خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در سال‌های اخیر، نظام سلامت کشور با روندی فزاینده از افزایش هزینه‌ها، گسترش بیماری‌های غیرواگیر و رشد اختلالات سلامت روان مواجه شده است. هم‌زمان، شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور مانند تورم فزاینده، کاهش قدرت خرید خانوارها، نااطمینانی اقتصادی، تحریم‌های خارجی، و تنش‌های امنیتی و سایه جنگ؛ موجب افزایش فشارهای روانی و اجتماعی بر جامعه شده است. این شرایط، اضطراب جمعی، خستگی اجتماعی، کاهش سرمایه اجتماعی و افت کیفیت زندگی را به یکی از چالش‌های جدی سلامت عمومی تبدیل کرده است.

در‌چنین وضعیتی، تداوم تمرکز سیاست‌های سلامت بر درمان و خدمات پزشکی، به‌تنهایی قادر به مدیریت بار فزاینده بیماری‌ها و هزینه‌های ناشی از آن نیست. بخش قابل‌توجهی از بار بیماری‌ها، به‌ویژه اختلالات روانی، افسردگی، بیماری‌های قلبی- عروقی و فرسودگی اجتماعی، با عوامل سبک زندگی، فشار روانی‌های مزمن و کاهش تعاملات اجتماعی مرتبط است و مستلزم مداخلات پیشگیرانه و اجتماعی در خارج از نظام درمانی است.

درعین‌حال، سیاست گردشگری در ایران عمدتاً با رویکرد اقتصادی و ارزی تعریف شده و تمرکز آن بر جذب گردشگر ورودی و گردشگری درمانی برای بیماران خارجی بوده است. این نگاه موجب شده کارکردهای رفاهی، پیشگیرانه و سلامت‌محور گردشگری برای جامعه داخلی مورد توجه سیاستی قرار نگیرد. درحالی‌که شواهد علمی و تجربه بین‌المللی نشان می‌دهد؛ سفرهای کوتاه داخلی، طبیعت‌گردی، فعالیت‌های فراغتی و تعاملات اجتماعی مرتبط با گردشگری می‌توانند به‌عنوان مداخلات کم‌هزینه ارتقای سلامت روان، افزایش فعالیت بدنی، کاهش فشار روانی و پیشگیری از بیماری‌های مزمن عمل کنند.

بنابراین مسئله سیاستی کشور صرفاً توسعه «گردشگری سلامت» برای بیماران خارجی نیست، بلکه فقدان سازوکار حکمرانی برای استفاده از گردشگری به‌عنوان ابزار ارتقای سلامت عمومی، رفاه اجتماعی و افزایش تاب‌آوری جامعه در شرایط بحران است. پرسش اصلی گزارش آن است که چگونه می‌توان بدون ایجاد ساختارهای اداری جدید و با استفاده از ظرفیت‌های نهادی موجود، سیاست گردشگری را در خدمت اهداف سلامت عمومی و پیشگیری قرارداد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

·         از منظر حکمرانی، سلامت عمومی در نظام حقوقی- سیاستی کشور وظیفه حاکمیت و متضمن عدالت در دسترسی است؛ درحالی‌که گردشگری عمدتاً در منطق بازار تعریف می‌شود. این دوگانگی، تضاد ذاتی نیست؛ بلکه مسئله طراحی نهادی و تنظیم‌گری است؛ بدین‌معنا که دولت باید ضمن بهره‌گیری از ظرفیت بازار، از طریق استانداردها، مشوق‌های مشروط و نظام پایش، جهت‌گیری گردشگری را به سمت ارتقای سلامت عمومی به‌عنوان خیر عمومی هدایت کند.

·         تحلیل تطبیقی نشان می‌دهد؛ می‌توان با استفاده از رویکرد «سلامت در همه سیاست‌ها»، گردشگری را از یک فعالیت اقتصادی به بخشی از سیاست رفاه و پیشگیری تبدیل کرده‌، و از آن به‌عنوان ابزار رفاه اجتماعی بهره جست.

·         الگوی مشترک در همه کشورها، به‌کارگیری یک چارچوب سه‌سطحی حکمرانی است: در سطح کلان از ابزارهای تقنینی و مأموریت‌های مشترک بین دستگاه‌ها (پیوست سلامت، ارزیابی آثار سلامت، شوراهای هماهنگی) استفاده شده؛ در سطح میانه از ابزارهای اجرایی و اقتصادی (مشوق‌های مالی مشروط، استانداردسازی خدمات، برنامه‌ریزی فضایی طبیعت‌محور) برای جهت‌دهی بازار بهره گرفته‌اند؛ و در سطح خرد با آموزش، اطلاع‌رسانی، داده‌محوری و برنامه‌های اجتماعی مانند طبیعت‌درمانی، تغییر واقعی در رفتار سلامت جامعه ایجاد شده است.

·         تجربه کشورها نشان می‌دهد؛ از طریق تکمیل کارکردهای حکمرانی موجود می‌توان از ظرفیت گردشگری در سلامت عمومی بهره برد؛ یعنی دولت‌ها با تنظیم‌گری کیفیت خدمات، هدایت سرمایه‌گذاری و پایش آثار سلامت، هم‌زمان از فشار بر نظام درمان کاسته و رفاه اجتماعی را افزایش داده‌اند.

·         با اینکه نهاد هماهنگ‌کننده تحت عنوان شورای عالی گردشگری سلامت در کشور وجود دارد، اما فقدان ابزارهای سیاستی سلامت‌محور و نبود نظام پایش آثار سلامت باعث شده گردشگری عملاً فقط با اهداف ارزی تعریف شود؛ بنابراین مسئله اصلی کشور کمبود ساختار نهادی نیست، بلکه نبود جعبه ‌ابزار حکمرانی برای تبدیل گردشگری به ابزار پیشگیری، ارتقای سلامت روان و افزایش تاب‌آوری اجتماعی است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• تدوین و تصویب «آیین‌نامه سلامت عمومی در سیاستگذاری گردشگری» با محوریت شورای راهبردی گردشگری سلامت، به‌منظور ادغام الزامات سلامت در نظام تأمین مالی، صدور مجوز و برنامه‌ریزی طرح‌های گردشگری.

• الزام ارزیابی آثار سلامت و پیوست سلامت عمومی برای طرح‌ها و سرمایه‌گذاری‌های کلان گردشگری و مشروط‌سازی تسهیلات، یارانه‌ها و مشوق‌های مالیاتی به رعایت شاخص‌های سلامت عمومی، پیشگیری، سلامت روان و ملاحظات زیست‌محیطی.

• تفکیک مأموریت «گردشگری پزشکی» از «گردشگری سلامت‌محور عمومی» و بازآرایی دوباره سیاست‌ها علاوه‌بر جذب گردشگر خارجی؛ تأکید بر ارتقای رفاه اجتماعی، پیشگیری و بهبود کیفیت زندگی شهروندان از طریق سفرهای داخلی و طبیعت‌گردی.

• استقرار نظام حداقلی و کم‌هزینه پایش آثار سلامت گردشگری در مقاصد منتخب (از طریق ابزارهای رقومی و گزارش واحدهای اقامتی) و ارائه گزارش دوره‌ای برای اصلاح سیاست‌ها و تصمیمات حمایتی.

• استفاده از سازوکارهای نهادی موجود بدون ایجاد ساختار اداری جدید، با هدف تبدیل گردشگری به ابزار مکمل پیشگیری، ارتقای سلامت روان و کاهش فشار بلندمدت بر نظام سلامت کشور.

1. مقدمه

گردشگری یکی از ارکان مهم سیاستگذاری عمومی است که علاوه‌بر ایجاد منافع اقتصادی برای جوامع محلی و ملی، در صورت فقدان حکمرانی مؤثر می‌تواند پیامدهای زیست‌محیطی، اجتماعی و سلامت‌محور قابل‌توجهی به‌همراه داشته باشد [1]. همه‌گیری کووید-۱۹ به‌عنوان یک بحران جهانی، ساختار گردشگری بین‌المللی را به‌طور بنیادین دگرگون کرد و با کاهش شدید جابه‌جایی‌ها، افت درآمدها و تغییر در الگوهای رفتاری سفر همراه شد [2]. این تجربه، موجب بازنگری جدی در سیاست‌های گردشگری در بسیاری از کشورها گردید و مسیر گذار از گردشگری انبوه به سمت الگوهای مسئولانه‌تر، تاب‌آورتر و سلامت‌محور را تسریع کرد. هم‌زمان، در بخش تقاضا نیز تغییر نگرش مسافران به سمت رفاه، تندرستی و سلامت روان، موجب افزایش توجه به مقصدها و فعالیت‌هایی شد که فراتر از کارکرد تفریحی، به بهبود کیفیت زندگی کمک می‌کنند. این هم‌گرایی میان دو حوزه سلامت و گردشگری، به شکل‌گیری رویکردی جدید در سیاستگذاری انجامیده که از آن با عنوان «سلامت در گردشگری» یاد می‌شود [3].

در مورد ایران، ضرورت این بازنگری سیاستی صرفاً به پیامدهای همه‌گیری کووید-۱۹ محدود نمی‌شود، بلکه در بستر شرایط پیچیده و مزمن «نه جنگ- نه صلح»، تشدید تحریم‌های اقتصادی، تهدیدهای امنیتی مستمر و نااطمینانی‌های سیاسی- اجتماعی شکل‌ گرفته است. این وضعیت طولانی‌مدتِ پرتنش، آثار مستقیمی بر سلامت عمومی جامعه، به‌ویژه سلامت روان، سرمایه اجتماعی و تاب‌آوری اجتماعی برجای گذاشته و به افزایش شیوع اختلالات اضطرابی، افسردگی و فرسودگی روانی منجر شده است. همچنین محدود شدن دسترسی به فراغت سالم و کاهش تحرک جسمی ناشی از شرایط اقتصادی جامعه، تقاضا برای مداخلات کم‌هزینه و غیرپزشکیِ پیشگیرانه را افزایش داده است؛ لذا مسئله این گزارش بازتعریف یک حوزه سیاستی برای پشتیبانی از سلامت عمومی، با تأکید بر پیشگیری، رفاه و تاب‌آوری اجتماعی می‌باشد.

سلامت صرفاً به‌معنای نبود بیماری نیست، بلکه حاصل برهم‌کنش پیچیده‌ای از عوامل زیست‌محیطی، اجتماعی، اقتصادی و رفتاری است که در قالب «زیست‌بوم تندرستی» شکل می‌گیرد [4]. این زیست‌بوم تحت ‌تأثیر سیاست‌های کلان اقتصادی، شهری، زیست‌محیطی، فرهنگی و آموزشی قرار دارد [5] و نقش دولت‌ها در شکل‌دهی به آن تعیین‌کننده است. دولت‌ها از طریق سیاستگذاری، مقررات‌گذاری و برنامه‌ریزی فضایی می‌توانند محیط‌هایی حامی سلامت ایجاد کرده و رفتارهای سالم را در جامعه تسهیل کنند [6]. به‌عبارت دیگر، «سلامت عمومی» وضعیتی از رفاه جسمی، روانی و اجتماعی است که با برخورداری فرد از توانمندی‌های لازم به‌منظور زندگی باکیفیت تعریف می‌شود. بر همین مبنا، سلامت عمومی یک «کالای صرفاً خصوصی» یا «خدمت انتخابی» تلقی نشده، بلکه در زمره خیر عمومی و حق همگانی قرار می‌گیرد و دولت نسبت به حفاظت، ارتقا و پیشگیری در این حوزه واجد مسئولیت مستقیم است [۷].

در امتداد این تعریف، مبنای ارزشی هنجاری این گزارش «عدالت سلامت» است؛ بدین‌معنا که سیاست‌های پیشنهادی باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که فرصت‌های ارتقای سلامت به‌صورت منصفانه توزیع شده و نابرابری‌های ناشی از وضعیت اقتصادی-اجتماعی، جغرافیا و گروه‌های آسیب‌پذیر کاهش یابد [۸]. بنابراین، بهره‌گیری از گردشگری برای ارتقای سلامت عمومی تنها زمانی واجد توجیه سیاستی است که از طریق تنظیم‌گری، استانداردگذاری، مشوق‌های مشروط و حمایت‌های هدفمند، دسترسی گروه‌های کم‌برخوردار نیز به «سفرهای سلامت‌محور کم‌هزینه و ایمن» تضمین شود و گردشگری به «کالای غیرضرور (تجملی)» محدود به توانمندان تبدیل نشود [۹].

از منظر حکمرانی، شکاف میان «سلامت به‌مثابه خیر عمومی» و «گردشگری به‌مثابه فعالیت بازارمحور» یک تعارض ذاتی نیست؛ بلکه مسئله طراحی نهادی است. بدین‌معنا که دولت می‌تواند ضمن حفظ نقش بخش خصوصی در عرضه خدمات، با اعمال قواعد و ابزارهای سیاستی؛ مسیر‌ بازار گردشگری را به سمت اهداف پیشگیرانه و رفاهی هدایت کرده و از غلبه منطق سود کوتاه‌مدت بر منطق عدالت و پیشگیری جلوگیری کند.

مطالعات سیاستی نشان می‌دهد؛ رویکردهای سنتی سلامت که عمدتاً بر درمان‌محوری، مداخلات دیرهنگام و گسترش بازار خدمات درمانی متکی بوده‌اند، دیگر پاسخ‌گوی چالش‌های پیچیده سلامت عمومی نیستند. افزایش مستمر هزینه‌های درمان، تمرکز منابع بر بیماری به‌جای پیشگیری، ناتوانی در مدیریت پیامدهای روانی- اجتماعی بحران‌ها و فشار فزاینده بر بودجه عمومی و نظام بیمه‌ای، ازجمله محدودیت‌های این رویکرد است. در‌چنین الگویی، نظام سلامت بیش از آنکه نقش پیشگیرانه و ارتقایی ایفا کند، به نهادی واکنشی تبدیل شده است. در واکنش به این چالش‌ها، رویکرد «سلامت در همه سیاست‌ها» مطرح شده که بر ادغام ملاحظات سلامت در تمامی حوزه‌های سیاستگذاری نظیر برنامه‌ریزی شهری، حمل‌ونقل و گردشگری تأکید دارد [10]. در این چارچوب، گردشگری نه صرفاً یک فعالیت اقتصادی، بلکه بستری اجتماعی برای ارتقای سلامت عمومی، بهبود سلامت روان و تقویت رفاه اجتماعی تلقی می‌شود [11].

پژوهش‌های تجربی نشان داده‌اند که فعالیت‌هایی نظیر طبیعت‌گردی، تعاملات اجتماعی در فضاهای باز و مشارکت در برنامه‌های تندرستی، به‌طور معناداری موجب کاهش فشار روانی، بهبود کیفیت خواب، افزایش نشاط و ارتقای شادکامی می‌شوند [۱۲]. از این منظر، ادغام هدفمند سیاست‌های گردشگری با سلامت عمومی، به‌ویژه در سطح پیشگیری، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. این هم‌گرایی مستلزم هماهنگی نهادی میان بخش‌های متولی گردشگری و سلامت و نیز طراحی برنامه‌هایی است که ضمن حفاظت از محیط ‌زیست و تضمین رفاه جامعه محلی، سلامت را در کانون تصمیم‌گیری‌ها قرار دهند [۱۳] [۱۴]. در‌چنین چارچوبی، گردشگری از یک فعالیت اقتصادی صرف فراتر رفته و به ابزاری برای تحقق توسعه انسانی و کاهش هزینه‌های بلندمدت سلامت عمومی تبدیل می‌شود [۱۵].

نکته قابل‌تأمل آن است که به‌رغم شواهد فزاینده درباره نقش گردشگری در ارتقای سلامت عمومی، این بخش در اغلب نظام‌های بودجه‌ریزی ازجمله در ایران، جایگاه روشنی در سبد اعتبارات پیشگیری از بیماری ندارد. درحالی‌که حوزه‌هایی مانند ورزش همگانی به‌عنوان ابزار پیشگیری از بیماری‌های غیرواگیر از منابع عمومی سلامت بهره‌مند می‌شوند، گردشگری همچنان عمدتاً به‌مثابه یک فعالیت اقتصادی یا منبع درآمدی تلقی می‌شود. این در‌حالی است که تجربه کشورهای پیشرو نشان می‌دهد، بخشی از اعتبارات سلامت عمومی و رفاه اجتماعی به توسعه گردشگری طبیعت‌محور، اجتماعی و سلامت‌گرا اختصاص می‌یابد و از این طریق، از فشارهای آتی بر نظام سلامت کاسته می‌شود. غفلت از این ظرفیت، به‌معنای نادیده‌ گرفتن یک ابزار غیرپزشکی، کم‌هزینه و اجتماعی برای ارتقای سلامت جامعه است.

بر این ‌اساس، گزارش پیش‌رو با تکیه‌بر چارچوب نظری «زیست‌بوم تندرستی» و رویکرد «سلامت در همه سیاست‌ها»، به تحلیل تطبیقی سیاست‌های ملی گردشگری در کشورهای منتخب (استرالیا، فنلاند، کره جنوبی و ژاپن) می‌پردازد و می‌کوشد با تمرکز بر بند «2» سیاست‌های کلی سلامت، زمینه‌ساز تدوین الگویی بومی برای بهره‌برداری از ظرفیت گردشگری در ارتقای سلامت عمومی جامعه جمهوری اسلامی ایران شود.

2. تحلیل تطبیقی: الگوهای موفق جهانی در ادغام گردشگری و سلامت

2-1. سوابق مطالعاتی 

مطالعه تطبیقی سیاست‌های گردشگری از منظر سلامت عمومی زمانی ارزشمند است که فراتر از گردآوری تجربه‌های پراکنده، تصویری نظام‌مند از سازوکارهای سیاستی مؤثر و میزان اثربخشی آنها ارائه دهد. دستیابی به چنین تحلیلی مستلزم بهره‌گیری از یک چارچوب تحلیلی مشخص است تا امکان مقایسه منظم، ارزیابی عملکرد و استخراج الگوهای قابل ‌انتقال برای کشور فراهم شود.

چارچوب سه‌سطحی سازمان جهانی تندرستی (GWI) مبنای تحلیل بسیاری از مطالعات سیاستی بین‌المللی در حوزه رفاه و سلامت است و به‌دلیل قابلیت دسته‌بندی اقدامات در سه سطح خرد، میانه و کلان، برای مطالعات تطبیقی کارآمد تلقی می‌شود:

·         سطح خرد: تمرکز بر ارتقای سلامت فردی و تغییر سبک زندگی از طریق آموزش، فرهنگ‌سازی و ایجاد انگیزه برای رفتارهای سالم در میان گردشگران و جامعه میزبان.

• سطح میانه: توسعه محیط‌ها و زیرساخت‌های حامی سلامت که رفتارهای سالم را تشویق و تسهیل می‌کنند؛ ازجمله بهبود زیرساخت‌های گردشگری و تقویت اقتصاد بومی.

·         سطح کلان: حکمرانی ملی، قانونگذاری و سیاست‌های فرابخشی که چارچوب ادغام سلامت در برنامه‌های گردشگری را تعیین می‌کند [۱۶].

2-2. شاخص انتخاب کشورها

انتخاب کشورهای مرجع در مطالعات تطبیقی، در صورت فقدان معیارهای شفاف، به توصیف موردی محدود می‌شود و ارزش سیاستی خود را از دست می‌دهد. از‌این‌رو در این گزارش، علاوه‌بر تنوع نهادی، از شاخص‌های رتبه‌بندی بین‌المللی گردشگری و رفاه برای گزینش نمونه‌ها استفاده شده است. مهم‌ترین معیارهای انتخاب عبارت‌اند از:

1.      عملکرد قابل‌توجه در شاخص‌های جهانی گردشگری (به‌ویژه شاخص توسعه گردشگری و سفر مجمع جهانی اقتصاد)؛

2.      تجربه عملی در استفاده از گردشگری برای ارتقای رفاه اجتماعی و سلامت عمومی؛

3.      تنوع در مدل حکمرانی و ابزارهای سیاستی؛

4.      قابلیت تطبیق با شرایط اقتصادی- اجتماعی ایران.

بر‌اساس این معیارها، پنج کشور استرالیا، فنلاند، ژاپن، کره ‌جنوبی و ترکیه به‌عنوان نمونه‌های مرجع انتخاب شدند.

استرالیا به‌دلیل اجرای الگوی «حکمرانی شبکه‌ای و بین‌بخشی» و به‌کارگیری راهبرد سلامت در تمامی سیاست‌ها‌، نمونه‌ای برجسته از هم‌افزایی نهادی و کاهش بوروکراسی در ادغام سلامت و گردشگری است.کره ‌جنوبی با ارائه مدل «ترکیبی دوسویه» که گردشگری درمانی را با گردشگری طبیعت‌محور تلفیق کرده است، توانسته میان اهداف اقتصادی و سلامت اجتماعی تعادل برقرار کند و الگویی الهام‌بخش برای کشورهایی با ساختار مشابه ایران ارائه دهد.

فنلاند با الگوی «رفاه‌محور یکپارچه»، نشان داده است که می‌توان با سرمایه‌گذاری در پیشگیری و ترویج سبک زندگی سالم از طریق گردشگری، هزینه‌های بلندمدت نظام سلامت را به‌طور چشمگیری کاهش داد. ژاپن نیز با تمرکز هم‌زمان بر «استانداردسازی خدمات و نوآوری فناورانه» در گردشگری پزشکی و طبیعت‌درمانی، تجربه‌ای پیشرفته در تلفیق کیفیت، پایداری و سلامت اجتماعی ارائه کرده است و درنهایت، ترکیه به‌عنوان یک کشور منطقه‌ای منتخب مورد بررسی قرار گرفته است. این کشور در شاخص‌های جهانی گردشگری طی سال‌های اخیر در میان 10 کشور نخست جهان از نظر تعداد گردشگران ورودی قرار داشته و گردشگری سهم قابل‌توجهی در اقتصاد ملی و اشتغال آن ایفا می‌کند. اهمیت انتخاب ترکیه صرفاً به موفقیت اقتصادی آن محدود نمی‌شود، بلکه این کشور به علت شباهت‌های فرهنگی، اقلیمی با ایران و شباهت در الگوی سفر داخلی،گزینه‌ مناسبی برای مطالعه تطبیقی است. در سال‌های اخیر ترکیه از گردشگری داخلی به‌عنوان ابزاری برای رفاه اجتماعی و نشاط عمومی استفاده کرده و دولت آن برای توسعه گردشگری طبیعت‌محور و سلامت‌گرا سیاست‌های حمایتی را به‌کار می‌گیرد و سیاست‌های رفاهی، شهری و گردشگری را در برنامه‌های توسعه خود را ادغام کرده است. با توجه به موقعیت جغرافیایی ترکیه، تجربه آن می‌تواند به‌عنوان نمونه‌ای «قابل انتقال نهادی» برای ایران باشد البته با در نظر گرفتن ملاحظات فرهنگی و بومی کشور؛ زیرا برخلاف کشورهای اسکاندیناوی یا شرق آسیا، الزامات نهادی و اقتصادی آن به شرایط ایران نزدیک‌تر است.

این کشورها طیفی از الگوهای حکمرانی، ابزارهای سیاستی و راهبردهای عملیاتی را در اختیار سیاستگذار ایرانی قرار می‌دهند. برایند مطالعه این چهار تجربه، تصویری جامع از نحوه استفاده دولت‌ها از گردشگری برای بهبود سلامت عمومی، افزایش تاب‌آوری اجتماعی و کاهش هزینه‌های درمانی ترسیم می‌کند.

3. بررسی سیاست‌ها و راهکارهای گردشگری کشورهای منتخب از دریچه سلامت عمومی

3-1. استرالیا

استرالیا یکی از نمونه‌های شاخص در تبدیل گردشگری از یک فعالیت اقتصادی به یک ابزار سیاستی در حوزه سلامت عمومی است. این کشور با اتکا به رویکرد «سلامت در همه سیاست‌ها» تلاش کرده مداخلات پیشگیرانه سلامت را صرفاً به نظام درمان محدود نکند و از ظرفیت بخش‌هایی مانند محیط ‌زیست، ورزش و گردشگری برای ارتقای سلامت جامعه بهره گیرد [18]. این کشور با تدوین و اجرای سه سند کلیدی شامل راهبرد ملی اقتصاد بازدیدکننده، راهبرد سلامت پیشگیرانه ملی 2030-2021 و برنامه گردشگری تندرستی استرالیای غربی، توانسته است سلامت عمومی را به‌صورت نظام‌مند در سیاست‌های گردشگری و رفاه اجتماعی ادغام کند.

در سطح کلان، سیاستگذاری استرالیا مبتنی‌بر حکمرانی شبکه‌ای و همکاری بین‌بخشی است. در این مدل، سلامت عمومی نه به‌عنوان مسئولیت یک نهاد خاص، بلکه به‌عنوان مأموریتی مشترک میان وزارتخانه‌های بهداشت، گردشگری، محیط‌ زیست و دولت‌های ایالتی تعریف شده است. شوراهای مشترکی با حضور نمایندگان این نهادها شکل گرفته که وظیفه آنها هماهنگی، تصمیم‌گیری و تخصیص بودجه برای پروژه‌های بین‌بخشی است. در ایالت استرالیای غربی، گردهمایی از فعالان حوزه گردشگری و نهادهای سلامت با عنوان شبکه تندرستی ای‌اس‌دبلیو ایجاد شده که نقش اصلی را در طراحی، اجرا و پایش پروژه‌های گردشگری تندرستی ایفا می‌کند. این سازوکار موجب شده است تا سیاست‌های سلامت پیشگیرانه، همچون ارتقای فعالیت بدنی و سلامت روان، با برنامه‌های گردشگری در یک مسیر هم‌افزا حرکت کنند؛ به‌گونه‌ای که توسعه مسیرهای طبیعت‌گردی یا کمپ‌های تندرستی در چارچوب برنامه ملی پیشگیری از استرس طراحی و تأمین مالی می‌شود. تجربه استرالیا نشان می‌دهد که ادغام سیاست‌های اقتصادی و سلامت، علاوه‌بر کاهش دوباره‌کاری اداری، موجب افزایش کارایی بودجه‌های سلامت و گردشگری می‌شود. البته لازم به ذکر است که در این سطح، گردشگری به‌عنوان «شمشیر دولبه» شناسایی شده و مداخلات تنظیم‌گرانه برای کنترل مخاطره‌‌هایی چون فشار بر زیرساخت‌های بهداشتی، تخریب محیط‌ زیست و مخاطرات ایمنی پیش‌بینی شده است [۱۹][۲۰].

در سطح میانه و اجرایی، استرالیا از ابزارهای مالی و تنظیم‌گری برای ادغام سیاست‌های سلامت و گردشگری استفاده کرده است. ازجمله، دولت با اعطای «کمک‌هزینه توسعه محصول» به کسب‌وکارهای کوچک گردشگری، از طراحی و اجرای بسته‌های سلامت‌محور مانند پیاده‌روی در طبیعت، اقامتگاه‌های آرامش‌بخش و برنامه‌های ارتقای تندرستی حمایت می‌کند. همچنین، از طریق سازوکار «تأمین مالی مشارکتی»‌، بخشی از هزینه اجرای این طرح‌ها را تقبل کرده و بخش خصوصی نیز مسئول تأمین بخش باقی‌مانده سرمایه‌گذاری می‌شود. علاوه‌بر این، معافیت‌های مالیاتی برای کسب‌وکارهایی در نظر گرفته شده است که استانداردهای سلامت و ایمنی را رعایت می‌کنند. دولت استرالیا همچنین با اجرای تبلیغات مشترک ملی میان بخش‌های گردشگری و سلامت، سفرهای طبیعت‌محور و سلامت‌گرا را ترویج می‌کند. در کنار این اقدامات، استانداردهای مشخصی برای «بسته گردشگری سلامت‌محور» تعریف شده است؛ به‌گونه‌ای که هر بسته باید حداقل شامل سه مؤلفه باشد: فعالیت بدنی سازمان‌یافته (مانند پیاده‌روی در طبیعت)، ارائه تغذیه منطبق با دستورالعمل‌های سلامت و دست‌کم یک خدمت آموزشی یا پیشگیرانه در حوزه سلامت. بنابراین، نقش دولت در این سطح صرفاً به حمایت مالی محدود نمی‌شود، بلکه با ارائه تعریفی عملیاتی از گردشگری سلامت‌گرا و تدوین معیارهای اجرایی، مسیر توسعه بازار گردشگری را به سمت ارتقای سلامت عمومی هدایت می‌کند [۲۱].

در سطح خرد، تمرکز سیاست‌ها بر تغییر سبک زندگی بوده است. استرالیا برنامه‌های گردشگری طبیعت‌محور را به‌عنوان بخشی از برنامه‌های ارتقای سلامت روان معرفی کرده و مراکز بهداشت جامعه شهروندان را به مشارکت در فعالیت‌هایی مانند پیاده‌روی طبیعت، اقامت کوتاه‌مدت در طبیعت و اردوهای تندرستی تشویق می‌کنند. برای مدیریت این برنامه‌ها، یک سامانه رقومی ملی ایجاد شده که اطلاعات مراکز، طرح‌ها، رضایت کاربران و شاخص‌های ایمنی را ثبت می‌کند. این سامانه علاوه‌بر کاهش بوروکراسی، امکان ارزیابی سیاستی را فراهم کرده و به دولت اجازه می‌دهد که بداند کدام نوع فعالیت گردشگری بیشترین اثر سلامت را داشته است. در‌واقع در این سطح، تمرکز سیاستگذاری بر مدرن‌سازی و داده‌محور کردن نظام حکمرانی گردشگری سلامت است.

تجربه استرالیا نشان می‌دهد؛ اثرگذاری گردشگری بر سلامت عمومی حاصل سه مداخله سیاستی مشخص است:

1. تأمین مالی مشترک پروژه‌های گردشگری از محل اعتبارات پیشگیری سلامت،
2. هدایت بازار گردشگری با ابزارهای مالی و استانداردگذاری،
3. استفاده از گردشگری طبیعت‌محور به‌عنوان مداخله ارتقای سلامت روان.

به‌بیان دیگر، استرالیا وزارت گردشگری را «مجری سفر» ندانسته، بلکه آن را «همکار نظام سلامت در پیشگیری» تعریف کرده است. با این سیاستگذاری توانسته بدون افزایش هزینه‌های درمانی و بدون ایجاد ساختار اداری جدید، از طریق اصلاح نظام بودجه‌ریزی، تدوین استانداردهای خدمات و حمایت هدفمند از کسب‌وکارهای محلی، گردشگری را به یکی از ابزارهای عملی کاهش هزینه‌های سلامت و ارتقای رفاه اجتماعی تبدیل کند.

۲-۳. کره جنوبی

کره‌ جنوبی از اوایل دهه ۲۰۰۰ با افزایش سریع هزینه‌های درمان و رشد بیماری‌های غیرواگیر، متوجه شد که نظام سلامت صرفاً با گسترش بیمارستان‌ها پایدار نخواهد ماند. در‌نتیجه دولت با اتخاذ رویکردی متفاوت بخشی از مأموریت پیشگیری از بیماری را از نظام درمان خارج و به حوزه‌های سبک زندگی، محیط طبیعی و گردشگری منتقل کرد. بر این اساس، سه مسیر سیاستی به‌طور هم‌زمان طراحی شد: ارائه خدمات پزشکی به گردشگران، توسعه فعالیت‌های سلامت‌محور در سفرهای داخلی و استفاده از طبیعت به‌عنوان ابزار رسمی ارتقای سلامت روان. این سه مسیر نه جداگانه، بلکه در یک سازوکار نهادی مشترک عمل می‌کنند [۲۲].

این اقدام در سطح کلان با تدوین سه قانون مکمل، سیاستگذاری شده است. در ابتدا سال 2009 قانون حمایت از جذب بیماران خارجی تصویب شده است که طبق این قانون به بیمارستان‌ها اجازه ارائه خدمات به غیرمقیم‌ها داده شده و وزارت بهداشت را موظف کرده تا استانداردهای کیفیت، ایمنی و نظارت ملی ایجاد کند. در مرحله دوم قانون ترویج گردشگری با تمرکز بر گردشگری سلامت‌محور و حمایت مالی مستقیم از آن توسط وزارت فرهنگ، ورزش و گردشگری ایجاد شده است و در مرحله آخر در سال 2012 سازمان جنگل‌های کره موظف شده تا برنامه‌های «جنگل‌درمانی» را به‌عنوان بخشی از سیاست سلامت عمومی اجرا کند. برای هماهنگی این سه حوزه، یک سازوکار بین‌وزارتی دائمی میان وزارت بهداشت، وزارت گردشگری و سازمان جنگل‌ها ایجاد شد و طرح‌های مشترک فقط در صورت تأیید مشترک این نهادها امکان دریافت حمایت مالی دارند. نکته کلیدی که از مطالعه به‌دست آمده این است که در این کشور برنامه‌های جنگل‌درمانی و برخی فعالیت‌های گردشگری داخلی از ردیف «ارتقای سلامت» در بودجه عمومی نیز تأمین اعتبار می‌گیرند؛ یعنی دولت رسماً این فعالیت‌ها را اقدام پیشگیرانه سلامت تلقی کرده است [۲۳].

در سطح میانه دولت کره با همکاری دو نهاد اجرایی راهبرد ادغام سلامت و گردشگری را اجرایی می‌سازد. اولی، مؤسسه توسعه صنعت سلامت کره‌ است که نهاد دولتی وابسته به وزارت بهداشت بوده و وظیفه آن استانداردگذاری خدمات، آموزش اپراتورها، اعتباربخشی مراکز و ارزیابی کیفیت خدمات است. در‌واقع این نهاد حلقه اتصال بیمارستان‌ها، شرکت‌های گردشگری و دولت است که بدون تأیید آن هیچ مرکز یا برنامه‌ای اجازه استفاده از عنوان خدمات سلامت‌محور را ندارد [۲۴]. نهاد اجرایی دوم، مؤسسه رفاه جنگلی کره است. این نهاد عمومی وابسته به سازمان جنگل‌ها و مسئول اجرای «برنامه‌های سلامت مبتنی‌بر طبیعت» ،تأسیس مراکز جنگل‌درمانی، احداث مسیرهای درمانی در جنگل، برگزاری اردوهای سلامت روان و برنامه‌های بازتوانی استرس است. لازم به ذکر است که این برنامه‌ها بخشی از خدمات عمومی دولت محسوب می‌شوند، نه صرفاً فعالیت گردشگری [۲۵].

کره جنوبی کشوری مبتنی بر الگوی شهرنشینی و پرتنش است؛ سیاستگذاران آن افزایش بیماری‌های روانی و فرسودگی شغلی را تهدیدی برای بهره‌وری اقتصادی تشخیص دادند؛ بنابراین در سطح خرد سیاستگذاری این کشور شامل ارائه خدمات پیشگیری و درمانی برای گروه‌های متفاوت جمعیتی است؛ برای مثال دولت کره برای سالمندان، کودکان و کارکنان پرتنش (مانند معلمان و کارمندان دولتی) یارانه حضور در اردوگاه‌های جنگل‌درمانی پرداخت می‌کند و حتی برخی برنامه‌ها برای گروه‌های آسیب‌پذیر رایگان است. مدارس، شرکت‌ها و ادارات دولتی ‌باید اردوهای سلامت طبیعت‌محور برگزار کنند. پزشکان برای بیماران افسرده یا دارای اضطراب نسخه سبز تجویز می‌کنند؛ منظور از این نسخه ارجاع این بیماران به مراکز طبیعت‌درمانی است. جنگل‌درمانی در این کشور با توجیه هزینه کمتر و دسترس‌پذیری بیشتر برای آحاد جامعه جزء سیاست‌های رفاه اجتماعی بوده و به‌این‌ترتیب گردشگری نه‌تنها کالای تجملی محسوب نمی‌شود؛ بلکه یک ابزار عدالت اجتماعی در نظر گرفته می‌شود [۲۶].

تجربه کره نشان می‌دهد که می‌توان بدون افزایش ظرفیت درمانی و با استفاده از ظرفیت منابع طبیعی، سفرهای داخلی و برنامه‌های اجتماعی، بخشی از بار بیماری‌های روانی و هزینه‌های سلامت را کاهش داد؛ مشروط بر آنکه این فعالیت‌ها در نظام بودجه‌ریزی کشور به‌عنوان اقدام پیشگیرانه سلامت به رسمیت شناخته شوند.

۳-۳. فنلاند

فنلاند از معدود کشورهایی است که گردشگری را نه به‌عنوان صنعت جذب مسافر، بلکه به‌عنوان بخشی از سیاست رفاه اجتماعی تعریف کرده است. نقطه آغاز این رویکرد را می‌توان در طرح مشهور کارلیای شمالی۱۹97–۱۹72 دانست؛ طرحی که به‌عنوان یکی از الگوهای موفق جهانی در سیاستگذاری سلامت عمومی شناخته می‌شود. این طرح با هدف کاهش بیماری‌های قلبی- ‌عروقی از طریق همکاری میان بخش‌های مختلف دولتی و خصوصی آغاز شد. نتایج آن نشان داد که مشارکت مردمی و هم‌افزایی میان بخش‌ها می‌تواند به‌طور چشمگیری نرخ مرگ‌ومیر ناشی از بیماری‌های مزمن را کاهش دهد [2۸]. از آن زمان، سیاستگذاران فنلاند سلامت را محصول خدمات پزشکی نمی‌دانند، بلکه نتیجه محیط زندگی روزمره شهروندان تلقی می‌کنند و گردشگری طبیعت‌محور را یکی از ابزارهای تحقق آن قرار داده‌اند [2۷].

در سطح کلان، سیاست «سلامت در همه سیاست‌ها» به‌عنوان چارچوب راهبردی اصلی فنلاند در دهه‌های اخیر، سلامت را در فرایند تصمیم‌گیری تمامی وزارتخانه‌ها وارد کرده است. دولت فنلاند برای عملیاتی کردن این نگاه، شاخص ارزیابی آثار رفاه و سلامت را جزء لاینفک تصویب تمام طرح‌های ملی و منطقه ای قرار داده است. طبق این شاخص، طرح‌های گردشگری که فعالیت بدنی شهروندان را افزایش دهند، دسترسی عمومی به طبیعت را بیشتر و تعامل اجتماعی محلی را تقویت کنند، مورد تصویب قرار خواهند گرفت.

نتیجه این سیاستگذاری به تغییر کارکرد تک‌بعدی پارک‌ها، اقامتگاه‌ها و مسیر‌های طبیعت‌گردی به کارکرد چند‌بعدی اقتصادی، اجتماعی و «سرمایه‌گذاری سلامت عمومی» منجر خواهد شد و مهم‌تر اینکه تأمین مالی آن می‌تواند از منابع بخش سلامت و رفاه‌ انجام شود [28].

در سطح میانه، برنامه‌‌ ملی اقتصاد رفاه 2025-2023 جایگاه ویژه‌ای دارد. این برنامه، رفاه را نه صرفاً یک پیامد اجتماعی مطلوب، بلکه یک سرمایه‌گذاری اقتصادی راهبردی می‌داند که می‌تواند بهره‌وری ملی و انسجام اجتماعی را افزایش دهد. برای عملیاتی‌سازی این برنامه به قانون حق همگانی طبیعت استناد می‌شود که طبق آن همه شهروندان می‌توانند آزادانه به جنگل‌ها، دریاچه‌ها و مسیرهای طبیعی دسترسی داشته باشند‌، استفاده از مسیرهای پیاده‌روی و کمپینگ در بسیاری از مناطق رایگان است و شهرداری‌ها موظف‌اند مسیرهای پیاده‌روی سلامت‌محور در اطراف شهرها ایجاد کنند. بنابراین گردشگری طبیعت‌محور یک خدمت تجملی نیست، بلکه یک خدمت عمومی در دسترس عموم است [29].

در سطح خرد، راهبرد گردشگری ملی فنلاند  2022-2028  و طرح عملیاتی فین ریلکس 2015-2025، گردشگری را به موتور رفاه فردی و اجتماعی تبدیل کرده‌اند. در‌واقع این راهبردها به‌دنبال تغییر سبک زندگی در جامعه است. این تغییر با اقداماتی مثل یارانه اردوهای طبیعت‌گردی به بازنشستگان و سالمندان برنامه‌های آموزش طبیعت‌گردی در مدارس، رایگان بودن فعالیت‌های طبیعت‌محور انجام می‌دهد. ارائه بسته‌های طبیعت‌گردی ارزان‌قیمت با هدف افزایش رفاه گردشگران توسط دولت مشمول معافیت مالیاتی و حمایت مالی می‌شود که خود دریچه‌ای به‌سوی افزایش رفاه جامعه است [30].

برایند سیاستگذاری سه‌سطحی در فنلاند نشان می‌دهد که اثرگذاری گردشگری بر سلامت عمومی، حاصل توسعه صرف صنعت گردشگری نیست، بلکه نتیجه نهادینه‌سازی آن در نظام رفاه اجتماعی است. این تجربه سه اصل سیاستی مشخص را برجسته می‌کند: نخست، ادغام «ارزیابی آثار سلامت» در فرایند تصویب و ارزیابی طرح‌های گردشگری و پذیرش آن به‌عنوان یکی از شاخص‌های اصلی تصمیم‌گیری عمومی؛ دوم، تضمین دسترسی عمومی و کم‌هزینه شهروندان به فضاهای طبیعی از طریق به‌رسمیت شناختن حق استفاده از طبیعت و رفع موانع نهادی و اقتصادی بهره‌برداری از آن؛ و سوم، تبدیل فعالیت‌های طبیعت‌محور از یک فعالیت تفریحی مقطعی به بخشی از سبک زندگی سالم از طریق آموزش، آگاه‌سازی عمومی. به‌بیان دیگر، در فنلاند گردشگری نه یک بخش اقتصادی مستقل، بلکه ابزاری در خدمت سیاست رفاه اجتماعی و پیشگیری سلامت تلقی می‌شود.

این مطالعه نشان می‌دهد که ارتقای سلامت عمومی از طریق گردشگری، لزوماً وابسته به جذب گردشگر خارجی یا توسعه گردشگری بین‌المللی نیست. توسعه پارک‌های طبیعی، مسیرهای پیاده‌روی، سفرهای کوتاه داخلی و برنامه‌های گروهی طبیعت‌محور می‌تواند به‌عنوان مداخله‌ای کم‌هزینه و قابل ‌اجرا برای بهبود سلامت روان، افزایش فعالیت بدنی و پیشگیری از بیماری‌های مزمن به‌کار گرفته شود، مشروط بر آنکه در چارچوب سیاست‌های سلامت عمومی و برنامه‌های رفاه اجتماعی تعریف و پشتیبانی نهادی شود.

۳-۴. ژاپن

ژاپن ازجمله کشورهایی است که پیوند میان گردشگری و سلامت را از طریق هماهنگ‌سازی قوانین و نهادهای اجرایی برقرار کرده است. محور این پیوند، «قانون ترویج ملت گردشگر» است که بر‌اساس آن، دولت موظف است هر‌چند سال یک‌بار «طرح پایه ترویج ملت گردشگر» را تصویب و اجرا کند. نسخه ۲۰۲5-۲۰۲3 این طرح، سه اقدام عملی را دنبال می‌کند: طراحی مقصدهای پایدار، احیای گردشگری ورودی پس از همه‌گیری کووید-۱۹ و تقویت سفرهای داخلی [32]. برای تحقق این اهداف، دولت مرکزی استانداردهایی برای ایمنی مقصد، خدمات بهداشتی، دسترس‌پذیری برای سالمندان و مدیریت ازدحام گردشگران تعیین کرده است و شهرداری‌ها تنها در صورت رعایت این معیارها امکان دریافت حمایت مالی و تبلیغاتی ملی را دارند. بدین‌ترتیب، رعایت استانداردهای سلامت و ایمنی گردشگران به شرطی برای دریافت منابع دولتی تبدیل شده و پیوندی نهادی بین سیاست گردشگری و سلامت ایجاد می‌شود [33].

در سطح میانی، هماهنگی بخش سلامت از طریق «ستاد سیاست‌های سلامت و پزشکی» در دفتر کابینه‌ انجام می‌شود. این نهاد بین وزارتخانه‌های بهداشت، اقتصاد و گردشگری هماهنگی ایجاد کرده و اجرای «سیاست ملی مراقبت‌های بهداشتی و پزشکی» را بر‌عهده دارد. در چارچوب این سیاست، دولت اقدامات مشخصی را به انجام رسانده است: ایجاد نظام صدور مجوز و نظارت دولتی بر بیمارستان‌های ارائه‌دهنده خدمات به گردشگران خارجی، صدور مجوز برای شرکت‌های تسهیل‌گر سفر درمانی، راه‌اندازی مراکز مشاوره چندزبانه برای بیماران و تعیین سازوکاری برای رسیدگی به شکایات [34]. همچنین، با تأسیس «آژانس توسعه پزشکی و فناوری‌های پیشرفته»، بودجه‌ای برای پژوهش‌های کاربردی و نوآوری در حوزه تشخیص و پیشگیری تأمین می‌شود. با این اقدام؛ بیمارستان‌ها برای جذب گردشگر درمانی ملزم به رعایت استانداردهای ایمنی، شفافیت هزینه و پاسخ‌گویی حقوقی هستند. بنابراین، دولت به‌جای تبلیغ گردشگری سلامت، به تنظیم‌گری و تضمین کیفیت خدمات سلامت داخلی می‌پردازد [35].

در سطح خرد، ژاپن سیاست پیشگیری را از طریق برنامه «شینرین-یوکو» (حمام جنگل) اجرا کرده است. از اوایل دهه ۲۰۰۰، وزارت کشاورزی، جنگل‌داری و شیلات با همکاری وزارت بهداشت، مجموعه‌ای از «پایگاه‌های درمان جنگل» را ایجاد کرده‌اند. این پایگاه‌ها صرفاً مسیرهای طبیعت‌گردی نیستند؛ هر مرکز دارای مسیرهای استاندارد شده، مربیان آموزش‌دیده، برنامه‌های تنفسی و فعالیت بدنی، و سیستم پایش شاخص‌های فیزیولوژیک مانند ضربان قلب و سطح استرس است. هزینه استفاده از این خدمات برای شهروندان با یارانه همراه است و سالمندان و کارکنان مشاغل پرتنش در اولویت دسترسی قرار دارند. فلسفه این برنامه بر این اصل استوار است که کاهش بیماری‌های مزمن از طریق اصلاح سبک زندگی، هزینه‌ای کمتر از درمان بیمارستانی دارد. بنابراین، طبیعت به‌عنوان ابزاری رسمی برای پیشگیری، در نظام سلامت کشور ادغام شده است [36].

مطالعه سیاست‌های ژاپن نشان می‌دهد که این کشور با سیاستگذاری در سه سطح کلان، میانی و خرد، بستری برای ارتقای سلامت جامعه از طریق گردشگری فراهم آورده و هم‌زمان با بهره‌گیری از سنت‌های بومی (مانند شینرین-یوکو)، آن را به عاملی برای جذب گردشگر و ارتقای سلامت تبدیل کرده است. بنابراین، می‌توان به‌جای تمرکز صرف بر جذب بیماران خارجی، نخست با اقداماتی کم‌هزینه‌تر از قبیل تعیین استانداردهای ایمنی و دسترس‌پذیری سلامت در مقصدهای داخلی، ایجاد سامانه‌های راهنمای درمان برای مسافران، و طراحی برنامه‌های یارانه‌ای طبیعت‌درمانی برای گروه‌های پرخطر،گردشگری را به ابزاری کارآمد جهت پیشگیری و کاهش هزینه‌های درمانی تبدیل کرد.

۳-۵. ترکیه

ترکیه یکی از کشورهایی است که توانسته با تکیه بر اصلاحات تدریجی حقوقی و اجرایی، گردشگری را به بخشی از سیاست عمومی سلامت و رفاه اجتماعی تبدیل کند. اهمیت تجربه این کشور برای ایران، علاوه‌بر شباهت‌های فرهنگی، اقلیمی و الگوی سفر داخلی، در این نکته است که توسعه گردشگری نه از مسیر ایجاد سازمان‌های جدید، بلکه از طریق هماهنگ‌سازی نهادهای موجود و استفاده از ابزارهای اقتصادی دولت انجام شده است. از این حیث که ترکیه مانند ایران با محدودیت‌های ارزی، فشارهای اقتصادی و نوسانات سیاسی منطقه‌ای مواجه است و سیاست‌های آن بیشتر «عملیاتی و کم‌هزینه» طراحی شده‌اند لذا از نظر الگوگیری برای ایران حائز اهمیت می‌باشد [38].

مسئولیت توسعه گردشگری و خدمات سلامت در سطح کلان میان دو وزارتخانه اصلی تقسیم شده است؛ وزارت بهداشت مسئول کیفیت و ایمنی خدمات درمانی و وزارت فرهنگ و گردشگری مسئول توسعه مقصد و مدیریت تقاضای سفر است. هماهنگی این دو حوزه از طریق شورای هماهنگی گردشگری سلامت انجام می‌شود که زیر نظر دولت مرکزی فعالیت می‌کند. این شورا یک نهاد مشورتی و اجرایی است و وظایفی از قبیل تعیین سیاست‌های مشترک بخش سلامت و گردشگری؛ تصویب ضوابط فعالیت مراکز درمانی پذیرنده گردشگر؛ برنامه‌ریزی ظرفیت تحمل پذیرش گردشگر ورودی هر مقصد؛ هماهنگی بودجه‌های تبلیغاتی بین وزارتخانه‌ها‌؛ جلوگیری از فشار بر خدمات درمانی شهروندان داخلی. به‌عبارت دیگر، ترکیه ابتدا «نهاد هماهنگ‌کننده» ایجاد کرد، سپس توسعه گردشگری را آغاز نمود؛ نه برعکس. همین سازوکار از رقابت دستگاه‌ها و بی‌نظمی در ارائه خدمات جلوگیری کرده است.

یکی از اصلی‌ترین عوامل موفقیت ترکیه در ادغام حوزه سلامت و گردشگری تأمین مالی دولت است. دولت ترکیه گردشگری را نه فقط صنعت، بلکه «سرمایه‌گذاری پیشگیرانه در سلامت و اشتغال» تلقی و برای آن بسته حمایتی اقتصادی طراحی کرده است. مشوق‌های اقتصادی دولت ترکیه را می‌توان به دو دسته متمایز طبقه‌بندی کرد:

1.      مشوق‌های مرتبط با توسعه گردشگری سلامت ورودی که با هدف افزایش درآمدهای ارزی و ارتقای رقابت‌پذیری بین‌المللی طراحی شده‌اند. این دسته شامل حمایت از بازاریابی بین‌المللی مراکز درمانی و گردشگری، معافیت‌های مالیاتی برای درآمدهای ارزی حاصل از گردشگران خارجی و حمایت از توسعه دسترسی هوایی و پروازهای بین‌المللی است.

2.      مشوق‌هایی که علاوه‌بر تقویت صنعت گردشگری، ظرفیت ارتقای سلامت عمومی جامعه را نیز دارند. ازجمله این اقدامات می‌توان به اعطای یارانه برای توسعه مراکز آب‌درمانی و اقامتگاه‌های سلامت‌محور و همچنین ارائه تسهیلات مالی کم‌بهره برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های گردشگری رفاهی اشاره کرد. این سیاست‌ها نه‌تنها به جذب گردشگر کمک می‌کنند، بلکه امکان بهره‌مندی شهروندان ترکیه از خدمات پیشگیرانه، استراحتی و ارتقای سلامت را نیز فراهم می‌سازند.

ازاین‌رو، تجربه ترکیه نشان می‌دهد که اگرچه بخشی از سیاست‌های مالی این کشور در خدمت توسعه گردشگری سلامت ورودی قرار داشته است، اما بخشی دیگر با رویکرد سلامت‌محور و رفاهی طراحی شده و مستقیماً با اهداف ارتقای سلامت عمومی جامعه ارتباط پیدا می‌کند. با این مشوق‌ها در عمل دولت ترکیه هم زیرساخت سلامت برای جامعه خود را ارتقا داده هم بخش خصوصی را جهت سرمایه‌گذاری در گردشگری سلامت ترغیب کرده است [39].

در سطح میانه دولت با ایجاد نظام نظارت و ارزیابی؛ بیمارستان‌ها، شرکت‌های خدمات سفر پزشکی و حتی آژانس‌های گردشگری را موظف نموده برای فعالیت مجوز رسمی وزارت بهداشت دریافت کنند و تحت ارزیابی دوره‌ای قرار گیرند. نکته مهم این است که این نظارت فقط برای جذب گردشگر خارجی نیست؛ هدف اصلی آن جلوگیری از کاهش کیفیت خدمات برای مردم ترکیه بوده است. دولت سقف ظرفیت پذیرش بیماران خارجی را تعیین می‌کند تا خدمات درمانی داخلی مختل نشود.

یکی از اقدامات ترکیه که هم از نظر بازاریابی بین‌الملل و هم ارتقای سطح سلامت جامعه حائز اهمیت است‌، سیاست «استانداردسازی تجربه انسانی سفر» می‌باشد. دولت ترکیه متوجه شد مشکل اصلی گردشگر، درمان نیست؛ بلکه اضطراب، ناآشنایی و ارتباطات انسانی است. به همین دلیل؛ آموزش زبان خارجی برای کارکنان بیمارستان و هتل‌ها اجباری شد، راهنمایان سلامت تربیت شدند؛ دستورالعمل‌های ارتباطی برای رفتار کارکنان با بیماران و سالمندان تدوین شد؛ خدمات پشتیبانی پس از سفر (پیگیری وضعیت بیمار) ایجاد شد و همچنین، خدمات آب‌گرم‌درمانی، اقامت‌های سالمندی کوتاه‌مدت و سفرهای استراحتی برای سالمندان داخلی نیز توسعه یافت. بنابراین گردشگری صرفاً برای گردشگران بین‌المللی طراحی نشد؛ بلکه بخشی از خدمات رفاه اجتماعی برای مردم ترکیه تبدیل شد [40][41].

طبق مطالعه انجام شده تجربه ترکیه نشان داد که با سه کارکرد مشخص در سه سطح ابتدا ایجاد نهاد هماهنگ‌کننده و تعیین حدود اختیار آن دوم با مشوق‌های مالی هدفمند و سوم با استانداردسازی تجربه انسانی سفر و بدون تمرکز صرف بر توسعه گردشگری بین‌المللی می‌توان از سفرهای داخلی، اقامت‌های کوتاه‌مدت، مراکز آب‌گرم و طبیعت‌گردی سازمان‌یافته به‌عنوان ابزار پیشگیری، کاهش استرس اجتماعی و ارتقای سلامت روان جامعه استفاده کرد؛ مشروط بر آنکه سیاستگذاری گردشگری را بخشی از نظام رفاه اجتماعی شود.

4. جعبه ابزار سیاستی ادغام گردشگری و سلامت عمومی در ایران

برای ساماندهی گردشگری سلامت کشور، «شورای راهبردی گردشگری سلامت» تشکیل و آیین‌نامه اجرایی آن نیز تصویب شده است. ایجاد این شورا با مشارکت دستگاه‌های مرتبط، گامی در جهت تقویت حکمرانی بین‌بخشی در این حوزه به‌شمار می‌رود. بااین‌حال، تجربه کشورهای پیشرو نشان می‌دهد که تحقق آثار مثبت گردشگری بر سلامت عمومی، فراتر از ایجاد سازوکارهای هماهنگی است و نیازمند تعریف اهداف روشن، ابزارهای اجرایی متناسب و سازوکارهای مشخص پاسخ‌گویی و ارزیابی مدون است. از این منظر، توسعه مأموریت گردشگری از مدیریت خدمات درمانی و پزشکی برای گردشگران به بهره‌گیری از ظرفیت‌های گردشگری در ارتقای رفاه و پیشگیری در سلامت عمومی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر محسوب می‌شود.

در وضعیت کنونی، وظایفی نظیر صدور مجوز، نظارت، توسعه مقصد و ارائه خدمات سلامت به‌خصوص پزشکی در حوزه‌های نهادی مجزا انجام می‌شود و هر دستگاه بر مأموریت تخصصی خود تمرکز دارد. اگرچه این تفکیک برای اداره امور جاری ضروری است، اما موجب شده کارکردهای رفاهی، پیشگیرانه و اجتماعی گردشگری در حاشیه قرار گیرد و مسئولیت مشخصی برای آن تعریف نشود؛ بنابراین، مسئله اصلی پیش روی سیاستگذار، ایجاد نهاد جدید یا جایگزینی سازوکارهای موجود نیست؛ بلکه تقویت ظرفیت‌های شورای راهبردی گردشگری سلامت از طریق بازنگری در شرح وظایف، تعیین مسئولیت‌های بین‌بخشی، طراحی ابزارهای اجرایی و استقرار نظام پایش و پاسخ‌گویی است. به‌بیان دیگر، هدف، ارتقای کارکردی نهاد موجود و گسترش دامنه مأموریت آن در راستای بهره‌گیری از گردشگری به‌عنوان ابزاری برای ارتقای سلامت عمومی است.

از‌سوی دیگر، سیاست گردشگری در ایران عمدتاً با محوریت جذب گردشگر ورودی و اهداف ارزی دنبال شده و کارکردهای سلامت‌محور آن برای مردم کشور کمتر مورد توجه قرار گرفته است. این در‌حالی است که در شرایط نااطمینانی اقتصادی، فشارهای اجتماعی و افزایش تنش‌های روانی، فعالیت‌هایی نظیر سفر، طبیعت‌گردی، فعالیت بدنی و تعاملات اجتماعی می‌توانند به‌عنوان مداخلاتی کم‌هزینه در ارتقای سلامت روان و افزایش تاب‌آوری اجتماعی ایفای نقش کنند. توجه به این ظرفیت، به‌معنای کنار گذاشتن اهداف اقتصادی گردشگری نیست؛ بلکه به‌معنای تکمیل سیاست‌های موجود از طریق افزودن اهداف رفاهی و سلامت‌محور است. بر این ‌اساس، توسعه گردشگری ورودی و ارزآوری همچنان از اهداف مهم این حوزه باقی می‌ماند، اما در کنار آن، ظرفیت گردشگری داخلی نیز برای پیشگیری، ارتقای کیفیت زندگی و کاهش فشار بر نظام سلامت مورد توجه قرار می‌گیرد.

بر این مبنا، ادغام سلامت عمومی در سیاست‌های گردشگری نه یک برنامه فرعی، بلکه راهبردی مکمل جهت ارتقای رفاه اجتماعی و حمایت از کیفیت زندگی مردم است. در جدول 1 ابزارهای سیاستی استخراج شده از مطالعه تطبیقی همراه با مسائل سیاستی ایران ادغام گردیده و برای هرکدام راه‌حل پیشنهادی ارائه شده است.

جدول 1.  ابزارهای سیاستی ادغام سیاست‌های سلامت عمومی در گردشگری

مأخذ: نگارنده.

5. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی 

افزایش مستمر هزینه‌های سلامت عمومی نشان می‌دهد؛ اتکای صرف به مداخلات درمان‌محور، امکان کنترل پایدار این هزینه‌ها را فراهم نکرده و فشار فزاینده‌ای بر منابع عمومی و نظام بیمه‌ای کشور وارد کرده است. تجربه‌های بین‌المللی حاکی از آن است که مهار این روند تنها از طریق تقویت سیاست‌های پیشگیرانه و میان‌بخشی امکان‌پذیر است.

یافته‌های این گزارش نشان می‌دهد؛ گردشگری در صورت ادغام هدفمند با سیاست‌های سلامت عمومی، می‌تواند به‌عنوان یک ابزار سیاستی پیشگیرانه عمل کند. کارکردهایی نظیر افزایش فعالیت بدنی، کاهش فشار روانی، تقویت تعاملات اجتماعی و بهبود کیفیت زندگی، موجب کاهش تقاضای درمانی و هزینه‌های بلندمدت سلامت می‌شوند؛ بنابراین گردشگری صرفاً یک فعالیت اقتصادی یا تفریحی نیست، بلکه می‌تواند بخشی از مداخلات اجتماعی ارتقای سلامت تلقی شود.

تحلیل تطبیقی کشورهای منتخب نشان داد، موفقیت آنها ناشی از ایجاد سازمان‌های جدید نبوده، بلکه حاصل استفاده از مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی هماهنگ است. دولت‌ها ابتدا با ابزارهای تقنینی، سلامت را به هدف رسمی سیاست‌های گردشگری تبدیل کرده‌اند؛ سپس با ابزارهای اجرایی، محیط‌ها و خدمات گردشگری را به فضاهای حامی سلامت جهت داده‌اند و در‌نهایت با ابزارهای نظارتی و توانمندساز، رفتارها و تجربه سفر را به‌صورت پایدار اصلاح کرده‌اند. جدول ابزارهای سیاستی ارائه‌ شده در این گزارش بر‌اساس همین منطق طراحی شده و ترجمه عملیاتی این تجربه‌ها در چارچوب نهادی کشور است.

‌در ایران نیز چالش اصلی، فقدان نهاد هماهنگ‌کننده نیست، بلکه نبود تعریف عملیاتی از مأموریت سلامت‌محور در سیاست‌های گردشگری است. تمرکز غالب بر اهداف ارزی و گردشگری ورودی، موجب شده ظرفیت گردشگری برای ارتقای رفاه اجتماعی، سلامت روان و پیشگیری در سیاستگذاری عمومی مورد استفاده قرار نگیرد. این در‌حالی است که در شرایط نااطمینانی اقتصادی و اجتماعی، بهره‌گیری از سفرهای داخلی، طبیعت‌گردی و فعالیت‌های فراغتی می‌تواند به‌عنوان مداخله‌ای کم‌هزینه برای افزایش تاب‌آوری اجتماعی عمل کند.

‌لذا؛ مسئله سیاستی کشور، علاوه‌بر توسعه گردشگری سلامت برای بیماران خارجی، بازتعریف کارکرد گردشگری در نظام حکمرانی سلامت و بهره‌گیری از ظرفیت آن برای ارتقای سلامت عمومی است. استقرار تدریجی جعبه ‌ابزار سیاستی پیشنهادی، بدون ایجاد ساختارهای اداری جدید و در چارچوب اختیارات موجود دستگاه‌ها، می‌تواند گردشگری را به ابزاری مکمل برای پیشگیری، ارتقای سلامت روان و کاهش فشار بلندمدت بر نظام سلامت تبدیل کند.

پیشنهادها

الف) تدوین «آیین‌نامه سلامت عمومی در سیاستگذاری گردشگری»

افزایش فزاینده هزینه‌های سلامت عمومی و ناکارآمدی رویکردهای مبتنی‌بر درمان، ضرورت بهره‌گیری از ابزارهای پیشگیرانه و میان‌بخشی را دوچندان ساخته است. درعین‌حال، به‌رغم وجود ظرفیت‌های گسترده گردشگری در ارتقای سلامت جسمی، روانی و اجتماعی جامعه، سیاستگذاری این بخش در ایران عمدتاً بر گردشگری پزشکی و اهداف اقتصادی متمرکز بوده و پیوند نظام‌مند آن با سلامت عمومی، پیشگیری و رفاه اجتماعی مغفول مانده است. این خلأ سیاستی، موجب شده تصمیمات مرتبط با تأمین مالی، صدور مجوز و اجرای طرح‌های بزرگ گردشگری، بدون ارزیابی کافی آثار سلامت عمومی و اجتماعی اتخاذ شود و در بلندمدت به افزایش فشار بر نظام سلامت منجر گردد؛ لذا پیشنهاد می‌شود؛ شورای راهبردی گردشگری سلامت، به‌عنوان مرجع هماهنگی بین‌بخشی، مسئول راهبری فرایند تدوین آیین‌نامه شده و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با مشارکت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان برنامه و بودجه و سازمان حفاظت محیط زیست، پیش‌نویس آیین‌نامه را تهیه و برای تصویب به هیئت‌وزیران ارائه کنند. این آیین‌نامه باید حداقل شامل محورهای زیر باشد:

۱. الزامات سلامت عمومی در تصمیمات تأمین مالی و مشوق‌های اقتصادی گردشگری

به‌نحوی‌که اعطای تسهیلات، یارانه‌ها، معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی موضوع ماده (۱۳۲) قانون مالیات‌های مستقیم، منوط به رعایت شاخص‌های سلامت عمومی، پیشگیری، سلامت روان، دسترس‌پذیری و الزامات زیست‌محیطی در طرح‌های گردشگری گردد.

2. الزام ارزیابی آثار سلامت عمومی و اجتماعی‌- اقتصادی در طرح‌های کلان گردشگری

‌شامل مناطق نمونه گردشگری، پروژه‌های سرمایه‌گذاری بزرگ و شهرک‌های گردشگری، به‌عنوان شرط لازم برای صدور یا تمدید مجوزهای مربوطه.

3. تعریف چارچوب نظارتی برای پایش پیامدهای سلامت عمومی گردشگری

با تعیین شاخص‌های قابل ‌سنجش در حوزه سلامت روان، فشار بر زیرساخت‌های بهداشتی، رفتارهای پرخطر و آثار اجتماعی‌- محیطی و پیش‌بینی سازوکار گزارش‌دهی دوره‌ای به شورای راهبردی گردشگری سلامت.

۴. تفکیک مأموریت گردشگری پزشکی از گردشگری سلامت‌محور با کارکرد سلامت عمومی

‌به‌منظور جلوگیری از تمرکز صرف بر جذب گردشگر خارجی و هدایت سیاست‌های گردشگری به سمت کاهش هزینه‌های سلامت عمومی و ارتقای رفاه جامعه.

تصویب و اجرای این آیین‌نامه، بدون نیاز به ایجاد ساختار نهادی جدید، امکان ادغام عملی سلامت عمومی در سیاست‌های مالی، مجوزدهی و برنامه‌ریزی گردشگری را فراهم کرده و گردشگری را به ابزاری مکمل برای پیشگیری، ارتقای سلامت روان و کاهش فشار بلندمدت بر نظام سلامت کشور تبدیل خواهد کرد.

ب) استقرار نظام حداقلی پایش آثار سلامت عمومی در مقصدهای گردشگری منتخب

فقدان داده‌های عینی و قابل ‌اتکا درباره آثار سلامت جسمی و روانی سفر، موجب شده سیاست‌های گردشگری کشور فاقد بازخورد اجرایی بوده و امکان اصلاح مبتنی‌بر شواهد فراهم نباشد. در سطح خرد، بدون رصد تجربه واقعی گردشگران و جامعه میزبان، سیاست‌های سلامت‌محور در عمل به نتایج قابل ‌اندازه‌گیری منجر نخواهد شد. ازاین‌رو، استقرار یک نظام حداقلی و کم‌هزینه پایش، شرط لازم برای اثربخشی سیاست‌های کلان و میانه است؛ لذا به استناد ماده (16) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مبنی‌بر پایش سیاست‌ها پیشنهاد می‌شود وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، نظامی حداقلی برای پایش آثار سلامت عمومی گردشگری طراحی و اجرا نماید؛ در این فرایند شاخص‌های سلامت توسط وزارت بهداشت تعیین شده و داده‌های مرتبط با تجربه سفر از طریق زیرساخت‌های موجود در بخش گردشگری گردآوری شود. به‌نحوی‌که:

1.      حداقل شاخص‌های سلامت روان و ایمنی سفر ازجمله میزان رضایت از آرامش سفر، احساس امنیت، بروز حوادث درمانی مرتبط با سفر و استفاده از خدمات سلامت‌محور، از طریق ابزارهای ساده (از قبیل: نظرسنجی رقومی، QR رمز، گزارش واحدهای اقامتی) گردآوری شود.

2.      داده‌های جمع‌آوری‌ شده صرفاً در سطح سیاستگذاری کلان و به‌صورت تجمیعی و غیرشخصی مورد استفاده قرار گیرد و مبنای گزارش‌های داخلی وزارتخانه قرار گیرد.

3.      گزارش سالانه آثار سلامت گردشگری به‌عنوان پیوست نظارتی، به شورای راهبردی گردشگری سلامت ارائه و در تصمیم‌گیری‌های مرتبط با صدور مجوزها، حمایت‌های مالی و اصلاح دستورالعمل‌ها مورد استفاده قرار گیرد.