نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه نظام اداری، ساختار و فرایند دولت دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
اندازه دولت یکی از مهم ترین مباحث محافل علمی و سیاسی است که خود معلول نقش و میزان مداخله دولت می باشد. در دهه های اخیر، با ظهور نظریات دولت حداقلی و نظریه مدیریت دولتی نوین، همگام با بسیاری از کشورها، در ایران موضوع کاهش حجم و اندازه دولت مورد توجه قرار گرفته است. رویکردی که در فصل ۲۳ لایحه برنامه هفتم توسعه نیز احکامی در این خصوص پیش بینی شده است. این در حالی است که اتفاق نظری در خصوص بزرگ بودن اندازه دولت در ایران وجود ندارد. ازاین رو تجویز احکام متعدد و عمدتاً مشابه در خصوص کاهش اندازه دولت، غالباً با مخالفت هایی از سوی خط مشی گذاران و دستگاه های اجرایی روبه رو بوده است. ازاین رو باتوجه به خلأ پژوهشی موجود، در گزارش حاضر اندازه دولت در ایران قبل و پس از انقلاب اسلامی و نیز در مقایسه با برخی کشورها در قالب شاخص های نسبت هزینه های عمومی به تولید ناخالص داخلی، تعداد کارکنان بخش دولتی و گسترش ساختار و تشکیلات دولتی مورد بررسی قرار گرفته است.
گزیده سیاستی
بهمنظور منطقیسازی اندازه دولت ضروری است که در افقی میانمدت وجوه مختلف نظریه دولت جمهوری اسلامی تبیین و اندازه بهینه دولت در بخشهای مختلف با مشارکت سایر ذینفعان تهیه و تدوین شود. در گزارش حاضر اندازه دولت در ایران قبل و پس از انقلاب اسلامی در قالب شاخصهای تخصصی مورد بررسی قرار گرفته است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/شرح مسئله
پس از پایان جنگ تحمیلی، موضوع کوچکسازی اندازه دولت در برنامههای توسعه، برنامههای تحول اداری و قانون مدیریت خدمات کشوری مورد توجه قرار گرفته است. این درحالی است که اتفاق نظری درخصوص بزرگ بودن اندازه دولت در ایران وجود ندارد. در این گزارش با تلفیق اطلاعات اندازه دولت در بازههای زمانی پیش و پس از انقلاب اسلامی و نیز اطلاعات سایر کشورها، سیمایی از اندازه دولت در ایران ارائه شده است. اطلاعاتی که میتواند در تدوین و اصلاح خطمشیهای حوزه نظام اداری مثمرثمر باشد.
نقطه نظرات/ یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
دولت را میتوان بهعنوان مجموعه نهادهایی قلمداد کرد که عهدهدار انجام اموری هستند که اعضای جامعه نمیتوانند و یا نمیخواهند انجام آنها را برعهده گیرند. دولتها غالباً مجموعهای از خدمات اجتنابناپذیر را ارائه میدهند که مشاهده آنها دشوار است [1]. بااینحال همگام با امواج تحول، مفهوم و کارویژههای دولت دچار تغییرات بنیادین شده است. تغییراتی که با توجه به رابطه تنگاتنگ نظریه دولت و نظریه اداره عمومی، حوزههایی همچون اندازه، فناوریهای انجام وظایف، ساختار و تشکیلات دولت و نظامهای مدیریت کارکنان را تحتتأثیر قرار میدهد. در میان این عرصهها، موضوع اندازه دولت یکی از مهمترین مباحث محافل علمی و سیاسی است که خود معلول نقش و وظایف دولت میباشد.
در دهههای اخیر، با ظهور نظریات دولت حداقلی و نظریه مدیریت دولتی نوین، همگام با بسیاری از کشورها، در ایران موضوع کاهش حجم و اندازه دولت مورد توجه قرار گرفته است. رویکردی که در فصل 23 لایحه برنامه هفتم توسعه نیز احکامی در این خصوص پیشبینی شده است. این درحالی است که با توجه به ابهام در بزرگ بودن اندازه دولت در ایران چنین رویکردی محل بحث و اختلافنظر میباشد. موضوعی که با توجه به ضرورت بهرهمندی از اطلاعات صحیح در خطمشیگذاری و مدیریت بهینه منابع نیازمند توجه ویژه است؛ لذا با توجه به اهمیت این موضوع، در گزارش حاضر به بررسی اندازه دولت در ایران و مقایسه با برخی کشورها مبادرت کردهایم. این گزارش در قالب پنج بخش بهشرح ذیل سازماندهی شده است:
ذکر این نکته ضروری است که لزوماً صحبت در مورد گستره دولت محدود به شاخصهایی همچون میزان هزینهکرد دولت یا تعداد کارکنان آن نیست؛ بلکه محدوده تصمیمگیری دولت و میزان مداخله آن نیز حائز اهمیت است. بااینحال هدف گزارش حاضر صرفاً ناظر بهاندازه دولت بوده و میزان مداخله دولت مدنظر نگارندگان نیست.
2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط
آنتونیو و همکاران وی (2020) در گزارشی به بررسی نقش و اندازه دولتها در برخی کشورهای منتخب مبادرت کردهاند. در این تحقیق از شاخص نسبت هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی بهمنظور ارزیابی و تطبیق اندازه دولت استفاده شده است. براساس نتایج، در کشورهای پیشرفته غالباً نگاهها از اندازه دولت بهسمت دولت خوب و کارآمد و ارائه خدمات مناسب تغییر کرده است. در این کشورها تأمین خدمات اصلی با تأمین مالی مناسب و کیفیت بالا در دستور کار قرار گرفته است. براساس یافتهها در اقتصادهای نوظهور چالش پیری جمعیت و امور رفاهی، عوامل مؤثر بر افزایش اندازه دولت میباشند. کشورهای در حال توسعه نیز کماکان با چالش ارائه خدمات با عملکرد مناسب، اداره قدرتمند امور مالیاتی و شبکه زیرساختهای ایمن مواجه هستند [2].
کریگر (2019) در پژوهشی به بررسی تأثیر اندازه جمعیت بر اندازه دولت در 130 کشور در بازه زمانی 1970 تا 2014 پرداخته است. یافتههای تحقیق نشان میدهد که اندازه جمعیت اثر بلندمدت مثبتی بر اندازه دولت دارد. همچنین نتایج نشان میدهد که تأثیرگذاری عواملی که اندازه دولت را افزایش میدهند (تعارضها و جرائم، تراکم و شلوغی و ...) بیش از عوامل مؤثر بر کاهش اندازه دولت (از قبیل صرفهجویی در مقیاس) است [3].
کتل در کتاب سیاست در فرایند اداری (2018) پس از بررسی نقش و اندازه دولتهای فدرال، ایالتی و محلی در آمریکا اذعان داشته است ریشه بحران بیاعتمادی موجود، لزوماً دولت بزرگ نیست. رشد دولت ناشی از گسترش خدمات مورد تقاضا و انتظارات شهروندان است. درحقیقت موضوع اندازه دولت بازتابی از پیچیدگی رو به رشد انتظارات و نقش دولت است [1].
محنتفر (1383) در پژوهشی عوامل مؤثر بر هزینههای جاری دولت در ایران را در فاصله سالهای 1338-1380 بررسی کرده است. براساس نتایج، اثر متغیرهای تورم، بیکاری، جمعیت کشور، تعداد دانشآموزان، تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری، تولید ناخالص داخلی به قیمت واقعی، درآمدهای مالیاتی، درآمدهای نفتی، ارزش ارز، تعداد کارکنان در این دوره بر افزایش مخارج دولت مثبت و معنادار بوده است. در این تحقیق براساس اطلاعات سری زمانی مشخص شده است که در دوره مورد بررسی سهم کل مخارج دولت از تولید ناخالص داخلی بهطور متوسط 33 درصد بوده است [4].
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (1385) در شماره 29 مجموعه پژوهشهای اقتصادی اعلام نموده است که اندازه دولت در اقتصاد ایران برحسب تعاریف گوناگون بسیار متفاوت است. دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی سه تعریف و اندازه متفاوت از نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران به دست میدهند. بر اساس نتایج این گزارش در ایران اندازه دولت عمومی که علاوه برنهادهای دولت مرکزی مشتمل بر شهرداریها و سازمانهای بیمه و تأمین اجتماعی است به دلیل ناتوانی نظام درآمد و هزینه استانها، سیاستهای تمرکزگرایی، مشکلات گزارش دهی و ضعف آماری اختلاف چندانی با اندازه دولت مرکزی ندارد؛ لیکن به دلیل گستردگی حجم فعالیتهای تصدیگری دولت از طریق شرکتها، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی تفاوت فاحشی با اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی دارد. بر اساس یافتههای این گزارش اندازه دولت مرکزی در دورههای رونق نفتی (1352-1357) بیش از 45 درصد بوده است. که همزمان با رکود اقتصادی در دوره انقلاب و جنگ (1358-1367) کاهش چشمگیری داشته است. در دوره برنامه اول توسعه (1368-1372) این نسبت به حداقل میزان خود یعنی 17/4 درصد تقلیل یافته است. کاهش رشد اقتصادی در سالهای برنامه دوم توسعه (1374-1378) موجب افزایش نسبت مخارج دولت مرکزی به تولید ناخالص داخلی و رونق اقتصادی در طی سالهای برنامه سوم توسعه (1379-1383) موجب کاهش این نسبت گردیده است. رشد بالای مخارج دولت در سال 1384 در سال 1384 بهویژه در بخش مخارج عمرانی، موجب افزایش اندازه دولت به 26/4 درصد گردید. بر اساس اطلاعات این گزارش نسبت منابع بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی در طی دورههای بعد از انقلاب روند صعودی داشته و در سال 1384 به حداکثر مقدار خود یعنی 89/5 درصد رسیده است. این نسبت برای منابع شرکتهای دولتی به تولید ناخالص داخلی در سال 1384 بیش از 63 درصد بوده است.
سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور (1384) در گزارش توجیهی و متن لایحه تشکیلات کلان دولت در خصوص اندازه دولت اطلاعاتی به شرح ذیل را ارائه نموده است:
در سالهای پس از انقلاب اسلامی به لحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی بهتدریج گسترشیافته است. بهطوریکه تعداد دستگاههای اجرایی کشور در مقایسه یا سال 1357 تا بیش از 3 برابر افزایش یافت. تعداد کارکنان دولت از سال 1357 تا 1382 نشاندهنده آن است که در طی این مدت، تعداد کارکنان چهار برابر شده و به 2276770 نفر (بدون احتساب کارکنان نظامی و انتظامی و شرکتهای دولتی نسل دوم و سوم) رسیده است. این در حالی است که در همین فاصله جمعیت کشور 2 برابر شده است. در حدفاصل سالهای 1372 تا 1382 نسبت اعتبارات هزینهای به بودجهای از 0/55 به 0/65 افزایشیافته است.
لازم به ذکر است علیرغم بررسی های جامع صورت گرفته متاسفانه موضوع بررسی اندازه دولت توسط مراکز سیاست گذاری چندان مورد توجه قرار نگرفته است. در معدود پژوهشهای صورت گرفته توسط چنین نهادهایی غالبا ابعاد اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است. از این رو برای رفع خلا مذکور پس از هم اندیشی با برخی اساتید و صاحب نظران حوزه اداره عمومی کشور تدوین گزارشی با توجه به سایر ابعاد پژوهشی در دستور کار دفتر مطالعات مدیریت قرار گرفته است.
2-2. سوابق تقنینی/ گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «درباره لایحه بودجه سال 1385 کل کشور (13): اندازه و حجم دولت» با توجه به اهداف مشخص شده در برنامه چهارم توسعه، وضعیت شاخص نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی را طی برنامه دوم و سوم بررسی کرده است. براساس یافتهها در برنامه دوم توسعه، متوسط نسبت بودجه عمومی، بودجه شرکتهای دولتی و بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی بهترتیب 25، 40 و 65 درصد بوده است. متوسط این کمیّتها در برنامه سوم توسعه نیز بهترتیب 25.7، 43.7 و 69.6 بوده است. در این گزارش اذعان شده است که سهم بودجه شرکتهای دولتی و بودجه کل کشور نسبت به تولید ناخالص داخلی همهساله رشدی فزاینده داشته و این موضوع نیز اثبات شده که خصوصیسازی هم در سطحی که صورت پذیرفته چارهساز نبوده و تصور نمیرود روند پرشتابی به خود گیرد [5].
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (1402) در گزارش «بررسی کارشناسی فصل 23 لایحه برنامه هفتم توسعه: احکام ارتقای نظام اداری» در ارزیابی ماده (104) لایحه مذکور مبنیبر تعیین سنجههایی به منظور کاهش اندازه دولت اذعان داشته است که موضوع نقش و اندازه دولت دیرزمانی است که به بخش اصلی اصلاحات اداری در ایران مبدل شده است. درعینحال با توجه به فقدان نظریه خدمات عمومی متناسب با نظریه دولت، عدم اطلاعات موثق درخصوص میزان تحقق راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولت، مغفول بودن الگوی بهینه اندازه دولت براساس مقدورات و مقتضیات کشور اظهارنظر قطعی درخصوص بزرگ بودن اندازه دولت امکانپذیر نمیباشد. بااینوجود برخی اطلاعات مؤید آن است که تعداد کارکنان بخش عمومی (دولتی) در ایران در مقایسه با برخی کشورهای با نظام سیاسی و اداری مشابه قابلقبول است [6].
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (1402) در بخشی از گزارش «نظام اداری و مدیریت توسعه در ایران: ارزیابی آمادگی و کیفیت بوروکراسی در آستانه برنامه هفتم توسعه» وضعیت اندازه دولت براساس شاخصهای تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی، رشد کمّی کارکنان دولت و گسترش تشکیلات دولت را بررسی کرده است. با توجه به اطلاعات حاصل از بررسی تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی، رشد کمّی کارکنان دولت، تعداد دستگاههای اجرایی، تأسیس شهرستان، بخش و شهرهای جدید و با لحاظ کردن شرایط کشور بهنظر میرسد از منظر آمار رسمی ارائه شده، اندازه دولت در طول برنامه ششم تغییرات محسوسی نداشته است [7].
سالهای پایانی سده بیستم، دوران حملات تقریباً شدید بهاندازه و قابلیتهای بخش دولتی بود. این حملات از سه بخش تشکیل شده بود: اول، مقیاس بخش دولتی با این عقیده که دولتها خیلی بزرگ هستند و منابع کمیاب را مصرف میکنند؛ دوم، دولتها خود را درگیر فعالیتهای زیادی کردهاند درحالیکه ابزارهای جایگزین برای بسیاری از این اقدامات وجود دارد. سوم شیوههای مورد استفاده دولت و بهویژه بوروکراسی که آن را تبدیل به یک سازمان اجتماعی غیرمردمی کرده است [8]؛ مجادلهای که باعث رشد فزاینده مباحث مرتبط با اندازه و حجم دولت در حوزه نظری و اجرایی اداره امور عمومی شد. بااینحال نکته اصلی در این خصوص آن است که حجم و اندازه دولتها معلول نظریه دولت و نقش دولت در جامعه میباشد. در اندیشه سیاسی دولت، اندیشمندان لیبرال– کلاسیک بودند که دولت را بهعنوان شر لازم در نظر گرفته و وظایف آن را حداقلی میدانستند؛ ازاینرو از دولت بهعنوان دولت نگهبان شب یاد میکردند، رسالت عمده دولت، تأمین نظم و امنیت عمومی و مسئله مالیات بود تا اینکه با رشد فناوری و صنعتیتر شدن جوامع، بهتدریج وظایف و تکالیف دولتها افزایش پیدا کرد. در دهه 1930 و دلیل اعتقاد به توانایی نیروهای چپ و کینزینها در ارائه راهحل برای مقابله با مصائب که در اثر بحران اقتصادی دامنگیر مردم در جوامع صنعتی شده بود و نیز فقر گسترده، گرسنگی و بیمارهای همهگیر که میلیونها انسان را به ورطه ناامیدی کشانده بود، ایده تأمین رفاه همگانی در کشورهای صنعتی پدید آمد، همین امر منجر به شکلگیری دولت حداکثری یا دولت رفاه با سازوکارهای گسترده و پیچیده شد. شکلگیری چنین ساختاری بهدلیل افزایش وظایف دولت بود، یعنی علاوهبر نظم عمومی، دولت ایفاکننده خدمت عمومی نیز گردید. در این نظریات، نقش دولت بهمثابه قایقرانی است. بهعبارت دقیقتر تأمین تمامی نیازهای اجتماعی و اقتصادی شهروندان از گهواره تا گور برعهده دولت است. ازاینرو بر ساختار حداکثری و جامعگرایانه برای دولت تأکید میشود. بااینحال در فضای ناتوانی دولتهای سوسیالیستی در پاسخگویی به خواستهها و تقاضاهای مصرفی افراد جامعه و ناتوانی دولت رفاه در ارائه مناسب خدمات عمومی، نظریهپردازان اقتصادی نئولیبرالیسم بر آزادسازی اقتصادی و احیای ارزشهای بخش خصوصی در اداره عمومی تأکید کردند [9]. در این نظریات و بهطور ویژه، مکتب اتریشی، دولتها بهعنوان زاده فتوحات، وظیفه یغماگری و استثمار بازار آزاد و مالکیت خصوصی را برعهده دارند؛ دولت بهعنوان سازمان ابزار سیاسی و سیستمی یغماگر در یک قلمرو معین است؛ ازاینرو بر دولت حداقلی و محدود تأکید میشود [10]. نظریه مدیریت دولتی نوین، نظریه اداره عمومی متناسب با اینگونه نظریهها است. در نظریه مدیریت دولتی نوین بر برتری فنون مدیریتی بخش خصوصی بر اداره عمومی تأکید میشود. این نظریه بر این فرض استوار است که استفاده از اصول بخش خصوصی منجر به بهبود اثربخشی و کارایی خدمات میگردد.
بررسی مفاهیم و رویکردهای کشورهای مختلف مؤید آن است که با توجه به نقش محوری نظریه دولت در تعیین نظریه اداره امور عمومی و تفاوت ماهوی نظریات دولت حاکم بر کشورهای مختلف تجویز رویکرد واحد درخصوص حجم و اندازه دولت امری غیرمعقول است. بااینحال از آغاز دهه 80 میلادی تاکنون کاهش حجم و اندازه دولت و کوچکسازی بهعنوان یکی از اصول اساسی برنامههای اصلاح و توسعه نظام اداری مورد توجه بسیاری از کشورها قرار گرفته است. بهمنظور کوچکسازی در بخش دولتی شیوههای مختلفی مورد استفاده قرار گرفته است. در یک تقسیمبندی این شیوهها بهشرح ذیل هستند [11]:
دادههای پیمایشی که در سال 1999 درخصوص شیوههای کوچکسازی در 37 کشور صورت پذیرفت نشان داد که طرحهای تعدیلنیروی غیرارادی و بهویژه رویکرد سخت (اخراج کارکنان با کمیّت 47 درصد) روش غالب در کوچکسازی در بخش دولتی بوده است [11].
در بخشی دیگر از نظریات کوچکسازی در بخش دولتی، اعتقاد بر آن است که دستیابی بهاندازه بهینه دولت مستلزم بازسازماندهی کارکنان بخش دولتی است. ازاینرو متناسب با این استدلال مطابق جدول 1 ابزارها و معیارهای متفاوتی در این خصوص ارائه شده است [12].
جدول 1. ابزارها و معیارهای بازسازماندهی نیروی کار دولتی
ابزارها |
معیارها |
اصلاحات ساختاری |
خصوصیسازی، برونسپاری، واگذاری وظایف به سازمانها، عدم تمرکز، کاهش سلسلهمراتب، ادغام سازمانها، ارزیابی وظایف، کار تیمی، بهبود کارایی از طریق فناوریهای اطلاعات و ارتباطات |
ابزارهای بودجهای |
حذف مشاغل موقت و قراردادی، تخصیص مجدد کارکنان، کاهش مشاغل براساس ارزیابی عملکرد، کاهش مشاغل براساس سن و جنسیت |
ابزارهای منابع انسانی |
برنامهریزی منابع انسانی، بازنشستگی پیش از موعد، تعلیق استخدام، تعلیق ارتقا، عدم جایگزینی افراد بازنشسته |
4.نقش دولت در ایران براساس قانون اساسی و احکام قوانین مدیریت خدمات کشوری
اهم وظایف، اختیارات و مسئولیتهای دولت که در قانون اساسی (عمدتاً اصول سوم، بیستویکم، بیستوهشتم، سیام، سیویکم، چهلوسوم، چهلوچهارم، چهلونهم، شصتم، یکصد و سیزدهم، یکصد و بیستودوم، یکصد و بیستوششم، یکصد و سیوچهارم و یکصد و سیوهشتم) پیشبینی شده است، عبارتند از [13]:
موضوع نقش و اندازه دولت دیرزمانی است که به بخش اصلی اصلاحات اداری در ایران و بسیاری از کشورهای در حال توسعه مبدل شده است. بهمنظور بررسی حجم دولت سه رویکرد بهشرح ذیل قابل تصور است:
با توجه به فقدان نظریه خدمات عمومی متناسب با نظریه دولت، عدم اطلاعات موثق درخصوص میزان تحقق راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولت (فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری)، مغفول بودن الگوی بهینه اندازه دولت براساس مقدورات و مقتضیات کشور و ... در این گزارش حجم و اندازه دولت براساس رویکرد دوم و سوم و براساس برخی شاخصهای اصلی مورد بررسی قرار گرفته است.
5-1. مقایسه اندازه دولت در دورههای زمانی مختلف
5-1-1. اندازه دولت در قبل از انقلاب اسلامی
در زمان پهلوی دوم، نظام سیاسی از بوروکراسی بهعنوان سازوکار مشروعیت رژیم بهره برده است. رویکردی که باعث رشد فزاینده حجم و اندازه دولت بهویژه در بازه زمانی 1320 الی 1357 شد [15]. شواهد این افزایش را میتوان در قالب شاخصهایی همچون گسترش تشکیلات دولت، شاخصهای اقتصادی و استخدام در بخش دولتی مشاهده کرد.
5-1-1-1. شاخص اقتصادی
در نمودار 1 روند تغییرات مخارج دولت (جاری و عمرانی) به تولید ناخالص داخلی در بازه زمانی 1357-1338 شده است.
نمودار 1. روند تغییرات مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در حدفاصل 1357-1338
مأخذ: یافتههای تحقیق.
بررسی روند تغییرات مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی در رژیم پهلوی مؤید افزایش شدید اندازه دولت بهویژه با افزایش درآمدهای نفتی است.
5-1-1-2. استخدام در بخش دولتی
یکی از ویژگیهای کارکردی بوروکراسی ایران در دوران پهلوی، تبدیل شدن به منبع اصلی استخدام بود. این سیاست همواره دنبال میشد تا فشار و درخواستهای فزاینده ناشی از تغییرات اجتماعی- اقتصادی وارده بر نظام را کاهش دهد. در طول یک دوره سیساله از 1325 تا 1355، با افزایشی 1500 درصدی تعداد استخدام سالیانه کارکنان در دولت از 27748 نفر در سال 1325 به 142047 نفر در سال 1355 رسید. گفتنی است که تعداد کل کارکنان دولت در سال 1355 برابر 438.283 نفر بوده است. در دوره بین سالهای 1345 تا 1350، دولت 41204 نفر را بهصورت دائمی استخدام کرد. علاوهبر این دولت حدود 19971 نفر را بهصورت قراردادی به خدمت گرفت، درحالیکه تعداد کل کارکنان دولت که در همان دوره بازنشسته شدند حدود 15216 تن بودند. توزیع جغرافیایی کارکنان دولتی در دوره مورد گزارش، بهسختی از نرخ بالای استخدام برای اهداف توسعهای پشتیبانی میکند. در سال 1355 تعداد 135022 نفر از 438283 نفر شاغلین دولت در استان تهران کار میکردند؛ بهبیانیدیگر، 30/81 درصد از کارکنان دولت در پایتخت و چند شهر دیگر استان تهران شاغل بودند. در نمودار 2 تعداد کارکنان استخدام شده در دولت مابین سالهای 1320 تا 1355 ارائه شده است [15].
نمودار 2. تعداد کارکنان استخدام شده در دولت بین سالهای 1320 تا 1355
مأخذ: فقیهی (1400).
5-1-1-3. گسترش ساختار و تشکیلات
بررسی اطلاعات و دادههای موجود نشانگر آن است که همگام با رشد و توسعه شهرنشینی و صنعتی شدن، گسترش سازمانی رویکردی مستمر در بوروکراسی دولتی ایران در دوران رژیم گذشته بوده است. جدول 2 روند رو به رشد گسترش تشکیلاتی دولت را در بازهای پنجساله نشان میدهد.
جدول 2. سازمانهای مستقل و نیمهمستقل به تفکیک وزارتخانهها در سالهای منتخب
تعداد سازمانها در سال 1352 |
تعداد سازمانها در سال 1354 |
تعداد سازمانها در سال 1357 |
240 |
279 |
316 |
مأخذ: فقیهی (1400).
بااینحال نکته حائز اهمیت در این خصوص آن است که ایجاد سازمانها و دفاتر جدید برای رفع نیازهای اهداف توسعه اقتصادی- اجتماعی صورت نپذیرفته است. بهگونهای که این اقدامات گاهی به ایجاد سازمانهایی مشابه و دارای تداخل مأموریتی منتهی شده است که این امر بهنوبه خود به ناکارآمدی، ابهام و بیتصمیمی دامن میزد. برای مثال در سال 1355، سه سازمان خودمختار وابسته به وزارت بازرگانی وجود داشت که مسئول تثبیت قیمتها بودند: مرکز اطلاعات قیمت، مرکز تنظیم قیمت و سازمان حمایت از مصرفکننده [15].
5-1-2. اندازه دولت بعد از انقلاب اسلامی
در سالهای پس از انقلاب، بهلحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی بهتدریج رو به گسترش نهاد. تغییر نقش و افزایش تصدیگری دولت منجر به بزرگتر شدن اندازه دولت شد؛ بهطوریکه تعداد دستگاههای اجرایی کشور در مقایسه با سال 1357 تا بیش از سه برابر افزایش یافت. پیامدهای این گسترش تشکیلاتی منجر به آن شد که بهطور ویژه پس از جنگ تحمیلی و آغاز برنامه اول توسعه، منطقیسازی اندازه دولت مورد توجه ویژه قرار گیرد.
5-1-2-1. شاخص اقتصادی
در نمودار 3 درصد مخارج بخش دولتی از تولید ناخالص داخلی کشور (به قیمت بازار) در بازه زمانی 1401 - 1390 براساس اطلاعات بانک مرکزی [16] و قوانین بودجه سنواتی [17] ارائه شده است.
نمودار 3. درصد مخارج بخش دولتی از تولید ناخالص داخلی
بهاستناد اطلاعات نمودار 3 اندازه دولت در سالیان اخیر کاهشی بوده است. گفتنی است که تحلیل و ارزیابی دلایل و نقد رویکرد دولت در این کاهش از اهداف تحقیق حاضر نمیباشد. همچنین باید توجه داشت بودجه شرکتهای دولتی صرفاً برآوردی از درآمدها و هزینههای این مجموعهها بوده و به معنی دریافت منابع از دولت نیست. حیطه فعالیت برخی از شرکتهای دولتی بهنحوی است که درآمد و هزینههای آنها را میتوان در زمره مخارج عمومی قلمداد کرد؛ بدین صورت که آنها بخشی از منابع و مصارف عمومی باشند. اما حیطه فعالیت برخی از مجموعهها مانند بانکها بدین صورت نیست. بنابراین هنگام لحاظ کردن بودجه کل کشور بهعنوان مخارج دولتی، باید توجه داشت که بخش قابلتوجهی از بودجه شرکتهای دولتی لزوماً به معنی مخارج بخش دولتی نیست. در مقابل، بسیاری از مخارج دولتی مانند یارانههای مختلف، خارج از سقف بودجه کل کشور و در قالب موارد فرابودجهای بهحساب میآید و با اینکه از مهمترین مخارج دولت است، اما در رقم بودجه کل کشور منعکس نمیشود.
5-1-2-2. استخدام در بخش دولتی
با تلفیق اطلاعات سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور [13]، دادههای سالنامه آماری کشور [18] تعداد کارکنان دولت در بازه زمانی 1400-1357 مطابق نمودار 4 است.
نمودار 4. آمار کارکنان بخش دولتی در فاصله سالهای 1400 - 1357
براساس اطلاعات نمودار 4، صرفنظر از صحت مبانی علمی و نظری حاکم بر قوانین برنامه توسعه و قانون مدیریت خدمات کشوری بهمنظور کاهش تعداد کارکنان، روند تغییرات تعداد کارکنان دولت در 20 سال اخیر معنادار نیست.
5-1-2-3. گسترش ساختار و تشکیلات
در سالهای پس از انقلاب، بهلحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی بهتدریج رو به گسترش نهاد. تغییر نقش و افزایش تصدیگری دولت منجر به بزرگتر شدن اندازه دولت شد. بااینوجود؛ ضرورت تغییر در نقش و اندازه دولت بهزودی احساس و اقداماتی همچون تدوین لایحه اول (1361) و لایحه دوم ساختار و تشکیلات کلان دولت (1362) و نیز تصویب قانون تعدیل نیروی انسانی در دستگاههای دولتی (1366) در جهت اصلاحات ساختاری و کوچکسازی دولت در دستور کار قرار گرفت. اقداماتی که با توجه به شرایط کشور، ابتر مانده و یا نتوانستند آثار مثبت چندانی در نظام اداری ایجاد کنند. پایان جنگ تحمیلی و آغاز برنامههای توسعه زمینهساز حرکت عملی و هدفمند در راستای تعدیل ساختاری و تشکیلاتی بود. در این بخش با توجه به در دسترس نبودن اطلاعات جامع و موثق درخصوص آثار و نتایج این سیاستها صرفاً براساس وضعیت (گسترش) تقسیمات کشوری و تعداد دستگاههای اجرایی، میزان گسترش تشکیلات دولتی در پس از انقلاب بررسی شده است.
الف) تقسیمات کشوری
بهموجب قانون تقسیمات کشوری مصوب 1362، تشکیلات دستگاههای اجرایی از عناصر تقسیمات کشوری (استان، شهرستان، بخش، شهر، دهستان) تبعیت میکند [19] ازاینرو مبرهن است که با تأسیس شهرستان، بخش و شهرهای جدید، بوروکراسی دولت از منظر تعداد کارکنان، منابع مالی مورد نیاز و ... با افزایش روبهرو خواهد شد. ازاینرو در بند «و» ماده (139) قانون برنامه چهارم [20] و در قالب بخشی از احکام اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاههای اجرایی مورد توجه قرار گرفته است.
جدول 3. وضعیت سطوح تقسیمات کشوری طی سالهای 1400-1357
بازه زمانی |
شهرستان |
بخش |
شهر |
دهستان |
1357 |
139 |
390 |
456 |
1093 |
1368 |
215 |
567 |
510 |
1883 |
1374 |
247 |
662 |
599 |
2160 |
1379 |
293 |
777 |
885 |
2293 |
1384 |
336 |
889 |
1015 |
2401 |
1388 |
368 |
918 |
1017 |
2401 |
1393 |
428 |
1030 |
1226 |
2500 |
1397 |
434 |
1071 |
1319 |
2601 |
1400 |
469 |
1150 |
1423 |
2717 |
براساس اطلاعات جدول 3 حجم و اندازه دولت براساس سطوح تقسیمات کشوری در سالهای پس از انقلاب با افزایش روبهرو بوده است. درعینحال با توجه به افزایش جمعیت، رشد مدنیت، وضعیت پراکندگی و اقلیمی کشور و ... در چارچوب ضوابط قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و آییننامههای اجرایی آن، افزایش سطوح تقسیمات کشوری امری پذیرفته شده است، اما پدیدههایی همچون فشار بر وزارت کشور در جهت تشکیل و یا ارتقای واحدهای سیاسی فاقد شرایط، رویکرد سیاسی دولتها و ... چالش اصلی و مسئله تأمل برانگیز در این حوزه میباشند که با کنترل اندازه دولت از طریق سطوح تقسیمات کشوری در تعارض است. بهعنوانمثال از تاریخ 1396/6/13 الی 1400/5/5 درمجموع 179 شهر با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئتوزیران ایجاد شده است که صرفاً 2 شهر حائز حدنصاب جمعیتی لازم (10 هزار نفر) برای ایجاد شهر بودهاند. در همین بازه نیز 40 شهرستان ایجاد شدهاند که 15 درصد آنها نیز فاقد شرایط لازم بودهاند [21].
ب) تعداد دستگاههای اجرایی
بخش عمدهای از احکام و ضوابط مرتبط با اصلاحات ساختاری مرتبط با نقش و اندازه دولت، بر کاهش و یا کنترل تعداد دستگاههای اجرایی و واگذاری شرکتهای دولتی متمرکز بوده است. در جدول 4 تعداد دستگاههای اجرایی در سالهای 1381،1357 و 1400 مقایسه شدهاند.
جدول 4. تعداد مؤسسات و شرکتهای دولتی
تعداد |
سال |
350 |
1357* |
1130** |
1381 |
4804**** |
1401*** |
* گزارش سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور (1384) [14].
** علاوهبر تعداد فوق حدود 2000 شرکت نسل دوم ایجاد شده است.
*** گزارش سازمان اداری و استخدامی کشور (1401) [22].
**** شامل دستگاه اجرایی وزارتخانهای، شرکت دولتی، مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی.
گفتنی است درخصوص اطلاعات ارائه شده در سالنامه آماری سازمان اداری و استخدامی کشور، تعارضات فراوانی وجود دارد بهگونهای که درحالیکه در پیوست 3 بودجه سال 1402 کل کشور تعداد شرکتهای دولتی حدوداً ۳۸۰ ذکر شده است و در سالنامه آماری سال 1401 دستگاههای اجرایی، تعداد این شرکتها 1161 مورد ثبت شده است. با توجه به اختلاف فاحش آماری چنین بهنظر میرسد سازمان اداری و استخدامی کشور در محاسبه آمار شرکتهای دولتی، آمار سایر شرکتهای زیرمجموعه بخش عمومی را نیز محاسبه کرده است.
5-2. اندازه دولت در سایر کشورها
حجم و اندازه دولت در هر کشوری تابعی از نظریه مبنایی دولت و اداره امور عمومی آن میباشد. در ادامه براساس اطلاعات موجود حجم و اندازه دولت در برخی کشورها بررسی شده است.
5-2-1. درصد هزینههای عمومی از تولید ناخالص داخلی
در نمودار 5 درصد هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی در برخی کشورهای منتخب در حدفاصل سالهای 2021- 2019 ارائه شده است [2].
نمودار 5. درصد هزینههای عمومی از تولید ناخالص داخلی در کشورهای منتخب
مطابق نمودار 5 نسبت هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی در کشورهای منتخب در سال 2020 با رشد چشمگیر مواجه بوده است که علت اصلی آن هزینههای تحمیلی مقابله با کرونا میباشد. مطابق این اطلاعات و با مبنا قراردادن سال 2019 (پیش از بحران) کشورهای فرانسه، بلژیک و کشورهای دارای نظام رفاهی نوردیک (فنلاند، دانمارک و سوئد) بیشترین میزان اختصاص تولید ناخالص داخلی به هزینههای عمومی را دارا میباشند. در این بین کشورهای مقید به اصول مدیریت دولتی نوین (از قبیل سنگاپور، ایرلند و ...) نیز غالباً بخش کمتری از تولید ناخالص داخلی خود را به هزینههای عمومی اختصاص دادهاند.
با توجه به تفاوت رویکردها و شیوههای محاسباتی مخارج دولت در ایران با کشورهای مورد بررسی از مقایسه این کمیّتها خودداری شده است.
5-2-2. استخدام و اشتغال در بخش عمومی
در جدول 5 وضعیت استخدامی و اشتغال در بخش عمومی کشورهای آمریکا، بریتانیا، فرانسه و آلمان در دو بازه مورد بررسی قرار گرفته است.
جدول 5. وضعیت استخدام و اشتغال در بخش عمومی در کشورهای منتخب
کشور |
بازه (1) |
بازه (2) |
آمریکا |
2005 |
2023 |
تعداد کارکنان دولت فدرال: 2.640.000 |
تعداد کارکنان دولت فدرال:2.861.000 |
|
تعداد کارکنان دولت ایالتی:5.070.000 |
تعداد کارکنان دولت ایالتی: 5.280.000 |
|
تعداد کارکنان دولتهای محلی: 13.280.000 |
تعداد کارکنان دولتهای محلی:14.324.000 |
|
جمع کل کارکنان: 21.000.000 |
جمع کل کارکنان: 22.393.000 |
|
آلمان |
2007 |
2018 |
تعداد کارکنان دولت فدرال:300.000 |
تعداد کارکنان دولت فدرال: 308.800 |
|
تعداد کارکنان دولتهای ایالتی و شهرداریها و سایر ارگانها:4.200.000 |
تعداد کارکنان دولتهای ایالتی و ...: 3.704.800 |
|
جمع کل کارکنان: 4.500.000 |
جمع کل کارکنان: 4.013.500 |
|
فرانسه |
2003 |
2019 |
تعداد کارکنان دولت ملی: 1.990.000 |
تعداد کارکنان دولت ملی: 2.491.487 |
|
تعداد کارکنان دولتهای محلی: 1.520.000 |
تعداد کارکنان دولتهای محلی: 1.935.435 |
|
تعداد کارکنان بیمارستانهای عمومی: 970.000 |
کارکنان بیمارستانهای عمومی: 1.184.338 |
|
جمع کل کارکنان: 4.500.000 |
جمع کل کارکنان: 5.611.260 |
|
بریتانیا |
2005 |
2022 |
تعداد کارکنان دولت مرکزی:2.360.000 |
تعداد کارکنان دولت مرکزی و خدمات ملی بهداشت:3.608.000 |
|
تعداد کارکنان دولتهای محلی: 2.940.000 |
تعداد کارکنان دولتهای محلی: 1.997.000 |
|
تعداد کارکنان شرکتهای دولتی: 340.000 |
تعداد کارکنان شرکتهای دولتی: 198.000 |
|
جمع کل کارکنان: 5.600.000 |
جمع کل کارکنان: 5.803.000 |
مآخذ:
The U.S. Bureau of Labor Statistics. The Employment situation . (2023). [23]
European Commission .Public Administration and Governance: France.(2020) [24]
Office for National Statistics. Public Sector Employment, UK (2023). [25]
Reichard, C., Schröter, ECivil Service and Public Employment. In: Kuhlmann, S., Proeller, I.,. (2021). [26]
Schimanke, D., Ziekow, J. (eds) Public Administration in Germany. Governance and Public Management. Palgrave Macmillan, Cham. [27]
اطلاعات جدول 5 حاوی این نکته مهم است که در مقایسه تعداد کارکنان بخش عمومی سایر کشورها با ایران، باید ساختار سیاسی و اداری این کشورها مورد توجه ویژه قرار گیرد. موضوعی که در بسیاری از مطالعات و اظهارنظرهای مسئولین چندان مورد توجه قرار نمیگیرد. براساس این اطلاعات، بهنظر میرسد بهجز در مورد کشور آلمان، در سایر موارد تعداد کارکنان بخش عمومی با افزایش محدود روبهرو بوده است. موضوعی که با پذیرش خطای آماری و تفاوت روشهای محاسباتی در مورد ایران نیز صادق است.
بررسی میزان تناسب جمعیت کل کشور و کارکنان بخش دولتی و نیز درصد افراد شاغل در دولت مرکزی از کل کارکنان بخش دولتی ازجمله معیارهایی است که در بررسی اندازه دولت مورد توجه قرار میگیرد. در جدول 6 این معیارها به تفکیک ارائه شده است.
جدول 6. نسبت کل جمعیت به کارکنان بخش عمومی و درصد کارکنان دولت مرکزی از کل کارکنان
کشور |
آمریکا |
بریتانیا |
فرانسه |
آلمان |
ایران |
جمعیت کل |
332.000.000 |
67.300.000 |
67.750.000 |
83.200.000 |
84.000.000 |
کارکنان بخش دولتی |
22.393.000 |
5.803.000 |
5.611.260 |
4.013.500 |
2.۲۴۶.۳۹۷** |
کارکنان دولت مرکزی/ فدرال/ ملی |
2.861.000 |
1.688.000* |
2.491.487 |
308.800 |
نامشخص |
نسبت کل جمعیت به تعداد کارکنان بخش دولتی |
14.8 |
11.6 |
12.1 |
20.7 |
39.3 |
درصد کارکنان دولت مرکزی از کل کارکنان |
12.3 |
29 |
44.4 |
7.7 |
نامشخص |
* بهجز کارکنان خدمات ملی بهداشت (تعداد کارکنان این سرویس در بازه مورد بررسی 1.920.000 نفر بوده است).
** آمار کارکنان، براساس اطلاعات سالنامه آماری نظام اداری سازمان اداری و استخدامی کشور (۱۴۰۱) است که در این آمار کارکنان شرکتی، شهرداریها و نیروهای مسلح منظور نشدهاند.
بررسی میزان تناسب تعداد کارکنان بخش عمومی (این آمار شامل نیروهای مسلح نیز میباشد) با جمعیت کشورهای آمریکا، بریتانیا، فرانسه، آلمان و ایران حاوی اطلاعات مهمی است. اطلاعات مقایسهای درخصوص درصد کارکنان دولت مرکزی از کل کارکنان بخش دولتی (عمومی) نیز مؤید آن است که بهجز فرانسه در سایر کشورهای مورد بررسی بخش اعظم کارکنان در دولتهای ایالتی و محلی انجام وظیفه میکنند. موضوعی که پیش از این محققانی همچون هدی و روات به آن اشاره کردهاند [28] [9].
5-2-3. ساختار و تشکیلات در بخش دولتی
در دهههای اخیر در برخی از کشورهای اتحادیه اروپا ازجمله هلند، فرانسه، بلژیک و آلمان تعداد حکومتهای محلی، منطقهای و شهرداریها کاهش یافته است. در کشورهایی همچون ایتالیا و لیتوانی نیز برخی سطوح و ردههای اداری حذف و صلاحیتهای آن دوباره توزیع شده است. در سال 2019 کشور کرواسی 454 سازمان و شرکت دولتی را ادغام، خصوصیسازی و یا منحل کرده است. اینگونه اصلاحات عموماً بهعنوان شیوههایی برای منطقی کردن هزینههای عمومی، شفافسازی و بازطراحی و تقویت مسئولیتها و صلاحیتها بین سطوح اداری مطرح است [29].
بااین وجود مطابق جدول 4 طی بیست سال اخیر (1400-1380 ) تعداد مؤسسات و شرکتهای دولتی در ایران ظاهراً ثابت بوده است. گفتنی است با توجه به تبعیت تشکیلات دستگاههای اجرایی از سطوح تقسیمات کشوری مطابق جدول 3 روند افزایش اندازه دولت در این شاخص در مقایسه با سایر کشورها متفاوت است.
پس از پایان جنگ تحمیلی، موضوع کوچکسازی اندازه دولت در برنامههای توسعه، برنامههای تحول اداری و قانون مدیریت خدمات کشوری مورد توجه ویژه قرار گرفته است. این درحالی است که اتفاق نظری درخصوص بزرگ بودن اندازه دولت در ایران وجود ندارد. در این گزارش با تلفیق اطلاعات اندازه دولت در بازههای زمانی پیشوپس از انقلاب و نیز اطلاعات سایر کشورها، سیمایی از اندازه دولت در ایران ارائه شده است. اطلاعاتی که میتواند در تدوین و اصلاح خطمشیهای حوزه نظام اداری مثمرثمر باشد. مهمترین یافتهها و توصیههای پژوهش حاضر بهشرح زیر است: