خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های جوامع از نیمه دوم قرن بیستم، بالا رفتن سن امید به زندگی بود که به افزایش تدریجی جمعیت سالمندان منجر شده است. همانند روند سایر کشورهای جهان و حتی بیش از آنها، جمعیت سالمندان ایران نیز در دهه‌های اخیر افزایش قابل توجهی داشته است. در 60 سال گذشته جمعیت سالمند حدود دوبرابر رشد جمعیت کشور افزایش داشته است و پیش‌بینی می‌شود تا سال1430 تعداد سالمندان ایرانی به حدود 28 میلیون نفر یا 30 درصد از کل جمعیت برسد. چنین تغییر جمعیت چشمگیری، نیازمند ایجاد ساختارها و پیش‌نیازهای لازم در نظام سلامت، خدمات مراقبتی، صندوق‌های بازنشستگی، نظام تأمین اجتماعی و محیط دوستدار سالمند است. به‌منظور پیشگیری از تبدیل سالمندی جمعیت در ایران به یک چالش اساسی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و اقدامات به‌موقع، منسجم و مبتنی‌بر شواهد از هم‌اکنون، ازجمله موارد دارای اولویت است. شناخت ظرفیت‌های کنونی و جایگاه سالمندان در نظام تأمین اجتماعی کشور، امکان سیاستگذاری مبتنی‌بر شواهد را فراهم و پیش از ورود به دوره سال‌خوردگی جمعیت، الزامات مورد نیاز در حوزه خدمات اجتماعی را مشخص می‌کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در قوانین و سیاستگذاری‌های سالمندی در ایران، مفهوم بازنشستگی از سالمندی پیشی گرفته و عموماً سالمندی به دوران بازنشستگی تقلیل داده شده است. در اکثر موارد این سیاست‌ها به «صندوق‌های بازنشستگی» و «حمایت از بازنشستگان» پرداخته‌اند؛ درحالی‌که مجموع بازنشستگان و مستمری‌بگیران در بیشینه‌ترین حالت ممکن در ایران حدود 54 درصد از کل سالمندان را تشکیل می‌دهند؛ به‌این‌ترتیب مسائل و چالش‌های حدود نیمی از سالمندان در این اسناد و قوانین تا حد زیادی مغفول مانده است. نکته دیگر، رویکرد حمایتی اتخاذ شده در سیاست‌ها نسبت به دوران سالمندی است که موجب شده است این گروه جمعیتی به‌عنوان گروهی آسیب‌پذیر، ناتوان و کم‌درآمد (گاه در کنار افراد دارای معلولیت یا بیماران روانی مزمن) در نظر گرفته شوند.

عمده خدمات حمایتی در ایران توسط دو نهاد سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی(ره) ارائه می‌شود. مجموع سالمندان تحت پوشش این دو نهاد حمایتی (بدون در نظر گرفتن هم‌پوشانی احتمالی) حدود 26 درصد سالمندان کل کشور را شامل می‌شوند. نکته مهم دیگر ارائه خدمات بدون توجه به توزیع جمعیت سالمند در استان‌های مختلف کشور و شواهد پژوهشی موجود است که در متن گزارش به‌تفصیل به آن اشاره شده است. به‌طور کلی خدمات فعلی سالمندی در کشور با غفلت از ابعاد مهمی مانند آموزش و توانمندسازی، گسترش برنامه‌های اجتماعی و فرهنگی برای کاهش انزوا، در نظر داشتن تفاوت‌های درون گروه سالمندان و افزایش تعاملات اجتماعی و ارتقای جسمی، روانی و اجتماعی سالمندان درحال ارائه است. همچنین باوجود اینکه فقط 48 درصد از جمعیت سالمند کشور را در سال 1403 مردان تشکیل می‌دهند، اما ترکیب جنسیتی دریافت‌کنندگان خدمات در بخش بیمه‌ای به شکل قابل توجهی با نسبت جنسیتی جمعیت سالمند فاصله دارد. چنین وضعیتی زنان سالمند ایرانی را هرچه بیشتر در معرض آسیب‌‌پذیری و نیازمند توجه بیشتر در سیاستگذاری و قوانین قرار می‌دهد.

تعداد سالمندان ایرانی در سال 1403 برابر با 9,881,000 نفر بود که از این تعداد 2,915,507 نفر مستمری‌بگیر بالای 60 سال سازمان تأمین اجتماعی، 1,180,556 نفر مستمری‌بگیر سالمند صندوق بازنشستگی کشوری، 193,952 نفر مستمری‌بگیر سالمند صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر بودند. آمار بازنشستگان سایر صندوق‌های کشور اگرچه به تفکیک گروه سنی در دست نیست، مجموع آنها 747/053/1 نفر بوده ‌است که می‌توان انتظار داشت تعداد قابل توجهی از آنها بالای 60 سال باشند. بنابراین تعداد 4,290,015 سالمند حدود 43 درصد از کل سالمندان کشور تحت پوشش مستمری سه صندوق اصلی کشور در بخش بیمه‌ای قرار دارند. در بخش حمایتی دو سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی(ره) درمجموع تعداد 893/605/2 نفر یا 26.3 درصد از سالمندان را تحت پوشش خود قرار داده‌ است. بنابراین حدود 70 درصد از جمعیت سالمندان کشور به‌نحوی در دو بخش حمایتی و بیمه‌ای نظام تأمین اجتماعی کشور تحت پوشش قرار دارند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

·         اصلاح نگرش و رویکرد سیاستگذاران در تدوین قوانین سالمندی؛ به‌سوی رویکرد «سالمند سالم» براساس برنامه‌های راهبردی اتخاذ شده از قوانین و برنامه‌های کشورهای درحال‌توسعه با حضور حداکثری ذی‌نفعان.

·         در بند «ج» ماده (80) برنامه ششم توسعه «تداوم اجرای طرح سامان‌دهی و توان‌بخشی سالمندان با پوشش حداقل بیست ‌و پنج درصد (۲۵%) جمعیت هدف» معین شده بود، اما ارزیابی‌ها نشان از عدم دسترسی به اهداف مدنظر است. باتوجه‌به اینکه شواهدمحور بودن سیاستگذاری‌ها و به‌روز بودن آمار سالمندان، مهم‌ترین پیش‌نیاز سیاستگذاری این حوزه است، پیشنهاد می‌شود، ایجاد پایگاه ملی ثبت داده‌های سالمندان کشور در دستور کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گیرد.

·         شورای عالی سالمندان کشور هرچند در راستای هماهنگی بین‌بخشی میان دستگاه‌های ذی‌ربط ایجاد شده، قرار گرفتن دبیرخانه این شورا ذیل سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان یکی از دستگاه‌های مجری سند ملی سالمندی سبب ناکارآمدی وظایف بین سازمانی شده است. پیشنهاد می‌شود این دبیرخانه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان نهاد بالادستی تشکیل شود.

·          تأسیس و ایجاد مراکز گوناگون ارائه‌دهنده خدمات به سالمندان کشور باید متناسب با آمایش سرزمینی، جمعیت هدف سالمند کشور در استان‌ها تعیین شود و بازنگری توزیع مراکز براساس نیازهای جمعیت هدف در دستور کار دبیرخانه سالمندی کشور قرار گیرد.

·          عموم سیاست‌های حمایتی که در نهادهای مربوطه برای سالمندان ارائه می‌شود، بدون توجه به نیازهای خاص سالمندان است و براساس الگوی فقیر سالمند و با تأکید بر ابعاد عدم کفایت درآمد طراحی شده است. پیشنهاد می‌شود کمیته امداد امام خمینی(ره) باتوجه‌به میزان قابل توجه مددجویان سالمند، دستورالعمل خدمات خاص توان‌بخشی و توانمندسازی سالمندان را تهیه و ابلاغ کند.

·         ارائه‌دهنده عموم سیاست‌های حمایتی سالمندان کشور، نهادهای دولتی‌اند؛ این درحالی است که عموم سالمندان کشور یا به‌صورت مستقل زندگی می‌کنند و مراقبت از خود را به‌عهده دارند یا در بستر خانواده گسترده‌تر نگهداری می‌شوند، بنابراین پیشنهاد می‌شود که سیاست‌های حمایتی خانواده‌محور در حوزه سالمندی در سیاستگذاری جدید شورای عالی سالمندی کشور در اولویت قرار گیرد. این سیاست‌های به‌خصوص در دوره سال‌خوردگی جمعیت کشور در دهه‌ آینده باعث کاهش هزینه‌ها و ارائه باکیفیت خدمات به سالمندان و حفظ عزت آنها خواهد شد.

1. مقدمه

سالمندی دوره‌ای از زندگی است که آن را به‌صورت قراردادی هم‌زمان با ورود به سن 60 یا 65سالگی در نظر می‌گیرند. این دوران همراه با اضمحلال تدریجی در ساختمان و ارگانیسم بدن است که بر اثر دخالت عامل زمان پیش می‌آید و تغییراتی را در عملکرد اعضای مختلف بدن به وجود می‌آورد. این تغییرات در تمام افراد و جوامع به‌صورت یکسان تجربه نمی‌شود و عوامل فردی مانند سبک زندگی، عادات شخصی، زمینه ژنتیکی و عوامل اجتماعی مانند سیاستگذاری‌های رفاهی و عوامل اجتماعی مؤثر بر سلامت در شدت و بروز نشانه‌های آن نقش دارند [1]. در این مطالعه با استناد به سند ملی سالمندی، فرد بالای 60 سال سالمند در نظر گرفته می شود و افراد سالمند به سه دسته متفاوت تقسیم شده‌اند: سالمند جوان (60 تا 74 سال)، سالمند میان‌سال (75 تا 89 سال) و سالمند کهن‌سال (بالای 90 سال) [2].

 در نیم‌قرن اخیر به‌دلیل دستاورد‌‌های حوزه سلامت ازجمله بالا رفتن سن امید زندگی و کاهش میزان زادوولد، جمعیت جهان با شتاب بالا به‌سوی سال‌خوردگی پیش رفته است. براساس پیش‌بینی‌های جمعیتی سازمان ملل متحد، سهم جمعیت 60ساله و بیشتر دنیا، در حال حاضر 12 درصد (بیش از840 میلیون) است که تا میانه قرن بیست و یکم به بیش از 21 درصد (حدود دو میلیارد نفر) خواهد رسید. این روند تمام کشورهای دنیا را درگیر خود کرده است و استثنایی وجود ندارد. نکته قابل توجه این است که سهم بالایی از افزایش جمعیت سالمندان به کشورهای درحال‌توسعه اختصاص دارد؛ یعنی تا سال 2050 از هر 10 نفر سالمند حدود 8 نفر در این کشورها زندگی خواهند کرد. نکته دیگر سهم سالمندان کهن‌سال از این جمعیت است که در حال حاضر حدود 14 درصد از کل جمعیت سالمند را تشکیل می‌دهند، ولی تا سال 2050، به 19 درصد خواهد رسید [3].

همسو با روند جهانی مذکور، در ایران نیز به دنبال کاهش باروری و افزایش امید زندگی، در تعداد و نسبت سالمندان جهشی رخ داده است. تعداد سالمندان ایران از کمتر از 1.2 میلیون نفر در سال 1335، به بالای 7.4 میلیون نفر در سال 1395 رسید؛ درحالی‌که جمعیت کشور طی این مدت کمی بیش از چهاربرابر شده است [1]. پیش‌بینی‌های جمعیت‌شناختی حاکی از آن است که در سال 2050 جمعیت عمومی کشور به حدود 92 میلیون نفر خواهد رسید و با در نظر گرفتن سناریوی باروری متوسط، جمعیت بالای 60 سال حدود 31 درصد و جمعیت بالای 65 سال حدود 22 درصد جمعیت کشور را تشکیل خواهند داد [4]. بنابراین با در نظر گرفتن هر سناریوی جمعیتی، سال‌خوردگی جمعیت ایران در دهه‌های آینده به پدیده‌ای اجتناب‌ناپذیر تبدیل خواهد شد [5].

نکته قابل تأمل دیگر شتاب روند سال‌خوردگی جمعیت در ایران است. طی سال‌های 2015 تا 2050 ایران دومین کشور جهان در رشد جمعیت بالای 60 سال و هفتمین کشور جهان در رشد جمعیت بالای 65 سال خواهد شد [3]. این درحالی است که سالمندی جمعیت در کشورهای توسعه‌یافته به‌صورت تدریجی و طی سالیان نسبتاً طولانی رخ داده، به همین دلیل نظام حکمرانی این کشورها زمان کافی برای برنامه‌ریزی در مواجهه با این پدیده را داشته است؛ اما در ایران مقابله با پدیده سالمندی طی یک دوره زمانی بسیار کوتاه رخ خواهد داد که فرصت سیاستگذاری، برنامه‌‌ریزی، بسترسازی و اقدامات لازم را در این زمینه با محدودیت مواجه می‌سازد.

شکل 1. نمودار دوره زمانی مواجهه با سالمندی جمعیت در کشورهای مختلف [3]

شکل 1 دوره زمانی مواجهه با تغییرات جمعیتی را در کشورهای مختلف نشان می‌دهد. چنان‌که مشاهده می‌شود، در ایران فقط 17 سال طول خواهد کشید که جمعیت سالمند دوبرابر شود و 9 سال بعد این جمعیت سه‌برابر خواهد شد. درصورت غفلت از سیاستگذاری و بی‌توجهی به فرصت زمانی محدود پیش‌رو، این امر می‌تواند تهدیدی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حتی سیاسی برای آینده ایران باشد؛ لذا توجه جوامع علمی و مراکز سیاستگذاری به تغییرات ساختار آینده جمعیت، منابع، خدمات اجتماعی و ظرفیت‌های نهادی موجود، چالش‌های فعلی و ظرفیت‌های مورد نیاز در آینده، ضروری به‌نظر می‌رسد. یکی از مهم‌ترین مسائلی که در این میان باید مورد توجه قرار گیرد، وضعیت ارائه خدمات حمایتی از سالمندان در ساختار نظام تأمین اجتماعی کشور در شرایط موجود و الزامات مورد نیاز برای ورود به دوره سال‌خوردگی جمعیتی در دهه‌های آینده است. در این گزارش به مهم‌ترین چالش‌های ارائه خدمات حمایتی به سالمندان در دو بخش تقنینی و نهادی پرداخته خواهد شد و ضمن آسیب‌شناسی وضعیت راهبردهای به‌دست‌آمده در این حوزه ارائه خواهد شد.

2.  پیشینه تقنینی

2-1. روند قانونگذاری سالمندی در ایران پسا انقلاب اسلامی  

در ایران، پدیده سالمندی جمعیت و سالمندی فردی فقط یک دهه است که در مجامع علمی و سیاستگذاری به‌صورت جدی به آن پرداخته شده است. در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران، مانند قانون اساسی و قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله کشور، توجه ویژه‌ و مستقلی به سالمندی صورت نگرفته است و سالمندان ذیل گروه‌های آسیب‌پذیر دیگر یا در چارچوب بازنشستگی دیده شده‌اند. در دهه 1380، در سند چشم‌انداز بیست‌ساله نیز نشانی از سیاستگذاری برای جمعیت سالمند پیش‌رو ملاحظه نمی‌شود؛ اما به‌تدریج از نیمه دوم دهه 1380 و آغاز دهه 1390، در اسناد سیاستی جایگاه سالمندی پررنگ‌تر شده و در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله نیز بیشتر به مسئله سالمندی پرداخته شده؛ اگرچه در این دوران مسئله سالمندی زیر سایه مفهوم بازنشستگی و بحران صندوق‌های بازنشستگی قرار گرفته است. در جدول 1 اسناد سیاستگذاری در حوزه سالمندی در طول تاریخ نیم قرن گذشته ایران قابل مشاهده است.

جدول 1. پیشینه سیاستگذاری سالمندی در ایران [14،16،17،15]

2-2. ارزیابی انتقادی قوانین و سیاست‌های حوزه سالمندی در ایران

با بررسی پیشینه قانونگذاری حوزه سالمندی، طی چهار دهه اخیر، یعنی از 1360 تا 1400، روندی از تغییرات سیاستی از رویکرد سالمند به‌مثابه فرد آسیب‌پذیر، غیرفعال و تهدیدمحور به‌سوی رویکردی جامع، فعال و فرصت‌‌محور مشاهده می‌شود. این تغییر رویکرد در سیاست‌های کلی جمعیت، سند ملی سالمندی و سند سلامت، رفاه و منزلت سالمندان در ایران برجسته‌تر است. در قانون اساسی و سند چشم‌انداز به‌عنوان عالی‌ترین اسناد بالادستی کشور، سالمندان نه به‌عنوان یک گروه سنی با ویژگی‌های خاص، بلکه به‌عنوان گروهی نیازمند برخورداری از تأمین اجتماعی و خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبت‌های پزشکی دیده شده‌اند. در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز به حمایت از بازنشستگان و زنان سال‌خورده و تشکیل صندوق‌های بیمه‌ای خاص زنان سال‌خورده اشاره شده است.

در قانون برنامه اول و برنامه دوم توسعه کشور، حمایت‌های بیمه‌ای در حوزه درمان و پرداخت مستقیم کمک‌معیشت ماهیانه به ازکارافتادگان و حمایت از بازنشستگان در قالب خدمات صندوق‌های بازنشستگی (بدون اشاره به گروه جمعیتی سالمندان) مورد توجه قرار گرفته است. در قانون برنامه سوم (1379) برای نخستین بار به گروه سالمندان توجه شده، ولی این توجه در چارچوب طرح سامان‌دهی و توان‌بخشی سالمندان و بیماران روانی مزمن انجام شده است که حاکی از نگاه به سالمندان به‌عنوان گروهی ناتوان، ناکارآمد و بیمار است. در قانون برنامه چهارم توسعه به جلوگیری از تحمیل بار هزینه بر صندوق‌های بازنشستگی، تقویت بنیه مالی صندوق‌ها و اصلاح نحوه محاسبات بیمه‌ای، پایداری صندوق‌های بازنشستگی و بهره‌مندی از تجارب جهانی در راستای اعمال اصلاحات بازنشستگی پرداخته شده است. مضامین اشاره شده حاکی از تقلیل سالمندی به دوران بازنشستگی در اسناد مذکور است.

این درحالی‌ است که تعداد مستمری‌بگیران سالمند سازمان تأمین اجتماعی در سال 1403 برابر با 2,915,507 نفر، صندوق بازنشستگی کشوری 1,180,556 نفر، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر 193,952 نفر است. بنابراین مجموع بازنشستگان، ازکارافتادگان و مستمری‌بگیران بالای 60 سال سه صندوق بازنشستگی اصلی کشور معادل 43.4 درصد از سالمندان کشور است. اگر مجموع بازنشستگان سایر صندوق‌ها بدون احتساب گروه سنی، که معادل 1,053,747 نفر است، به این تعداد بازنشسته افزوده شود، درمجموع به‌طور تقریبی حدود 54 درصد از سالمندان کل کشور در صندوق‌های بیمه‌ اجتماعی قرار خواهند گرفت. نداشتن تصویری از سالمندی به‌عنوان یک دوره طبیعی از زندگی که نیازهای جسمی، روانی، اجتماعی و معنوی را دربرمی‌گیرد و تقلیل آن به دوران بازنشستگی یا محدود ساختن سیاستگذاری به اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی و بیمه و درآمد بازنشستگان نشان از نداشتن جایگاه مناسب دوران سالمندی در نگرش سیاستگذاران و طرد نیمی دیگر از جمعیت سالمند کشور است که به هر دلیلی در لایه بیمه‌های اجتماعی کشور حضور ندارند.

در همین راستا نکته قابل تأمل دیگر، اتخاذ رویکرد آسیب‌پذیری در اسناد و قوانین فوق است. در اغلب قوانین برنامه توسعه کشور به تحت حمایت قرار گرفتن سالمندان در کنار سایر گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌درآمد اشاره شده است. به‌نظر می‌رسد این اسناد با پیش‌فرض نیازمند و ناتوان بودن سالمندان نگاشته شده و پدیده سالمندی و ویژگی خاص آن در اولویت نبوده است. چنین نگرشی به دوران سالمندی که قرین با ناتوانی و نیازمندی است، در راستای رویکردهای عدم مشارکت سالمندان است. مطابق این رویکرد، سالمندی دوره‌ای از زندگی همراه با کناره‌گیری تدریجی افراد سالمند از نقش‌های کاری و روابط اجتماعی در نظر گرفته می‌شود و به‌جای تأکید بر حفظ مشارکت اجتماعی سالمندان، صرفاً به تأمین نیازهای پایه سالمند برای گذران این دوران پرداخته می‌شود. این درحالی است که از آغاز قرن بیست و یکم در جهان تغییرات نگرشی قابل توجهی به سالمندی مشاهده می‌شود که ذیل این تغییرات مفاهیم سالمندی فعال، سالمندی سالم و سالمندی موفق ابداع شده است. مؤلفه‌های مهم و مشترک تمام این مفاهیم، تداوم حضور سالمند در جامعه، افزایش مشارکت اجتماعی و برخورداری از محیط امن، توانمندساز و پذیرا برای حضور سالمند در اجتماع است.

تغییر به‌سوی رویکردهای جامع و فرصت‌محور نسبت به سالمندی را از ابتدای دهه 1390 در اسناد قانونگذاری و سیاستی می‌توان مشاهده کرد. سند سیاست‌های کلی جمعیت (1393) نقطه عطفی در این زمینه است که در آن به ابعاد جامعی مانند فرهنگ‌سازی برای احترام و تکریم سالمندان و تأمین شرایط نگهداری آنان در خانواده، بهره‌مندی از تجارب و توانمندی‌های سالمندان در عرصه‌های مناسب سخن رانده شده است و نشان از توجه به استفاده از ظرفیت‌های نهفته سالمندان دارد. تداوم چنین رویکردی در برنامه ملی سلامت، رفاه و منزلت سالمندان در ایران، مبتنی‌بر الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت (1391) و سند ملی سالمندان (1399) مشاهده می‌شود. برنامه سلامت، رفاه و منزلت سالمندان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، متعاقب نقشه تحول نظام سلامت کشور (1390) تدوین شده است.

 این برنامه در سه محور ارتقای سلامت، ارتقای رفاه و ارتقای منزلت سالمندان و به منظور مواجهه همه جانبه و مؤثر با چالش آینده سالمندی برای نظام سلامت کشور نگاشته شد. نخستین نقطه قوت این سند متمایز نمودن سالمندان آسیب‌پذیر، شامل زنان سالمند، کهن‌سالان، سالمندان روستایی، سالمندان حاشیه شهرها، سالمندان مقیم مؤسسات نگهداری، سالمندان بی‌بضاعت و سالمندان تنها به‌عنوان جمعیت هدف، دومین نقطه قوت الگو قرار دادن مدل سالمندی موفق و ابعاد آن در تدوین برنامه و سومین امتیاز آن در نظر گرفتن وضعیت موجود سالمندان در زمان تدوین سند و شواهدمحور بودن سیاستگذاری‌های پیشنهادی بود.

در اصول شش‌گانه این برنامه، به مفاهیم مهمی اشاره شده که حاکی از تغییر نگاه بنیادین به پدیده سالمندی است. در نظر گرفتن پیری به‌عنوان یک فرایند مداوم و پیوسته در سراسر زندگی، طبقه‌بندی نیازهای سالمندان به نیازهای پایه و نیازهای عالی (نیاز به غذا و سرپناه، به‌عنوان پایه‌ای‌ترین نیاز، در سطح بعدی نیاز به ایمنی در مقابل بیماری، فقر و محرومیت و ترس و آزار، در سطح بالاتر نیاز به وجود ارتباطات محترمانه با اعضای خانواده و دوستان و در سطح عالی نیاز به حق انتخاب مکان زندگی، نحوه رفت‌وآمد، شیوه برقراری ارتباط، روش گذراندن اوقات فراغت)، اشاره به بازتعریف مفهوم سالمندی و بازنشستگی و در نهایت عدالت در برخورداری از مواهب یک زندگی سالم و مرفه برای تمام سالمندان ازجمله اصول این برنامه است.

سند ملی سالمندی، که در سال 1399 توسط شورای ملی سالمندان تهیه و به تصویب هیئت وزیران نیز رسید، با الگو قرار دادن چارچوب نظری سالمندی فعال نگاشته شده و هدف اصلی آن ایجاد جامعه‌ای بدون تبعیض سنی و رسیدن به بهترین پیامد و نتیجه برای تمام گروه‌های سنی است. نقطه قوت این سند، مشارکت حداکثری ذی‌مدخلان شامل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بهزیستی کشور، سازمان برنامه و بودجه، کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، وزارت کشور و شهرداری تهران و جمعی از اساتید دانشگاه، کارشناسان و سازمان‌های مردم‌نهاد در تدوین آن است. هفت اصل بنیادین ازجمله ارتقای سطح فرهنگی جامعه درخصوص پدیده سالمندی، توانمندسازی سالمندان، حفظ و ارتقای سلامت جسمی، روانی و اجتماعی سالمندان، ارتقای سرمایه اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی، توسعه زیرساخت‌های مورد نیاز در امور سالمندی، و امنیت مالی نظام حمایت از سالمندان را در دستور کار خود قرار داده است.

بررسی و تحلیل این اسناد سیاستگذاری حاکی از تغییرات مثبتی در سیاستگذاری سالمندی از ابتدای سال 1390 است. این تغییرات عمدتاً در برنامه ملی تحول نظام سلامت، رفاه و منزلت سالمندان، سیاست‌های کلی جمعیت و سند ملی سالمندان مشاهده می‌شود. در این اسناد هم سالمندی فردی و هم سالمندی جمعیت با رویکردی جامع در نظر گرفته شده و تا حد قابل توجهی به نیازهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سالمندان و توانمندسازی این گروه اشاره شده است؛ اما نکته قابل تأمل این است که چنین رویکرد جامعی در قوانین پنج‌ساله توسعه کشور که در دهه 1390 تدوین شده است و در قانون برنامه هفتم پیشرفت که جنبه اجرایی بیشتری دارند، انعکاس نیافته است و مواد مرتبط با سالمندان در این برنامه‌ها همانند گذشته حول محور اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی، بهبود وضعیت اقتصادی بازنشستگان و سایر برنامه‌های حمایتی است. در شکل 2 روند تاریخی سیاستگذاری سالمندی در ایران طی چهار دهه اخیر و رویکرد حاکم بر آن قابل مشاهده است.

شکل 2. نمودار سیر زمانی سیاستگذاری سالمندی در ایران پسا انقلاب اسلامی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3. نهادهای ارائه‌دهنده خدمت به سالمندان

1-3. سازمان بهزیستی کشور

سازمان بهزیستی کشور، زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار می‌گیرد که یکی از اصلی‌ترین نهادها در ارائه‌دهنده انواع خدمات به سالمندان است. همچنین دبیرخانه شورای ملی سالمندی نیز در سازمان بهزیستی کشور قرار گرفته است که متولی اصلی هماهنگی بین دستگاه‌ها و پیگیری مصوبات و سیاست‌های شورای ملی سالمندی است. بنابراین بهزیستی را می‌توان دارای مأموریت دوگانه ارائه خدمات اجتماعی به سالمندان و نهاد هماهنگی بین‌دستگاهی از طریق شورای ملی سالمندی در نظر گرفت.

جدول 2. گروه‌های سالمند تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور [4]

طبق گزارش آماری سازمان بهزیستی کشور در سال 1403، سالمندان تحت پوشش این سازمان 977،675 نفرند که 9.8 درصد کل سالمندان کشور را شامل می‌شوند. سالمندان تحت پوشش بهزیستی به سه گروه سالمندان معلول، زن سرپرست خانوار سالمند و اعضای سالمند خانوار مددجویان تقسیم شده‌اند. ارائه خدمات حمایتی و مراقبتی در این دستگاه به دو صورت مستمر و غیرمستمر ارائه می‌شود. بخشی از این خدمات در قالب مراکز گوناگون نظیر مراکز روزانه آموزشی- توان‌بخشی سالمندان، مرکز ارائه خدمات توان‌بخشی در منزل، مرکز توان‌بخشی (آموزشی، توان‌پزشکی، اجتماعی) و مراقبتی شبانه‌روزی سالمندان، مرکز روزانه آموزشی- توان‌بخشی سالمندان، مراکز روزانه حرفه‌آموزی، کارگاه‌های تولیدی حمایتی سالمندان و ارائه مجوز مراکز نگهداری سالمندان در اختیار جمعیت هدف مذکور قرار می‌گیرد [4].

جدول 3. تعداد سالمندان خدمت‌گیرنده مراکز تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور [4]

همچنین بنیاد فرزانگان نیز ازجمله تشکل‌های مردمی به شمار می‌رود که با پشتیبانی و هدایت دبیرخانه شورای ملی سالمندی و در چارچوب اهداف و سند ملی سالمندی شکل گرفته است. بنیادهای فرزانگان مؤسساتی مردمی‌- محلی‌اند که با هدف توانمندسازی، مشارکت اجتماعی و ارائه خدمات رایگان و داوطلبانه به توانمندسازی سالمندان می‌پردازند. حفظ و ارتقای سلامت سالمندان از طریق آموزش روش‌های سبک زندگی سالم، خودمراقبتی و پیشگیری از بروز بیماری‌ها، درمان و ابعاد ناتوانی سالمندان، افزایش فعالیت‌های گروهی اجتماعی، افزایش فعالیت‌های مذهبی، شرکت در تورهای زیارتی و سیاحتی سالمندان و ایجاد زمینه‌ای برای به‌کارگیری مجدد سالمندانی که از نظر جسمانی فعال و مناسب‌اند، چه در قالب اشتغال پاره‌وقت، تمام‌وقت یا فعالیت‌های داوطلبانه، از دیگر اهداف جزئی فعالیت بنیاد فرزانگان به شمار می‌رود. به گزارش وب‌سایت دبیرخانه شورای ملی سالمندی، در کل کشور 67 واحد بنیاد فرزانگان در 28 استان به ارائه خدمات می‌پردازند.

جدول 4. تعداد مراکز ارائه‌دهنده خدمت سازمان بهزیستی کشور [4]

طبق اطلاعات جداول 4، از میان 15،453 سالمندی که به‌صورت شبانه‌روزی در 348 مراکز مراقبتی و توان‌بخشی سازمان بهزیستی نگهداری می‌شوند (میانگین 43.6 نفر در هر مرکز)، کمتر از یک درصد جمعیت سالمند کشور را شامل می‌شوند. در این میان به‌ترتیب استان‌های تهران با 4،160 مددجو، خراسان رضوی با 1،720 مددجو و اصفهان با 1،450 مددجو بیشترین تعداد سالمند تحت مراقبت را در سطح کشور دارند.

۲-۳. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

وزارت بهداشت متولی اصلی سلامت جامعه است و به‌لحاظ مسئولیتی که در قبال حفظ و سلامت شهروندان دارد، اقداماتی را در زمینه سلامت سالمندان انجام می‌دهد. با تأسیس اداره سلامت سالمندان در حوزه معاونت سلامت این وزارتخانه، موضوع سلامت سالمندان بیش از گذشته مورد توجه قرار گرفته است. علاوه‌بر ارائه انواع خدمات و مراقبت‌های بهداشتی و درمانی به سالمندان، طرح‌ها و خدمات ویژه‌ای نیز ازسوی این وزارت برای سالمندان به اجرا درآمده که مهم‌ترین آنها به این شرح است:

-         اجرای برنامه ترویج «شیوه زندگی سالم در دوره سالمندی» از سال 1386 تاکنون در برخی استان‌ها؛

-         اجرای طرح «مراقبت‌های ادغام‌یافته و جامع سالمندی ویژه‌ پزشک و غیرپزشک» در برخی استان‌ها؛

-         اجرای طرح‌های آموزشی (آموزش شیوه زندگی سالم و تغذیه صحیح در دوران سالمندی) و غربالگری مرتبط با سلامت سالمندان (فشار خون، قند خون، چربی خون، سرطان‌های شایع، غربالگری از نظر وضعیت تعادل و احتمال زمین خوردن)؛

-         آموزش طب سالمندی، سالمندشناسی و پرستاری سالمندی؛

-          آموزش دوره‌های مراقبت‌های سالمندی به تمام رده‌های نیروی انسانی از بهورز تا پزشک [5]؛

متأسفانه، تاکنون گزارشی از عملکرد وزارت بهداشت و اداره سلامت سالمندان ارائه نشده است، به همین دلیل در جدول 5 صرفاً به برخی آمارهای مربوط به پوشش بیمه درمانی و تکمیلی سالمندان و سایر شاخص‌های مرتبط با امکانات بهداشتی‌- درمانی ارائه شده در سطح ملی براساس مطالعات موجود بسنده شده است.

جدول 5. برخی شاخص‌های سلامت سالمندان در ایران[6]

یکی از نکات مهم در این بخش نبود توجه کافی به نیازهای بهداشتی و درمانی جمعیت سالمند کشور است که نیازمند برنامه‌ریزی مؤثر بین بخشی میان نهادهای رفاه و تأمین اجتماعی کشور برای کاهش هزینه‌های آن است. مطابق با داده‌های هفتمین پیمایش ملی عوامل خطر بیماری‌های غیرواگیر NCDSS وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (1395)، حدود 85 درصد از سالمندان گروه سنی 65 تا 69 سال و حدود 90 درصد سالمندان بالای 70 سال فعالیت فیزیکی کمی دارند،‌ همچنین 60.7 درصد سالمندان بین 65 تا 69 سال و 64.2 درصد سالمندان بالای 70 سال درصد فشار خون بالا داشته و 23.5 درصد سالمندان بین 65 تا 69 سال و 21.8 سالمندان بالای 70 سال مبتلا به دیابت (قند خون ناشتای بالاتر از 126) هستند [12]. هزینه‌های درمانی گروه سنی بالای 65 سال پنج‌برابر هزینه‌های زیر این سن است و باتوجه‌به نیاز بیشتر این گروه به خدمات پزشکی و توان‌بخشی، در سراسر کشور فقط 23 پزشک متخصص طب سالمندی وجود دارد و نیروی حرفه‌ای روان‌شناس، مشاور و مددکار اجتماعی ویژه دوره سالمندی در کشور وجود ندارد. این درحالی است که پوشش بیمه تکمیلی سالمندان 31.3 درصد است و بیمه خاص توان‌بخشی برای سالمندان در خدمات ارائه شده وجود ندارد؛ لذا الزام به برنامه‌ریزی برای موارد ذکر شده توسط شورای ملی سالمندی، صندوق‌های بیمه و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مشخص می‌شود.

۳-۳. کمیته امداد امام خمینی(ره)

کمیته امداد امام خمینی(ره) نهادی اجتماعی است که با هدف شناسایی، پایش فقر، حمایت، توانمندسازی و ارتقای منزلت نیازمندان و کمک به رفع فقر و محرومین، خدمات حمایتی خود را در قالب خدمات گوناگون و متناسب با نیاز طیف‌های جمعیتی گروه‌های هدف ازجمله سالمندان ارائه می‌کند. ارزش ریالی خدمات ویژه ارائه شده به سالمندان توسط کمیته امداد امام خمینی(ره) در سال 1403 برابر با 000/000/401/190/1 ریال است که به‌طور متوسط سرانه هر سالمند تحت پوشش این سازمان فارغ از نوع خدمت ارائه شده مبلغی معادل 731,106 ریال خواهد بود [7].

جمعیت سالمند هدف کمیته امداد و خدمات ارائه شده براساس سالنامه آماری 1403 این نهاد به شرح جدول 6 است.

جدول 6. خدمات ارائه شده به سالمندان توسط کمیته امداد امام خمینی(ره) [7]

3-4. صندوق بازنشستگی کشوری

صندوق بازنشستگی کشوری به‌عنوان یکی از صندوق‌های بیمه اجتماعی وظیفه‌ اداره‌ امور بازنشستگان دولتی را برعهده دارد. مجموع مستمری‌بگیران این صندوق شامل 1,765,963 نفر است که به سه دسته عمده بازنشستگان، ازکارافتادگان و بازماندگان خانواده‌های متوفی بازنشستگان قابل تقسیم است. این صندوق به پرداخت حقوق و مستمری، ارائه بیمه درمان و بیمه تکمیلی و برخی خدمات خاص مانند وام ضروری و خدمات رفاهی به بازنشستگان می‌پردازد. تعداد مجموع بازنشستگان و ازکارافتادگان بالای 60 سال مستمری‌بگیر صندوق بازنشستگی کشوری تا پایان سال 1403 در جدول 7 نمایش داده شده است.

جدول 7. تعداد بازنشستگان و ازکارافتادگان بالای 60 سال مستمری‌بگیر صندوق بازنشستگی کشوری [18]

تعداد مستمری‌بگیران تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری شامل مجموع بازنشستگان و ازکارافتادگان و بازماندگان بالای 60 سال برابر با 1,180,556 نفر است که حدود 12 درصد از سالمندان کل کشور را تشکیل می‌دهند [8].

دو نهاد ارائه‌دهنده خدمت به سالمندان ذیل صندوق بازنشستگی کشوری قرار می‌گیرند: خانه امید بازنشستگان و کانون بازنشستگان کشوری.

 خانه امید بازنشستگان یکی از مهم‌ترین حلقه‌های میانی دولت و بازنشستگان است که ذیل صندوق بازنشستگی کشوری از سال 1386 در کشور فعالیت می‌کند. در خانه‌های امید، بخش‌های متفاوتی از قبیل «کانون خدمات مشاوره»، «خانه سلامت»، «مرکز ادبی- هنری»، «کافی‌نت»، «کافی‌شاپ»، «سالن ورزشی»، «مرکز فعالیت‌های قرآنی»، «خانه آموزش» و «واحد فناوری اطلاعات» برای استفاده سالمندان تحت پوشش این صندوق قرار دارند. تاکنون 57 خانه امید در 26 استان ایجاد شده است. طراحی و ساخت خانه‌های امید متناسب با نیازهای بازنشستگان در نقاط مختلف کشور صورت گرفته است [9].

کانون بازنشستگان نیز یک تشکل صنفی- تخصصی در نظام حقوقی کشور است که عنوان یک سازمان غیردولتی و غیرانتفاعی، وظایف و اهداف مشخصی در چارچوب قوانین مربوطه دارد و می‌تواند در مواردی چون عقد قرارداد، پیگیری حقوقی و نمایندگی بازنشستگان در برابر نهادهای مختلف، با شخصیت حقوقی مستقل عمل کند. کانون عالی بازنشستگان ایران ساختاری چندلایه و گسترده در سطح کشور دارد که از طریق کانون‌های استانی فعالیت می‌کند. این تشکل از کانون‌های مستقل در تمام استان‌ها تشکیل شده است که هریک به‌صورت مستقل عمل کرده، درعین‌حال تحت چارچوب‌ها و سیاست‌های تعیین شده توسط کانون عالی قرار دارند. این ساختار به کانون عالی اجازه می‌دهد تا با هماهنگی و تعامل مستمر با کانون‌های استانی، نیازها و دغدغه‌های بازنشستگان را در سطح ملی پیگیری کند. خدمات این کانون به بازنشستگان شامل این موارد است: پیگیری مطالبات بازنشستگان در زمینه حقوق و مزایا، ارائه خدمات رفاهی و درمانی و تسهیل دسترسی به بیمه‌های تکمیلی، خدمات درمانی و تخفیف‌های درمانی؛ خدمات فرهنگی و اجتماعی شامل برگزاری اردوهای تفریحی، برنامه‌های فرهنگی، کارگاه‌های آموزشی و دوره‌های توانمندسازی؛ تسهیلات مالی ازجمله پیگیری وام‌های کم‌بهره و کمک‌های مالی؛ ارائه مشاوره‌های حقوقی و مالی، مشاوره در زمینه حقوق بازنشستگی، مسائل مالی و سایر موضوعات مرتبط؛ برنامه‌های ورزشی و سلامتی؛ برگزاری کلاس‌های ورزشی و فعالیت‌هایی برای ارتقای سلامت جسمی بازنشستگان [10]. 

جدول 8. خدمات ارائه شده به سالمندان توسط صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1403 [8]

3-5. سازمان تأمین اجتماعی کشور

سازمان تأمین اجتماعی نیز به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی کشور از حیث تعداد بیمه ‌شده باتوجه‌به ماهیت فعالیتش به بخش عمده‌ای از جمعیت سالمند کشور خدمات متنوعی عرضه می‌کند. تعداد جمعیت تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی در سال 1403 معادل 48,546,414 نفر است که از این تعداد 4,962,483 نفر مستمری‌بگیر اصلی سازمان محسوب می‌شوند. پرداخت مستمری بازنشستگی، حمایت در برابر حوادث، پوشش‌های درمانی در مراکز ملکی و غیرملکی، و پرداخت مستمری ازکارافتادگی ازجمله مهم‌ترین خدمات این سازمان به افرادی است که در دوره سالمندی به سر می‌برند. همچنین خدمات رفاهی متعددی نظیر پرداخت تسهیلات بانکی، خدمات فرهنگی و اجتماعی و حمایت‌های کمک‌معیشتی به بازنشستگان ارائه می‌شود. مجموع بازنشستگان، ازکارافتادگان بالای 60 سال و مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی کشور تا پایان سال 1403 و نسبت آن از میزان سالمندان کشور در جدول 9 قابل مشاهده است.

جدول 9. تعداد بازنشستگان و ازکارافتادگان بالای 60 سال مستمری بگیر سازمان تأمین اجتماعی [19]

3-6. صندوق کشاورزان، روستائیان و عشایر

تعداد بیمه‌شدگان صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر در پایان سال 1403، برابر 3،093،432 نفر است که نسبت به سال 1402 به میزان 6.2 درصد افزایش داشته است. از این تعداد، 63.0 درصد مردان و 37.0 درصد زنان تشکیل می‌دهند. براساس برآورد انجام شده توسط مرکز آمار ایران، تعداد افراد روستایی کل کشور در سال 1403، برابر 19754 هزار نفر است که می‌توان نتیجه گرفت در این سال، حدود 15.7 درصد از افراد روستایی کشور، تحت پوشش بیمه اجتماعی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر قرار دارند. در جدول 10 نسبت بازنشستگان و مستمری‌بگیران سالمند این صندوق قابل مشاهده است.

جدول 10. تعداد بازنشستگان و ازکارافتادگان بالای 60 سال مستمری صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر [19]

3-7. توزیع جغرافیایی سالمندان و نسبت آن با مراکز ارائه‌دهنده خدمات

از مهم‌ترین موضوعاتی که درخصوص خدمات ارائه‌ شده به سالمندان از آن غفلت شده است، کیفیت توزیع جمعیت سالمند در استان‌های مختلف کشور و نحوه توزیع مراکز خدمات‌رسانی به آنان است. توزیع سالمندان در کشور در شکل 3 نمایش داده شده است.

شکل 3. نمودار توزیع سالمندان بالای 60 سال در استان های کشور [13]

چنان‌که در شکل 3 ملاحظه می‌شود در سه استان گیلان، مازندران و مرکزی بالاترین نرخ سالمندی را در کشور دارند. درحالی‌که هنگام ارائه خدمات توسط نهادهای رسمی این توزیع جمعیت در نظر گرفته نشده است. به‌عنوان مثال تعداد 348 مرکز اقامتی-توان‌بخشی سالمندان تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور فعالیت می‌کنند که 15 مرکز در استان گیلان و 7 مرکز در استان مازندران قرار گرفته‌اند؛ درحالی‌که در استان خراسان رضوی، که جزو 10 استانِ دارای پایین‌ترین نسبت سالمندی است، 50 مرکز قرار گرفته است. همچنین تعداد خانه‌های امید که از مهم‌ترین نهادهای ارائه‌دهنده خدمات به بازنشستگان دولت است و محلی برای ایجاد تعامل و ارتباط مستمر میان بازنشستگان و جلب مشارکت فعالانه آنهاست و به ارتقای نشاط و امید آنها منجر می‌شود، در استان‌های گیلان و مازندران به‌ترتیب دو و یک مرکز تأسیس شده است.

به‌علاوه بنیادهای فرزانگان نیز در استان‌ها باتوجه‌به توزیع جمعیت سالمند توزیع نشدند. در استان گیلان دو مورد، استان مازندران و مرکزی فقط یک مورد بنیاد فرزانگان تأسیس شده، درحالی‌که در استان کرمان (رتبه بیست و چهارم سالمندی کشور) 5 واحد و در استان گلستان (رتبه بیست‌وپنجم سالمندی کشور) 6 واحد بنیاد فرزانگان فعالیت می‌کنند. این وضعیت ارائه خدمات در کنار روند روبه‌رشد سالمندی نیاز به اصلاح سیاستگذاری و برنامه‌ریزی اجتماعی حوزه سالمندی را ناگزیر می‌سازد، به‌خصوص که باتوجه‌به سرمایه اجتماعی و به‌طور خاص مشارکت اجتماعی پایین سالمندان در ایران، نیاز به مراکزی که حضور اجتماعی و فعالیت‌های مشارکت جویانه سالمندان را ارتقا می‌بخشد (مانند خانه‌های امید و بنیاد فرزانگان) روبه‌فزونی است. توزیع سالمندان در استان های مختلف ایران به ترتیب از استان دارای بالاترین نرخ سالمندی به پایین‌ترین و توزیع برخی خدمات به تفکیک استان در جدول 11 نمایش داده شده است، 10 استان دارای بالاترین نرخ سالمندی با رنگ پس‌زمینه نارنجی و 10 استان دارای پایین‌ترین نرخ سالمندی با رنگ پس‌زمینه سبز مشخص شده‌اند.

جدول 11. استان‌های ایران به‌ترتیب بالاترین نرخ سالمندی و خدمات دریافت شده [4]

مأخذ: یافته‌های گزارش.

نکته آخر محدودیت امکانات موجود برای افزایش مشارکت اجتماعی و گذران اوقات فراغت سالمندان در شهرستان‌های کوچک و روستاهاست. گذشته از تهران، که ذیل شهرداری آن در بیشتر سراهای محله محیطی به فعالیت اجتماعی سالمندان اختصاص داده شده است، 57 خانه امید و 67 بنیاد فرزانگان، که عمدتاً در مراکز استان‌ها قرار دارند، برای جمعیت حدود 10میلیونی سالمندان ناکافی به‌نظر می‌رسد.

3-8. جمع‌بندی وضعیت سالمندان در نهادهای نظام رفاه و تأمین اجتماعی

طبق اطلاعات مرکز آمار ایران، جمعیت سالمند کشور در سال 1403 معادل 9.881.000 نفر است. اما وضعیت بهره‌مندی جمعیت سالمند کشور در نظام چندلایه تأمین اجتماعی کشور براساس جمعیت تحت پوشش سازمان‌های ذی‌ربط با وجود امکان هم‌پوشانی آماری میان آنها به این شرح است. در بخش حمایت اجتماعی خاص از سالمندان، دو سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی(ره) درمجموع تعداد 2,605,893 مددجو، معادل 26.3 درصد از سالمندان کل کشور را تحت پوشش قرار دادند. خدمات گوناگون این دستگاه‌ها در سطوح مختلف از مراقبت و نگهداری شبانه‌روزی در مراکز مربوطه تا ارائه خدمات غیرمستمر به سالمندان در طیف نسبتاً وسیعی عرضه می‌شود. در بخش بیمه‌ای نیز مستمری‌بگیران بالای 60 سال سه صندوق بیمه‌ اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی کشور، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر شامل جمعیت بازنشستگان، ازکارافتادگی و مستمری‌بگیران به‌صورت تجمعی معادل 43,41 درصد از جمعیت سالمندان کشور را شامل می‌شوند. بنابراین حدود 70 درصد سالمندان کشور در سال 1403 در دو بخش حمایتی و بیمه‌ای نظام تأمین اجتماعی کشور ذیل دستگاه‌های رسمی ارائه‌کننده خدمات اجتماعی قرار دارند و از سطحی از خدمات بهره‌مند می‌شوند و حدود 30 درصد از سالمندان کشور از خدمات خاص نظام تأمین اجتماعی کشور بهره‌مند نیستند.

گفتنی است که باتوجه‌به کیفیت نظام مالی پرداخت مستمری کشور در صندوق‌های بازنشستگی، که برای اکثریت مستمری‌بگیران در سطح حداقل دستمزد قرار دارد و مستمری کمک‌معیشتی نهادهای حمایتی نیز به شکل میانگین در سال‌های گذشته حدود 19 درصد حداقل دستمزد سالیانه قانون کار است، حضور سالمندان در نظام تأمین اجتماعی به‌معنای کفایت پرداخت مستمری برای تأمین نیازهای اولیه آنها نیست، بلکه صرفاً برای ارائه تصویری از ظرفیت نظام تأمین اجتماعی کشور در ارائه خدمات لازم به سالمندان و نشان دادن شکاف‌های درآمدی درون‌گروهی در میان سالمندان است. علاوه‌بر این، در این بخش به دو نوع دیگر از شکاف‌های قابل توجه در میان سالمندان، یعنی شکاف جنسیتی و شکاف منطقه‌ای، نیز پرداخته خواهد شد.

بااینکه فقط 48 درصد از جمعیت سالمند کشور را در سال 1403 مردان تشکیل می‌دهند، ترکیب جنسیتی دریافت‌کنندگان خدمات در بخش بیمه‌ای به شکل قابل توجهی با نسبت جنسیتی جمعیت سالمند فاصله دارد. فقط حدود 10 درصد بازنشستگان بالای 60 سال صندوق تأمین اجتماعی و حدود 38 درصد از بازنشستگان بالای 60 سال صندوق بازنشستگی کشوری را، که اصلی‌ترین صندوق‌های بازنشستگی کشور محسوب می‌شوند، زنان تشکیل می‌دهند. این موضوع در نسبت مستقیم با نرخ مشارکت زنان در بازار کار که حدود 14 درصد (از هر 100 زن ایرانی 14 نفر تمایل به اشتغال دارند) در سال 1403 است و میزان اشتغال زنان که حدود 20 درصد از بازار کار را در همین سال به خود اختصاص داده است، قابل تحلیل است. همچنین نسبت نرخ سواد مردان، که در مناطق شهری دوبرابر و در مناطق روستایی چهاربرابر زنان محاسبه شده، بر این وضعیت نابرابر دامن زده است. بنابراین در سنین سالمندی، زنان بهره‌مندی کمتری از مزایای بخش بیمه‌ای نظام تأمین اجتماعی کشور در مقایسه با نسبت جنسیتی جمعیت سالمند کل کشور دارند.

این وضعیت در شرایط سالمندی تشدید می‌شود؛ به‌صورتی‌که نرخ مشارکت اقتصادی سالمندان در کل 12.2 درصد است که از این میان زنان سالمند 4.9 درصد و مردان 19.8 درصد را به خود اختصاص داده‌اند [11]. چنین وضعیتی زنان سالمند ایرانی را هرچه بیشتر در معرض آسیب‌‌پذیری و نیازمند توجه بیشتر در سیاستگذاری و قوانین قرار می‌دهد. در نتیجه بخش قابل توجهی از این جمعیت سالمند زن کم‌درآمد به جمعیت هدف نهادهای حمایتی اضافه می‌شود. در کمیته امداد امام خمینی(ره) حدود 57 درصد از سرپرستان خانوار تحت پوشش را زنان تشکیل می‌دهند (1,318,594 خانوار) و در 6 سال گذشته، رشد خانوارهای با سرپرست زن به‌طور متوسط سالیانه 3 درصد بوده است. همچنین برآورد می‌شود که 38 درصد خانوارهای با سرپرست زن کشور، مورد حمایت این نهاد هستند. همچنین 66 درصد از مددجویان این نهاد را زنان تشکیل می‌دهند. بنابراین میزان حضور زنان سالمند در نهادهای حمایتی در نسبت با مردان بیشتر و در صندوق‌های بیمه‌ای حضور آنان به‌عنوان بازنشسته کم‌رنگ‌تر است.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش به پیشینه سیاستگذاری سالمندی و خدمات حمایتی و بیمه‌ای به سالمندان در ایران پرداخته شده است. روند سیاستگذاری سالمندی طی چهار دهه اخیر، یعنی از 1360 تا 1400 حاکی از تغییرات سیاستی از رویکرد سالمند به‌مثابه فرد آسیب‌پذیر، غیرفعال و تهدیدمحور به‌سوی رویکردی جامع، فعال و فرصت‌محور است. این تغییر رویکرد در سیاست‌های کلی جمعیت، سند ملی سالمندی و سند سلامت، رفاه و منزلت سالمندان در ایران بیشتر و در قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله کشور کمتر نمایان شده است.

تعداد سالمندان ایرانی در سال 1403 برابر با 9,881,000 نفر است که از این تعداد 2,915,507 نفر مستمری‌بگیر بالای 60 سال سازمان تأمین اجتماعی، 1,180,556 نفر مستمری‌بگیر سالمند صندوق بازنشستگی کشوری، 193,952 نفر مستمری‌بگیر سالمند صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایرند. آمار بازنشستگان سایر صندوق‌های کشور اگرچه به‌تفکیک گروه سنی در دست نیست، مجموع آنها 747/053/1 نفر است که می‌توان انتظار داشت تعداد قابل توجهی از آنها بالای 60 سال باشند. بنابراین تعداد 4,290,015 سالمند حدود 43 درصد از کل سالمندان کشور تحت پوشش مستمری سه صندوق اصلی کشور در بخش بیمه‌ای قرار دارند. در بخش حمایتی دو سازمان بهزیستی کشور و کمیته امداد امام خمینی(ره) درمجموع تعداد 893/605/2 نفر یا 26.3 درصد از سالمندان را تحت پوشش خود قرار داده‌اند. بنابراین حدود 70 درصد از جمعیت سالمندان کشور به‌نحوی در دو بخش حمایتی و بیمه‌ای نظام تأمین اجتماعی کشور تحت پوشش قرار دارند.

بررسی نقادانه اسناد سیاستی حوزه سالمندی حاکی از آن است که در اسناد بالادستی کشور و در اغلب قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه، نداشتن تصویری از سالمندی به‌عنوان یک دوره طبیعی از زندگی که نیازهای جسمی، روانی، اجتماعی و معنوی را دربرمی‌گیرد و تقلیل آن به بازنشستگی یا محدود ساختن سیاستگذاری به اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی، بیمه و درآمد بازنشستگان، موجب بی‌توجهی به استفاده از ظرفیت‌ها و مقتدر ساختن سالمندان شده است. همچنین با تغییراتی که به‌لحاظ ویژگی‌های اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سلامت در گروه جمعیتی سالمندان رخ می‌دهد، شواهدمحور بودن اسناد سیاستگذاری موضوع مهمی است که باید در نظر گرفته شود.

در بخش تحلیل و بررسی خدمات ارائه شده در لایه حمایتی به بی‌توجهی به گروه سالمندان آسیب‌پذیر شامل سالمندان روستایی، سالمندان کهن‌سال، سالمندان تنها و زنان سالمندان اشاره شد. همچنین ارائه خدمات بدون توجه به توزیع جمعیت سالمند در استان‌های مختلف کشور نیز یکی دیگر از چالش‌های این بخش است. عدم ارائه خدمات تخصصی مربوط به سالمندان و توجه به فقیر سالمند در نهادهای حمایتی نیز از موضوعات اشاره شده است. به‌عبارت‌دیگر، در این نهادها عضویت مددجو از وجه عدم کفایت درآمد است که در نسبت با دوره سالمندی است، نه اینکه فرد سالمند به‌دلیل نیازهای خاص این دوران مورد حمایت قرار گیرد.   

۴-۱. پیشنهادهای سیاستی در چارچوب سیاستگذاری‌های جهانی سالمندی باتوجه‌به شرایط ایران

راهکارهای زیر باتوجه‌به یافته‌های گزارش حاضر و برای شرایط ایران، که در رده کشورهای درحال‌توسعه به شمار می‌رود و جمعیت سالمند آن روبه‌افزایش است، پیشنهاد می‌شود:

·         اصلاح نگرش و رویکرد سیاستگذاران در تدوین قوانین سالمندی؛ به‌سوی رویکرد «سالمند سالم» براساس برنامه‌های راهبردی اتخاذ شده از قوانین و برنامه‌های کشورهای درحال‌توسعه با حضور حداکثری ذی‌نفعان.

·         در بند «ج» ماده (80) برنامه ششم توسعه «تداوم اجرای طرح سامان‌دهی و توان‌بخشی سالمندان با پوشش حداقل بیست ‌و پنج درصد (۲۵%) جمعیت هدف» معین شده بود، اما ارزیابی‌ها نشان از عدم دسترسی به اهداف مدنظر است. باتوجه‌به اینکه شواهدمحور بودن سیاستگذاری‌ها و به‌روز بودن آمار سالمندان، مهم‌ترین پیش‌نیاز سیاستگذاری این حوزه است، پیشنهاد می‌شود، ایجاد پایگاه ملی ثبت داده‌های سالمندان کشور در دستور کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گیرد.

·         شورای عالی سالمندان کشور هرچند در راستای هماهنگی بین‌بخشی میان دستگاه‌های ذی‌ربط ایجاد شده است، قرار گرفتن دبیرخانه این شورا ذیل سازمان بهزیستی کشور به‌عنوان یکی از دستگاه‌های مجری سند ملی سالمندی سبب ناکارآمدی وظایف بین سازمانی شده است. پیشنهاد می‌شود که این دبیرخانه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان نهاد بالادستی تشکیل شود.

·          تأسیس و ایجاد مراکز گوناگون ارائه‌دهنده خدمات به سالمندان کشور باید متناسب با آمایش سرزمینی، جمعیت هدف سالمند کشور در استان‌ها تعیین شود و بازنگری توزیع مراکز براساس نیازهای جمعیت هدف در دستور کار دبیرخانه سالمندی کشور قرار گیرد.

·          عموم سیاست‌های حمایتی که در نهادهای مربوطه برای سالمندان ارائه می‌شود، بدون توجه به نیازهای خاص سالمندان است و براساس الگوی فقیر سالمند و با تأکید بر ابعاد عدم کفایت درآمد طراحی شده است، پیشنهاد می‌شود کمیته امداد امام خمینی(ره) باتوجه‌به میزان قابل توجه مددجویان سالمند، دستورالعمل خدمات خاص توان‌بخشی و توانمندسازی سالمندان را تهیه و ابلاغ کند.

·         ارائه‌دهنده عموم سیاست‌های حمایتی سالمندان کشور، نهادهای دولتی‌اند؛ این درحالی است که عموم سالمندان کشور یا به‌صورت مستقل زندگی می‌کنند و مراقبت از خود را به‌عهده دارند یا در بستر خانواده گسترده‌تر مراقبت و نگهداری می‌شوند؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود که سیاست‌های حمایتی خانواده‌محور در حوزه سالمندی در سیاستگذاری جدید شورای عالی سالمندی کشور در اولویت قرار گیرد. این سیاست‌های به‌خصوص در دوره سال‌خوردگی جمعیت کشور در دهه‌ آینده باعث کاهش هزینه‌ها و ارائه باکیفیت خدمات به سالمندان و حفظ عزت آنها خواهد شد.

جدول 12. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارشات راهبردی/نظارتی