خلاصه مدیریتی

بیان /شرح مسئله

حدود مداخله دولت و تعریف وظایف آن از دیرباز یکی از بنیادی‌ترین و درعین‌حال مناقشه‌برانگیزترین موضوعات در عرصه حکمرانی و سیاستگذاری عمومی بوده است. این مسئله نه‌تنها در سطح عمل دولت‌ها، بلکه در حوزه نظری اندیشه‌های اقتصادی و مالیه عمومی نیز مفهومی پویا، وابسته به بستر و در حال تحول تلقی می‌شود. تحولات تاریخی نشان می‌دهد که هیچ تعریف ایستا و جهان‌شمولی از مرزهای دولت و بازار وجود نداشته و این مرزها همواره در واکنش به شرایط اقتصادی، اجتماعی، نهادی و بروز بحران‌های مختلف بازتعریف شده‌اند. ازاین‌رو، بررسی هم‌زمان مبانی نظری و تجربه عملی کشورها می‌تواند به فهم عمیق‌تر این مسئله و کاهش ابهام در مواجهه با چالش‌های سیاستی کمک کند. این گزارش صرفاًبه بررسی بعد مالی دولت بر پایه آمارهای مالی دولت می پردازد و سایر ابعاد اندازه دولت خارج از دامنه این مطالعه است .

در این مطالعه، ابتدا تحولات اندیشه‌های اقتصادی مرتبط با بخش عمومی از مکاتب پیشاکلاسیک تا رویکردهای پسا بحران به‌صورت نظام‌مند مرور شده تا چارچوب مفهومی تحلیل شکل گیرد. در کنار این بعد نظری، تجربه کشورها و شواهد تجربی مرتبط با مخارج و وظایف دولت، نقش مهمی در روشن‌سازی ابعاد عملی این بحث ایفا می‌کند. در چنین بستری، استفاده از چارچوب‌های آماری بین‌المللی می‌تواند امکان مقایسه و تحلیل نظام‌مند کشورها را فراهم آورد، مشروط بر آنکه محدودیت‌ها و ملاحظات روش‌شناختی آنها به‌درستی در نظر گرفته شود. ازاین‌رو در گام بعد، برای تحلیل تجربی، از آمارهای مالی دولت صندوق بین‌المللی پول استفاده شد؛ انتخاب این منبع به‌دلیل پوشش گسترده کشورها، استاندارد بودن تعاریف، قابلیت مقایسه بین‌المللی و امکان استخراج سری‌های زمانی نسبتاً بلندمدت صورت گرفت. داده‌های ۵۶ کشور جهان، شامل ایران، برای دوره زمانی ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۳ که بیشترین بازه زمانی در دسترس در چارچوب آمارهای مالی دولت است، مورد بررسی قرار گرفت. کشورها براساس استاندارد نظام آمارهای مالی دولت طبقه‌بندی شدند و شاخص‌های مختلف اندازه دولت استخراج شد. سپس با بهره‌گیری از داده‌های مبتنی بر نظام طبقه‌بندی وظایف دولت، مخارج دولت‌ها بر مبنای کارکردها و وظایف اصلی تفکیک شد تا علاوه‌بر سنجش اندازه، ترکیب مخارج عمومی و روند دولت‌ها روشن‌تر شود. در این فرایند به ملاحظات روش‌شناختی ازجمله عدم شمول فرا‌بودجه، تفاوت شیوه‌های حسابداری نقدی و تعهدی، نقش شرکت‌های دولتی و پوشش صندوق‌های بازنشستگی برای جلوگیری از تورش در تحلیل توجه شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

یافته‌های نظری گزارش نشان می‌دهد که بنا بر اندیشه‌های اقتصادی تا قرن بیستم، تفکیک مرزهای دولت و بازار تابع یک قاعده ثابت و همه‌شمول نبوده و همواره به شرایط حاکم بر کشورها و مصلحت‌اندیشی وابسته بوده است. هرچند در طول زمان، مداخلات دولت در بازارها روشمندتر شده و در قرن بیستم مباحثی درباره اندازه بهینه دولت و کوچک‌سازی دولت‌ها مطرح گردید، اما هم‌زمان دامنه وظایف دولت گسترش‌یافته و نقش‌های جدیدی برای وی تعریف شده است. در ادبیات معاصر، تمرکز از اندازه دولت به کارایی، کیفیت حکمرانی و نقش تثبیت‌کننده دولت در اقتصاد منتقل شده است. در این چارچوب، دولت محدود لزوماً به‌معنای دولت کوچک تلقی نمی‌شود و ارزیابی عملکرد دولت مستلزم توجه به مجموعه‌ای از شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی (شاخص‌های رفاه اجتماعی و برابری، کارایی و تاب‌آوری) است.

در بُعد تجربی، نتایج گزارش نشان می‌دهد که نحوه تعریف قلمرو دولت تأثیر قابل‌توجهی بر برآورد اندازه دولت دارد. تمرکز بر مخارج نهایی دولت که از اجزای تولید ناخالص داخلی است تنها بخشی از اندازه دولت را نشان می‌دهد و مصارف واسطه‌ای دولت را نادیده می‌گیرد. ازاین‌رو نسبت مخارج نهایی دولت به تولید ناخالص داخلی تمایل به کم‌برآوردی اندازه دولت‌ها دارد. در ضمن بسته به تعریف قلمرو دولت، اندازه دولت‌ها می‌تواند بسیار متغیر باشد. طبق استانداردهای صندوق بین‌المللی پول از تعریف دولت، عدم شمول فرا‌بودجه، دولت‌های محلی و استانی، صندوق‌های تأمین اجتماعی و شرکت‌های دولتی می‌تواند به کم‌برآوردی مخارج دولت منجر شود. همچنین تفاوت در شیوه‌های حسابداری نقدی و تعهدی نقش مهمی در ثبت مخارج و کسری‌ها ایفا می‌کند. بنابراین، نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی در بهترین حالت، تصویری ناقص و در بدترین حالت تصویر گمراه‌کننده‌ای از وضعیت اندازه دولت‌ها ارائه می‌کند.

این در حالی است که در زمان نگارش گزارش حاضر وجود نوعی تصور مبنی‌بر کوچک‌سازی دولت‌ها قابل شناسایی است. حال آنکه تحلیل‌های بلندمدت بیانگر آن است که به‌طور کلی، دولت‌ها در سطح جهانی کاهش اندازه معناداری را تجربه نکرده‌اند. تصور حاضر از کوچک‌سازی دولت‌ها در نتیجه نوسانات ناشی از بحران کووید-19، تخلیه شوک و بازگشت به روند است. لذا توصیه می‌شود در مطالعات توصیفی نیز تا حد ممکن تجزیه روند از نوسانات مدنظر قرار گیرد. با اتکا به داده‌های موجود، در برخی کشورها نوعی هم‌گرایی در تمرکز حکمرانی مشاهده می‌شود. کشورهای با درآمد بالا نوسانات کمتری در مخارج دولت عمومی داشته‌اند، درحالی‌که کشورهای با درآمد متوسط و پایین با نوسانات بیشتری مواجه بوده‌اند که می‌تواند به ساختار اقتصادی، ترکیب مخارج و آسیب‌پذیری بیشتر آنها در برابر شوک‌ها مرتبط باشد. همچنین افزایش مخارج دولت در دوره‌های بحران، بر اهمیت نقش دولت در مدیریت ریسک‌ها و ارتقای تاب‌آوری اقتصادی دلالت دارد. برای مثال بررسی تجربه کشورها حاکی از آن است که جنگ موجب افزایش شدید مخارج دولت‌ها به‌ویژه در بخش فرابودجه می‌شود.

از طرفی در همه گروه‌های درآمدی و اقتصادی، پنج زیرگروه‌ خدمات امور عمومی، امور اقتصادی، بهداشت و درمان، آموزش و حمایت اجتماعی بیشترین سهم را در مخارج دولت عمومی دارند. در کشورهای عضو اتحادیه اروپا، عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا حمایت‌های اجتماعی و مخارج بهداشت و درمان بیش از 50 درصد مخارج دولت عمومی را به‌خود اختصاص داده‌اند و حمایت‌های اجتماعی در صدر مخارج دولت قرار دارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مطابق با گزارش حاضر مواجهه سیاستی با مسئله اصلاح اندازه دولت، به‌ویژه در کشورهایی مانند ایران، مستلزم احتیاط تحلیلی و پرهیز از ساده‌سازی است. به‌نظر می‌رسد تمرکز صرف بر اندازه دولت، بدون توجه به کارایی مخارج، تاب‌آوری، ترکیب وظایف و نقش دولت در مدیریت بحران‌ها، تصویر کاملی از واقعیت ارائه ندهد. ازاین‌رو، می‌توان گفت که در صورت طرح اصلاحات، توجه به کارایی دولت، کیفیت تخصیص منابع عمومی و تاب‌آوری اقتصادی و اجتماعی اهمیت بیشتری نسبت به هدف‌گذاری صرف بر کاهش یا افزایش اندازه دولت دارد.

همچنین به‌نظر می‌رسد هرگونه مسیر اصلاحی، مقدم بر هر چیز، نیازمند تدقیق وضعیت موجود باشد. محدودیت داده‌های ایران، به‌ویژه عدم به‌روزرسانی شاخص‌های جامع اندازه دولت عمومی، استفاده از حسابداری نقدی و عدم شمول فرا‌بودجه، یارانه‌های پنهان و صندوق‌های بازنشستگی، امکان تحلیل دقیق و ارائه توصیه‌های سیاستی متقن را محدود می‌کند. ازاین‌رو، بهبود نظام آماری، شفاف‌سازی قلمرو دولت و استفاده از روش‌های حسابداری تعهدی در کنار نقدی می‌تواند به‌عنوان پیش‌نیاز تحلیل‌های سیاستی دقیق‌تر مورد توجه قرار گیرد.

1. مقدمه

مسئله تبیین و تعیین حدود مداخله و شرح وظایف دولت به عنوان یکی از مناقشه‌های مهم فکری و عملی در حوزه بخش عمومی، از دیرباز مطرح بوده است. مناقشه‌ای که ریشه در ساختار مختلط اغلب اقتصادها دارد. در اقتصاد مختلط، دولت و بخش خصوصی هر دو به فعالیت‌های اقتصادی مبادرت می‌ورزند و دولت رفتار بخش خصوصی را با ترکیب متنوعی از مقررات، مالیات‌ها و یارانه‌ها تحت تأثیر قرار می‌دهد. ازاین‌رو، اقتصادهای مختلط ـ در مقابل اقتصاد متمرکز با برنامه‌ریز دولتی ـ همواره با مسئله تعریف مرزهای فعالیت دولت و بخش خصوصی (بازار) روبه‌رو هستند. این مرز در طول تاریخ، در واکنش به شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، همواره دستخوش تغییر بوده است. با توجه به ناهمگنی کشورها در مراحل مختلف توسعه‌یافتگی و مشکلات اقتصادی‌شان، شناخت شرایط و نحوه تغییر حدودوثغور مداخله دولت در بازارها و نحوه نظریه‌پردازی آنها در مکاتب اقتصادی حائز اهمیت است؛ زیرا این امر از تقلید کورکورانه و موج‌گونه از رفتار سایر اقتصادها پیشگیری و تعیین این مرز را براساس شرایط هر کشور و مبتنی‌بر دانش اقتصادی صورت‌بندی می‌کند [1]. ضمن اینکه به‌نظر می‌رسد تغییر دیدگاه نسبت به نقش‌های دولت و بازگشت نسبی به نظریه‌ها و رویکردهای گذشته، جزء ثابت تحولات دولت‌هاست. برای مثال، سیاست‌های اقتصادی ژاپن و معجزه اقتصادی آن، سیاست‌های اقتصادی چین از اواخر قرن نوزدهم و سیاست‌های اقتصادی امریکا از سال 2024 با روی کار آمدن دولت جدید، یک بازگشت به دوره مرکانتیلیسم‌ را نشان می‌دهد. آنان به دنبال تکرار تجربه موفق انقلاب صنعتی (در انگلیس و سپس اروپا و امریکا) با تشویق صنعت و تجارت (به‌ویژه صادرات)، حمایت از صنایع، جنگ تعرفه‌ای، جنگ و استعمار بوده و هستند. برهه‌ای از زمان که دولت‌ها بزرگ نبودند اما با هدف ایجاد مازاد تجاری به طرز ویژه‌ای در بازار مداخله می‌کردند. این نمونه‌ها بر پویایی مرز دولت و بازار و استمرار مناقشه پیرامون حدود مداخله دولت دلالت دارد.

طی سال‌های اخیر، در ایران نیز توجه به مرز دولت و بازار (اندازه دولت) هم‌زمان با روندهای جهانی بیش‌ازپیش در کانون توجه قرار گرفته است. این مناقشه در اسناد بالادستی و برنامه‌ای کشور نیز انعکاس یافته و در فصل ۲۳ قانون برنامه هفتم توسعه، در قالب تأکید بر کاهش حجم و اندازه دولت، صورت‌بندی شده است. در این راستا، گزارش حاضر با هدف تبیین ابعاد نظری و تجربی این موضوع، به بررسی پرسش‌هایی درباره اندازه و حدود مداخله دولت در دنیا، شیوه‌ها و چالش‌های سنجش اندازه دولت‌ها و جایگاه نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی ـ که در ایران به تواتر مورد استناد قرار می‌گیرد و مبنای برخی تحلیل‌ها و توصیه‌های سیاستی است ـ می‌پردازد.

در مکاتب مختلف اقتصادی به‌طور کلی، دو رویکرد برای تعیین حدود و وظایف دولت قابل اشاره است:

•          رویکرد غالب، تعیین وظایف دولت و موارد جایز برای مداخله دولت در بازار که در این صورت اندازه دولت و مرزهای آن در اقتصاد به‌صورت خودکار و درون‌زا تعیین خواهد شد؛
•          رویکرد دیگر، تعیین اندازه دولت به‌صورت بهینه با توجه به یک هدف (غالباً رشد اقتصادی).

نکته مهم آن است که به‌لحاظ نظری، اندازه دولت و مداخله دولت در بازار در راستای یکدیگر قرار دارد و دولت مداخله‌گر بزرگ‌تر از دولت غیرمداخله‌گر است، اگرچه در مطالعات تجربی، به‌دلیل چالش‌های اندازه‌گیری انواع مداخلات دولت، این دو مفهوم از هم فاصله می‌گیرند. بنابراین پس از بررسی نظریات اقتصادی، برای پاسخ به سایر سؤال‌های گزارش، بررسی تجربی اندازه (در چارچوب آماری آمارهای مالی دولت) و نقش‌های دولت (در طبقه‌بندی مبتنی‌بر کارکردها و وظایف) در 56 کشور جهان انجام خواهد شد تا با شناخت اندیشه‌ها و تجربیات، پاسخ مقتضی به دغدغه‌های کنونی کشور و اصل بومی‌سازی در استفاده از این ادبیات روشن‌تر شود.

در گزارش حاضر، پس از مرور پیشینه پژوهش، در بخش سوم به بیان مبانی نظری حدود و مداخله دولت پرداخته شده، سپس مطالعه تجربی اندازه و وظایف دولت در بخش چهارم مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در نهایت، با استخراج دلالت‌های نظری و تجربی، نتیجه‌گیری ارائه خواهد شد.

2. پیشینه

به‌طورکلی، پیشینه مرتبط با موضوع گزارش حاضر را می‌توان در دو بعد سوابق مطالعاتی و قوانین و آیین‌نامه‌های مربوطه طبقه‌بندی نمود که در این بخش به بررسی آنها خواهیم پرداخت.

2-1. سوابق مطالعاتی

با وجود اهمیت روزافزون مسئله مداخله دولت و حدود آن، تاکنون مطالعات معدودی به آن پرداخته‌اند. لیست گزارش‌های پیشین این حوزه و توضیحات پیرامون هر یک در جدول 1 آمده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

2-2. سوابق تقنین به همراه آسیب‌شناسی

 جدول 2. مجموعه قوانین مرتبط با حدود مداخله و اندازه دولت

مأخذ: همان.

بررسی چارچوب‌های قانونی و اسناد بالادستی مرتبط با حدود و نحوه مداخله دولت نشان می‌دهد که در سطح هنجاری و تقنینی، جهت‌گیری نسبتاً منسجمی در گذار از تصدی‌گری مستقیم دولت به نقش‌های سیاستگذاری، تنظیم‌گری و نظارتی شکل گرفته است. اصول قانون اساسی، سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و قوانین برنامه‌ای متوالی، همگی بر ضرورت تحدید مداخله اجرایی دولت و تقویت کارایی، رقابت‌پذیری و مشارکت بخش غیردولتی تأکید دارند. بااین‌حال، تنوع احکام، پراکندگی ابزارهای اجرایی و تفاوت در صورت‌بندی مفاهیم در قوانین مختلف، موجب شده است که مرزهای عملی مداخله دولت به‌طور دقیق و یکپارچه قابل استخراج نباشد. ازسوی دیگر، غلبه رویکردهای کیفی و هنجاری در این اسناد، در کنار فقدان شاخص‌های عملیاتی و نظام‌مند برای سنجش دامنه و شدت مداخله دولت، ارزیابی میزان تحقق اهداف قانونی را با ابهام مواجه می‌سازد. در چنین شرایطی، تمرکز صرف بر برخی جلوه‌های مالی یا ساختاری دولت، بدون توجه به کیفیت مداخله، کارایی نهادی و شکل ایفای نقش‌های حاکمیتی، می‌تواند به برداشت‌های ناقص یا ناهمسو با روح قوانین منجر شود. از این منظر، به‌نظر می‌رسد تکمیل چارچوب‌های قانونی موجود با تحلیل‌های تجربی منسجم و داده‌محور، پیش‌نیاز ضروری برای فهم دقیق‌تر وضعیت مداخله دولت و طراحی اصلاحات مبتنی‌بر واقعیت‌های نهادی و اجرایی کشور باشد.

3. سیر تحولات فکری در تعریف وظایف و حدود مداخله دولت از دیدگاه مکاتب اقتصادی

از منظر اندیشه‌های اقتصادی اولیه، دولت و اقتصاد به‌مثابه اجزای درهم‌تنیده‌ی یک نظام اجتماعی واحد تلقی می‌شد؛ درحالی‌که در آثار متأخرتر، دولت و اقتصاد ـ یا دولت و بازار ـ غالباً به‌عنوان حوزه‌هایی با منطق و عملیات نسبتاً مستقل صورت‌بندی شدند. همین تحول مفهومی، زمینه طرح این پرسش بنیادین را فراهم ساخت که دولت تا چه اندازه و با چه منطقی باید در سازوکار بازار مداخله کند. ویژگی شاخص این دوره که از آن با عنوان اقتصاد پیشاکلاسیک یاد می‌شود، آن است که بخش قابل توجهی از اندیشه‌های اقتصادی، بر نوعی جهت‌گیری طبیعی یا قانون طبیعی استوار بود. چنین نگاهی موجب می‌شد نقش دولت امری بدیهی و مفروض انگاشته شود، نه موضوعی که نیازمند واکاوی نظری یا ارزیابی تحلیلی باشد. در این آثار، نه نظریه‌ای منسجم درباره رفتار دولت شکل گرفت و نه تحلیلی جدی از توانمندی‌ها و محدودیت‌های دولت در ایفای وظایفی که به آن واگذار می‌شد. در مقابل، نظم طبیعی امور مفروض گرفته می‌شد و صرفاً تبیین می‌گردید که دولت چگونه باید عمل کند تا عملکرد نظام اجتماعی-اقتصادی با این قوانین طبیعی هم‌راستا و تسهیل شود.

در این چارچوب، در مکاتب یونانیان و اندیشمندان مدرسی، دولت به‌عنوان خالق بازار تلقی می‌شد. تحلیل‌های این دوره که عمدتاً متأثر از آثار افلاطون و ارسطو بود، حول مفهوم دولت-شهر و مقوله عدالت سامان می‌یافت و تمرکز آن بر تبیین ویژگی‌های زندگی خوب و نظم مطلوب اجتماعی قرار داشت. آشفتگی‌های اقتصادی‌ای که بستر شکل‌گیری این مباحث را فراهم آوردند، عمدتاً در پی رشد سریع فعالیت‌های اقتصادی پس از آزادی تجارت و گسترش مبادلات بین‌المللی پدیدار شده بودند. با توجه به پیامدهای نامطلوبی که افلاطون و ارسطو برای رشد اقتصادی قائل بودند، تحلیل‌های آنان بیش از آن‌که معطوف به پویایی اقتصادی باشد، بر حفظ وضعیتی نسبتاً ایستا از فعالیت اقتصادی با سطح مناسبی از رفاه تمرکز داشت. ازاین‌رو، هر دو متفکر بر وضع قوانین و اعمال محدودیت‌های سخت‌گیرانه دولت بر فعالیت‌های تجاری تأکید می‌کردند. ارسطو بازار را مخلوق دولت می‌دانست و بر همین مبنا، مجموعه‌ای از توصیه‌ها را برای تنظیم معاملات و کنترل فعالیت‌های تجاری ارائه می‌داد.

می‌توان گفت مرکانتیلیسم نخستین مکتب اقتصادی است که بر نوعی از استقلال هویتی میان دولت و بازار قائل بود. اقتصاد سیاسی مرکانتیلیستی، در مقایسه با دیدگاه‌های پیشین، تأکید کمتری بر مباحث مربوط به ارزش و توزیع داشت و تمرکز خود را بر قدرت اقتصادی و سیاسی دولت‌ها معطوف کرد. هدف اصلی مرکانتیلیست‌ها، شکل‌دهی و تقویت ملت– دولت بود و بر این باور بودند که توان اقتصادی و سیاسی هر کشور در گروی دستیابی به مازاد تجاری است؛ مازادی که نهایتاً باید به‌صورت انباشت فلزات گران‌بها تجلی یابد. این تلقی، به ایفای نقشی گسترده و فعال برای دولت در سامان‌دهی و تنظیم امور اقتصادی انجامید. درعین‌حال، تداوم برخی از اندیشه‌های یونانیان و متفکران مدرسی در چارچوب مرکانتیلیسم قابل مشاهده است. مرکانتیلیست‌ها معتقد بودند پیروی از منافع شخصی افراد به مصرف بیش‌ازحد کالاهای داخلی و خارجی می‌انجامد. امری که به کاهش ظرفیت صادراتی، افزایش قیمت کالاها و در نهایت، تضعیف تراز تجاری و کاهش ذخایر فلزات گران‌بهای کشور منجر می‌شود. ازاین‌رو، معیار اصلی ارزیابی هر سیاست اقتصادی نزد مرکانتیلیست‌ها، میزان تأثیر آن بر ذخایر فلزات گران‌بها بود. مرکانتیلیسم نسبت به اندیشه‌های پیشین، تغییر مفهومی مهمی را رقم زد؛ به‌گونه‌ای که اقتصاد به‌عنوان «قلمرویی مستقل با قوانین خاص خود» صورت‌بندی شد. در این چارچوب، رفاه اقتصادی بیش از هر چیز به توانمندی دولت در حکمرانی مؤثر براساس قوانین این قلمرو مستقل تلقی می‌شد. زیرا کنش‌های خودخواهانه افراد، ازطریق سازوکار بازار، قادر به حداکثرسازی ثروت ملی ـ که همان انباشت فلزات گران‌بها بود ـ به شمار نمی‌آمد [9]. تحقق این اهداف مستلزم مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی بود که ازجمله آنها می‌توان به گردآوری طلا و نقره و کنترل یا ممنوعیت صادرات آنها همراه با تقویت قدرت نظامی، کنترل نرخ ارز، اعمال سیاست‌های راهبردی در حمایت از صنایع مهم ملی و صنایع نوپا، مداخلات گسترده در بازار کار ـ ازجمله جذب مهاجران، اعطای مشوق‌های یارانه‌ای به نیروی کار برای انتقال به مراکز تولیدی و حتی مجاز دانستن تجارت برده ـ و نیز کسب مستعمرات برای تأمین مواد اولیه و ایجاد بازارهای صادراتی اشاره کرد.

واکنش جدی به اندیشه‌های مرکانتیلیستی و مداخلات گسترده دولت در بازار، نخستین‌بار در میان متفکران مکتب فیزیوکراسی قرن هجدهم فرانسه شکل گرفت. این اندیشمندان به سیاست‌های کولبرتیستی دولت که توسعه صنایع را به بهای تضعیف بخش کشاورزی دنبال می‌کرد، انتقاد داشتند. به‌زعم آنان، این سیاست‌ها در کنار جنگ‌ها و فشارهای مالیاتی سنگین، موجب فقر کشاورزان و کند شدن پیشرفت بهره‌وری در بخش کشاورزی شده بود. در چارچوب تبیینی ملهم از مکتب فیزیوکراسی، تمامی توصیه‌های سیاستی باید براساس تأثیر آنها بر «محصول خالص» ـ که منحصراً به بخش کشاورزی نسبت داده می‌شد ـ ارزیابی شوند [10].

در برابر سیاست‌های مرکانتیلیستی، این اندیشه استدلال می‌کرد که وظیفه اصلی دولت به تأمین امنیت، به‌ویژه دفاع ملی و برقراری نظام حقوقی مناسب و منطبق با قانون طبیعی محدود می‌شود. فیزیوکرات‌ها به‌طور کلی با مداخله دولت در امور تجاری مخالف بودند. آنان تصریح می‌کنند که «همه تجارت‌ها باید آزاد باشند» و کافی است دولت از رشد درآمد کشور صیانت کند، مانعی در برابر صنعت و کشاورزی ایجاد ننماید و به افراد اجازه دهد درآمد خود را مطابق با ترجیحاتشان مصرف کنند [10]. بااین‌حال، حمایت فیزیوکرات‌ها از اصل لسِه‌فر (آزادی مطلق بازارها- عدم مداخله دولت) و در نتیجه ایده دولت حداقلی، ماهیتی انتخابی و مشروط داشت. آنان در کنار لغو محدودیت‌ها بر تولید کشاورزی و حمایت قیمتی از آن، از اعمال محدودیت‌های قانونی بر نرخ بهره به نفع کشاورزان و نیز محدودیت بر صادرات محصولات صنعتی حمایت می‌کردند [11]. از این منظر، برخلاف برداشت رایج، فیزیوکرات‌ها خواهان دولتی حداقلی و منفعل نبودند؛ بلکه در پی جایگزینی سیاست‌های مرکانتیلیستی با مجموعه‌ای از توصیه‌ها بودند که منافع بخش کشاورزی را در کانون توجه قرار می‌داد [12].

1ـ3. دولت از دیدگاه اقتصاد کلاسیک

در قرائت کلاسیک‌های اولیه، دولت می‌بایست حداقل مداخله را در سازوکار بازار داشته باشد. بااین‌حال، کلاسیک‌های متأخرتر، به‌تدریج و در واکنش به پیامدهای اجتماعی و اقتصادی انقلاب‌های صنعتی، ازجمله تشدید نابرابری‌ها و آشکار شدن برخی نارسایی‌های بازار، پذیرای اصلاحات اقتصادی و گسترش محدود مداخله دولت شدند، هرچند نگرشی محتاطانه و غالباً بدبینانه نسبت به توانمندی دولت در مدیریت اقتصادی را حفظ کردند.

•           بنیان‌های عدم مداخله دولت

بنیان نظری این رویکرد، در ادامه نقد فیزیوکرات‌ها بر مرکانتیلیسم، توسط آدام اسمیت در کتاب ثروت ملل صورت‌بندی شد. اسمیت، به‌عنوان بنیان‌گذار اقتصاد کلاسیک، همچون فیزیوکرات‌ها از کاهش مداخله دولت و استقرار «نظام آزادی طبیعی» دفاع می‌کرد. با این تفاوت که ثروت ملی را نه در انباشت فلزات گران‌بها و نه در مازاد تولید کشاورزی، بلکه در ارزش کل تولیدات اقتصادی می‌دانست. از این منظر، نقش دولت نه هدایت مستقیم فعالیت‌های اقتصادی، بلکه فراهم‌سازی بستر نهادی لازم برای رشد ثروت ملی تلقی می‌شد.

در اندیشه اسمیت، تعقیب منافع شخصی دیگر امری نبود که نیازمند سرکوب دولتی ـ چنان‌که در اندیشه یونانیان و متفکران مدرسی دیده می‌شد ـ یا هدایت فعالانه ازطریق سیاست‌های تشویقی ـ همانند مرکانتیلیست‌ها و فیزیوکرات‌ها ـ باشد. آزادی طبیعی کنش‌های فردی، ازطریق سازوکار «دست نامرئی»، به‌طور خودکار به نفع کل جامعه عمل می‌کرد. بر همین اساس، اسمیت هشدار می‌دهد که «دولتمردی که بخواهد افراد را راهنمایی کند که سرمایه‌هایشان را در چه زمینه‌هایی به‌کار گیرند، نه‌تنها خود را گرفتار وظیفه‌ای طاقت‌فرسا می‌سازد، بلکه قدرتی را مطالبه می‌کند که نباید به هیچ فرد یا شورایی واگذار شود؛ قدرتی که در دستان انسانی که خود را شایسته چنین نقشی بداند، به‌ویژه خطرناک است» [13].

اما  از نظر آدام اسمیت مسئله صرفاً به ناتوانی دولت در هدایت کارآمد فعالیت‌های اقتصادی محدود نمی‌شد؛ بلکه او اساساً معتقد بود که بازار، در چارچوب «نظام آزادی طبیعی»، نیازی به هدایت مستقیم دولت ندارد. به‌زعم اسمیت، «با حذف کامل همه نظام‌های امتیازدهی و محدودیت‌ها، نظام ساده و آشکار آزادی طبیعی به‌طور خودکار برقرار می‌شود؛ هر فرد، مادامی‌که قواعد عدالت را نقض نکند، آزاد است منافع خود را به هر شیوه‌ای که می‌خواهد دنبال کند ... و فرمانروا (دولت) از نظارت بر فعالیت‌های خصوصی معاف می‌شود؛ وظیفه‌ای که برای انجام صحیح آن، هیچ دانشی از بشر کافی نیست» [13]. در این چارچوب، اسمیت برای دولت تنها سه وظیفه اساسی قائل بود: دفاع ملی، تأمین عدالت مدنی ازطریق نظام قضایی و احداث و نگهداری آن دسته از پروژه‌ها و نهادهای عمومی که بخش خصوصی قادر به تأمین سودآور آنها نیست، اما برای جامعه منفعت دارد [13]. این پروژه‌ها و نهادها شامل زیرساخت‌هایی چون راه‌ها، پل‌ها، کانال‌ها و بنادر برای تسهیل تجارت، آموزش همگانی، اعطای امتیازهای موقتی به شرکت‌های سهامی به‌منظور گسترش مسیرهای تجاری جدید، نظارت بر بهداشت عمومی و نیز آموزش مذهبی برای تقویت اخلاق اجتماعی می‌شد. افزون‌بر این، اسمیت استثنائاتی را برای آزادی تجارت مجاز می‌دانست. ازجمله حمایت از صنایع حیاتی مرتبط با دفاع ملی، تنظیم پول و نظام بانکی، اعمال تعرفه‌ها با اهدافی همچون جبران مالیات‌ها، محدودسازی واردات صنعتی یا انگیزه‌های تلافی‌جویانه، تعیین سقف نرخ بهره به‌منظور مهار فعالیت‌های پرریسک و الزام به اخذ گواهی کیفیت برای برخی کالاها.

بر این اساس، نمی‌توان اسمیت را مدافع سرسخت و انعطاف‌ناپذیر اصل لسه‌فر تلقی کرد. او هرچند ذاتاً نسبت به توانایی دولت در مدیریت اقتصادی بدبین بود، اما هم‌زمان برخی سیاست‌های دولتی را برای ارتقای رفاه ملی ضروری می‌دانست. وی تصریح می‌کند که بازار بدون دولت قادر به کارکرد نیست و اقتصاد سیاسی را «شاخه‌ای از علم دولت و قانونگذاری» می‌داند [13]. از نگاه او، اگرچه نظام آزادی طبیعی یک سازوکار هماهنگ‌کننده کارآمد را آشکار می‌سازد، اما تحقق کارکرد صحیح بازار، مستلزم وجود چارچوبی حقوقی و نهادی است که تنها ازسوی دولت قابل تأمین است. بنابراین، مخالفت اسمیت نه با اصل وجود دولت، بلکه به سیاست‌های نادرست و ناکارآمد دولتی معطوف بود.

•       مداخله محدود دولت در قالب برنامه‌ی اصلاحات اقتصادی از نظر کلاسیک‌های قرن نوزدهم

بررسی دقیق‌تر نظریات آدام اسمیت و اقتصاددانان کلاسیک قرن نوزدهم نشان می‌دهد که نگرش کلاسیک‌ها نسبت به نقش اقتصادی دولت، ماهیتی عمل‌گرایانه داشت. چنان‌که رابینز می‌نویسد: «اصل لسه‌فر در برخی موارد قابل اعتماد است، اما در بسیاری دیگر کاملاً بی‌مصرف است و ارجاع مداوم به آن بیش از آنکه به سیاستمدار یا فیلسوف شباهت داشته باشد، یادآور رفتار یک طوطی است» [14].

کلاسیک‌ها در پی تعیین مجموعه‌ای از سیاست‌ها بودند که بر مبنای کارکرد اجتماعی و فایده عمومی، بیشترین منفعت را برای جامعه فراهم آورد و به‌طور قاطع با سیاست‌هایی مخالفت می‌کردند که منافع گروه‌های خاص را به بهای منافع عمومی تأمین می‌نمود. رابینز در این زمینه تصریح می‌کند که «دست نامرئی آدام اسمیت در حقیقت چیزی جز دست دولت قانونگذار نیست»؛ دستی که تعقیب منافع فردی را تنها در چارچوبی مجاز می‌داند که با خیر عمومی سازگار باشد. بر این اساس، در اندیشه کلاسیک، دولت نه به‌منزله «نگهبان شب» تلقی می‌شد و نه به‌عنوان یک برنامه‌ریز فراگیر؛ بلکه نقش اصلی آن، ایجاد و اجرای نظامی از قواعد و نهادها بود که رفتار اقتصادی افراد را به‌گونه‌ای سامان دهد که پیگیری منافع شخصی به بیشینه‌سازی منفعت اجتماعی بینجامد. تحقق این هدف، مستلزم آن بود که دولت نقشی فراتر از صرف ایجاد یک چارچوب حقوقی حداقلی ایفا کند [14].

با گذر زمان و تحول اندیشه کلاسیک، دامنه وظایف دولت به‌تدریج گسترش یافت. کلاسیک‌ها اگرچه با انحصار، قیمت‌گذاری دولتی و مالیات‌های سنگین بر تولید مخالف بودند، اما هم‌زمان مجموعه‌ای از مداخلات ضروری دولت را به رسمیت شناختند. ازجمله مقررات بهداشت عمومی و صنعتی، تأمین خدمات درمانی عمومی، مقررات ساختمانی (در قبال اسکان نامناسب در شهرک‌های صنعتی)، مقررات ایمنی و مسئولیت کارفرما برای حوادث کاری، مقررات قیمتی بر شرکت‌های خدمات عمومی، قوانینی برای محدود کردن کار کودکان و حق تشکیل اتحادیه‌های کارگری. کلاسیک‌های متأخر حتی از قوانین حمایت از فقرا ـ منوط بر آن که انگیزه کار را مختل نکند ـ پشتیبانی می‌کردند.

در این چارچوب، جان استوارت میل نسبت به بسیاری از کلاسیک‌های پیشین دیدگاهی متعادل‌تر اتخاذ کرد. او با کنار گذاشتن اصول خشک و انتزاعی، بر مصلحت عمومی به‌عنوان معیار اصلی تعیین حدود مداخله دولت تأکید داشت و می‌پذیرفت که وظایف دولت می‌تواند و باید گسترده‌تر از آن چیزی باشد که در نگاه نخست به‌نظر می‌آید. میل، به‌ویژه در بحث مالکیت، تصریح می‌کند که منابع طبیعی میراث مشترک نسل بشرند و تعیین حدود مالکیت خصوصی، امری ذاتاً سیاسی–حقوقی است که مستلزم تنظیم‌گری دولتی است. در حوزه قراردادها نیز، او بر این نکته تأکید می‌کند که اعتبار و قابلیت اجرای قراردادها نه صرفاً بر مبنای توافق داوطلبانه، بلکه براساس داوری حقوقی دولت تعیین می‌شود؛ ازاین‌رو، قراردادهای مبتنی‌بر اجبار یا فریب فاقد اعتبارند [15].

جان استوارت میل زمینه‌ساز رویکردی است که در آن، هم بر اهمیت آزادی اقتصادی تأکید می‌شود و هم بر ضرورت تنظیم‌گری و مداخله محدود دولت برای تضمین عدالت و کارایی بازار. او با نقد هر دو قطب فکری ـ یعنی طرفداران دولت حداقلیِ مبتنی‌بر لسه‌فر مطلق و مدافعان دولت مداخله‌گر قوی ـ تصریح می‌کند که تعیین حدود اقدامات دولت فاقد راه‌حل‌های جهان‌شمول است و باید همواره با توجه به مصلحت و شرایط خاص هر مورد ارزیابی شود. در این چارچوب، میل میان دو نوع اقدام دولت تمایز قائل می‌شود: اقدامات مقتدرانه، که مستلزم اجبار یا منع برخی رفتارها هستند و اقدامات غیرمقتدرانه، که ازطریق ارائه اطلاعات، مشاوره، خدمات و نهادها انجام می‌شوند و آزادی انتخاب افراد را محدود نمی‌کنند. از نظر او، اقدامات مقتدرانه «دامنه قانونی بسیار محدودتری» دارند و توجیه آنها نیازمند ضرورت‌های قوی‌تری است ]15[.

میل از آزادی فردی در غیاب پیامدهای خارجی دفاع می‌کند، اما در مواردی که چنین پیامدهایی وجود دارد، این اصل را مطلق نمی‌داند و تأکید می‌کند که افراد همواره بهترین قاضی منافع خود نیستند. برای مثال در حوزه آموزش، از تأمین عمومی آموزش حمایت می‌کند، هرچند با انحصاری شدن آن توسط دولت مخالف است. با وجود این، میل نسبت به توانایی دولت در اجرای کارآمد بسیاری از وظایفی که جامعه از آن انتظار دارد، بدبین باقی می‌ماند و استدلال می‌کند که حتی در صورت سازمان‌دهی مناسب، محدودیت‌های اطلاعاتی و انگیزشی باعث می‌شود در بسیاری از حوزه‌ها بخش خصوصی عملکرد بهتری نسبت به بخش دولتی داشته باشد. بر همین مبنا، او نتیجه می‌گیرد که «عدم مداخله دولت باید قاعده کلی باشد» و هرگونه عدول از آن تنها در صورتی موجه است که منافع قابل‌توجهی را به همراه داشته باشد. در غیر این صورت، بار اثبات ضرورت مداخله برعهده مدافعان آن است [15]. جدول 3 خلاصه نظرات این مکتب را نشان می‌دهد.

جدول 3. خلاصه نظرات کلاسیک‌ها

مأخذ: همان.

2ـ3. چرخش به‌سوی مداخلات دولتی (مارژینالیسم و توسعه اقتصاد رفاه نئوکلاسیک)

انقلاب نهاییون (مارژینالیست‌ها) شیوه تحلیل اقتصاددانان از نقش اقتصادی دولت را دستخوش تحول اساسی کرد. در این دوره، تحلیل‌های هنجاری ـ ناظر بر بایدها و نبایدهای اقدامات دولت، حدود وظایف آن و مباحث عدالت اجتماعی ـ به‌تدریج از کانون توجه خارج شد و ادبیات مالیه عمومی عمدتاً از پرداختن مستقیم به نقش مناسب دولت فاصله گرفت. تمرکز اصلی این حوزه به چگونگی تأمین منابع مالی لازم برای انجام وظایف دولت محدود شد و مباحثی چون مالیات، بدهی عمومی و کارایی، جایگزین پرسش‌های هنجاری پیشین گردید [16]. بدین ترتیب، بررسی نقش و حدود مداخله دولت به حوزه نوظهور اقتصاد رفاه منتقل شد.

اگرچه در این مقطع، بحث صریح درباره حدود و وظایف دولت کمرنگ‌تر شد، اما گسترش تحلیل‌های اثباتی، زمینه‌های نظری لازم برای بازاندیشی در این حوزه را فراهم ساخت. از یک‌سو، اقتصاددانان اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم با پیامدهای مثبت و منفی صنعتی شدن و افزایش ازدحام مواجه شدند. ازسوی دیگر، ابزارهای تحلیلی مارژینالیستی امکان شناسایی و صورت‌بندی نارسایی‌های بالقوه نظام آزادی طبیعی بازارها و محدودیت‌های سیاست لسه‌فر را فراهم آورد. برایند این تحولات، فراهم شدن مبنای نظری برای توجیه مداخلات سیاستی دولت با هدف ارتقای رفاه اجتماعی بود.

•      نظریه‌پردازی مداخله دولت با شکست بازار (هنری سیجویک)

پیش‌بینی‌های جان استوارت میل درباره شکست بازار در مواجهه با پیامدهای خارجی، توسط هنری سیجویک بسط نظری منسجم‌تری یافت. سیجویک با پذیرش این نکته که «انگیزه منافع شخصی به‌طور قدرتمند و مستمر عمل می‌کند»، تأکید داشت که کارکرد یک نظام اقتصادی به‌معنای بهینه بودن آن در همه زمان‌ها و مکان‌ها نیست. به‌زعم او، حتی در جامعه‌ای متشکل از «انسان‌های اقتصادی»، نظام آزادی طبیعی در برخی شرایط گرایشی به تحقق نتایج مفید ادعا شده برای آن ندارد [17]. برخلاف مارکس که سیاست‌های اصلاحی دولت را در بهترین حالت بی‌اثر و در مواردی بی‌ثبات‌کننده نظام بازار می‌دانست، سیجویک در امتداد اندیشه میل استدلال می‌کند که مداخلات اصلاحی دولت می‌تواند بخشی از پیامدهای منفی رفتارهای خودخواهانه را خنثی سازد.

سیجویک در تحلیل پیامدهای خارجی، دلالت‌هایی را مطرح می‌کند که به‌نحو قابل توجهی، پیشاپیش مضمون مقاله «مشکل هزینه اجتماعی» کوز را منعکس می‌سازد [18]. او نشان می‌دهد که اگرچه در یک جامعه کاملاً ایدئال، افراد ممکن است داوطلبانه برای دفع خطرات مشترک همکاری کنند، اما در عمل، غفلت حتی تعداد اندکی از افراد می‌تواند تلاش اکثریت را بی‌اثر سازد [17]. سیجویک با استفاده از تحلیل نهایی، مسائلی چون بهره‌برداری از منابع مشترک، از جمله شیلات را به‌عنوان نمونه‌های روشن نیاز به مقررات دولتی برای جلوگیری از اتلاف منابع مطرح می‌کند. از نظر او نادیده گرفتن منافع نسل‌های آینده ـ حتی در میان والدین ـ یکی از منابع مهم و پایدار شکست بازار است [17].

به‌علاوه، سیجویک بر این نکته تأکید می‌کند که آزادی عمل افراد همواره به تصمیم‌گیری عقلایی منجر نمی‌شود. در مواردی که افراد قادر به تشخیص منافع بلندمدت خود یا مراقبت کافی از خویش نیستند، برخی مداخلات پدرسالارانه دولت توجیه‌پذیر می‌شود. ازجمله مقررات بهداشتی مواد غذایی، صدور مجوز برای مشاغل حساس، مقررات ایمنی کار و محدودیت‌هایی بر آزادی قراردادها [17]. او همچنین انحصار را نه‌تنها به‌دلیل کاهش تولید و افزایش قیمت، بلکه به سبب تضعیف انگیزه نوآوری و بهبود فناوری، مستوجب مداخله می‌داند.

سیجویک همچنین به مواردی اشاره می‌کند که در آنها بخش خصوصی به‌دلیل بازده ناکافی، انگیزه‌ای برای ارائه برخی کالاها و خدمات ندارد؛ ازجمله فانوس‌های دریایی، جنگلداری، آموزش نیروی کار، اختراعات، زیرساخت‌های حمل‌ونقل، خدمات پستی و تلگراف و تأمین برخی خدمات عمومی. در چنین مواردی، نقش دولت نه به‌عنوان مانع، بلکه به‌مثابه تسهیل‌کننده کارکرد بازار و تجارت تعریف می‌شود. از این منظر، عدم هماهنگی گسترده میان منافع فردی و منافع اجتماعی موجب می‌شود که مداخله دولت نه صرفاً یک عنصر موقتی، بلکه به‌عنوان بخشی عادی از سازمان‌دهی فعالیت‌های اقتصادی و صنعتی تلقی گردد [17]. بااین‌حال، سیجویک رویکردی متعادل میان خوش‌بینی میل و بدبینی مارکس اتخاذ می‌کند. او تصریح می‌کند که وجود شکست بازار لزوماً به‌معنای ضرورت مداخله اصلاحی دولت نیست؛ زیرا مداخله دولتی خود می‌تواند با معایبی همراه باشد که در برخی موارد از هزینه‌های شکست بازار فراتر رود. این معایب شامل سوءاستفاده از قدرت، نفوذ گروه‌های ذی‌نفع، هزینه‌های اسراف‌کارانه، مشکلات نظارتی ناشی از گستردگی وظایف دولت، بار مالیاتی و ضعف انگیزشی کارکنان دولتی است. اما وی استدلال می‌کند که با پیشرفت اخلاقی و سیاسی جامعه، تقویت نهادها و بهبود حکمرانی، می‌توان این کاستی‌ها را کاهش داد و در نتیجه، دامنه فعالیت‌هایی را که دولت قادر است کاراتر از بازار انجام دهد، گسترش بخشید [17].

•      نهادینه شدن مداخله دولت در شکست بازار ( نظریه رفاه پیگویی)

آرتور سیسیل پیگو موفق شد میان تحلیل «امکان شکست بازار» نزد سیجویک و چارچوب تحلیلی نهاییون پیوندی منسجم برقرار کند. پیگو در کتاب اقتصاد رفاه (1920) به این پرسش پرداخت که بازی آزاد منافع شخصی در چارچوب نهادی و قانونی موجود، تا چه اندازه به تخصیص منابع در جهت حداکثرسازی رفاه اجتماعی منجر می‌شود و در چه شرایطی دولت می‌تواند وضعیت حاصل شده را بهبود بخشد. در میان مصادیق مختلف انحراف میان منافع خصوصی و اجتماعی که پیگو مطرح می‌کند، مهم‌ترین آنها به موقعیت‌هایی بازمی‌گردد که در آن «شخص الف، هنگام ارائه خدمات به شخص ب، به‌طور ناخواسته منافع یا زیان‌هایی را برای اشخاص ثالث ایجاد می‌کند»؛ درحالی‌که امکان قیمت‌گذاری یا جبران این آثار برای طرف‌های ثالث وجود ندارد. پیگو این وضعیت‌ها را در قالب پیامدهای خارجی مثبت و منفی صورت‌بندی می‌کند. وی تصریح می‌کند که در برخی موارد، انحراف میان منافع خصوصی و اجتماعی ممکن است ازطریق مذاکره میان طرف‌های قرارداد کاهش یابد؛ اما در حضور پیامدهای خارجی گسترده، چنین سازوکاری ناکارآمد است. در این شرایط، دولت می‌تواند با به‌کارگیری ابزارهایی چون مالیات، یارانه و مقررات، این انحراف‌ها را اصلاح کند [19]. از نگاه او، پیامدهای خارجی نه استثنا، بلکه پدیده‌هایی فراگیر و اجتناب‌ناپذیر در اقتصادهای واقعی‌اند و همین امر، کفایت نظام آزادی طبیعی کلاسیک‌ها را به چالش می‌کشد.

پیگو صراحتاً ادعای خودتنظیمی کامل بازار را رد می‌کند: «هیچ دست نامرئی‌ای را نمی‌توان برای ایجاد نظمی مطلوب از مجموع کنش‌های پراکنده افراد قابل اعتماد دانست؛ ازاین‌رو مداخله نهادی با دامنه‌ای گسترده‌تر برای حل مسائل جمعی ضروری است». به‌زعم او، «در هر صنعتی که بازی آزاد منافع شخصی به تخصیصی متفاوت از بهینه منافع ملی بینجامد، مبنای معتبری برای مداخله دولت وجود دارد» [19]. بااین‌حال، پیگو همانند سیجویک، به محدودیت‌های دولت نیز واقف است و هشدار می‌دهد که تنظیمات ناقص بازار نباید با الگوهای آرمانی و غیرواقع‌بینانه دولت مقایسه شود؛ چراکه مقامات دولتی نیز با ناآگاهی، فشار گروه‌های ذی‌نفع، فساد و محدودیت‌های سیاسی مواجه‌اند [19].

با وجود این احتیاط‌ها، دیدگاه پیگو نسبت به امکان بهبود عملکرد بازار ازطریق مداخله دولت، خوش‌بینانه‌تر از بدبینی کلاسیک‌ها باقی می‌ماند. در تحلیل رفاه پیگویی، کاستی‌های نظام آزادی طبیعی و توان بالقوه دولت برای اصلاح آنها، به‌نحوی نظام‌مند و قابل اثبات صورت‌بندی شد. این چارچوب نشان می‌داد که بازارهای کامل به‌طور کامل و بازارهای ناقص به‌طور ناقص عمل می‌کنند و در مقابل، دولتِ کارآمد می‌تواند حتی در بازارهای ناقص نیز به نتایجی نزدیک به بهینه اجتماعی دست یابد. بدین ترتیب، نگرانی‌های اقتصاد کلاسیک درباره توانایی دولت در اصلاح شکست‌های بازار، تقریباً از بین رفت و نقش دولت در برابر بازار از سطح مناقشات نظری و شواهد پراکنده تجربی فراتر رفت و در قالب تحلیلی علمی و مسلط در ادبیات اقتصادی تثبیت شد.

هم‌زمان با پیگو، جان مینارد کینز بنیان‌های اقتصاد کلان را پی‌ریزی می‌کرد. در بستر رکود بزرگ، نقش دولت در مقابله با نوسانات شدید اقتصادی و بحران‌های تقاضا توسط کینز نظریه‌پردازی شد و در نیمه دوم قرن بیستم به یکی از وظایف محوری دولت‌ها تبدیل گردید. از منظر اقتصاددانان کینزی، اندازه دولت بازتاب ترجیحات اجتماعی برای حضور فعال‌تر دولت و بازتوزیع گسترده‌تر منابع به‌منظور اصلاح شکست‌های بازار و تثبیت اقتصاد کلان است.

در ادامه خلاصه‌ای از نکات کلیدی مکاتب فوق در جدول 4 ارائه شده است.

جدول 4. تحلیل نقش دولت از دیدگاه نئوکلاسیک‌ها

مأخذ: همان.

در این چارچوب فکری، فاصله گرفتن از مباحث کلی درباره «نقش مطلوب دولت» به معنای کنار گذاشتن مسئله مداخله نبود؛ بلکه این بحث در قالب مسیرهای نظری مشخص‌تری بازتعریف شد. ادبیات نئوکلاسیک، از یک‌سو، با صورت‌بندی نظام‌مند شکست‌های بازار، مبانی نظری مداخله دولت را تبیین کرد؛ ازسوی دیگر، ابزارهای تحلیلی لازم برای ارزیابی این مداخلات را بسط داد و نهایتاً کوشید این عناصر پراکنده را در چارچوبی منسجم برای تحلیل وظایف دولت گردآورد. زیر‌بخش‌های پیشِ رو، این تحول را از منظرهای مکمل دنبال می‌کنند.

1ـ2ـ3. خلأ نظریه‌پردازی درخصوص مخارج عمومی (گذار به‌سوی هنجاری شدن)

همان‌گونه که تا اینجا مشخص شده است، نظریه‌پردازی دقیق و منسجمی درباره مخارج عمومی دولت، برای مدت طولانی در ادبیات اقتصادی شکل نگرفته بود. پل ساموئلسون در سال ۱۹۵۵ با صراحت به این خلأ اشاره می‌کند و یادآور می‌شود که با وجود انجام «کارهایی با کیفیت و کمیت بالا در حوزه مالیات»، نظریه مخارج عمومی به‌طور قابل‌توجهی مورد غفلت قرار گرفته است. در این بین، وظایفی که به بخش عمومی نسبت داده می‌شدند، غالباً بدیهی فرض می‌شدند و تنها به‌صورت مختصر و غیرنظام‌مند بیان می‌گردیدند، بی‌آنکه نظریه‌ای منسجم برای تحلیل مخارج عمومی ارائه شود. در چنین چارچوبی، مالیه عمومی عمدتاً به بررسی ابزارهای مالیاتی و بدهی برای تأمین مالی این مخارج بدیهی محدود می‌ماند و خودِ مخارج عمومی، به‌عنوان یک مسئله نظری مستقل، کمتر مورد توجه قرار می‌گرفت [20].

نخستین نقد جدی به این وضعیت را می‌توان در آثار باستبل یافت. او تصریح می‌کرد که حتی اقتصاددانان نیز از گنجاندن مسئله مخارج عمومی در قلمرو مالیه عمومی غفلت کرده‌اند. امری که از نظر وی نقصی اساسی به شمار می‌رفت، زیرا میان درآمد و هزینه‌های دولت پیوندی ناگسستنی وجود دارد و تحلیل هر یک بدون دیگری ناقص خواهد بود. باستبل این رابطه را با تشابه میان درآمد و مخارج فرد در نظریه مصرف‌کننده توضیح می‌دهد و بر این اساس، تحلیل «تعداد و ترتیب خواسته‌های دولت» را در کانون مالیه عمومی قرار می‌دهد. بااین‌حال، او اذعان داشت که تدوین یک فرمول از پیش تعیین‌شده برای شناسایی این خواسته‌ها ناممکن است و پیشنهاد می‌کرد که تاریخ و روند تکامل فعالیت‌های دولتی می‌تواند راهنمایی عملی در این زمینه فراهم آورد [21].

بر همین مبنا، باستبل تحلیل مخارج عمومی را ذیل حوزه‌هایی چون دفاع، عدالت و امنیت، تنظیم مقررات، حمایت از فقرا، آموزش، دین و تشویق صنعت و تجارت سازمان‌دهی کرد. رویکرد او ترکیبی از بررسی تاریخی تحولات فعالیت‌های دولتی، ارزیابی استدلالی انواع مخارج و استفاده از داده‌های مربوط به روندهای هزینه‌ای دولت بود [21]. در مقابل، آدامز مالیه عمومی را شاخه‌ای از علم اقتصاد ـ نه علوم سیاسی ـ می‌دانست. از نگاه او، رویکردهای پیشین که به بیان کلی وظایف دولت بسنده می‌کردند و سپس مستقیماً به آمار و اطلاعات می‌پرداختند، کفایت نداشتند. آدامز بر ضرورت تحلیل نظری مخارج عمومی تأکید می‌کرد تا از دو افراط رایج پرهیز شود: رویکرد «انگلیسی»، معادل لسه‌فر در شدیدترین شکل آن و رویکرد «آلمانی»، که هر فعالیت اجتماعی جدیدی را مستوجب مداخله دولت می‌دانست [20].

با این معیار، باستبل تحلیل مخارج عمومی را در قالب فصل‌هایی درباره دفاع، عدالت و امنیت، مقررات و حمایت از فقرا، آموزش و دین و نیز تشویق صنعت و تجارت و نگهداری دولت، سازمان‌دهی کرد. روش او آمیزه‌ای از بحث‌های تاریخی درباره چگونگی و چرایی تکامل فعالیت‌های دولتی، استدلال‌هایی در موافقت یا مخالفت با انواع مختلف مخارج و ارائه داده‌هایی درباره روندهای هزینه‌ای دولت در حوزه‌های مورد بحث بود [21]. با وجود این تلاش‌ها، آنچه در این آثار اولیه آشکار است، آن است که سطح نظریه‌پردازی درباره مخارج عمومی، به‌سختی از چارچوبی فراتر می‌رود که پیش‌تر در ثروت ملل آدام اسمیت یا در خوش‌بینانه‌ترین تعبیر در اصل مصلحت عمومی جان استوارت میل (۱۸۴۸) ترسیم شده بود.

کم‌توجهی به نظریه مخارج عمومی تا دهه ۱۹۲۰ همچنان یا با بی‌اعتنایی همراه بود یا صرفاً به‌عنوان یک دغدغه مطرح می‌شد. در این میان، دالتون نخستین اقتصاددانی بود که به‌طور نظام‌مند کوشید دو سوی درآمد و هزینه دولت را در چارچوبی نظری به یکدیگر پیوند دهد؛ تلاشی که در کتاب «اصول مالیه عمومی» (1923) صورت‌بندی شد. دالتون تأکید می‌کرد که مخارج و مالیات‌ها دو شاخه متقارن در مالیه عمومی‌اند و کنار گذاشتن مخارج عمومی از این حوزه، چنان‌که در آثار پیشین رایج بود، رویکردی غیرمنطقی محسوب می‌شود. او در پی ارائه معیاری هنجاری برای ارزیابی مخارج دولتی بود که آن را «اصل بیشینه‌سازی مزیت اجتماعی» نامید [22].

نخستین قاعده‌ای که دالتون برای تبیین این اصل مطرح کرد، برابری «مطلوبیت نهایی» در انواع مختلف مخارج عمومی بود. برابری‌ای که باید میان نیازهای حال و آینده نیز رعایت شود. هرچند او اجرای عملی این قاعده را دشوار می‌دانست، اما تأکید داشت که اهمیت اصلی آن در ارائه چارچوبی نظری برای توزیع کل مخارج دولت میان اهداف مختلف نهفته است. در گام بعد، دالتون به مسئله تعیین کل حجم مخارج نیز پرداخت و استدلال کرد که مخارج عمومی در هر حوزه باید تا جایی افزایش یابد که مزیت نهایی حاصل از آن دقیقاً با زیان ناشی از افزایش متناظر در مالیات یا سایر منابع درآمدی برابر شود. به‌زعم او نتیجه این فرایند، دستیابی به وضعیت تعادلی مطلوب هم در سمت هزینه و هم در سمت درآمد دولت است [22].

با وجود توجهی که اصل دالتون برانگیخت، این رویکرد با انتقادهایی نیز مواجه شد. ازجمله آن‌که تحلیل هنجاری اساساً نباید بخشی از مالیه عمومی تلقی شود، یا آنکه به‌دلیل دشواری سنجش دقیق منافع و هزینه‌ها، قابلیت کاربرد عملی محدودی دارد. بااین‌حال، باید توجه داشت که تحلیل هزینه‌ای دالتون عملاً مبنای نظری بخش درآمدی مالیه عمومی را فراهم می‌کرد. به این معنا که او از یک چارچوب هنجاری برای تعیین میزان درآمد مورد نیاز دولت بهره می‌گرفت، بدون آنکه مستقیماً به تعیین وظایف مناسب دولت بپردازد.

2ـ2ـ3. آغاز نظریه‌پردازی مخارج دولت با توسعه اقتصاد رفاه مدرن

در دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰، اگرچه تحول چشمگیری در نظریه مخارج عمومی به‌طور مستقیم رخ نداد، اما در سایر حوزه‌های اقتصاد تغییراتی در حال وقوع بود که بعدها نقشی تعیین‌کننده در دگرگونی مالیه عمومی ایفا کردند. بخشی از این تحولات ماهیتی درونی (نظری) داشتند و بخشی دیگر ناشی از تحولات اجتماعی و اقتصادی بودند که اقتصاددانان را به بازاندیشی در نقش دولت واداشتند. مهم‌ترین تحول نظری این دوره، چرخش به‌سوی تحلیل تعادل عمومی بود که از دهه ۱۹۴۰ آغاز شد و در نظریه‌پردازی‌های اقتصادی پس از جنگ جهانی دوم جایگاهی محوری یافت. این رویکرد دو اثر اساسی بر تحول مالیه عمومی برجای گذاشت:

1. امکان پیوند مفهومی و صوری میان مالیات‌ها و مخارج دولتی را فراهم ساخت.

2. به شکل‌گیری نسل جدیدی از نظریه‌های رفاه انجامید که مبنای نظری تازه‌ای برای تحلیل نقش دولت ایجاد کردند.

بخشی از این نظریه‌ها از بررسی ویژگی‌های ذاتی تعادل رقابتی نشئت گرفتند، بخشی دیگر از مباحث برنامه‌ریزی اقتصادی الهام پذیرفتند (مانند آثار اسکار لانگه و کنت ارو) و گروهی نیز با بهره‌گیری از چارچوب تعادل عمومی به بازخوانی مسائل اقتصادی زمانه یا نقد فروض رایج در مدل بازار رقابتی پرداختند.

در این میان، ارائه تابع رفاه اجتماعی توسط برگسون (1938) یکی از نقاط عطف مهم به‌شمار می‌آید. این تابع، ابزاری ریاضی برای صورت‌بندی اثرات سیاست‌های اقتصادی فراهم کرد و کوشید ارزیابی وضعیت‌های اقتصادی را بدون اتکا به مقایسه‌های بین‌فردی مطلوبیت انجام دهد [23] بااین‌حال، این رویکرد دیری نپایید؛ چراکه ارو نشان داد تحت مجموعه‌ای از شروط به‌ظاهر معقول برای تجمیع ترجیحات فردی، دستیابی به یک نظام منسجم تصمیم‌گیری جمعی ناممکن است (قضیه عدم امکان ارو).

با وجود این محدودیت، آنچه بیشترین تأثیر را بر بازتعریف نقش دولت در اقتصاد بر جای گذاشت، قضایای بنیادین اقتصاد رفاه بود که توسط اقتصاددانانی چون آلیاس (1943) و ارو (۱۹۵۱) ارائه شدند. این قضایا دو گزاره کلیدی را مطرح می‌کردند: نخست آنکه هر تعادل رقابتی از منظر پارتو، بهینه است و دوم هر تخصیص بهینه پارتویی را می‌توان ازطریق سازوکار بازار و با انتخاب مناسب تخصیص اولیه محقق ساخت [1]. این قضایا، از یک‌سو اعتماد اقتصاددانان به کارایی بازارهای رقابتی را تقویت کرد و ازسوی دیگر، توجه آنان را به شرایطی معطوف ساخت که در آن این کارایی نقض می‌شود؛ شرایطی که در نهایت، مبنای نظری مداخلات دولت در چارچوب اقتصاد رفاه مدرن را شکل داد.

در این میان، یکی از تأثیرگذارترین مقالات، اثر کلاسیک ساموئلسون با عنوان نظریه محض مخارج عمومی (1945) است. ساموئلسون در این مقاله شرایط لازم برای تأمین بهینه کالاهای مصرفی جمعی یا کالاهای عمومی محض را تحلیل می‌کند و نشان می‌دهد که هیچ نظام قیمت‌گذاری غیرمتمرکزی قادر به تعیین سطوح بهینه مصرف این کالاها نیست. دلیل اصلی این ناکارآمدی آن است که افراد در افشای ترجیحات خود نسبت به کالاهای عمومی، انگیزه دارند اطلاعات نادرست ارائه دهند تا سهم مالیاتی خود را کاهش دهند؛ پدیده‌ای که به «مشکل سواری مجانی» معروف است. این تحلیل، نقطه عزیمت نظریه مدرن کالاهای عمومی به شمار می‌آید.

مسائل ناشی از کالاهای عمومی محض تنها یکی از چندین نقیصه موجود در نظریه بازار رقابتی بود که در میانه قرن بیستم مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفتند. پیامدهای خارجی مثبت و منفی، نظیر صرفه‌های صنعت‌محور یا آلودگی، ابتدا از منظر اختلال در بهینگی بازار بررسی شدند و سپس این پرسش مطرح شد که دولت چگونه می‌تواند ازطریق سیاستگذاری به اصلاح این شکست‌ها بپردازد.

نکته‌ مهم آن است که بخش قابل توجهی از این مسائل و شکست‌های بازار، پیش‌تر نیز در ادبیات اقتصادی شناسایی شده بودند و غالباً به‌عنوان استثناهایی بر اصل عدم مداخله دولت مورد بحث قرار می‌گرفتند. بااین‌حال، آنچه در چارچوب نظریه‌های جدید اقتصاد رفاه تغییر کرد، ارائه صورت‌بندی‌های صریح و نظام‌مند از امکان دستیابی به تخصیص بهینه ازطریق مداخله دولت بود. این رویکرد، در نگاه نخست تصویری خوش‌بینانه از قابلیت سیاستگذاری دولت برای اصلاح ناکارآمدی‌های بازار ارائه می‌داد. بااین‌وجود، مقاله مشهور لیپسی و لنکستر (۱۹۵۶) با عنوان «نظریه عمومی حالت دوم بهینه» این خوش‌بینی را به‌طور جدی به چالش کشید. آنان نشان دادند که اگر در یک بخش از اقتصاد، یک ناکارآمدی اجتناب‌ناپذیر وجود داشته باشد، تلاش برای تحقق شرایط بهینه در سایر بخش‌ها نه‌تنها الزاماً رفاه را افزایش نمی‌دهد، بلکه ممکن است وضعیت را بدتر کند. این نتیجه، که بر تحلیل تعادل عمومی استوار بود، هشدار می‌داد که سیاستگذاری‌های جزئی و موردی، در غیاب اصلاحات فراگیر، می‌تواند بی‌اثر یا حتی زیان‌بار باشد. افزون‌بر این، آنان تأکید کردند که شناسایی و اجرای راه‌حل بهینه دوم نیز به‌دلیل محدودیت‌های اطلاعاتی و پیچیدگی‌های اجرایی، معمولاً فراتر از توان سیاستگذاران است [29].

با وجود این هشدارها، توسعه نظریه شکست بازار با جدیت ادامه یافت. اگرچه در برخی آثار به ملاحظات بهینه دوم اشاره می‌شد، تمرکز غالب همچنان بر شناسایی شکست‌ها و تجویز راه‌حل‌های مبتنی‌بر بهینه اول باقی ماند. انگیزه این تلاش‌ها، علاوه‌بر پیشرفت‌های نظری، به‌شدت تحت تأثیر مسائل عینی و دغدغه‌های اقتصادی زمانه بود. ازجمله برنامه‌های عمرانی نیو دیل در ایالات متحده، ملی‌سازی صنایع در بریتانیای پس از جنگ، نگرانی‌ها درباره محدودیت منابع طبیعی و چالش‌های توسعه اقتصادی در کشورهای درحال‌توسعه. همچنین تجربه موفق برنامه‌ریزی اقتصادی در دوران جنگ، این تصور را تقویت کرد که دولت می‌تواند نقشی فعال‌تر و اثربخش‌تر در هدایت اقتصاد ایفا کند. مجموع این تحولات، به تضعیف تدریجی نگاه سنتیِ محتاطانه نسبت به مداخله دولت در بازار انجامید. چنان‌که لیندهولم (۱۹۵۰) اشاره می‌کند:

«از دهه ۱۹۳۰، درک عمومی ـ و به‌تبع آن، پذیرش سیاسی ـ این ایده که مداخله اقتصادی دولت ممکن است برای عملکرد بهینه اقتصاد ضروری باشد، به‌طور چشمگیری افزایش‌یافته است» [30].

3ـ2ـ3. سیاستگذاری دولتی با بهره‌گیری از تحلیل هزینه–فایده

یکی دیگر از حوزه‌هایی که در همین دوره دچار تحول شد و پیوندی وثیق با نظریه شکست بازار پیدا کرد، تحلیل هزینه–فایده بود. این رویکرد نخستین‌بار در دهه ۱۹۳۰ و در واکنش به نیاز عملی دولت‌ها برای ارزیابی اقتصادی پروژه‌های بزرگ مهندسی شکل گرفت. در آن مقطع، مهندسان ارتش ایالات متحده مسئول اجرای پروژه‌هایی نظیر سدسازی، کانال‌کشی و توسعه زیرساخت‌های آبی بودند و دولت فدرال با این پرسش مواجه شد که آیا این طرح‌ها از منظر اقتصادی و اجتماعی توجیه‌پذیر هستند یا خیر. در پاسخ به این نیاز، اقتصاددانانی چون اکشتاین، مک‌کین و کروتیلا اقدام به توسعه روش‌هایی کردند که امکان سنجش منافع و هزینه‌های اجتماعی پروژه‌ها را فراهم می‌کرد. این تلاش‌ها به‌تدریج به صورت‌بندی اصول تحلیل هزینه–فایده انجامید. با گسترش دامنه مداخلات دولت در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ ـ به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند آموزش، بهداشت، حمل‌ونقل و محیط‌زیست ـ تحلیل هزینه–فایده به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی ارزیابی سیاست‌های عمومی تثبیت شد [1]. در این چارچوب، اقتصاددانان کوشیدند مفاهیم اقتصاد رفاه را به‌گونه‌ای عملیاتی کنند که شناسایی و کمّی‌سازی منافع اجتماعی، ارزیابی هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم و مقایسه نظام‌مند این دو امکان‌پذیر شود.

اوج استفاده از این رویکرد را می‌توان در مجموعه گزارش‌هایی مشاهده کرد که در اواخر دهه ۱۹۵۰ و اوایل دهه ۱۹۶۰ توسط سازمان‌هایی مانند اداره بودجه آمریکا و شورای مشاوران اقتصادی رئیس‌جمهور منتشر شد. در این اسناد، استفاده از تحلیل هزینه–فایده به‌عنوان شرط لازم برای تصویب پروژه‌های دولتی مورد تأکید قرار گرفت؛ رویکردی که بعدها در نهادهایی چون آژانس حفاظت محیط‌زیست و وزارت حمل‌ونقل آمریکا نیز نهادینه شد [1].

هم‌زمان، اقتصاددانانی نظیر جک هیرشلیفر و هارولد هاکمن تلاش کردند چارچوب‌های نظری دقیق‌تری برای تحلیل پروژه‌های عمومی ارائه دهند. چارچوب‌هایی که فراتر از هزینه‌ها و منافع پولی، پیامدهای جانبی، آثار توزیعی و ارزش‌گذاری کالاها و خدمات غیر بازاری ـ مانند کیفیت هوا یا کاهش آلودگی صوتی ـ را نیز در بر می‌گرفتند. حاصل این تلاش‌ها، شکل‌گیری شاخه‌ای متمایز از اقتصاد بود که گاه از آن با عنوان اقتصاد پروژه‌های عمومی یاد می‌شود. حوزه‌ای که امروزه به یکی از ارکان آموزش و پژوهش در مالیه عمومی و سیاستگذاری اقتصادی بدل شده است.

4ـ2ـ3. نظریه خانوار عمومی: ماسگریو و تثبیت سنت نو

پیشروی تحلیل رفاه به‌سوی نظریه مخارج عمومی ـ به‌ویژه از مسیر نظریه کالاهای عمومی و تحلیل هزینه–فایده ـ زمینه را برای برخوردی نظام‌مندتر با نقش اقتصادی دولت فراهم ساخت. بااین‌حال، تا میانه قرن بیستم، تلاش‌ها برای تبیین نظری دولت همچنان پراکنده، مسأله‌محور و فاقد چارچوبی منسجم بود که بتواند وظایف متنوع دولت را در قالبی واحد صورت‌بندی کند.

این خلأ نظری، در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ و به‌ویژه با آثار ریچارد ماسگریو، دستخوش تحول اساسی شد [31]. ماسگریو با تدوین آنچه می‌توان «نظریه اقتصادی دولت» نامید، چارچوبی فراگیر برای تحلیل نقش دولت در مالیه عمومی ارائه کرد. چارچوبی که به‌صورت منسجم در کتاب اثرگذار او، نظریه مالیه عمومی (1959) صورت‌بندی شد. نقطه کانونی این اثر، تفکیک سه کارکرد بنیادین دولت در اقتصاد مدرن بود:

1. توزیع درآمد، با تکیه‌بر ملاحظات عدالت اجتماعی همچون برابری و کفایت؛
2. تثبیت اقتصاد کلان، معطوف به مدیریت نوسانات اقتصادی، اشتغال و تورم؛
3. تخصیص منابع، مرتبط با نظریه رفاه و شکست بازار.

ماسگریو استدلال می‌کرد که هر یک از این کارکردها منطق تحلیلی، ابزارهای سیاستی و معیارهای ارزیابی خاص خود را می‌طلبد و نباید در هم آمیخته شوند.

-         در حوزه توزیع، او با تأکید بر ناتوانی بازار در دستیابی به نتایج عادلانه، از نقش سیاست‌های بازتوزیعی ـ نظیر مالیات‌های تصاعدی و پرداخت‌های انتقالی ـ دفاع می‌کرد و تصریح می‌نمود که «هدف نظام مالیاتی نباید اصلاح تخصیص منابع، بلکه تحقق اهداف توزیعی باشد» [31].

-         در حوزه تثبیت، ماسگریو نقش دولت را در مقابله با نوسانات چرخه‌ای و بازگرداندن اقتصاد به سطح اشتغال کامل برجسته می‌ساخت و بر ضرورت سیاست‌های مالی ضد ادواری تأکید می‌کرد. از منظر او، بدون مداخله فعال دولت، اقتصاد ممکن است به‌طور خودکار به تعادل کلان مطلوب بازنگردد.

-         در کارکرد تخصیصی، ماسگریو نظریه کالاهای عمومی ساموئلسون را به‌عنوان مبنای تحلیلی پذیرفت و نشان داد که وجود کالاهای عمومی، آثار بیرونی و انحصارهای طبیعی، فروض کارایی بازار رقابتی را نقض می‌کنند. در چنین شرایطی، نقش دولت اصلاح نارسایی‌های بازار و هدایت تخصیص منابع به‌سوی بهینه اجتماعی است [31].

نوآوری مهم ماسگریو در این چارچوب، مدل‌سازی دولت به‌عنوان یک «خانوار عمومی» بود؛ نهادی که همانند خانوار خصوصی، به‌عنوان یک عامل عقلایی و خیرخواه، در پی حداکثرسازی رفاه اجتماعی براساس ترجیحات جمعی است [31]. این تصویر هنجاری از دولت، بعدها نقطه مقابل رویکردهای انتخاب عمومی قرار گرفت که با دیدگاهی بدبینانه‌تر، انگیزه‌ها و محدودیت‌های درونی دولت را برجسته می‌کردند. بااین‌حال، ماسگریو آگاهانه از این نقطه شروع هنجاری دفاع می‌کرد و آن را برای تحلیل مالیه عمومی ضروری می‌دانست؛ زیرا بدون چنین معیاری امکان داوری درباره «آنچه باید باشد» فراهم نمی‌شود. در مجموع، سهم ماسگریو در تثبیت مالیه عمومی مدرن انکارناپذیر است. او با اتکا به بنیان‌های اقتصاد رفاه، چارچوبی نظری ارائه کرد که هم قدرت تحلیلی داشت و هم به‌طور مستقیم به پرسش‌های سیاستی پاسخ می‌داد. بدین ترتیب، در کنار اقتصاددانانی چون ساموئلسون، نقشی کلیدی در گذار از مالیه عمومی توصیفی به اقتصاد عمومی هنجاری و تحلیلی ایفا کرد.

3ـ3. شکست دولت در رفع شکست بازار

چارچوب نظری مبتنی‌بر شکست بازار و اقتصاد رفاه، تا اواخر قرن بیستم جایگاه مسلط خود را در تحلیل مداخله دولت حفظ کرد. بااین‌حال، از دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، مجموعه‌ای از چالش‌های نظری و تجربی پدیدار شد که یک ضعف بنیادین این چارچوب را آشکار ساخت: اقتصاد نئوکلاسیک، در کنار نظریه‌ای منسجم درباره شکست بازار، فاقد نظریه‌ای متناظر درباره شکست دولت بود. این خلأ، به‌تدریج مشروعیت خوش‌بینی رفاه‌گرایانه نسبت به مداخله دولت را زیر سؤال برد.

نخستین و اثرگذارترین چالش، ماهیتی نظری داشت و به‌طور شاخص در مقاله معروف رونالد کوز با عنوان «مسئله هزینه اجتماعی» (۱۹۶۰) صورت‌بندی شد. کوز نشان داد که در چارچوب مفروضات استاندارد نئوکلاسیک، ابزارهای اصلاحی پیگویی برای رفع انحراف میان هزینه‌های خصوصی و اجتماعی، لزوماً ضروری نیستند. از نظر او، ریشه بسیاری از پیامدهای خارجی نه در ناکارآمدی ذاتی بازار، بلکه در شکست دولت در تعریف و تضمین حقوق مالکیت نهفته است. اگر حقوق مالکیت به‌روشنی تعریف و قابل اجرا باشند، طرف‌های ذی‌نفع می‌توانند از طریق مذاکره به تخصیص کارآمد دست یابند؛ گزاره‌ای که بعدها به «قضیه کوز» شهرت یافت. هرچند خود کوز بر وجود اجتناب‌ناپذیر هزینه‌های مبادله تأکید می‌کرد، اما نکته محوری تحلیل او این بود که چارچوب رایج اقتصاد رفاه، نقش دولت را به‌گونه‌ای بدیهی و بی‌مسئله فرض کرده و منشأ شکست بازار را به‌ خطا صورت‌بندی کرده است؛ زیرا در بسیاری موارد، این شکست دولت است که به شکست بازار می‌انجامد [18].

اندیشه کوز به شکل‌گیری و تثبیت نهادگرایی نوین انجامید. این مکتب، ضمن فاصله‌گیری از نهادگرایی سنتی توصیفی و روانشناسی، ابزارهای تحلیلی اقتصاد نئوکلاسیک، نظریه انتخاب عقلایی و مفهوم هزینه‌های مبادله را به‌کار گرفت. تمرکز نهادگرایی نوین بر حقوق مالکیت، قراردادها، هزینه‌های مبادله و ساختارهای حکمرانی است و بر این نکته تأکید می‌کند که عملکرد بازار به کیفیت نهادهای پشتیبان آن ـ ازجمله نظام قضایی، شفافیت حقوقی و ثبات نهادی ـ وابسته است. از این منظر، دولت نقشی دوگانه دارد: از یک‌سو، مسئول ایجاد و تضمین چارچوب نهادی بازار است و ازسوی دیگر، خود نیز در معرض شکست‌های نهادی همچون فساد، ناکارآمدی بوروکراتیک و ضعف اجرایی قرار دارد. بنابراین، مسئله اصلی نه «بازار در برابر دولت»، بلکه کیفیت نهادهایی است که هر دو را شکل می‌دهند.

چالش دوم، ماهیتی تجربی داشت و بر فاصله میان نتایج نظری اقتصاد رفاه و عملکرد واقعی سیاست‌های دولتی تأکید می‌کرد. اگرچه نظریه نئوکلاسیک نشان می‌داد که مداخلات دولت می‌توانند در اصل به اصلاح شکست‌های بازار بینجامند، اما در عمل، محدودیت‌های اطلاعاتی، هزینه‌های اجرایی و خطاهای سیاستگذاری مانع دستیابی به بهینه اجتماعی می‌شدند. همان‌گونه که کوز (1960) یادآور شد، همان هزینه‌های مبادله‌ای که راه‌حل‌های بازار را دشوار می‌سازند، در مورد مداخلات دولتی نیز وجود دارند. در نتیجه، این امکان مطرح شد که «درمان شکست بازار» از خود بیماری پرهزینه‌تر باشد [18]. در همین راستا، مکتب شیکاگو استدلال می‌کرد که پدیده‌هایی چون انحصار یا تمرکز صنعتی لزوماً ناکارآمد نیستند و اغلب یا موقتی‌اند، یا پاسخی عقلایی به شرایط بازار، یا محصول مداخلات پیشین دولت. حتی در حوزه کالاهای عمومی ، مثال‌هایی چون ارائه خصوصی فانوس‌های دریایی در انگلستان قرن نوزدهم (کوز (1974))، روایت کلاسیک شکست بازار را با تردید مواجه ساخت [32]. این ادبیات، به‌نوعی بازگشت به رویکرد کلاسیک بود؛ تحلیل سیاستی که با عدم اطمینان به توانایی دولت در درست انجام دادن کارها، از نظر کارایی، آگاه شده بود. این کاستی‌های بیشتر مبتنی‌‌‌بر تجربیات گاهاً سطحی بود که این باور را ایجاد می‌کرد که بازارها آن‌قدر که برخی فکر می‌کنند بد نیستند و پتانسیل دولت آن‌قدر که نظریه رفاه ممکن است کسی را به باور برساند، بزرگ نیست.

چالش سوم، از تحلیل انتخاب عمومی و اقتصاد سیاسی نهادی سر برآورد. رویکردی که عمدتاً با آثار مکتب ویرجینیا و به‌ویژه جیمز بوکنان شناخته می‌شود. منتقدان این جریان، مدل ماسگریو از دولت را بیش‌ازحد آرمان‌گرایانه می‌دانستند؛ مدلی که دولت را به‌مثابه یک عامل خیرخواه و بهینه‌ساز رفاه اجتماعی تصویر می‌کرد. در مقابل، بوکنان تأکید داشت که دولت مجموعه‌ای از بازیگران با منافع شخصی، محدودیت‌های نهادی و انگیزه‌های سیاسی است. از نظر او، نظریه اقتصادی دولت باید نه بر نتایج مطلوب، بلکه بر فرایندهای واقعی تصمیم‌گیری سیاسی استوار باشد. به‌جای پرسش از «آنچه دولت باید انجام دهد»، باید پرسید «دولت چگونه تصمیم می‌گیرد و چرا».

تحلیل انتخاب عمومی، با به‌کارگیری منطق اقتصاد خرد در حوزه سیاست، نشان داد که فرایندهای قانونگذاری، بوروکراتیک و رأی‌گیری نیز مستعد ناهماهنگی میان منافع خصوصی و اجتماعی‌اند؛ ناهماهنگی‌هایی که این‌بار منشأ آنها نه بازار، بلکه خود دولت است. بدین ترتیب، مفهوم «شکست دولت» به‌عنوان مکمل و رقیب مفهوم شکست بازار مطرح شد و خوش‌بینی رفاه‌گرایانه نسبت به مداخله دولت را به چالش کشید. حاصل این تحول، دوپاره شدن مالیه عمومی در اواخر قرن بیستم بود: از یک‌سو، سنتی که همچنان بر تحلیل هنجاری و اقتصاد رفاه تکیه داشت و ازسوی دیگر، رویکردی اثباتی که فرایندهای سیاسی، نهادها و انگیزه‌های کنشگران دولتی را در کانون تحلیل قرار داد [33] [34].

4ـ3. تغییر پارادایم از دولت رفاه به دولت بهینه

تا این مرحله، می‌توان از یک چرخش پارادایمی در مالیه عمومی سخن گفت: گذار از رویکردی که عمدتاً بر ابزارهای مالیاتی تمرکز داشت و نسبت به وظایف دولت موضعی توصیفی یا خنثی اتخاذ می‌کرد، به رویکردی که فعالیت‌های هزینه‌ای دولت را در کانون تحلیل قرار داد و آنها را با اتکا به نظریه رفاه ارزیابی کرد. بااین‌حال، حتی در دوران سیطره تحلیل هنجاری، مالیه عمومی از نوعی ناپایداری درونی رنج می‌برد؛ ناپایداری‌ای که ریشه در شکاف میان فروض آرمانی نظریه رفاه و پیچیدگی‌های نهادی و انگیزشی سیاستگذاری واقعی داشت. این تنش، با ظهور تحلیل انتخاب عمومی، آشکارتر شد و مالیه عمومی را در دهه‌های پایانی قرن بیستم وارد مرحله‌ای از بازاندیشی بنیادین کرد.

در این دوره، تلاش‌هایی برای تلفیق بینش‌های هنجاری نظریه رفاه با واقع‌گرایی نهادی و رفتاری انتخاب عمومی شکل گرفت، هرچند این تنش هنوز هم حل‌نشده باقی‌مانده است. از یک‌سو، چارچوب‌های ماسگریوی همچنان مبنای طراحی سیاست‌های دولتی قرار می‌گیرد. ازسوی دیگر، ادبیات انتخاب عمومی با تأکید بر محدودیت‌های اطلاعاتی، نهادی و انگیزشی دولت، نسبت به توصیه‌های هنجاری محتاطانه‌تر برخورد می‌نماید. برایند این تقابل، طرح یک پرسش محوری است: اندازه بهینه دولت چقدر است؟

این پرسش از دهه ۱۹۸۰، هم‌زمان با موج کوچک‌سازی دولت در دولت‌هایی چون تاچر (بریتانیا) و ریگان (ایالات متحده آمریکا)، به‌طور جدی وارد دستورکار پژوهش‌های اقتصادی شد و با گسترش مطالعات تجربی در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ عمق بیشتری یافت. در این ادبیات، اندازه دولت ـ که معمولاً با نسبت مخارج عمومی به تولید ناخالص داخلی سنجیده می‌شود ـ نه از منظر هنجاری صرف، بلکه براساس آثار آن بر رشد اقتصادی تحلیل شد. ملتزر و ریچارد در چارچوبی که هم عناصر دولت خیرخواه پیگویی و هم ملاحظات انتخاب عمومی را دربرمی‌گرفت، نشان دادند که سطحی بهینه از مداخله دولت وجود دارد که ستانده بخش خصوصی را به حداکثر می‌رساند [35]. بارو در مدل رشد درون‌زا، نشان داد که مخارج دولت می‌تواند بسته به سطح آن، اثرات مثبت یا منفی بر رشد داشته باشد: سرمایه‌گذاری در آموزش و زیرساخت‌ها بهره‌وری را افزایش می‌دهد، اما افزایش بیش از حد اندازه دولت می‌تواند رشد را تضعیف کند [36]. آلسینا و رودریک نیز با تمرکز بر سیاست‌های توزیعی استدلال کردند که افزایش اندازه دولت با هدف بازتوزیع، ممکن است ازطریق تضعیف انگیزه‌های سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی را محدود سازد [37].

مطالعات تجربی گسترده، این بینش‌ها را در قالب رابطه‌ای غیرخطی میان اندازه دولت و رشد اقتصادی صورت‌بندی کردند. رابطه‌ای که معمولاً به‌صورت منحنی U وارونه (منحنی آرمی) نمایش داده می‌شود. مطابق این نتایج، در سطوح پایین اندازه دولت (نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی)، افزایش مخارج دولت با فراهم‌سازی کالاهای عمومی، زیرساخت، آموزش و سلامت می‌تواند محرک رشد باشد؛ اما پس از عبور از نقطه‌ای معین، افزایش بیشتر اندازه دولت به ناکارایی، فشار مالیاتی، کاهش بهره‌وری و حتی فساد منجر می‌شود و رشد را تضعیف می‌کند.

برآوردهای تجربی از اندازه به‌اصطلاح «بهینه» دولت دامنه‌ای نسبتاً وسیع دارند و به‌شدت به شرایط نهادی و ساختاری کشورها وابسته‌اند. برخی مطالعات، نسبت بهینه مخارج دولت را برای برخی از اقتصادهای پیشرفته کمتر از ۲۰ درصد گزارش کرده‌اند [38]. کاراس (1996) میانگین جهانی اندازه بهینه دولت را حدود ۲۳ درصد برآورد می‌کند، با دامنه‌ای از حدود ۱۴ درصد در کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری‌ اقتصادی (OECD) تا بیش از ۳۰ درصد در کشورهای آمریکای جنوبی [39] [40]. چوبانوف و ملادنووا (2009) این مقدار را برای کشورهای OECD نزدیک به ۲۵ درصد تخمین می‌زند [41]. نوریا و کانی (2021) نیز بازه ۲۰ تا ۳۰ درصد را برای کشورهای منطقه منا (ازجمله ایران) پیشنهاد می‌کنند [42]. به‌طور‌کلی بسیاری از برآوردها در بازه ۳۰ تا ۴۰ درصد قرار دارند، اگرچه نقطه بهینه در کشورهای مختلف تفاوت زیادی دارد [43] [44] [45] [46] [47] [48].

5ـ3. گذر به کارایی دولت

درحالی‌که بخش مهمی از ادبیات اواخر قرن بیستم بر تعیین «اندازه بهینه دولت» و آثار آن بر رشد اقتصادی متمرکز بود، جریان مکملی از پژوهش‌ها به‌تدریج این تمرکز را ناکافی دانست و توجه را از کمیت دولت به کیفیت عملکرد آن معطوف کرد. در این رویکرد، مسئله اصلی دیگر پاسخ به این سؤال نبود که دولت «چقدر بزرگ» است، بلکه تمرکز اصلی خود را بر چگونگی عملکرد دولت و میزان کارایی در به کاربستن منابع عمومی قرار داد.

در این چارچوب، تانزی و شوکنخت (2000) در اثر مهم خود «مخارج عمومی در قرن بیستم: چشم‌انداز جهانی»، تحولات اندازه و ترکیب مخارج دولت‌ها را در طول قرن بیستم بررسی کردند و نشان دادند که افزایش قابل‌توجه اندازه دولت در بسیاری از کشورها، لزوماً به بهبود عملکرد اقتصادی، ثبات مالی یا کارایی منجر نشده است. آنان نشان دادند که رشد مخارج عمومی، به‌ویژه در نیمه دوم قرن بیستم، عمدتاً نه از مسیر سرمایه‌گذاری‌های مولد مانند زیرساخت و آموزش، بلکه ازطریق گسترش برنامه‌های بازتوزیعی، رفاه اجتماعی و یارانه‌ها رخ داده است؛ روندی که به‌ویژه در کشورهای اروپایی پس از جنگ جهانی دوم تشدید شده است [43].

به‌زعم آنان، بزرگ شدن دولت اغلب با افزایش بار مالیاتی، تضعیف انگیزه‌های تولید و سرمایه‌گذاری، گسترش بوروکراسی و تخصیص منابع از کانال‌های غیر بازاری همراه بوده است. آنان استدلال می‌کنند که دولت بزرگ‌تر الزاماً به معنای دولت کارآمدتر نیست و در بسیاری موارد، بزرگی بیش‌ازحد دولت به ناکارایی، اتلاف منابع و دور شدن از وظایف اصلی آن منجر می‌شود. به‌ویژه، نشان می‌دهند که سطح واقعی مخارج عمومی ـ با احتساب تعهدات پنهان و هزینه‌های غیرمستقیم ـ غالباً بالاتر از مقادیر رسمی گزارش ‌شده است و در بسیاری از کشورها ظرفیت قابل‌توجهی برای صرفه‌جویی حتی بدون لطمه زدن به تأمین کالاهای عمومی اساسی مانند دفاع یا بهداشت وجود دارد [43] [49]. تجربه کشورهایی نظیر سوئد و کانادا در دهه ۱۹۹۰، که توانستند مخارج عمومی را به‌طور معناداری کاهش دهند بدون آنکه هزینه‌های اجتماعی چشمگیری متحمل شوند، از نگاه آنان شاهدی بر ناکارایی پیشین دولت‌ها بود.

پیام محوری این رویکرد آن است که کیفیت مخارج عمومی بر کمیت آن تقدم دارد. تانزی و شوکنخت از دولتی «لیبرال–کارآمدگرا» دفاع می‌کنند: دولتی که بر ارائه هدفمند خدمات کلیدی ـ مانند آموزش، سلامت، زیرساخت و عدالت ـ تمرکز کند و از مداخلات گسترده، پرهزینه و کم‌اثر در بازار و بازتوزیع پرهیز نماید. تانزی (2020) در آثار متأخر خود نیز تصریح می‌کند که در اغلب موارد، چگونگی هزینه‌کرد منابع و نحوه گردآوری مالیات‌ها، مهم‌تر از سطح مطلق هزینه‌ها و مالیات‌هاست [50].

این چرخش مفهومی در آثار بزلی (2017) صورت‌بندی صریح‌تری می‌یابد. بزلی استدلال می‌کند که تمرکز وسواس‌گونه بر اندازه دولت، اغلب موجب غفلت از پرسش‌های بنیادی‌تری می‌شود: آیا دولت در دستیابی به اهداف خود مؤثر است؟ قیود نهادی، اطلاعاتی و انگیزشی آن چیست؟ از نظر او، نه دولت بزرگ ذاتاً بد است و نه دولت کوچک ذاتاً خوب. بلکه معیار اصلی، اثرگذاری دولت در تحقق اهدافی چون رشد اقتصادی، ارائه خدمات عمومی و تضمین رفاه اجتماعی است. بزلی تأکید می‌کند که یک اقتصاد بازاری شکوفا به دولتی مقید، پاسخگو و کارآمد نیاز دارد، نه الزاماً دولتی کوچک. ناتوانی در تمایز میان «دولت کوچک» و «دولت محدود و مقید»، به همان اندازه گمراه‌کننده است که ساده‌انگاری در دفاع بی‌قید از مداخله دولت [51].

6ـ3. کارکرد‌های دولت در اقتصادهای مختلط و مسئله تاب‌آوری

ریچارد ماسگریو با ارائه طبقه‌بندی سه‌گانه‌ی وظایف دولت، یکی از منسجم‌ترین چارچوب‌ها را برای سامان‌دهی انبوه نقش‌هایی که در طول تاریخ به دولت‌ها نسبت داده شده بود، فراهم کرد. در این چارچوب، دولت در یک اقتصاد مدرن سه وظیفه متمایز اما مکمل برعهده دارد: تخصیص منابع، توزیع درآمد و تثبیت اقتصاد کلان. این صورت‌بندی، نه‌تنها بازتعریفی از وظایف دولت در نظریه مخارج عمومی بود، بلکه مبنایی تحلیلی برای تفکیک منطق و ابزارهای مداخله دولت فراهم ساخت.

وظیفه تخصیصی دولت ناظر بر مواردی است که سازوکار بازار رقابتی در تخصیص بهینه منابع ناکام می‌ماند. ازجمله ناتوانی بازار در تأمین کالاهای عمومی و اساسی، وجود پیامدهای خارجی، انحصارها و بازارهای ناقص و کاستی‌های اطلاعاتی. وظیفه توزیعی دولت به چگونگی توزیع دستاوردهای اقتصادی میان اعضای جامعه مربوط می‌شود و دربرگیرنده ملاحظات عدالت اجتماعی، برابری و مبادله میان کارایی و انصاف است. در نهایت، وظیفه تثبیتی دولت پاسخی به نوسانات کلان اقتصادی است؛ نوساناتی که می‌توانند اقتصاد را از مسیر اشتغال کامل و ثبات قیمتی منحرف کرده و به بحران‌های عمیق منجر شوند. هرچند بحران‌ها نیز در نهایت ریشه در شکست‌های بازار دارند، اما به‌دلیل ماهیت کلان خود، در شاخه‌ای متمایز از نظریه‌پردازی اقتصادی بررسی می‌شوند.

با وجود این چارچوب مفهومی، نظریه مخارج عمومی عمدتاً بر دو وظیفه تخصیصی و توزیعی متمرکز شده و در حوزه تثبیت، ظرفیت تحلیلی محدودی داشته است. بااین‌حال، حتی در این دو حوزه نیز نظریه قادر به ارائه نسخه‌ای جهان‌شمول یا پاسخ‌های قطعی درباره «بایدها»ی مداخله دولت نیست. واقعیت آن است که نقش دولت و دامنه آزادی بازارها در طول تاریخ، همواره در حال تغییر بوده و حاصل فرایندی طولانی از آزمون ‌و خطا، تحولات نهادی و کشاکش اندیشه‌های سیاسی و اقتصادی است.

در سنت اندیشه کلاسیک، افلاطون و ارسطو بازار را مخلوق دولت می‌دانستند و بر مداخله گسترده در آن تأکید داشتند؛ رویکردی که بعدها در قالب مرکانتیلیسم تداوم یافت. این نگاه، با واکنش فیزیوکرات‌ها و سپس آدام اسمیت مواجه شد که با بدبینی نسبت به دولت، آزادی بازار و سیاست لسه‌فر را اصل راهنما قرار دادند. در سوی مقابل، جریان‌های سوسیالیستی ـ که ریشه‌هایی در همان سنت یونانی داشتند ـ در واکنش به افراط‌های بازار آزاد، بر برنامه‌ریزی مرکزی و دولت حداکثری تأکید کردند. حاصل این تقابل، طرح پرسشی بنیادین بود که تا امروز نیز پابرجاست. در اقتصادی متکی بر بازار، دولت چه نقشی باید ایفا کند و حدود مداخله آن کجاست؟

در قرن نوزدهم، با گسترش دموکراسی و تعمیق بازارها، این پرسش به‌صورت شفاف‌تری مطرح شد. لسه‌فر و سوسیالیسم پاسخ‌هایی کاملاً متضاد ارائه می‌دادند و هر دو، در اشکال افراطی خود، به بن‌بست‌هایی نظری و عملی رسیدند. تجربه تاریخی نشان داد که هم بازار آزادِ بی‌قیدوبند مستعد شکست است و هم دولت مداخله‌گرِ حداکثری در معرض شکست نهادی. نتیجه این تجربه، شکل‌گیری اقتصادهای مختلط و آغاز اقتصاد رفاه بود؛ جایی که مداخله دولت نه به‌عنوان جایگزین بازار، بلکه به‌مثابه مکمل آن تعریف شد [52].

در این بستر، تنظیم انحصارها، به رسمیت شناختن حقوق کارگران، گسترش آموزش عمومی، ایجاد نظام‌های بیمه و بازنشستگی و مداخله در پیامدهای خارجی منفی به‌تدریج نهادینه شد. در قرن بیستم، به‌ویژه پس از رکود بزرگ و با نظریه‌پردازی کینز، وظیفه تثبیت اقتصاد کلان نیز به مسئولیت‌های محوری دولت افزوده شد. پس از جنگ جهانی دوم، با گسترش دولت رفاه، مخارج عمومی و مالیات‌ها در کشورهای پیشرفته افزایش یافت و ایدئولوژی لسه‌فرِ ناب به حاشیه رانده شد [43].

بااین‌حال، گسترش نقش اقتصادی دولت همواره بدون مناقشه نبوده است. مکاتب محافظه‌کار ـ از شیکاگو و اتریش تا انتخاب عمومی ـ این تحول را منبع ناکارآمدی، کاهش رشد و تضعیف انگیزه‌های فردی دانسته‌اند. در مقابل، جریان‌های سوسیال‌دمکرات بر نقش دولت در ارتقای عدالت اجتماعی و کاهش نااطمینانی‌های اقتصادی تأکید کرده‌اند. مطالعات متعددی به بررسی اثر گسترش نقش اقتصادی دولت بر عملکرد اقتصاد کلان و سایر اهداف اجتماعی پرداخته‌اند. بااین‌حال، همانند بسیاری از حوزه‌های اقتصاد سیاسی، گرایش‌های ایدئولوژیک پژوهشگران اغلب بر نتایج این مطالعات سایه می‌اندازد. به‌گونه‌ای که اقتصاددانان محافظه‌کار معمولاً پیامدهای منفی‌تری برای مداخله گسترده دولت گزارش می‌کنند، درحالی‌که اقتصاددانان سوسیال‌دمکرات این آثار منفی را محدود یا کم‌اهمیت ارزیابی می‌نمایند. حاصل این ناهمگونی آن است که حتی از دل این ادبیات گسترده نیز نمی‌توان با قطعیت نتیجه گرفت که کشورهایی با سطح بالاتر مخارج عمومی ـ مانند بسیاری از کشورهای اروپایی ـ الزاماً عملکرد اقتصادی ضعیف‌تری نسبت به کشورهایی با دولت کوچک‌تر داشته‌اند.

افزون‌بر این، هرچند رشد اقتصادی یکی از شاخص‌های مهم ارزیابی نقش و اندازه دولت محسوب می‌شود، اما در دهه‌های اخیر کفایت آن به‌عنوان معیار اصلی به‌طور جدی مورد تردید قرار گرفته است. منتقدان یادآور می‌شوند که در برخی کشورها، ازجمله ایالات متحده، بخش قابل توجهی از رشد اقتصادی عمدتاً به نفع یک اقلیت از جامعه تحقق‌یافته است، درحالی‌که اکثریت جمعیت بهبود محسوسی در سطح زندگی خود تجربه نکرده‌اند. ازاین‌رو، ممکن است رشد اقتصادی هم‌زمان با تداوم یا حتی تشدید نابرابری‌ها رخ دهد و به ارتقای معنادار رفاه اجتماعی منجر نشود. شواهدی نظیر شاخص توسعه انسانی تعدیل‌شده با نابرابری نشان می‌دهد که هم کشورهایی با مخارج عمومی بالا و هم کشورهایی با مخارج پایین می‌توانند عملکرد مطلوبی در این شاخص‌ها داشته باشند. این امر دلالت بر آن دارد که تمرکز صرف بر نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی، تصویر کاملی از نقش دولت ارائه نمی‌کند [52].

در همین راستا، بعد مهم دیگری از این بحث آن است که تأکید انحصاری بر اندازه دولت، خود می‌تواند گمراه‌کننده باشد. تعامل میان نقش دولت، کارایی بخش عمومی، میزان تاب‌آوری آن در برابر شوک‌ها و بحران‌ها و نیز اعتبار دولت نزد سرمایه‌گذاران، عواملی تعیین‌کننده‌تر از حجم صرف مخارج عمومی هستند. شواهد تجربی نشان می‌دهد که در برخی کشورهای اروپایی، امکان تحقق هم‌زمان سطح بالای مخارج عمومی و کارایی قابل‌قبول در هزینه‌کرد دولت وجود دارد [53]. بنابراین، مسئله اصلی نه صرفاً «بزرگ یا کوچک بودن» دولت، بلکه کیفیت حکمرانی، کارآمدی هزینه‌ها و ظرفیت نهادی دولت در تحقق اهداف اقتصادی و اجتماعی است.

پس از دوره‌ای از ثبات نسبی اقتصاد کلان در اواخر قرن بیستم و با پذیرش این واقعیت که دولت نیز همانند بازار، در معرض شکست قرار دارد، رویکردهای بازارمحور و کاهش مداخله مستقیم دولت برجسته‌تر شد. بااین‌حال، وقوع بحران‌های مالی و به‌ویژه همه‌گیری کووید-۱۹ نشان داد که اتکای صرف به سازوکار بازار برای تضمین هم‌زمان کارایی، ثبات و پایداری کافی نیست و ضرورت بازاندیشی در نقش دولت را برجسته ساخت.

در این شرایط، معیار ارزیابی نقش و اندازه دولت صرفاً به مقایسه منافع و هزینه‌های مداخله محدود نماند و مفهوم تاب‌آوری به‌عنوان متغیری کلیدی وارد تحلیل شد. به بیان دیگر، دولت‌ها ناگزیر شدند علاوه‌بر سنجش آثار کارایی‌بخش یا ناکارای مداخلات خود، میزان آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر شوک‌ها و ظرفیت و سرعت بازیابی پس از بحران‌ها را نیز در نظر بگیرند. نتیجه این بازاندیشی آن بود که بسیاری از دولت‌ها، در عین ایفای نقش فعال‌تر در بازارها، هم‌زمان حساسیت بیشتری نسبت به سطح و ترکیب هزینه‌های عمومی از خود نشان دادند[54].

در حقیقت، پس از عبور از بهینه‌گرایی رفاهی و تمرکز بر کارایی دولت، مسئله اصلی به بازتعریف کارکردهای دولت در اقتصادهای مختلط تبدیل می‌شود. در این چارچوب، دولت نه جایگزین بازار است و نه ناظر منفعل آن، بلکه نهادی است با وظایف متمایز تخصیصی، توزیعی و تثبیتی که کیفیت انجام هر یک، به ظرفیت نهادی، کارایی حکمرانی و توان تاب‌آوری در برابر شوک‌ها وابسته است. از این منظر، تمرکز صرف بر اندازه دولت یا سطح مخارج عمومی گمراه‌کننده بوده و تحلیل نقش دولت مستلزم توجه هم‌زمان به کارکردها، نهادها و کیفیت مداخله است.

نکته‌ای اساسی در این میان آن است که اگرچه در مباحث نظری، «اندازه دولت» و «میزان مداخله یا کنترل دولتی» اغلب به‌طور ضمنی هم‌معنا تلقی می‌شوند، اما در عمل به‌دلیل نقصان شاخص‌ها در اندازه‌گیری مداخله دولت، باید بین اندازه دولت و کنترل دولتی تمایز قائل شد. شکل 1 اثرگذاری تحولات دیدگاه‌های مکاتب مختلف بر میزان کنترل دولتی در سیر زمان و تحولات اندازه دولت‌ها در پنج کشور پیشرو در صنعتی شدن را نشان می‌دهد. شواهد تاریخی نشان می‌دهد که بزرگ‌تر شدن دولت‌ها لزوماً به معنای افزایش کنترل مستقیم آنها بر فعالیت‌های اقتصادی نیست. برای مثال، در یونان باستان، دولت‌ها از نظر مالی کوچک بودند و سهمی در حدود ۱۰ درصد از تولید ناخالص داخلی داشتند، اما کنترل گسترده‌ای بر حیات اقتصادی، سیاسی و حتی جان و مال افراد داشتند. در مقابل، با گذر زمان و تحول نهادها، دولت‌ها ضمن کاهش سلطه مستقیم بر بازارها، وظایف گسترده‌تری را در حوزه تأمین کالاهای عمومی، رفاه اجتماعی و تثبیت اقتصادی برعهده گرفتند و از این مسیر، اندازه مالی آنها افزایش یافت. از این منظر، نه دولت بزرگ‌تر الزاماً دولت کنترل‌گرتر است و نه دولت کوچک‌تر لزوماً به معنای آزادی بیشتر بازارهاست؛ آنچه اهمیت تعیین‌کننده دارد، کیفیت نهادها، چارچوب‌های حکمرانی و نحوه اعمال نقش دولت در تعامل با بازار است.

شکل 1. نمودار بازیگران اصلی شکل‌دهنده حرکت موجی در کنترل دولتی و تغییرات اندازه دولت در کشورهای پیشرو صنعتی [54]

شکل 2 خلاصه‌ای از سیر تغییرات اندیشه‌های اقتصادی در بخش عمومی و نگرش اندیشمندان اقتصادی به وظایف دولت را نشان می‌دهد.

4. مطالعه تجربی

این فصل به بررسی تجربی اندازه و حدود مداخله دولت در اقتصاد می‌پردازد و می‌کوشد با اتکا به داده‌های کمی، تصویری عینی‌تر از نقش دولت‌ها در گذر زمان و در مقایسه میان کشورها ارائه دهد. در کنار مباحث نظری مطرح‌شده در فصل پیشین، تحلیل‌های تجربی ازآن‌رو اهمیت دارند که امکان مشاهده الگوهای رفتاری دولت‌ها، سنجش تغییرات نهادی و ارزیابی روندهای بلندمدت را فراهم می‌سازند و بدین ترتیب، تحلیل نقش دولت را از سطح انتزاعی به سطح کاربردی ارتقا می‌دهند. بااین‌حال، استفاده سیاستی از این شواهد مستلزم توجه دقیق به فروض روش‌شناختی، محدودیت‌های آماری و تفاوت‌های نهادی کشورهاست و نمی‌توان نتایج تجربی را به‌صورت مکانیکی یا نسخه‌بردارانه تعمیم داد.

کمی‌سازی اندازه و حدود دولت ذاتاً با مناقشات مفهومی و آماری همراه است. دولت‌ها از مسیرهای متعددی بر اقتصاد اثر می‌گذارند؛ از ارائه مستقیم کالاها و خدمات عمومی و خرید نهاده‌ها و نیروی کار گرفته تا بازتوزیع درآمد ازطریق مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی و نیز اعمال قوانین و مقررات. بااین‌حال، شاخص‌های متعارف اندازه دولت عمدتاً مبتنی‌بر مخارج عمومی‌اند و تنها آن بخش از مداخلات دولت را ثبت می‌کنند که به‌صورت جریان‌های پولی قابل مشاهده هستند. در نتیجه، اشکال غیرمالی مداخله دولت ـ نظیر مقررات، استانداردها و معافیت‌های مالیاتی ـ در این سنجه‌ها بازتاب نمی‌یابند. ازاین‌رو، «اندازه دولت» لزوماً معادل «میزان مداخله دولت» نیست و ممکن است دولتی از نظر مالی بزرگ اما از حیث مداخله‌گری محدود، یا برعکس، کوچک اما بسیار کنترل‌گر باشد. با توجه به این تمایز، تمرکز فصل حاضر بر سنجش کمّی اندازه دولت است، نه اندازه‌گیری جامع تمامی اشکال مداخله دولتی.

افزون‌بر این، انتخاب واحد اندازه‌گیری دولت خود محل مناقشه است. سنجه‌هایی مانند تعداد کارکنان، هزینه‌های اسمی، یا مقادیر سرانه، هر یک با محدودیت‌هایی مواجه‌اند و قابلیت مقایسه بین‌کشوری و بین‌زمانی محدودی دارند. به همین دلیل، در ادبیات تجربی، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی به‌عنوان متعارف‌ترین شاخص اندازه دولت به‌کار می‌رود؛ چراکه اثر تورم و رشد جمعیت را تا حد زیادی تعدیل می‌کند و امکان مقایسه روندهای بلندمدت را فراهم می‌سازد. با وجود برخی نقدها نسبت به این شاخص، به‌ویژه در نوسانات کوتاه‌مدت، این معیار همچنان مناسب‌ترین گزینه برای تحلیل‌های مقطعی و زمانی در افق‌های بلندمدت تلقی می‌شود [55].

در این مطالعه، با توجه به هدف مقایسه مقطعی و بین‌زمانی اندازه و نقش دولت‌ها، از استاندارد آمارهای مالی دولت صندوق بین‌المللی پول برای تعریف قلمرو دولت و از طبقه‌بندی وظایف دولت برای تحلیل کارکردهای هزینه‌ای استفاده شده است. این چارچوب‌ها، به‌دلیل اتکاپذیری بالا و استانداردسازی نسبی، امکان مقایسه بین‌کشوری را فراهم می‌کنند. براساس معیار حداکثرسازی پوشش داده‌ها، در نهایت ۵۶ کشور، شامل ایران، طی دوره ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۳ مورد بررسی قرار گرفته‌اند. بااین‌حال، این داده‌ها نیز خالی از محدودیت نیستند. زیرا تفاوت در رویه‌های گردآوری و گزارش‌دهی ملی و عدم انطباق کامل برخی کشورها با دستورالعمل‌های بین‌المللی، می‌تواند به تورش در برآورد اندازه دولت منجر شود. افزون‌بر این، وجود تعاریف مختلف از قلمرو دولت ـ از بودجه دولت مرکزی تا دولت عمومی ـ خود بر نتایج اثرگذار است. موضوعی که در مورد ایران، به‌دلیل محدودیت‌های آماری، اغلب به کم‌برآوردی اندازه واقعی دولت می‌انجامد.

با لحاظ این ملاحظات، در ادامه، ابتدا به مرور معیارهای مختلف سنجش اندازه دولت و مناقشات مفهومی و محاسباتی پیرامون آنها پرداخته می‌شود. سپس، با اتکا به داده‌های موجود، آثار نادیده گرفتن یا حذف ابعاد مختلف دولت بر برآورد اندازه آن بررسی می‌گردد. در نهایت، تحلیل‌های مقایسه‌ای بین‌کشوری و بین‌زمانی در افق‌های کوتاه‌مدت، بلندمدت و سری‌های زمانی ارائه می‌شود تا تصویری منسجم از تحول اندازه، قلمرو و نقش دولت‌ها در اقتصاد ترسیم گردد.

1ـ4. قلمرو دولت

پیش از سنجش «اندازه دولت»، به‌عنوان تعیین‌کننده‌ترین بازیگر بخش عمومی، لازم است روشن شود که در استاندارد آمارهای مالی دولت صندوق بین‌المللی پول، دولت دقیقاً با چه قلمرویی تعریف و تفکیک می‌شود. در این چارچوب، «حوزه عمومی» برحسب کنشگران، به بخش عمومی و بخش خصوصی تقسیم می‌شود لذا حوزه عمومی متشکل از بخش عمومی و بخش خصوصی است. در بخش عمومی نیز دو لایه متمایز دولت عمومی و شرکت‌های دولتی وجود دارد. در بخش عمومی بخشی از کالاها و خدمات به قیمت معقول بازاری توسط شرکت‌های دولتی و بخش دیگر کالاها و خدمات به‌صورت غیرانتفاعی و غیر بازاری ارائه می‌شوند که تحت عنوان دولت عمومی از شرکت‌های دولتی تفکیک می‌شوند. مطابق این استاندارد، دولت عمومی از چهار جزء تشکیل می‌شود: دولت مرکزی، دولت ایالتی/استانی، دولت محلی و صندوق‌های تأمین اجتماعی. در درون دولت مرکزی نیز تمایز مهمی میان واحدهای بودجه‌ای و واحدهای فرابودجه‌ای برقرار است؛ از این منظر «بودجه دولت» کوچک‌ترین تعریف از قلمرو دولت است و لزوماً بخش‌های فرابودجه، دولت‌های محلی، استانی و صندوق‌های تأمین اجتماعی را دربرنمی‌گیرد.

در برخی مطالعات، بودجه دولت به‌همراه بودجه شرکت‌های دولتی ملاک قرار می‌گیرد. اما ایراد اصلی این رویکرد آن است که به‌دلیل تفاوت رویه‌های حسابداری و گزارش‌دهی شرکت‌های دولتی در کشورها، مقایسه بین‌کشوری را مخدوش می‌کند و تصویر قابل اتکایی از «اندازه نسبی دولت‌ها» به دست نمی‌دهد. چارچوب تفصیلی قلمروهای نهادی و نمونه‌های هر قلمرو، مطابق استاندارد بین‌المللی، در جدول 5 ارائه شده است. این تعریف از قلمرو دولت و بخش عمومی، مبنای آمارهای مالی دولت در نهادهایی چون صندوق بین‌المللی پول، OECD و اتحادیه اروپا نیز قرار دارد [56].

تحلیل تجربی اندازه و حدود مداخله دولت، ناگزیر مستلزم مقایسه میان کشورها و بررسی روندهای زمانی است. امری که بدون اتکا به دستورالعمل‌ها و چارچوب‌های استاندارد بین‌المللی عملاً امکان‌پذیر نیست. بااین‌حال، باید توجه داشت که مقایسه بین‌کشوری در حوزه‌های اقتصادی، به‌طور کلی و به‌ویژه در موضوعی مانند قلمرو دولت، ذاتاً مناقشه‌برانگیز است. تفاوت‌های نهادی، ساختار حکمرانی، نظام‌های مالی، شیوه‌های حسابداری و حتی تعاریف قانونی از وظایف دولت، موجب می‌شود که هیچ چارچوبی نتواند به‌طور کامل واقعیت‌های پیچیده همه کشورها را بازنمایی کند.

جدول 5. قلمروهای اساسی فعالیت‌های عمومی[56]

ازاین‌رو، دستورالعمل‌های بین‌المللی ـ ازجمله آمارهای مالی دولت ـ ناگزیر بر ساده‌سازی واقعیت‌های نهادی و مالی دولت‌ها استوارند. این ساده‌سازی‌ها لزوماً نقطه‌ضعف محسوب نمی‌شود، بلکه امکان ترسیم تصویری کلی، شناسایی الگوهای مشترک، بررسی حرکت‌های جمعی دولت‌ها و مقایسه روندهای بلندمدت را فراهم می‌کنند. بدون این سطح از همگن‌سازی مفهومی و آماری، تحلیل‌های مقطعی و بین‌زمانی عملاً به مجموعه‌ای از مطالعات موردی غیرقابل تعمیم تقلیل می‌یابد. بااین‌حال، کاربست تحلیلی نتایج حاصل از این داده‌ها، مستلزم آگاهی دقیق از محل و ماهیت این ساده‌سازی‌هاست. عدم توجه به این ملاحظات می‌تواند به سوءتفسیر تفاوت‌های بین‌کشوری و برداشت‌های نادرست از نمودارها و روندهای ترسیم‌شده بینجامد.

در چارچوب آمارهای مالی دولت، مهم‌ترین ملاحظات کاربست داده‌ها در تحلیل‌های مقایسه‌ای را می‌توان در چهار محور اصلی دسته‌بندی کرد: شرکت‌های دولتی، جز فرابودجه، صندوق‌های تأمین اجتماعی و روش حسابداری.

1.     شرکت‌های دولتی

یکی از مناقشات مهم در سنجش اندازه دولت، لحاظ یا عدم لحاظ شرکت‌های دولتی و مؤسسات مورد حمایت دولت است. شرکت‌های دولتی، سازمان‌هایی هستند که خدمات بازارمحور ارائه می‌دهند و درآمدهایی ایجاد می‌کنند که بخشی یا تمام هزینه‌های آنها را پوشش می‌دهد. خدمات پستی، شرکت‌های حمل‌ونقل مسافری، شرکت ملی نفت و شرکت‌های بیمه دولتی از نمونه‌های برجسته این دسته‌اند.

در اغلب موارد، درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی خارج از بودجه دولت ثبت می‌شود. مازاد درآمد این شرکت‌ها به خزانه واریز می‌شود و در مقابل، ممکن است یارانه یا وام از منابع عمومی دریافت کنند. فعالیت‌های آنها تنها در صورت دریافت یارانه، وام یا ایجاد مازاد بودجه در حساب‌های بودجه‌ای دولت منعکس می‌شود. این شرکت‌ها سهامدار خصوصی ندارند و سرمایه آنها عمدتاً ازطریق خزانه تأمین می‌شود، هرچند برخی از آنها امکان جذب منابع مالی مستقل از دولت را نیز دارند. از منظر رفتاری، این شرکت‌ها ممکن است در تصمیمات اقتصادی روزمره، شباهت زیادی به بنگاه‌های خصوصی داشته باشند و در برخی بازارها با بخش خصوصی رقابت کنند یا حتی از موقعیت انحصاری برخوردار باشند. بااین‌حال از حیث مالکیت، بخشی از دولت محسوب می‌شوند. همین دوگانگی موجب شده است که در ادبیات تجربی، دیدگاه‌های متفاوتی درباره لزوم گنجاندن آنها در اندازه دولت وجود داشته باشد.

علاوه‌بر شرکت‌های دولتی، سازمان‌های نیمه‌دولتی نیز وجود دارند که پیوندهای حقوقی یا نهادی خاصی با دولت دارند، اما ساختار مالکیت و مدیریت آنها مستقل از دولت است و بودجه دولتی دریافت نمی‌کنند. بااین‌حال، این نهادها معمولاً در شرایط خاص یا بحرانی از حمایت دولت برخوردار می‌شوند. بسیاری از تحلیلگران بر این باورند که برای درک «اندازه واقعی دولت»، باید تمامی فعالیت‌هایی که تحت کنترل یا حمایت دولت انجام می‌شوند ـ حتی اگر بازارمحور باشند ـ در نظر گرفته شوند [55]. با وجود این مناقشات، داده‌های آمارهای مالی دولت عمدتاً تا سطح دولت عمومی به‌صورت منظم و قابل مقایسه منتشر می‌شوند و اطلاعات شرکت‌های دولتی به‌صورت پراکنده و موردی در دسترس است. ازاین‌رو، در این مطالعه نمونه مورد بررسی محدود به کشورهایی است که داده‌های مخارج دولت عمومی آنها در دسترس بوده و فعالیت شرکت‌های دولتی را به‌طور مستقیم دربرنمی‌گیرد.

2.     فرابودجه

مطابق چارچوب آمارهای مالی دولت، دولت مرکزی صرفاً به واحدهای بودجه‌ای محدود نمی‌شود و شامل واحدهای فرابودجه‌ای نیز هست. بااین‌حال، در بسیاری از کشورها ـ و به‌ویژه در تحلیل‌های مبتنی‌بر داده‌های در دسترس ـ تمرکز صرفاً بر بودجه دولت مرکزی است. این رویکرد، هرچند به‌دلیل محدودیت داده‌ها رایج است، اما می‌تواند به کم‌برآوردی اندازه دولت‌هایی با بخش فرابودجه فربه منجر شود، زیرا بخشی از فعالیت‌های دولت که خارج از بودجه رسمی انجام می‌شود، در این شاخص منعکس نمی‌گردد.

3.     صندوق‌های بازنشستگی

همان‌طور که اشاره شد، طبق دستورالعمل آمارهای مالی دولت، مخارج دولت عمومی حاصل مجموع مخارج دولت مرکزی، دولت‌های ایالتی (استانی)، دولت‌های محلی و صندوق‌های تأمین اجتماعی است. بااین‌حال، شواهد نشان می‌دهد که برخی کشورها در مقاطعی از زمان، مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی را در محاسبه دولت عمومی لحاظ نکرده‌اند. این رویه موجب می‌شود اندازه دولت در مقایسه‌های بین‌کشوری یا بین‌زمانی کمتر از مقدار واقعی برآورد شود و نتایج تحلیل‌ها را تحت تأثیر قرار دهد.

4.     روش حسابداری

محاسبه شاخص مخارج دولت عمومی در بین کشورها با چالش‌هایی مواجه است. طبق استاندارد نهادهای بین‌المللی همه اجزای دولت عمومی باید به روش حسابداری تعهدی محاسبه شوند اما برخی کشورها لزوماً پایبند به این اصل نبوده‌اند و از حسابداری نقدی استفاده کرده‌اند [57]. جدول 6 روش حسابداری به کار گرفته شده در محاسبات آمارهای مالی دولت توسط کشورهای مختلف را نشان می‌دهد. همان‌طور که مشاهده می‌شود برخی کشورها شامل ایران از روش حسابداری نقدی استفاده می‌کنند درحالی‌که در راهنمای نهادهای بین‌المللی آمارهای مالی دولت، شیوه حسابداری تعهدی مبنای استاندارد تولید داده‌هاست.

تمرکز بر حسابداری و جریان‌های نقدی سالیانه، این واقعیت بنیادین را نادیده می‌گیرد که تصمیمات سیاستی امروز دولت می‌توانند تعهدات و پیامدهای مالی بلندمدتی ایجاد کنند که لزوماً در مخارج نقدی همان سال منعکس نمی‌شوند. بخش قابل‌توجهی از برنامه‌ها و پروژه‌های دولتی ماهیتی تدریجی و چندساله دارند و هزینه‌های آنها در طول زمان انباشته می‌شود به‌گونه‌ای که حتی در غیاب تعهدات صریح، تعهدات هزینه‌ای ضمنی در سال‌های آتی شکل می‌گیرد. برای مثال، در پروژه‌های سرمایه‌گذاری چندساله ـ نظیر طرح‌های دفاعی ـ افزایش هزینه‌ها به‌واسطه تورم یا تغییرات قیمت نهاده‌ها، در محاسبات نقدی یک‌ساله قابل مشاهده نیست.

افزون‌بر این برخی مخارج اجباری دولت بدون هرگونه تغییر قانونی و صرفاً در نتیجه تحولات جمعیتی، به‌طور خودکار افزایش می‌یابند. هزینه‌های مستمری سالمندان نمونه بارز این پدیده است؛ به‌گونه‌ای که بازنشستگی نسل‌های پرجمعیت و افزایش امید به زندگی، تحت سیاست‌های موجود، رشد قابل پیش‌بینی هزینه‌های تأمین اجتماعی را در پی دارد. بااین‌حال، این تعهدات آتی ـ هرچند از پیش ایجاد شده‌اند ـ در بودجه‌های جاری منعکس نمی‌شوند و غالباً برنامه مشخصی برای تأمین مالی آنها وجود ندارد.

جدول 6. روش حسابداری به کار گرفته شده در محاسبات آمارهای مالی دولت توسط کشورهای مختلف[57]

در این چارچوب، استفاده از حسابداری تعهدی به‌جای حسابداری نقدی، این امکان را فراهم می‌سازد که تعهدات مالی دولت در زمان ایجاد، در بودجه و مخارج ثبت شوند. ازاین‌رو، روش‌های متفاوت حسابداری می‌توانند روایت‌های کاملاً متفاوتی از تغییرات اندازه دولت در طول زمان ارائه دهند. هرچند حسابداری تعهدی معمولاً تصویری واقع‌بینانه‌تر از وضعیت مالی دولت‌ها ترسیم می‌کند، اما به‌دلیل شناسایی زودهنگام تعهدات، اغلب تصویر نامطلوب‌تری نسبت به حسابداری نقدی نشان می‌دهد. میزان فاصله میان این دو تصویر، به حجم و ماهیت تعهدات آتی دولت بستگی دارد.

در مقابل، ضعف اساسی حسابداری جریان نقدی آن است که در اغلب موارد به تورش در برآورد مخارج دولت منجر می‌شود و پیامدهای بلندمدت سیاست‌های عمومی را نادیده می‌گیرد. ازاین‌رو، نتایج مبتنی‌بر حسابداری نقدی، به‌ویژه در مقایسه‌های بین‌کشوری و بین‌زمانی، باید با احتیاط تفسیر شوند.

2ـ4. تحلیل توصیفی نمونه

در مطالعه حاضر، بخش عمده تحلیل‌ها بر شاخص مخارج دولت عمومی استوار است. نکته حائز اهمیت آن است که شاخص مخارج دولت عمومی است که در آمارهای مالی دولت ارائه می‌شود با مخارج دولت که در تولید ناخالص داخلی گزارش می‌شود متفاوت است. در جزء مخارج دولت که سالیانه در تولید ناخالص داخلی ارائه می‌شود تنها مصارف نهایی دولت لحاظ و گزارش می‌شود درحالی‌که در شاخص مخارج دولت عمومی از مجموعه آمارهای مالی دولت، مصارف واسطه‌ای دولت علاوه‌بر مصارف نهایی لحاظ شده است. لذا شاخص مخارج دولت عمومی از آمارهای مالی دولت از عمومیت بیشتری برخوردار است و تصویر جامع‌تری از مخارج دولت ارائه می‌کند.

با اتخاذ رویکرد حداکثرسازی پوشش داده‌ها، قلمرو مکانی و زمانی تحلیل شامل ۵۶ کشور جهان، ازجمله ایران در دوره ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۳ است.

همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، در شاخص مخارج دولت عمومی، فعالیت‌ها و مخارج شرکت‌های دولتی لحاظ نمی‌شود.  ازاین‌رو در تحلیل حاضر اندازه دولت نه در قلمرو «بخش عمومی»، بلکه در سطح محدودتر «دولت عمومی» بررسی می‌شود. محدودیتی که ناشی از فقدان داده‌های جامع و قابل‌مقایسه در سطح بخش عمومی است. بااین‌حال، با اتکا به داده‌های محدود موجود، تلاش شده است برآوردی از نسبت مخارج بخش عمومی به مخارج دولت عمومی ارائه شود تا تصویری تقریبی از سهم شرکت‌های دولتی در اندازه کل دولت‌ها به دست آید.

در این راستا شکل 3 دامنه نسبت هزینه‌های قلمرو عمومی به مخارج دولت عمومی را برای ۱۳ کشور نمونه که داده‌های آنها در دسترس بوده، طی دوره ۲۰۰۱ تا ۲۰۲۱ نشان می‌دهد. مطابق شکل 3، در کشورهایی که داده‌های مربوطه در دسترس بوده، نسبت مخارج بخش عمومی به مخارج دولت عمومی می‌تواند در بازه‌ای نسبتاً گسترده، از حدود ۱٫۱ برابر تا نزدیک به دو برابر مخارج دولت عمومی نوسان داشته باشد. به بیان دیگر شواهد ـ هرچند محدود و غیرجامع ـ حاکی از آن است که سهم خالص فعالیت شرکت‌های دولتی در برخی کشورها ممکن است معادل ۱۰ تا ۱۰۰ درصد مخارج دولت عمومی باشد. ازاین‌رو، عدم لحاظ این بخش در تحلیل‌های مبتنی‌بر مخارج دولت عمومی، بالقوه می‌تواند به کم‌برآوردی اندازه واقعی دولت منجر شود؛ هرچند دامنه و شدت این تورش به ساختار نهادی و ترکیب بخش عمومی در هر کشور وابسته است. هرچند به‌دلیل محدودیت داده‌ها، نتایج حاضر بیشتر جنبه‌ی نشانه‌ای داشته و باید با احتیاط تفسیر شوند.

شکل 3. نمودار دامنه نسبت هزینه‌های قلمرو عمومی به مخارج دولت عمومی در سال‌های 2001 تا 2021 [57]

در فرایند تحلیل داده‌های مخارج دولت عمومی، کشورها براساس دو معیار مکمل طبقه‌بندی شده‌اند. معیار نخست، سطح درآمدی کشورهاست که شامل گروه‌های کم‌درآمد، با درآمد متوسط و پردرآمد می‌شود. به‌گونه‌ای که دو گروه نخست عموماً به‌عنوان کشورهای درحال‌توسعه و نوظهور و گروه سوم به‌عنوان کشورهای توسعه‌یافته تلقی می‌شوند. معیار دوم، وضعیت عضویت کشورها در سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و یا اتحادیه اروپا است. اطلاعات مربوط به طبقه درآمدی، وضعیت عضویت نهادی، به‌همراه نام و اختصارات کشورها، در جدول پیوست 1 ارائه شده است. شکل 4 تصویری کلی از ترکیب کشورهای نمونه و دامنه زمانی داده‌های در دسترس برای هر یک از آنها ارائه می‌کند.

در این شکل، محور عمودی نشان‌دهنده نام کشورها و محور افقی بیانگر بُعد زمانی است. هر نوار افقی رنگی به یک کشور اختصاص دارد و طول آن دوره‌هایی را منعکس می‌کند که داده‌های مخارج دولت عمومی آن کشور در مجموعه داده‌های مورد استفاده قابل مشاهده بوده است. این نمایش، ناهمگنی پوشش زمانی داده‌ها میان کشورها را به‌طور شفاف نشان می‌دهد و امکان تفسیر دقیق‌تر نتایج را فراهم می‌سازد.

در تحلیل حاضر ابتدا دامنه تغییرات مخارج دولت عمومی و میانگین‌های زمانی آنها مورد بررسی قرار می‌گیرد. استفاده از میانگین‌های زمانی، با کاهش اثر نوسانات مقطعی، امکان تمرکز بر روندهای بلندمدت و الگوهای ساختاری را فراهم می‌کند. اتخاذ این رویکرد ازآن‌رو اهمیت دارد که مخارج دولت‌ها به‌طور ذاتی تحت تأثیر شوک‌ها، بحران‌ها و مداخلات کوتاه‌مدت قرار دارند و اتکا به مقادیر سالیانه می‌تواند تصویری ناپایدار یا گمراه‌کننده ارائه دهد

.

شکل 4. نمودار داده‌های در دسترس برای مخارج دولت عمومی کشورهای مورد مطالعه در طول زمان [57]

برای تعمیق تحلیل، تغییرات مخارج نسبی دولت عمومی هر کشور در قالب نمودار حرارتی شکل 5 نمایش داده شده است. در این شکل، هر ستون بیانگر تغییرات سالیانه مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی است و شدت رنگ‌ها بازتاب‌دهنده بزرگی تغییرات نسبی در هر سال است؛ به‌گونه‌ای که رنگ‌های تیره‌تر نشان‌دهنده جهش‌های معنادارتر در مخارج دولت هستند. با توجه به اینکه یکی از ویژگی‌های بارز بحران‌های فراگیر، بروز هم‌حرکتی میان کشورها و مناطق مختلف در اثر سرریزهای اقتصادی و مالی است، مشاهده نوارهای افقی تیره در سال‌های مشخص، حکایت از آغاز و گسترش شوک‌های مشترک در سطح جهانی دارد.

همان‌گونه که در شکل 5 مشاهده می‌شود، بحران مالی جهانی و همه‌گیری کووید-۱۹ به‌ترتیب در سال‌های ۲۰۰8–۲۰۰7 و ۲۰۱۹ با جهش‌های قابل‌توجهی در مخارج نسبی دولت‌های عمومی در بخش بزرگی از کشورها همراه بوده‌اند. پس از بحران مالی ۲۰۰۸، دولت‌ها عمدتاً با هدف کاهش آثار رکود بر مصرف‌کنندگان و بنگاه‌های اقتصادی، سیاست‌های مالی انبساطی و مداخلات حمایتی را در پیش گرفتند. در پی همه‌گیری کووید-۱۹ نیز تمرکز سیاست‌های مالی بیش‌ازپیش بر تقویت نظام‌های بهداشتی، آموزش و تداوم ارائه خدمات عمومی معطوف شد.

شکل 5. نمودار حرارتی تغییرات مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی کشورها از 1995 تا 2023 [57]

3ـ4. بررسی دامنه تغییرات مخارج دولت‌ها

این تحولات بیانگر آن است که پس از تجربه این بحران‌ها، میزان اتکای دولت‌ها به سازوکارهای خودتنظیم‌گر بازار برای بازیابی اقتصادی پس از شوک‌ها کاهش‌یافته است. در نتیجه، دولت‌ها در سال‌های اخیر حساسیت بیشتری نسبت به مخاطرات نوظهوری همچون شوک‌های انرژی، تغییرات اقلیمی و امنیت غذایی نشان داده‌اند و مداخلاتی را با هدف ارتقای تاب‌آوری اقتصاد در برابر این چالش‌های بلندمدت در دستورکار قرار داده‌اند.

با اتکا به نتایج ارائه‌شده در شکل 5، سه میانگین زمانی برای مخارج دولت عمومی محاسبه و در نهایت، دامنه تغییرات و میانگین‌های زمانی مخارج دولت‌ها در شکل 6 ترسیم شده است. در این شکل، هر میله عمودی به یک کشور یا یک گروه از کشورها اختصاص دارد که کران پایین و بالای آن به‌ترتیب حداقل و حداکثر مخارج دولت عمومی به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی را در دوره مورد بررسی نشان می‌دهد. به‌منظور بررسی روندهای بلندمدت، سه میانگین زمانی برای دوره‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۷ (دوره اول)، ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۷ (دوره دوم) و ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۳ (دوره سوم) محاسبه شده و به‌صورت نشانگرهای دایره‌ای رنگی بر روی هر میله نمایش داده شده‌اند. افزون‌بر این، شکل‌های نوسانات نسبت مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی برای هر کشور نیز ضمیمه شده‌اند تا در کنار روندهای میانگین، شدت و الگوی نوسانات نیز قابل ردیابی باشد.

مطابق شکل 6، دامنه اندازه دولت‌ها در میان کشورهای مورد مطالعه بسیار گسترده بوده و از حدود ۱۱ درصد تولید ناخالص داخلی (در کشورهایی نظیر مائوریتس و ماکائو) تا حدود ۹۵ درصد (در افغانستان) متغیر است (حفظ کشور افغانستان در نمونه جهت بررسی اثرات جنگ بر اندازه و ترکیب مخارج دولت‌هاست). در این میان، افغانستان، ماکائو و ایرلند بیشترین دامنه نوسان مخارج دولت عمومی را تجربه کرده‌اند. منشأ این نوسانات نیز ماهیتی متفاوت داشته است؛ به‌گونه‌ای که در افغانستان عمدتاً ناشی از جنگ و بی‌ثباتی‌های سیاسی، در ماکائو متأثر از شوک همه‌گیری کووید-۱۹ و در ایرلند در پی بحران مالی جهانی و تزریق گسترده منابع عمومی به مؤسسات مالی ورشکسته بوده است. این تفاوت‌ها به‌خوبی در موقعیت و جابه‌جایی نشانگرهای میانگین‌های زمانی بر روی شکل منعکس شده‌اند.

در سطح گروه‌های درآمدی و نهادی، گروه کشورهای کم‌درآمد به‌دلیل حضور افغانستان، بیشترین دامنه نوسان مخارج را نشان می‌دهد و الگوی رفتاری آن نیز در مقاطعی معکوس سایر گروه‌هاست. به‌طوری‌که جهش قابل‌توجه میانگین زمانی در دوره دوم، به‌طور مستقیم با تشدید درگیری‌ها در افغانستان هم‌زمان بوده است. در مقابل کشورهای عضو اتحادیه اروپا و کشورهای غیرعضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی با دامنه نوسان حدود ۶ درصد، کم‌نوسان‌ترین گروه‌ها محسوب می‌شوند. پس از آن کشورهای غیرعضو اتحادیه اروپا با دامنه نوسان حدود ۹ درصد قرار دارند و در نهایت کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، کشورهای با درآمد بالا و کشورهای با درآمد متوسط با دامنه نوسانی در حدود ۱۲ درصد مشاهده می‌شوند.

از منظر سطح مخارج، گروه کشورهای عضو اتحادیه اروپا، کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا، در تمامی دوره‌های زمانی، بالاترین میانگین‌های مخارج دولت عمومی را نسبت به سایر گروه‌ها به‌خود اختصاص داده‌اند. نکته‌ای که با ثبات نسبی این میانگین‌ها در طول زمان همراه بوده است. در مقابل، در کشورهای با درآمد متوسط و همچنین کشورهای غیرعضو این سازمان‌ها، روندی افزایشی در میانگین مخارج دولت عمومی مشاهده می‌شود. این الگو حاکی از نوعی هم‌گرایی تدریجی در اندازه دولت‌ها میان گروه‌های مختلف کشورهاست، به‌ویژه از منظر نقش و حضور مالی دولت در اقتصاد.     

شکل 6. نمودار دامنه مخارج دولت عمومی، میانگین‌های زمانی و نوسانات آن به تفکیک هر کشور و گروه‌های اقتصادی و درآمدی [57]

در مورد ایران، مخارج دولت عمومی در کل دوره مورد بررسی عمدتاً در بازه ۲۰ تا ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی قرار داشته است. این در حالی است که در طول دوره زمانی مطالعه تنها ۱۱ کشور مخارجی کمتر از ۲۰ درصد را تجربه کرده‌اند که از این میان، فقط ۶ کشور پس از سال ۲۰۰۷ و تنها ۳ کشور پس از سال ۲۰۱۷ در این سطح پایین قرار داشته‌اند. بررسی میانگین‌های زمانی نشان می‌دهد که در تمامی دوره‌ها، حدود ۴۰ کشور مخارج دولت عمومی بالاتری نسبت به ایران داشته‌اند. همچنین کمترین میانگین مخارج دولت‌ها در طول زمان همواره متعلق به گروه کشورهای با درآمد متوسط بوده است. بااین‌حال، حتی در این گروه نیز میانگین مخارج از حدود ۲۶٫۵ درصد در دوره نخست به حدود 30/1 درصد در دوره سوم افزایش‌یافته و در تمام دوره‌ها بالاتر از میانگین مخارج دولت عمومی ایران قرار داشته است.

4ـ4. تقریب اثر ملاحظات داده‌ها بر دامنه مخارج دولت‌ها

1ـ4ـ4. روش حسابداری

داده‌های در دسترس برای ایران محدود به بازه زمانی ۲۰۰۱ تا ۲۰۱۶ بوده و بر مبنای روش حسابداری نقدی محاسبه شده‌اند. با توجه به اهمیت شیوه حسابداری در برآورد اندازه دولت، در این بخش تلاش می‌شود با اتکا به داده‌های موجود سایر کشورها، برآوردی از اثر تفاوت میان حسابداری نقدی و تعهدی بر کسری و اندازه دولت عمومی ارائه شود. شکل 7 نسبت مازاد (یا کسری) نقدی و تعهدی مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی و همچنین نسبت اختلاف مازاد تعهدی و نقدی به مازاد نقدی را نمایش می‌دهد.

شکل 7. نموداردرصد مازاد نقدی و تعهدی مخارج دولت عمومی و سهم اختلاف آنها از مازاد نقدی در سال 2005 [57]

 * علامت p در شکل نشان‌دهنده درصد است.

مطابق شکل فوق، در کشورهایی مانند استرالیا، نیوزیلند، روسیه و شیلی، اگرچه مخارج دولت عمومی هم در حسابداری نقدی و هم تعهدی مازاد نشان می‌دهد، اما مازاد تعهدی به‌ترتیب حدود ۳۰، ۱۰، ۴۰ و ۱۰ درصد کمتر از مازاد نقدی است. در مقابل، ژاپن نمونه‌ای شاخص از واگرایی شدید میان دو روش حسابداری است. به‌ طوری که علی‌رغم ثبت مازاد نقدی حدود ۳٫۶ درصد تولید ناخالص داخلی، با لحاظ حسابداری تعهدی، کسری‌ای معادل ۵٫۹ درصد مشاهده می‌شود. اختلافی که به معنای تغییر بیش از ۲۶۰ درصدی در ارزیابی وضعیت مالی دولت است. کشور بولیوی نیز الگوی مشابهی را تجربه کرده است.

در سایر کشورها، مخارج دولت عمومی در هر دو روش حسابداری با کسری همراه است، اما تقریباً در تمامی موارد ـ به‌جز لتونی ـ کسری تعهدی از کسری نقدی بزرگ‌تر بوده و این اختلاف در دامنه‌ای حدود ۱۰ تا ۵۰ درصد نوسان دارد. بنابراین، به‌جز یک مورد استثنایی، استفاده از حسابداری تعهدی به جای نقدی منجر به افزایش برآورد اندازه دولت عمومی می‌شود. هرچند داده‌های لازم برای محاسبه این اثر در مورد ایران در دسترس نیست، اما شواهد بین‌المللی نشان می‌دهد که در اغلب موارد، حسابداری نقدی به کم‌برآوردی اندازه واقعی دولت می‌انجامد.

2ـ4ـ4. جزء فرابودجه

عامل مهم دیگر در برآورد اندازه دولت، وجود یا عدم وجود اقلام فرابودجه‌ای است. طبق گزارش صندوق بین‌المللی پول نهادهای فرابودجه به نهادهای بخش عمومی اطلاق می‌‎شود که بودجه‌ای جداگانه دارند و به‌طور کامل تحت پوشش بودجه اصلی (یا عمومی) قرار نمی‌گیرند. این نهادها تحت نظر یا کنترل دولت مرکزی، ایالتی یا محلی فعالیت می‌کنند و ممکن است علاوه‌بر کمک‌های انتقالی بلاعوض از بودجه عمومی یا منابع دیگر، منابع درآمدی خاص خود را داشته باشند. اگرچه ممکن است بودجه آنها نیاز به تصویب قوه مقننه داشته باشد اما در مورد حجم و ترکیب هزینه‌ای خود اختیار عمل دارند.

طبق اعلام بانک مرکزی ایران در دوره مورد مطالعه، فرابودجه‌ای وجود نداشته که در اندازه دولت لحاظ شود. بااین‌حال، اهمیت این مؤلفه در تجربه سایر کشورها به‌خوبی در شکل 8 نمایان است. مطابق این شکل نسبت فرابودجه به تولید ناخالص داخلی بسته به شرایط کشورها، از صفر تا بیش از ۷۰ درصد متغیر بوده است. در افغانستان، در برخی مقاطع زمانی فرابودجه بیش از ۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل داده که با مراجعه به داده‌ اندازه دولت عمومی می‌توان دریافت که حدود دو سوم فعالیت‌های مالی دولت در خارج از چارچوب بودجه رسمی انجام شده است. در سایر کشورها نیز این نسبت از صفر تا بیش از ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی در نوسان بوده است. ازاین‌رو، فرابودجه بسته به ساختار بودجه‌ریزی هر کشور می‌تواند نقشی تعیین‌کننده در اندازه واقعی دولت در اقتصاد ایفا کند و عدم لحاظ آن به کم‌برآوردی قابل‌توجه اندازه دولت می‌انجامد.

شکل 8. نمودار دامنه نسبت فرابودجه به تولید ناخالص داخلی [57]

3ـ4ـ4. صندوق بازنشستگی

جزء مهم دیگر در شاخص اندازه دولت، مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی است که برخی کشورها ـ برخلاف دستورالعمل‌های آمارهای مالی دولت ـ آن را در محاسبه مخارج دولت عمومی لحاظ نکرده‌اند. شکل‌های 9، 10 و 11 اطلاعات معناداری درباره نقش صندوق‌های تأمین اجتماعی در اندازه دولت و نیز میزان تمرکز یا عدم تمرکز حکمرانی مالی ارائه می‌کنند. شکل 9 دامنه و میانگین‌های زمانی نسبت مخارج دولت مرکزی به مخارج دولت عمومی را برای کشورهای مختلف و گروه‌های درآمدی و نهادی نشان می‌دهد. همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، طبق استاندارد آمارهای مالی دولت، مخارج دولت عمومی باید شامل مجموع مخارج دولت مرکزی، دولت‌های ایالتی (استانی)، دولت‌های محلی و صندوق‌های تأمین اجتماعی باشد.

مطابق شکل 9، در تمامی دوره‌های زمانی، مجموع مخارج دولت‌های ایالتی، محلی و صندوق‌های تأمین اجتماعی حداقل حدود ۱۲ درصد از مخارج دولت عمومی را به‌خود اختصاص داده است. این سهم در میانگین زمانی دوره سوم (۲۰۱۷ تا ۲۰۲۳) برای تمامی گروه‌های درآمدی و نهادی به حداقل حدود ۲۶ درصد افزایش‌یافته است. این یافته نشان می‌دهد که برای دستیابی به تصویری جامع‌تر از نقش دولت در اقتصاد، توجه به سطوح مختلف حکمرانی و صندوق‌های تأمین اجتماعی در کنار دولت مرکزی می‌تواند تحلیل را غنی‌تر و تفسیر نتایج را دقیق‌تر سازد.

شکل 9. نمودار دامنه و میانگین‌های زمانی نسبت مخارج دولت مرکزی به مخارج دولت عمومی برای کشورهای مختلف و گروه‌های درآمدی و اقتصادی: [57]

بررسی روندهای زمانی اشاره شده در شکل 9 نشان می‌دهد که نوعی هم‌گرایی در میزان تمرکز حکمرانی مالی میان گروه‌های مختلف کشورها رخ داده است. کشورهای غیرعضو سازمان‌های اقتصادی با کاهش معنادار تمرکز به سمت ساختارهای غیرمتمرکزتر حرکت کرده‌اند، درحالی‌که کشورهای عضو این سازمان‌ها با تغییرات محدودتری، اندکی به سمت تمرکز بیشتر گرایش یافته‌اند. تمامی گروه‌های درآمدی کاهش تمرکز حکمرانی را تجربه کرده‌اند، اما شدت این کاهش در کشورهای با درآمد متوسط و کم‌درآمد بیشتر بوده است. از منظر نوسان، کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا با دامنه نوسان حدود ۴ درصد، باثبات‌ترین الگو را نشان می‌دهند، درحالی‌که کشورهای با درآمد متوسط و کم‌درآمد نوساناتی بیش از ۲۰ درصد را تجربه کرده‌اند.

در میان کشورها، سوئیس غیرمتمرکزترین ساختار حکمرانی مالی را داشته و در مقابل کشورهایی مانند افغانستان، ماکائو، مالدیو، مغولستان، اسلوونی و ترکیه در مقاطعی حکمرانی کاملاً متمرکز را تجربه کرده‌اند. این مشاهده پرسشی اساسی را مطرح می‌کند: آیا این کشورها فاقد صندوق‌های تأمین اجتماعی بوده‌اند؟ زیرا در برخی دوره‌ها، نسبت مخارج دولت مرکزی به مخارج دولت عمومی در این کشورها به ۱۰۰ درصد رسیده است؛ امری که به معنای صفر بودن سهم دولت‌های محلی، ایالتی و صندوق‌های تأمین اجتماعی است.

براساس فراداده‌های موجود، از میان ۵۶ کشور مورد مطالعه، تنها ۱۳ کشور ازجمله افغانستان، استرالیا، برزیل، سوئیس، هنگ‌کنگ، اندونزی، ایرلند، مالدیو، مالت، نروژ، نپال و سیشل فاقد صندوق‌های تأمین اجتماعی هستند. بنابراین، از میان ۶ کشوری که حکمرانی کاملاً متمرکز را تجربه کرده‌اند، تنها افغانستان و مالدیو واقعاً فاقد صندوق تأمین اجتماعی بوده‌اند و چهار کشور دیگر (ماکائو، مغولستان، اسلوونی و ترکیه) مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی را در محاسبه مخارج دولت عمومی لحاظ نکرده‌اند.

علاوه‌بر این کشورها، بررسی شکل 10 نشان می‌دهد که کشورهای دیگری نظیر اتریش، آذربایجان، قبرس، استونی، یونان، مجارستان، گرجستان، ایتالیا، هلند، لهستان، رومانی، السالوادور و آفریقای جنوبی نیز حداقل در برخی مقاطع زمانی، مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی را در مخارج دولت عمومی منظور نکرده‌اند. در نتیجه، اندازه دولت عمومی در این کشورها نیز کمتر از مقدار واقعی گزارش شده و با کم‌برآوردی مواجه است. برای برآورد میزان این تورش، تفاضل نسبت مخارج دولت مرکزی با و بدون لحاظ مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی به مخارج دولت عمومی محاسبه شده است. این شاخص تنها برای کشورهایی محاسبه شده که عدم لحاظ مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی در آنها با اطمینان قابل تشخیص بوده است. نتایج در شکل 11 ارائه شده است.

شکل 10. دامنه و میانگین‌های زمانی نسبت مخارج دولت مرکزی با لحاظ مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی به مخارج دولت عمومی برای کشورهای مختلف و گروه‌های درآمدی و اقتصادی [57]

شکل 11. نمودار تفاضل دو نسبت مخارج دولت مرکزی با و بدون لحاظ صندوق‌های تأمین اجتماعی به مخارج دولت عمومی برای کشورهای منتخب در بازه 1995 تا 2023

مطابق نتایج، مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی می‌تواند بین حداقل ۲ تا حداکثر ۵۰ درصد مخارج دولت عمومی گزارش‌شده را تشکیل دهد. این بدان معناست که بسته به ساختار نهادی کشور، اندازه واقعی دولت عمومی می‌تواند تا ۵۰ درصد بزرگ‌تر از مقدار ثبت ‌شده در داده‌های رسمی باشد. نکته قابل‌توجه آن است که در اغلب این کشورها، عدم لحاظ مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی عمدتاً از سال ۲۰۱۷ به بعد رخ داده است. بنابراین، میانگین‌های زمانی دوره سوم بیش از دوره‌های پیشین در معرض تورش و کم‌برآوردی قرار دارند.

5ـ4. ترسیم اندازه دولت‌ها

با اتکا به تحلیل دامنه نوسانات، روندهای بلندمدت مخارج دولت‌ها و برآورد تورش‌های ناشی از ملاحظات روش‌شناختی در محاسبه مخارج عمومی در بخش‌های پیشین تصویری نسبتاً جامع از اندازه دولت‌ها ترسیم شد. هرچند بدیهی است که اندازه واقعی دولت‌ها، به‌ویژه در کشورهایی با سهم بالای شرکت‌های دولتی، فرابودجه یا مخارج ثبت‌نشده، عموماً بزرگ‌تر از مقادیر گزارش‌شده در آمارهای رسمی است، بااین‌حال شاخص مخارج دولت عمومی مبتنی‌بر آمارهای مالی دولت، در مقایسه با شاخص حداقلی نسبت «بودجه به تولید ناخالص داخلی» تصویر گسترده‌تر، جامع‌تر و کم‌نقص‌تری از نقش مالی دولت ارائه می‌کند. افزون‌بر این، شاخص مذکور به‌دلیل استانداردسازی نسبی، امکان مقایسه بین‌کشوری معنادار را فراهم می‌سازد. بر این اساس، در ادامه، مقایسه‌ای ایستا از اندازه دولت‌ها ارائه می‌شود. شکل 12 نسبت مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی را برای هر کشور، گروه‌های اقتصادی و گروه‌های درآمدی مختلف در سال ۲۰۲۱ نشان می‌دهد.

انتخاب سال ۲۰۲۱ ازآن‌رو صورت گرفته است که داده‌های مخارج دولت عمومی برای بیشترین تعداد کشورها در این سال در دسترس است. بازگشت به سال ۲۰۱۸ تنها داده یک کشور اضافی را فراهم می‌کند، اما به بهای قدیمی‌شدن اطلاعات و کاهش کارایی تحلیلی مقایسه ایستا. ازسوی دیگر، با توجه به اینکه انتشار آمارهای مالی دولت در ایران تا سال ۲۰۱۶ متوقف شده است، ایران در این مقایسه ایستا لحاظ نشده است. 

شکل 12. نمودار نسبت مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی را به ازای هر کشور، گروه‌های اقتصادی و گروه‌های درآمدی مختلف در سال 2021 [57]

همان‌گونه که در شکل فوق مشاهده می‌شود گروه کشورهای عضو اتحادیه اروپا، کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا، با نسبت مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی در بازه ۴۴ تا ۴۷ درصد، بالاترین سطح مخارج عمومی را به‌خود اختصاص داده‌اند. در مقابل، کشورهای غیرعضو اتحادیه اروپا، کشورهای غیرعضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، کشورهای با درآمد متوسط و کشورهای با درآمد پایین، به‌ترتیب با نسبت‌های حدود ۳۵، ۳۲، ۳۱٫۸ و ۳۰ درصد، سطوح پایین‌تری از مخارج دولت عمومی را تجربه کرده‌اند.

در میان کشورهای مورد بررسی، فرانسه بالاترین سهم مخارج دولت عمومی را داراست. همچنین از میان کشورهایی چون دانمارک، سوئد، نروژ، فنلاند، سوئیس، هلند، ایسلند و ایرلند ـ که به‌ترتیب در زمره کشورهای دارای بالاترین رتبه در شاخص رفاه لگاتوم قرار دارند ـ تنها هلند، سوئیس و ایرلند سهمی از مخارج دولت عمومی کمتر از میانگین اتحادیه اروپا دارند. در این میان، هلند مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی را در مخارج دولت عمومی لحاظ نکرده است و با احتساب این اقلام، به‌احتمال زیاد به جمع کشورهایی با سطح مخارج عمومی بالاتر از اتحادیه اروپا خواهد پیوست. چنان‌که نشانگرهای میانگین زمانی دوره سوم (۲۰23–۲۰17) حاکی از آن است که سهم مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی در این کشور حدود ۲۳ درصد از کل مخارج عمومی دولت بوده است.

ایرلند نیز، به‌رغم قرار گرفتن در میان 10 کشور برتر از نظر شاخص رفاه لگاتوم، سهمی حدود ۲۴ درصد از تولید ناخالص داخلی را به مخارج دولت عمومی اختصاص داده است. نسبتی که از تمامی گروه‌های اقتصادی و درآمدی پایین‌تر است. این مقایسه به‌روشنی نشان می‌دهد که بیش از اندازه دولت، کیفیت، ترکیب و کارایی مخارج عمومی تعیین‌کننده نتایج رفاهی و اقتصادی هستند و تمرکز صرف بر بزرگ یا کوچک بودن دولت، بدون توجه به نحوه هزینه‌کرد منابع، می‌تواند به برداشت‌های نادرست و گمراه‌کننده منجر شود.

6ـ4. تحلیل اجزای مخارج دولت‌ها

پرسش محوری در این بخش آن است که کدام اجزای مخارج دولت موجب شده‌اند سهم مخارج دولت عمومی در برخی کشورها و گروه‌ها به‌طور معناداری بزرگ‌تر از سایرین باشد. پاسخ به این پرسش مستلزم بررسی «ترکیب» یا «شکل» مخارج دولت‌هاست. چراکه تفاوت در اندازه دولت‌ها، بیش از آنکه صرفاً ناشی از سطح کلی هزینه‌کرد باشد، بازتاب تفاوت در اولویت‌های سیاستی و ساختار نهادی آنهاست. در بخش حاضر به ترتیب به بررسی ایستا، پویا و روند‌های بلندمدت ترکیب مخارج دولت در کشورهای نمونه مورد بررسی خواهیم پرداخت.

شکل 13 ترکیب مخارج دولت عمومی گروه‌های اقتصادی و درآمدی را در سال ۲۰۲۱، براساس طبقه‌بندی وظایف دولت، به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی نمایش می‌دهد. مخارج دولت‌ها در 10 زیرگروه اصلی شامل خدمات امور عمومی، دفاع، نظم و امنیت عمومی، امور اقتصادی، حفاظت از محیط‌زیست، مسکن و تسهیلات شهری، بهداشت و درمان، تفریح، فرهنگ و مذهب، آموزش و حمایت اجتماعی تفکیک شده‌اند. 

بررسی این ترکیب در شکل 13 نشان می‌دهد که در تمامی گروه‌های درآمدی و اقتصادی، پنج مؤلفه خدمات امور عمومی، امور اقتصادی، بهداشت و درمان، آموزش و حمایت اجتماعی بیشترین سهم را در مخارج دولت عمومی به‌خود اختصاص داده‌اند. بااین‌حال، وزن نسبی این اجزا میان گروه‌ها به‌طور معناداری متفاوت است.

در کشورهای عضو اتحادیه اروپا، عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا، حمایت‌های اجتماعی و مخارج بهداشت و درمان در مجموع بین ۲۲٫۴ تا ۲۴٫۳ درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهند؛ یعنی بیش از نیمی از کل مخارج دولت عمومی. در این گروه‌ها، حمایت اجتماعی با سهمی معادل ۱۵٫۱ تا ۱۷٫۱ درصد تولید ناخالص داخلی بزرگ‌ترین جزء مخارج دولت محسوب می‌شود.

در مقابل، در کشورهای غیرعضو اتحادیه اروپا، غیرعضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد متوسط، اگرچه حمایت اجتماعی همچنان بزرگ‌ترین مؤلفه مخارج دولت عمومی است، اما سطح آن به‌مراتب پایین‌تر از کشورهای توسعه‌یافته قرار دارد. پس از حمایت اجتماعی، مخارج خدمات امور عمومی و امور اقتصادی بیشترین سهم را در این کشورها دارند. در کشورهای با درآمد پایین، امور اقتصادی به‌عنوان بزرگ‌ترین جزء مخارج دولت عمومی ظاهر می‌شود و حمایت اجتماعی در رتبه بعدی قرار می‌گیرد.

برای تکمیل این مقایسه، شکل 14 ترکیب مخارج دولت عمومی را به تفکیک هر کشور و گروه‌های درآمدی و اقتصادی در سال ۲۰۲۱ ارائه می‌کند. این مقایسه نشان می‌دهد که با حرکت از کشورهایی با اندازه دولت کوچک‌تر به سمت کشورهایی با دولت‌های بزرگ‌تر، سهم مخارج حمایت‌های اجتماعی به‌طور نظام‌مند افزایش می‌یابد.

همچنین مطابق شکل 14، کشورهای دارای مخارج دولت عمومی بالاتر از ۴۱ درصد تولید ناخالص داخلی (کشورهایی که بالاتر از مغولستان در شکل قرار گرفته‌اند، به‌استثنای سان ‌مارینو و لهستان)، حداقل ۶ درصد تولید ناخالص داخلی را به حوزه بهداشت و درمان اختصاص داده‌اند. درحالی‌که در کشورهای با اندازه دولت کوچک‌تر، این سهم غالباً کمتر از ۶ درصد است. از منظر اجزای خاص کشورهای، مغولستان، مائوریتس و برزیل بیشترین سهم مخارج خدمات امور عمومی؛ مجارستان و اتریش بالاترین سهم مخارج امور اقتصادی؛ و اتریش، فرانسه، ایالات متحده، ژاپن، دانمارک و کانادا بالاترین سهم مخارج بهداشت و درمان را دارا هستند.

پس از تحلیل ایستای اندازه و ترکیب مخارج، بررسی سری‌های زمانی امکان شناسایی الگوهای کوتاه‌مدت و واکنش دولت‌ها به شوک‌های اقتصادی را فراهم می‌کند. شکل 15 روند تغییرات مخارج دولت عمومی و اجزای آن را در گروه‌های اقتصادی نشان می‌دهد. مطابق با شکل مذکور کشورهای عضو اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، در تمام دوره مورد بررسی، به‌طور ساختاری سطح بالاتری از مخارج دولت عمومی نسبت به اندازه اقتصاد خود داشته‌اند. در مقابل، مخارج دولت عمومی در کشورهای غیرعضو این دو نهاد، به‌طور متوسط در بازه ۳۰ تا ۴۰ درصد تولید ناخالص داخلی نوسان کرده است. در سال 1995 مخارج دولت‌های عضو اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در حال نزول بوده است.

بررسی اثر بحران‌ها نشان می‌دهد که در نیمه دهه ۱۹۹۰، مخارج نسبی دولت‌های عضو اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در مسیر نزولی قرار داشته است، روندی که می‌تواند بازتاب خروج تدریجی از رکود اوایل دهه ۱۹۹۰ و کاهش سیاست‌های انبساطی مالی باشد. این کاهش عمدتاً در مؤلفه‌های امور اقتصادی و خدمات امور عمومی مشاهده می‌شود. در مقابل، کشورهای غیرعضو در سال ۱۹۹۶ جهش محسوسی در مخارج نسبی دولت عمومی تجربه کرده‌اند که عمدتاً به بحران مالی آسیای شرقی و اصلاحات ساختاری پس از آن بازمی‌گردد. بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ و همه‌گیری کووید-۱۹ در سال ۲۰۱۹، در تمامی گروه‌های اقتصادی به جهش معنادار مخارج دولت عمومی منجر شده‌اند و بار دیگر نقش دولت‌ها در مواجهه با شوک‌های کلان را برجسته ساخته‌اند.

شکل 14. نمودار ترکیب مخارج دولت عمومی را برای هریک از کشورها و گروه‌های درآمدی و اقتصادی در سال 2021: [57]

در راستای تحلیل بلندمدت گروه‌های درآمدی شکل 16 روند تغییرات مخارج دولت عمومی و اجزای آن را در گروه‌های درآمدی نشان می‌دهد. نتایج بیانگر آن است که کشورهای با درآمد بالا، نوسانات کمتری در مخارج نسبی دولت عمومی تجربه کرده‌اند. درحالی‌که کشورهای با درآمد متوسط و پایین، نوسانات شدیدتری را از سر گذرانده‌اند. این تفاوت را می‌توان به سطح پایین‌تر تولید ناخالص داخلی، نوسانات اقتصادی بیشتر و در برخی موارد، مشکلات امنیتی و نهادی این کشورها نسبت داد. اثر بحران‌های شاخص نیز در این گروه‌ها به‌وضوح قابل مشاهده است.

شکل 16. نمودار روند تغییرات در مخارج دولت عمومی و اجزای آن را در گروه‌های درآمدی در طول زمان [57]

افزایش مخارج دولت عمومی در پی شوک‌های اقتصادی، دال بر عدم توانایی بازارها در رویارویی با بحران‌هاست. بنابراین در دوره پسا بحران، دولت‌ها بر اهمیت لحاظ تاب‌آوری اقتصادی در تنظیم رابطه دولت و بازارها تأکید دارند. اکنون بازتعریف نقش‌ دولت‌ها در رویارویی با بحران‌های امنیت غذایی، انرژی، آب و تغییرات اقلیمی در دستورکار دولت‌ها قرار دارد.

پس از بررسی تحلیل کوتاه‌مدت شکل دولت و اثرپذیری آن از شوک‌های اقتصادی، به تحلیل مبتنی‌بر میانگین‌های زمانی پرداخته می‌شود تا روند بلندمدت تغییرات شکل دولت‌ها بررسی شود. شکل 17 میانگین‌های زمانی اجزای مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی را برای گروه‌های اقتصادی نشان می‌دهد. بیشترین میانگین‌های زمانی متعلق به مؤلفه حمایت اجتماعی در اروپا و پس از آن به ترتیب متعلق به سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای غیرعضو است. در تمامی گروه‌ها میانگین حمایت اجتماعی در دوره دوم رشد محسوسی نسبت به دوره اول داشته است، اما میزان رشد در کشورهای غیر اتحادیه اروپا و غیرعضو در سازمان توسعه و همکاری اقتصادی با 33 و 24 درصد، بیشتر از اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی با 9 و 17 درصد است. البته این کشورها با رشد بالای خود نتوانستند کاستی نسبی شدید خود را در سهم حمایت اجتماعی از تولید ناخالص داخلی جبران کنند. با کاهش نرخ رشد این مخارج در کشورهای غیرعضو به حدود 20 درصد از دوره دوم به سوم، بدیهی است که سهم مخارج حمایت‌های اجتماعی در اتحادیه اروپا و سازمان همکاری اقتصادی هنوز هم حداقل حدود 2 برابر کشورهای غیرعضو است.

پس از حمایت‌های اجتماعی، دومین مؤلفه متمایز بین کشورهای عضو با غیرعضو در سهم مخارج بهداشت و درمان از تولید ناخالص داخلی است. میانگین‌های زمانی سهم مخارج بهداشت و درمان همواره در اتحادیه اروپا بیشتر از سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، و پس از آن به ترتیب، بیشتر از کشورهای غیراتحادیه اروپا و غیرعضو در سازمان توسعه و همکاری اقتصادی بوده است. میزان رشد میانگین‌ مخارج بهداشت و درمان (به تولید ناخالص داخلی) از دوره اول به دوم در گروه‌های عضو و غیرعضو اتحادیه اروپا به ترتیب 12/7 و 28 درصد و همین‌طور، در کشورهای عضو و غیرعضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی حدود 25 و 13/6 درصد بوده است؛ لذا بدیهی است که میزان نابرابری بین کشورهای عضو و غیرعضو اتحادیه اروپا (از 2/2 به 1/9 برابر) کاهش و بین کشورهای عضو و غیرعضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (از 2/18 به 2/4 برابر) افزایش‌یافته است. در دوره سوم و با شیوع کووید-19، رشد مخارج نسبی بهداشت در کشورهای غیرعضو حدود 28 درصد و به‌طور چشمگیری بیشتر از دو گروه اقتصادی دیگر با حدود 7/5 درصد رشد بوده است.

در دو مؤلفه خدمات امور عمومی و آموزش نیز همواره میانگین‌های زمانی در اتحادیه اروپا بیشتر از سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و پس از آن، بیشتر از کشورهای غیرعضو بوده است. با کاهش میانگین‌های زمانی سهم مخارج آموزش در اتحادیه اروپا و افزایش نسبی آن در سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، به‌همراه روند صعودی و تقریباً برابر آن بین کشورهای غیرعضو، مخارج مؤلفه آموزش بین این گروه‌ها هم‌گراتر شده است. این هم‌گرایی در سهم مخارج خدمات امور عمومی نیز قابل شناسایی است. 

آخرین مؤلفه با سهم مخارج بیشتر از 4 درصد تولید ناخالص داخلی، متعلق به امور اقتصادی است که میانگین‌های زمانی آن در تمام گروه‌های اقتصادی افزایش‌یافته است و به‌طور همزمان، با رشد بالاتر کشورهای غیرعضو به کشورهای عضو اتحادیه اروپا و توسعه و همکاری اقتصادی هم‌گراتر شده است. در نهایت، میانگین‌های زمانی اجزای مخارج دولت عمومی به تولید ناخالص داخلی برای گروه‌های درآمدی مختلف در شکل 18 نشان داده شده است.

5. جمع‌بندی

گزارش حاضر با محوریت بررسی مبانی نظری و نتایج تجربی حدود و وظایف دولت مورد بحث قرار گرفت. نتایج بررسی مکاتب نظری حاکی از آن است که اگرچه با مرور زمان مرزهای دولت و بازار مشخص‌تر شده است و توصیه بر مداخله کمتر دولت در بازار بوده است اما وظایف بیشتری برای دولت در نظر گرفته شده است. مطالعات متاخر در این حوزه، تأکید بیشتری بر کارایی دولت به جای میزان هزینه و اندازه دولت دارد. از دیدگاه آنان دولت باید محدود و مقید باشد اما مقید و محدود بودن دولت لزوماً به معنای کوچک بودن آن نیست. تعیین اندازه دولت عاملی تک‌بعدی نیست و علاوه‌بر رشد اقتصادی، باید شاخص‌های رفاه اجتماعی و برابری، کارایی و تاب‌آوری مدنظر قرار گیرد. در دوران پسا بحران اعتماد به مکانیزم بازار در بازیابی از شوک‌‌ها کاهش‌یافته و با توجه به بحران‌های امنیتی، انرژی، محیط‌زیست و ... بازتعریف حدود و مرزهای دولت و بازار در جریان است.

نتایج کمی و تجربی نشان می‌دهد که نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی در بهترین حالت تصویر ناقص و در بدترین حالت، تصویر گمراه‌کننده‌ای از وضعیت اندازه دولت‌ها ارائه می‌کند که هرگونه توصیه سیاستی مبتنی‌بر آن را بی‌اعتبار می‌کند. روش حسابداری مخارج دولت، میزان فرابودجه، مخارج صندوق‌های تأمین اجتماعی و مخارج دولت محلی و ایالتی نقش قابل توجهی در اندازه دولت‌ها دارند. بنابراین، ارائه پیشنهاد سیاستی بر مبنای نسبت بودجه توصیه نمی‌شود. شاخص اندازه دولت عمومی از مجموعه آمارهای مالی دولت تصویر جامع‌تری از اندازه دولت ارائه می‌کند. با اتکا بر این شاخص، به‌طور کلی اندازه دولت‌ها کاهش نیافته است. مقایسه کشورها حاکی از آن است که دولت‌های با شاخص رفاه لگاتوم بالاتر در کشورهای توسعه‌یافته لزوماً دولت‌ها بزرگ‌تری نداشته‌اند، که دلالت بر اهمیت کارایی مخارج دولت به جای تمرکز صرف بر اندازه آن دارد. کشورهای عضو اتحادیه اروپا و عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی دولت‌های بزرگ‌تری نسبت به کشورهای غیر عضو دارند و نوسان کمتری در اندازه دولت را تجربه کرده‌اند. نوسانات مخارج عمومی دولت‌ها در زمان بحران‌ها، نشان‌دهنده ناتوانی بازارها در مدیریت بحران‌هاست. ازاین‌رو، در دوره پسا‌بحران، تاب‌آوری اقتصادی به عاملی کلیدی در تنظیم رابطه دولت و بازار تبدیل شده است.

درخصوص شکل دولت‌ها، پنج مؤلفه خدمات امور عمومی، امور اقتصادی، بهداشت و درمان، آموزش و حمایت اجتماعی بیشترین سهم را در مخارج دولت عمومی همه گروه‌های درآمدی و اقتصادی داشته‌اند. از این میان، مخارج حمایت اجتماعی سهم غالب را در مخارج دولت عمومی کشورها دار بوده است. میانگین مخارج حمایت اجتماعی همواره رو به رشد بوده است و کشورهای غیرعضو و با درآمد متوسط و اندک با رشد بیشتر در این مولفه، در پی هم‌گرایی به‌سوی کشورهای عضو اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی و کشورهای با درآمد بالا هستند.

در مورد ایران، کمبود داده‌های به‌روز و قابل اتکا (مانند شاخص اندازه دولت عمومی برای دوره پس از 2016) و مشکلات روش‌شناختی (مانند حسابداری نقدی و عدم شمول فرابودجه) ارائه توصیه سیاستی مقتضی را مختل ساخته است. بنابراین، پیش از هر اقدامی، تدقیق وضعیت موجود و بهبود نظام آماری ضروری است.

در مجموع، این گزارش نشان می‌دهد که بحث درباره اندازه دولت باید به کارایی، تاب‌آوری و نقش آن در مدیریت بحران‌ها معطوف شود، نه صرفاً ابعاد مالی. بازتعریف نقش دولت در عرصه‌های مختلف ادامه دارد و سیاستگذاری باید مبتنی‌بر داده‌های جامع و تحلیلی چندبعدی باشد.

6. پیوست

پیوست 1. فهرست اسامی کشورها

جدول 1. پیوست  فهرست کشورها، علائم اختصاری، وضعیت درآمدی و عضویت در نهادهای اقتصادی [57]