خلاصه مدیریتی

 بیان / شرح مسئله

با افزایش پیچیدگی مسائل جهانی و نمایان شدن ناکارآمدی نهادهای سنتی، مفهوم «حکمرانی جهانی» درحال تحولی بنیادین است. سازمان‌های بین‌المللی رسمی که پس از جنگ جهانی دوم، ستون فقرات نظم جهانی را تشکیل می‌دادند، اکنون با بحران دوگانه «مشروعیت و کارآمدی» مواجه شده‌اند. فرایندهای تصمیم‌گیری کُند، بوروکراسی پیچیده و دشواری در دستیابی به تصمیمات اثربخش، توانایی این نهادها برای پاسخ‌گویی مؤثر به چالش‌های نوظهور مانند بحران‌های مالی و اقتصادی، تغییرات اقلیمی و مدیریت فناوری‌های نوین را تضعیف کرده است. در پاسخ به این خلأ، «ساختارهای غیررسمی» در نظام حکمرانی جهانی ظاهر شده‌اند. این ساختارها که بر همکاری‌های منعطف، مشارکت بازیگران دولتی و غیردولتی و حاکمیت «حقوق نرم» استوارند، کارآمدی و سرعت را بر الزامات حقوقی سخت اولویت می‌دهند. این دگرگونی راهبردی، نظم جهانی را از یک ساختار دولت‌محور و رسمی به یک اکوسیستم چندسطحی و شبکه‌ای تبدیل می‌کند و چالش‌های جدی برای نظم سنتی ایجاد کرده است. نهادهایی همچون گروه 7، گروه 20، بریکس، مجمع جهانی اقتصاد و کاپ‌ها، نمونه‌هایی از چند ده ساختار غیررسمی در نظام حکمرانی جهانی‌ هستند.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

رویکرد گزارش به تحلیل ساختارهای غیررسمی، پدیده‌ای چندوجهی است که ریشه در دو دسته تحول عمیق نظری و عملی دارد:

1. تحولات نظری و مفهومی: یافته‌های گزارش نشان ‌می‌دهد که مبنای ظهور این ساختارها، گذار از مفهوم «مشروعیت- کارآمدی» به‌سوی «کارآمدی» محض است. سازمان‌های رسمی مشروعیت خود را از شخصیت حقوقی اخذ می‌کنند و در پرتو آن، در بستر سازوکارها و فرایندهای رسمی به ایفای نقش می‌پردازند که این چارچوب اغلب به قیمت کاهش کارآمدی تمام می‌شود. در مقابل، ساختارهای غیررسمی با کنار گذاشتن الزامات حقوقی پیچیده و شخصیت حقوقی مستقل، بر همکاری‌های داوطلبانه، اجماع‌سازی و انعطاف‌پذیری در بستر حکمرانی نرم تمرکز می‌کنند تا به راه‌حل‌های سریع‌تر و مؤثرتر دست یابند. این ساختارها فاقد دبیرخانه دائمی و بوروکراسی گسترده بوده و براساس همگرایی منافع اعضا شکل می‌گیرند، نه یک معاهده بین‌المللی.

2. الگوهای عملکردی و مطالعات موردی: ملاحظه عملکرد ساختارهای غیررسمی، بیانگر آن است که کنشگری آنها در بستر طیفی از الگوهای مستقیم و غیرمستقیم صورت می‌پذیرد:

•         الگوی حکمرانی باشگاهی و مبتنی‌بر همسویی منافع: گروه ۷ با حفظ انسجام درون‌گروهی و تلاش مستمر برای همگرایی مواضع، حداقل در گذشته سعی در تعدیل اختلافات میان اعضا داشته تا در موضوعات کلیدی جهانی به اجماع برسد. این رویکرد، زمینه‌ساز نقش‌پذیری مؤثر گروه در جهت‌دهی به سیاست‌های کلان اقتصادی و امنیتی جهان بوده است.
•         الگوی ارکستراسیون: گروه 20 نمونه بارز این الگوست که در کنار ایجاد نهادهای جدید، از طریق سازمان‌های رسمی موجود (مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک ‌جهانی) اهداف خود را پیش می‌برد. این گروه به محور اصلی حکمرانی اقتصادی جهانی تبدیل شده ‌است.
•         الگوی نهادسازی موازی: بریکس به‌عنوان نماینده «جنوب جهانی»، ضمن تأکید بر حفظ نظم موجود، به ایجاد نهادهای موازی مانند «بانک توسعه نوین»، جهت اصلاح جنبه‌های ناعادلانه این نظم اقدام کرده است. این الگو نه‌تنها نظم اقتصادی غرب‌محور را به چالش می‌کشد، بلکه جایگزین‌های عملی برای آن ارائه می‌دهد.
•         الگوی شبکه‌سازی نخبگانی: مجمع جهانی اقتصاد با گرد هم آوردن نخبگان دولتی، خصوصی و مدنی، از طریق تولید دانش، شکل‌دهی به گفتمان‌ها و ترویج مفاهیمی چون «سرمایه‌داری ذی‌نفع‌محور»، به‌صورت غیرمستقیم بر سیاستگذاری جهانی در عرصه حکمرانی جهانی اقتصادی تأثیر می‌گذارد.
•         الگوی حکمرانی ترکیبی: کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب ملل متحد درباره تغییرات اقلیمی (کاپ)، ماهیتی دوگانه دارد؛ از یکسو رکن نظارتی و اجرایی یک معاهده است، اما در عمل به یک اکوسیستم پیچیده حکمرانی با مشارکت فعال بازیگران دولتی و غیردولتی تبدیل شده که در آن، هنجارسازی از طریق فرایندهای تعاملی و تعهدات داوطلبانه صورت می‌گیرد. این نهاد همچنین با تلفیقی از هنجارسازی‌های سخت و نرم و نیز تلفیق رویکرد بالا به پایین و پایین به بالا در منعطف‌سازی تعهدات، بر این الگوی حکمرانی تأکید می‌نماید.

تحلیل این الگوها نشان می‌دهد که این ساختارها درحال جایگزینی کامل نظم رسمی نیستند، بلکه در کنار آن یک «اکوسیستم حکمرانی نوین» را شکل می‌دهند که در آن قدرت به‌صورت شبکه‌ای و پراکنده توزیع می‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی یا نظارتی

۱. گذار از «دیپلماسی واکنشی» به یک دیپلماسی مبتنی‌بر «چندجانبه‌گرایی عمل‌گرایانه و فرصت‌محور»: دستگاه دیپلماسی باید با عبور از رویکرد واکنشی، جایگاه کشور را از یک عضو عادی به «کنشگر پیشگام و مبتکر» ارتقا دهد. این مهم مستلزم تدوین «سند جامع تعامل با ساختارهای غیررسمی» با محوریت مشروعیت‌زدایی از تحریم‌ها، راهبری بلوک کشورهای متأثر از اقدامات قهرآمیز یک‌جانبه و ارائه ابتکارات مشخص در حوزه‌های امنیت انرژی و کریدورهای امن است.

۲. عملیاتی‌سازی عضویت در بریکس برای کسب دستاوردهای راهبردی: جهت تحقق این امر، ضروری است از تقلیل عضویت به سطوح تشریفاتی اجتناب گردد و به‌عنوان نمونه، عضویت در بانک توسعه نوین (NDB) با لحاظ شرایط و ریسک‌های تحریمی پیگیری شود. هم‌زمان، پیشنهاد می‌شود سازوکارهای مالی جایگزین نظیر «نظام تسویه مبتنی‌بر دارایی‌های مشهود دیجیتال‌سازی ‌شده» و «اتحادیه تهاتر چندجانبه» برای خنثی‌سازی ریسک‌های تحریمی و کاهش وابستگی به ارزهای رایج در دستور کار قرار گیرد.

۳. دیپلماسی اقلیمی با رویکرد «عدالت اقلیمی» و «حق بر توسعه»: در این راستا پیشنهاد می‌شود جمهوری اسلامی ایران با تغییر راهبرد در مجامع زیست‌محیطی از پذیرش تعهدات یک‌سویه به مشروط‌سازی اجرای تعهدات به رفع موانع تحریمی و مستندسازی فنی تبعات تحریم و ممانعت از دسترسی به فناوری‌های سبز به‌عنوان مصداق «آپارتاید اقلیمی» و نقض حقوق بین‌الملل، برنامه مشخصی را برای بازگشایی راه دریافت دانش و فناوری در پیش بگیرد.

۴. اهرم‌سازی از «مزیت‌های جغرافیایی» برای همگرایی حقوقی- لجستیکی: ضروری است نگاه تقلیل‌گرایانه به موقعیت ژئوپلیتیک ایران به‌عنوان یک گذرگاه ترانزیتی، به رویکردی با جایگاه یک «گرانیگاه نهادی» تغییر یابد. در این راستا پیشنهاد می‌شود با استقرار رژیم‌های حقوقی، گمرکی و داوری اختصاصی و هماهنگ با استانداردهای بریکس در مناطق آزاد منتخب، ایران به کانون همگرایی لجستیکی و حقوقی قدرت‌های نوظهور در چارچوب ساختارهای غیررسمی تبدیل شود. این راهبرد، با گره ‌زدن زنجیره ارزش و امنیت سرمایه اعضا به جغرافیای ایران، هزینه‌های تحریم یا انزوای کشور را برای شرکای بین‌المللی افزایش داده و امنیت اقتصادی را به مؤلفه‌ای از امنیت ملی تبدیل می‌نماید.

۵. تقویت نفوذ و دیپلماسی نخبگانی و گفتمان‌سازی برای راهبری حکمرانی جهانی در چارچوب ساختارهای غیررسمی: برای تحقق این مهم، پیشنهاد می‌گردد جمهوری اسلامی ایران بر تقویت نفوذ گفتمانی و اثرگذاری بر فرایندهای تصمیم‌گیری و هنجارسازی در چارچوب ساختارهای غیررسمی از طریق تأسیس کنسرسیوم‌های پژوهشی مشترک میان نهادهای علمی داخلی و همتایان خارجی و نیز حمایت و پشتیبانی از شبکه نخبگان و صاحب‌نظران حوزه حکمرانی جهانی و تسهیل حضور نخبگان در مجامع بین‌المللی تمرکز نماید. این اقدام با هدف تزریق روایت‌ها و استدلال‌های فنی جمهوری اسلامی ایران به اسناد بالادستی و بیانیه‌های پایانی و فرایندهای تصمیم‌گیری و هنجارسازی صورت می‌پذیرد.

۶. تقویت تعامل و دیپلماسی مبتنی‌بر حقوق نرم و شبکه‌سازی: پیشنهاد می‌شود با تمرکز بر ظرفیت‌های ترویجی و هنجارساز، «بسته‌های پیشنهادی فنی» (جایگزینِ مواضع سیاسی صرف) تدوین گردد و فرایند توانمندسازی کادر دیپلماتیک در حوزه‌های مذاکرات غیررسمی، مشارکت‌های موضوعی و شبکه‌سازی‌ها با بهره‌گیری از ظرفیت‌های حقوق نرم و آشنایی کامل با ابعاد و اقتضائات آن در دستور کار قرار گیرد.

  1. مقدمه

 نظام بین‌الملل کنونی با شبکه‌ای از چالش‌ها و پیچیدگی‌های درهم‌تنیده مواجه است و «حکمرانی جهانی» مفهومی است که در پاسخ به لزوم مدیریت و تدبیر جمعیِ همین چالش‌ها ظهور کرده است. حکمرانی جهانی نشانگر تلاش‌های جمعی بازیگران بین‌المللی به‌منظور شناسایی، درک و رسیدگی به چالش‌ها و مشکلات فرامرزی و جهانی است؛ مشکلاتی که دولت‌ها به‌تنهایی ظرفیت حل آنها را ندارند[1]. به‌بیان دیگر، مفهوم حکمرانی جهانی پاسخی است به این درک که مسائل و موضوعاتی همچون تغییرات اقلیمی، مشکلات اقتصادی و یا نقض حقوق بشر حد و مرز نمی‌شناسند و لذا نیاز به یک رویکرد واحد و همکاری میان دولت‌ها دارند.

به‌صورت سنتی، یگانه کنشگران نظام بین‌الملل متشکل از دولت‌هایی بوده‌اند که با اعمال و تعاملات خود، نقش اصلی را در این نظام را ایفا می‌نمودند. بااین‌حال، در قرن بیستم و هم‌زمان با دوره اوج‌گیری تأسیس سازمان‌های بین‌المللی و افزایش اهمیت نقش آنها در این عرصه، شناسایی این موجودیت‌ها به‌عنوان بازیگران مستقل بین‌المللی در کنار دولت‌ها، در دستورکار جامعه جهانی قرار گرفت. در حقیقت، امروزه به موازات دولت‌ها و در کنار سایر بازیگران نوظهور، سازمان‌های بین‌المللی در شکل‌دهی و راهبری حکمرانی جهانی و درنتیجه، تقویت همکاری‌های بین‌المللی در مسائل مختلفی همچون صلح و امنیت، اقتصاد و محیط ‌زیست نقش مهمی را ایفا می‌نمایند. بااین‌حال، جهان با چالش‌های پیچیده‌تری روبه‌رو شده‌ است که هرچند سازمان‌های بین‌المللی به‌منظور برطرف نمودن آنها اقداماتی را انجام داده‌اند، این تلاش‌ها به حل کامل این چالش‌ها منجر نشده است. مسائل و چالش‌هایی همچون تغییرات اقلیمی و گرمایش کره زمین، بی‌ثباتی‌های مالی جهانی و یا مسائل مرتبط به فناوری ازجمله اینترنت و هوش‌مصنوعی، ناتوانی سازمان‌های بین‌المللی را در پرداختن بدین چالش‌ها هویدا نموده‌ است، تا به آنجایی که ناتوانی آنها در مرتفع نمودن چالش‌های موجود در جامعه جهانی، به ایجاد بحران مشروعیت و کارآمدی سازمان‌های بین‌المللی نیز منجر شده ‌است[2،3]. این عدم کارآمدی را می‌توان به عوامل متعددی ازجمله دشواری دستیابی به توافق در میان دولت‌های مختلف عضو و نیز سرعت کند فرایندهای تصمیم‌گیری نسبت داد[4،5].

ازسوی دیگر، امروزه نهادها و موجودیت‌های غیردولتی و نیز شرکت‌های فراملی، از نقش و جایگاهی قوی‌تر از گذشته در حکمرانی جهانی برخوردارند، به‌طوری‌که حتی در برخی موارد، گفته شده ‌است که این بازیگران دارای نفوذ و تأثیرگذاری بیشتری در مقایسه با دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی در رسیدگی به مشکلات و چالش‌های جهانی هستند[6،7،8]. قدرت مالی، تخصص و توانایی قابل توجه آن‌ها به‌منظور تدبیر امور جهانی، آنها را قادر ساخته است که حتی در شکل‌گیری استانداردها و هنجارهای جهانی نقش ایفا نمایند.

در پاسخ به کاستی‌ها و محدودیت‌های سازمان‌های بین‌المللی و نیز امکان ایجاد مشارکت بیشتر نهادها و موجودیت‌های غیردولتی بود که دولت‌ها و دیگر بازیگران حکمرانی جهانی مبادرت به ایجاد ساختارهای موازی به‌منظور رسیدگی به مشکلات و چالش‌های جهانی ورزیده‌اند [9]. این نهادها که در ادبیات اغلب به‌عنوان ساختارهای غیررسمی از آنها یاد می‌شود، رویکرد انعطاف‌پذیرتری را برای تدبیر امور جهانی اتخاذ می‌کنند. برخلاف سازمان‌های رسمی، ساختارهای غیررسمی مقید به رویه‌های بوروکراتیک سفت و سخت نیستند و لذا می‌توانند با سرعت بیشتری به مسائل نوظهور پاسخ دهند. این نهادها همچنین امکان مشارکت موجودیت‌های غیردولتی و شرکت‌های فراملی را به‌منظور تدبیر امور فراهم کرده‌اند.

در پرتو این تحولات و ظهور ساختارهای غیررسمی، گزارش حاضر به‌دنبال پاسخ بدین پرسش است که نقش و جایگاه این ساختارها در حکمرانی جهانی چیست؟ در جست‌وجوی پاسخ بدین پرسش، گزارش پیش‌رو در دو بخش تنظیم گردیده ‌است. بخش اول به مطالعه مبانی، تعاریف و کارکردهای این ساختارها و تحلیل تأثیر آنها بر حکمرانی جهانی می‌پردازد. در بخش دوم نیز به‌صورت مطالعه موردی به تأثیر پنج ساختار گروه 7، گروه 20 ، بریکس، مجمع جهانی اقتصاد و کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در رابطه با تغییرات اقلیمی (کاپ) بر حکمرانی جهانی پرداخته خواهد شد.

 2. ساختارهای غیررسمی؛ مبانی، تعریف و عملکرد    

 آنچه امروزه به‌عنوان ساختار غیررسمی از آن یاد می‌شود، پدیده‌ای است که از قرن گذشته، از لحاظ کمیت و کیفیت، همواره درحال رقابت با سازمان‌های رسمی بوده است. شایان ‌ذکر است که ساختارهای بین‌المللی غیررسمی در پایان جنگ جهانی دوم تنها 5 تا 10 درصد از مجموع سهم نهادهای بین‌المللی را به خود اختصاص داده‌ بودند؛ بااین‌حال، به‌تدریج نرخ رشد آنها با شتاب فزاینده‌ای مواجه شد، درحالی‌که نرخ ظهور سازمان‌های بین‌المللی رسمی که تا دهه 1990 میلادی افزایشی بود، در مقایسه با همتایان غیررسمی خود کاهش یافت [9]. «برآوردها نشان‌ می‌دهد که تا سال 2005، ساختارهای غیررسمی حدود یک‌سوم کل نهادهای بین‌المللی فعال را تشکیل می‌داده‌اند»[10].

اگرچه این نهادها، از منظر جنبه‌های بنیادی، ساختاری و کارکردی نسبت به همتایان خود دارای وجوه افتراق هستند، درعین‌حال، هدف غایی آنها سلب اعتبار از رقبای خود نیست. این دو دسته از نهادها در منظومه حکمرانی جهانی به موازات و در تعامل و همکاری با یکدیگر، به‌عنوان بسترهای مشارکت جهانی، در پی راهبری و جهت‌دهی این نظام، ایجاد هنجارها و قواعد، پاسخ‌گویی مؤثر به مسائل جهانی و مدیریت بحران‌هایی هستند که فائق آمدن بر آنها، در گرو همکاری و هماهنگی گسترده میان بازیگران این عرصه است.

شناخت ساختارهای غیررسمی و تبیین جایگاه آنها در نظام حکمرانی جهانی مستلزم تشریح چند امر اساسی است؛ مبنای ایجاد و تأسیس، چیستی و تفاوت میان آنها و سازمان‌های بین‌المللی رسمی و نهایتاً، نحوه عملکرد این نهادها در نظام حکمرانی جهانی و همکاری‌های بین‌المللی. ازاین‌رو در ادامه، ابتدا جهت تبیین جایگاه این سازمان‌ها، با نگرشی بنیادین، مبنای تأسیس ساختارهای غیررسمی و دلایل گذار به‌سوی غیررسمی‌گرایی و سپس، تعریف و عملکرد ساختارهای مذکور مورد بررسی قرار خواهد گرفت. چالش‌ها و موانع کارآمدی پیش‌روی هر ساختار غیررسمی با دیگری متفاوت است و طیف‌های مختلفی از علل را شامل می‌گردد. ازاین‌رو چالش‌ها و پیچیدگی‌های پیش‌روی این نهادها، در فصل دوم که متکفل مطالعه موردی چندی از نهادهای یاد شده است، به تفکیک هر نهاد مورد بحث قرار خواهد گرفت.

2-1. مبنای تأسیس ساختارهای غیررسمی

تطورات ساختاری در نظام بین‌الملل، همواره در مسیری از صیرورت و تکامل قرار داشته است. این فرایند تاریخی از دوران پیش- دولت- ملت آغاز گردید و به عصر تثبیت دولت‌ها به‌عنوان تابعین انحصاری و کنشگران بلامنازع عرصه بین‌الملل منتهی شد. با گذر زمان و پدیداری ضرورت‌های کارکردی برای همکاری‌های پایدار، سازمان‌های بین‌المللی بین‌الدولی تکوین یافتند و متعاقباً با ورود نهادهای غیردولتی و ارتقای جایگاه فرد در حقوق بین‌الملل، دامنه بازیگران دچار تکثر گردید. در امتداد این زنجیره تکاملی، اکنون پارادایم نوظهوری از تعاملات درحال تثبیت است که در آن کنشگری جمعی بازیگران، فراتر از چارچوب‌های نهادی سنتی، در قالب سازوکارهای غیررسمی و منعطف تبلور یافته ‌است.

در همین راستا، باید توجه داشت که تحولات، تنها مختص به قرون گذشته نبوده‌اند و جهان مدرن امروز نیز چنان‌که اشاره شد، دستخوش دگرگونی است. پس از پایان جنگ جهانی دوم و تأسیس سازمان ملل متحد، تمایل گسترده دولت‌ها به حل مسائل نظام بین‌الملل و رفع هرچه سریع‌تر مشکلات و نواقص موجود و نیز تلاش هرچه بیشتر جهت گره زدن سرنوشت خود در راستای فراهم ‌آمدن شرایط زیست مسالمت‌آمیز و به‌دور از جنگ‌های ویرانگر در جامعه بین‌المللی، آنان را به‌سوی چارچوب‌های الزام‌آور و سخت حقوقی سوق داد. شاید ملاحظه آثار فاجعه‌بار دو جنگ بزرگ و مشاهده ناکامی پیشینیان در جلوگیری از وقوع مجدد نزاع جهانی، دولت‌ها را بر آن داشت که خود را ملزم به قواعد و هنجارهای چارچوب‌مند نمایند و هزینه‌های هرگونه نقضی را افزایش دهند. بااین‌حال، به‌تدریج، تحمیل تعهدات متعدد، هزینه‌بر بودن و زمان‌بر بودن توافق، عدم وجود انعطاف درخصوص تغییرات آتی و اموری از این قبیل که از خواص چارچوب‌های حقوق سخت هستند، دولت‌ها را به‌سوی مجموعه‌ای از حقوق با عنوان حقوق نرم در بستر حقوق بین‌الملل متمایل ساخته است[11]. حقوق نرم را می‌توان «شکلی تازه از قانونگذاری بین‌المللی دانست که در معنای خاص خود از منظر حقوقی الزام‌آور نیست»[12].

یکی از نمودهای بارز این گرایش، کاهش ملموس نرخ انعقاد و تصویب معاهدات بین‌المللی است. برخلاف دهه‌های آغازین پس از تأسیس ملل متحد که دولت‌ها نسبت به تدوین و تصویب معاهدات الزام‌آور به‌ویژه در حوزه‌های کلیدی نظیر حقوق معاهدات، حقوق دریاها، حقوق بشردوستانه و بسیاری از مسائل بین‌المللی دیگر، همت گمارده بودند، در دوران کنونی، این روند دچار رکود گردیده است. در تأیید این مدعا، پاولین، و سل و ووترز، با واکاوی داده‌های مجموعه معاهدات سازمان ملل، رکود حاکم بر فرایند معاهده‌سازی رسمی را به‌خوبی به تصویر کشیده‌اند. یافته‌های آنان، حاکی از آن است که از دهه ۱۹۵۰ به این سو، شمار معاهدات چندجانبه جدیدِ تودیع شده نزد دبیرکل سازمان ملل، در هر دهه از ثباتی نسبی برخوردار بوده و همواره رقمی حدود ۳۵ مورد را ثبت کرده است؛ به‌گونه‌ای‌که در نیم‌ قرن منتهی به هزاره سوم، این شاخص هرگز از ۳۴ مورد پایین‌تر نیامده بود[13]. بااین‌حال، ثبات مذکور در دهه ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۰ دستخوش تغییر گردید و با افتی چشمگیر به ۲۰ مورد تنزل یافت. عمق این رکود زمانی آشکارتر می‌شود که بدانیم در سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۳، جامعه جهانی شاهد تودیع حتی یک معاهده چندجانبه جدید نیز نبوده است[13].

این تغییرات، بر مبنای تمایل از چارچوب سخت، به‌سوی چارچوب منعطف و نیز از فرایندهای پیچیده و زمان‌بر، به‌سمت بسترهایی با قابلیت اقدام سریع و مؤثر، امروزه درخصوص سازمان‌های بین‌المللی نیز رخ داده است. پررنگ شدن نقش و ارتقای جایگاه ساختارهای غیررسمی که از ویژگی‌های حکمرانی نرم، مبتنی‌بر مجموعه حقوق نرم برخوردار هستند و نیز رشد چشمگیر آنها، برخلاف همتایان رسمی خود، مؤید تحولات نوینی در عرصه جهانی است.

به‌صورت خلاصه، مبنای چنین تغییراتی را می‌توان در پرتو گذار از مشروعیت- کارآمدی به‌سوی کارآمدی مشاهده نمود. مشروعیت و کارآمدی که جایگاه خود در بستر یک سازمان بین‌المللی رسمی را در پرتو شخصیت حقوقی سازمان به‌دست می‌آورند، هم‌اکنون، در بسیاری از موارد جای خود را به کارآمدی مبتنی‌بر مشارکت‌های آزادانه و عاری از الزامات حقوقی و پیچیدگی‌های بوروکراتیک در بستر ساختارهای غیررسمی داده‌اند. تبیین دقیق مبنای تغییر تمایل دولت‌ها از سازمان‌های بین‌المللی رسمی به‌سوی این نهادهای غیررسمی و پاسخ به پرسش چرایی تأسیس آنها توسط دولت‌ها، مستلزم بررسی مفاهیمی همچون شخصیت حقوقی، مشروعیت و کارآمدی است که در ادامه به‌صورت مختصر بدان‌ها پرداخته خواهد شد.

2-1-1. شخصیت حقوقی

استمرار حیات مستقل و نیز توانایی انجام وظایف و دستیابی به اهداف تعیین شده توسط سازمان‌های بین‌المللی، یا به‌عبارت دقیق‌تر، سازمان‌های بین‌المللی رسمی، مستلزم برخورداری آنها از شخصیت حقوقی بین‌المللی است؛ البته شخصیتی نه به‌مانند شخصیت دولت‌ها ثابت و گسترده، بلکه به فراخور کارکردهای تعیین‌ شده در سند مؤسس، برای هر سازمان، متغیر و محدود[14]. مبنای این شخصیت حقوقی را نظر به اختلاف موجود میان حقوق‌دانان بین‌المللی، می‌توان در بستر سند مؤسس سازمان یا صرفِ موجودیت آن سازمان ملاحظه نمود[15]. دیدگاه نخست که ریشه شخصیت حقوقی را در بستر سند مؤسس سازمان جست‌وجو می‌کند، آن را آینه اراده اعضای مؤسس می‌داند که در حقیقت، عنصر اصلی اعطای شخصیت حقوقی است و در مقابل، دیدگاه دوم استدلال می‌کند که هرگاه یک سازمان بین‌المللی پا به عرصه حیات گذارد، ناگزیر از شخصیت حقوقی لازم برای انجام آن وظایف برخوردار خواهد شد[15]. به هر تقدیر، آنچه در چارچوب نوشتار حاضر حائز اهمیت است، آن است که شخصیت حقوقی، فارغ از اهمیت پرداخت به مبنای آن، چنان‌که دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی مشورتی «جبران خسارات وارده به کارکنان ملل متحد حین خدمت» به‌خوبی آن را روشن ساخته، منشأ برخورداری یک سازمان بین‌المللی از حقوق و تکالیفی است که صرفاً بر مبنای ضرورت کارکردی و محدود به گستره اهداف و اشتغالات محول شده به سازمان در سند مؤسس یا رویه بعدی قابل اکتساب هستند[16]. دیوان در این رأی، با فراتر رفتن از متن صریح منشور، استدلال نمود که برای تحقق اهداف سازمان ملل در پرتو ضرورت کارکردی، این سازمان باید از اهلیت طرح دعوای بین‌المللی برخوردار باشد؛ اختیاری که صراحتاً در منشور ذکر نشده بود، اما برای انجام کارکردهای آن ضروری تشخیص داده شد[16]. در واقع دیوان با این استدلال، دکترین اختیارات ضمنی را در حقوق سازمان‌های بین‌المللی تثبیت کرد که براساس آن، شخصیت حقوقی یک سازمان، تمام اختیارات لازم برای نیل به اهدافش را نیز دربرمی‌گیرد. هرچند، علی‌رغم پویایی در تفسیر گستره شخصیت حقوقی بر مبنای ضرورت کارکردی، این شخصیت، چنان‌که بیان شد، کماکان در بند اهداف و اشتغالات مربوط به سازمان است و قابلیت فراتر رفتن از آن حیطه را ندارد. برای مثال، ممکن است سازمان جهانی بهداشت از اختیارات متعددی در راستای تحقق اهداف وجودی خود برخوردار گردد که حتی به‌صراحت نیز بدان محول نشده است، اما این سازمان هرگز قادر نیست به مسائل اصیل مربوط به حقوق بشردوستانه و اموری از قبیل تصمیم‌گیری درخصوص جنایات جنگی ورود نماید.

در نتیجه می‌توان اذعان داشت که سازمان‌های بین‌المللی رسمی که به‌واسطه معاهدات بین‌المللی الزام‌آور و با شخصیت حقوقی مستقل ایجاد می‌شوند و از حقوق و تکالیف و اختیارات صریح یا ضمنی برخوردار می‌گردند، بدون وجود شخصیت حقوقی، امکان اشتغال به فعالیت در عرصه بین‌المللی، تعامل مؤثر با سایر بازیگران و نهایتاً، تحقق اهداف خود را نخواهند داشت. در واقع، شخصیت حقوقی، پیش‌شرط وجودی برای اقدام مستقلانه در صحنه بین‌المللی و چارچوب حقوقی است که به سازمان اجازه می‌دهد تا به‌عنوان یک واحد منسجم و مستقل، فارغ از اراده‌های متغیر دولت‌های عضو، به حیات خود ادامه دهد.

بدین‌جهت، کارآمدی سازمان بین المللی رسمی که براساس کارکردِ منطبق با اهدافِ تعیین شده برای آن سنجیده می‌شود، از رابطه‌ای انکارناپذیر با شخصیت حقوقی برخوردار است. کارآمدی یک سازمان بین‌المللی رسمی در گرو توانایی آن برای بسیج منابع، اجرای تصمیمات و تأثیرگذاری بر روندهای جهانی است و تمام این اقدامات، در خلأ حقوقی امکان‌پذیر نیست و به بستر شخصیت حقوقی نیاز دارد. علاوه‌بر این، نهاد دیگری به نام مشروعیت که به اقدامات سازمان در چارچوب شخصیت حقوقی اعتبار می‌بخشد نیز در همین راستا، ارتباط تنگاتنگی با این نهاد و نیز کارآمدی آن دارد. به‌بیان دقیق‌تر، شخصیت حقوقی برای سازمان‌های بین‌المللی رسمی، نهادی بنیادین است که کارآمدی و مشروعیت در بستر آن معنا پیدا می‌کنند؛ نهادی که بدون وجود آن، نه اقدامی برای سنجش کارآمدی وجود دارد و نه چارچوبی برای ارزیابی مشروعیت.

2-1-2. مشروعیت- کارآمدی

مشروعیت و کارآمدی، دو عنصر وابسته و جدایی‌ناپذیر در چارچوب سازمان‌های بین‌المللی رسمی هستند که در پرتو شخصیت حقوقی سازمان متبلور می‌شوند. مشروعیت به یک معنا بر باورهای درون یک حوزه نفوذ معین یا باورهای مخاطبان خارج از آن حوزه، مبنی‌بر مناسب بودن اعمال اقتدار یک نهاد سیاسی دلالت دارد[17]. برخی، از مشروعیت به‌عنوان باور یا اعتقادی نام می‌برند که در جامعه بین‌المللی تثبیت شده و مؤید موفقیت سازمان بین‌المللی و تصدیق راستی و درستی مسیر اعمال صلاحیت‌های آن است[18]. در نگاهی کلی، می‌توان مشروعیت را به اعتقاد بر مناسب بودن اعمال یک سازمان، از بُعد کارآمدی و انطباق اشتغالات سازمان با اهداف آن و نیز ارزش‌هایی همچون حقوق بشر یا عملکرد دمکراتیک تعریف نمود. فرایند مشروعیت‌بخشی، نه‌تنها توسط اعتقاد دولت‌ها، بلکه به‌وسیله باورهای شهروندان، اندیشمندان و متخصصان مربوطه نیز صورت می‌پذیرد[19].

مشروعیت، سبب تثبیت جایگاه یک سازمان به‌عنوان عرصه محوری و کانونی همکاری جهت حل مسائل و مشکلات جهانی می‌گردد؛ همچنین، موجب برخورداری سازمان از توانایی هرچه بیشتر و مؤثرتر جهت توسعه قواعد و هنجارهای نوین در نظام حکمرانی جهانی می‌شود[17]. این امر، به‌وضوح ارتباط و وابستگی مشروعیت و کارآمدی را تأیید می‌نماید؛ بدین بیان که بدون وجود مشروعیت، اقدامات یک سازمان که در راستای تحقق اهداف آن صورت می‌گیرند، از نفوذ، تأثیر و اعتبار در نظام حکمرانی جهانی برخوردار نخواهند بود. در نقطه مقابل نیز، کارایی سازمان بین‌المللی رسمی، موجب دوام مشروعیت آن در طول حیات خود می‌گردد. براین‌اساس، چنان‌که یک سازمان نتواند اثبات نماید که عملکرد آن منطبق با اهداف، اصول و ارزش‌های پذیرفته شده است، دچار بحران مشروعیت می‌شود[18]. البته، واضح است که دوام مشروعیت تنها مبتنی‌بر کارآمدی سازمان نیست، بلکه چنان‌که ملاحظه خواهد شد، به ارزش‌های هنجاری جامعه بین‌المللی همچون دمکراسی، حقوق بشر، برابری و مواردی از این قبیل نیز وابسته است و از این طریق مورد قضاوت ناظران، ازجمله شهروندان جوامع قرار خواهد گرفت.

در تحلیلی دیگر از مشروعیت، می‌توان آن را در دو بعد بنیادین و مکمل بررسی کرد. فریتز شارپف این تفکیک را در قالب مشروعیت‌بخشی ورودی‌محور و مشروعیت‌بخشی خروجی‌محور در بستر یک نظام و حکومت دمکراتیک صورت‌بندی کرده است. به عقیده وی، مشروعیت ورودی، بر حکومت توسط مردم استوار است و از فرایندهای دمکراتیک مانند رضایت، نمایندگی و مشارکت و نیز انطباق با اراده اصیل اعضای یک جامعه نشئت می‌گیرد و در مقابل، مشروعیت خروجی، که همان حکومت برای مردم است، بر کارآمدی و ظرفیت حل مسئله یک نهاد و توانایی آن در تأمین رفاه عمومی متمرکز است[19].

این چارچوب تحلیلی به‌شکل دقیقی بر مشروعیت در سازمان‌های بین‌المللی نیز قابل انطباق است. مشروعیت ورودی‌محور در این سازمان‌ها، به‌طور سنتی براساس رضایت و تراضی اعضای جامعه بین‌المللی و در رأس آن، دولت‌های حاکم، صورت می‌پذیرد. البته، مادامی که این نهادها عمدتاً نقش هماهنگ‌کننده داشته و اقتدار مستقیمی بر جوامع اعمال نمی‌کردند، مشروعیت مبتنی‌بر رضایت دولت‌ها برای توجیه عملکرد آنها کافی به‌نظر می‌رسید. بااین‌حال، با افزایش چشمگیر قدرت و نفوذ سازمان‌های بین‌المللی رسمی و تبدیل شدن آنها به نهادهایی که تصمیماتشان مستقیماً بر زیست جمعی در نظام بین‌المللی اثرگذار است، می‌توان اذعان داشت که کانون ارزیابی مشروعیت نیز دچار دگرگونی شده‌است. در این میان، مشروعیت‌بخشی خروجی‌محور بر مبنای کارآمدی یک سازمان و توانایی آن برای مدیریت و حل مسائل و بحران‌ها متبلور می‌شود. این بعد از مشروعیت، کماکان به فرایندهای تصمیم‌گیری و مشارکت‌های اولیه مربوط نیست، بلکه نظر به نتایج و دستاوردهای ملموس دارد. این به‌معنای توانایی یک سازمان در پیشگیری و مقابله با بحران‌هایی همچون جنگ، کاهش نابرابری اقتصادی، مدیریت تغییرات اقلیمی و به‌طور کلی، ایجاد الگوها و راه‌حل‌های مؤثر برای پاسخ‌گویی به معضلات و مشکلات نظام حکمرانی جهانی است.

بنابراین، اقتدار روزافزون این سازمان‌ها صرفاً با استناد به رضایت اولیه دولت‌ها قابل توجیه نیست، بلکه به‌شکل فزاینده‌ای به عملکرد و توانایی آن‌ها در تحقق اهداف مشترک جامعه بین‌المللی و نظام حکمرانی جهانی وابسته است. به موازات چرخش به‌سوی ارزیابی خروجی‌محور، این پرسش بنیادین مطرح می‌گردد که آیا مشروعیت ورودی‌محور، به‌تنهایی، از توانایی توجیه اقتدار سازمان‌ها در غیاب نتایج ملموس و عادلانه برخوردار است یا خیر؟ در واقع، درک مدرن از مشروعیت سازمان‌های بین‌المللی بر یک رابطه پویا میان این دو بعد استوار است؛ جایی که وعده‌های نهفته در رضایت دولت‌ها (ورودی) باید از طریق عملکرد کارآمد و پاسخ‌گو (خروجی) به‌طور مداوم تأیید و بازتولید شود.

در تکمیل این تحلیل، می‌توان به رویکردی اشاره نمود که چارچوب ارزیابی مشروعیت را از دوگانگی سنتی فراتر می‌برد. از این منظر، با عنایت به تحولات جامعه بین‌المللی و تکثر بازیگران آن، مشروعیت دیگر صرفاً برآمده از مقبولیت نزد دولت‌ها (رویکرد رویه‌ای) یا کارآمدی صرف (رویکرد نتیجه‌گرایانه) نیست، بلکه علاوه‌بر این موارد، به میزان التزام به ارزش‌های جامعه جهانی پیوند خورده‌ است[20].

این نگاه، مشروعیت را فراتر از مفهومی دو بعدی، با معیارهای ارزشی نیز مورد سنجش قرار می‌دهد. براین‌اساس، مشروعیت یک سازمان بین‌المللی نه‌تنها به رضایت اعضا و کارآمدی آن، بلکه به میزان پایبندی به ارزش‌های بنیادینی چون دمکراسی، حقوق بشر، برابری و شفافیت در ساختار و عملکرد خود نیز وابسته‌ است. چنین رویکردی با بازتعریف الگوی سنجش مشروعیت، تصریح می‌نماید که سازمان‌ها جهت دستیابی به این امر، ناگزیر از همسویی با ارزش‌های جهان‌شمول یاد شده هستند. در واقع، از آنجا که «جامعه مخاطبان حقوق بین‌الملل، امروزه بسیار متکثر شده و شامل تمام اعضای جامعه جهانی است، موضوعات، بنا بر میزان ابتنا بر ارزش‌های جامعه بین‌المللی از مواهب مشروعیت برخوردار می‌شوند»[20].

در نتیجه، این نگرش، ابزاری تحلیلی و کارآمد فراهم می‌آورد که به‌واسطه آن می‌توان هم مشروعیت ورودی و هم مشروعیت خروجی را مورد قضاوت ارزشی قرار داد. برای مثال، دیگر صرف مشارکت دولت‌ها کافی نیست، بلکه باید پرسید آیا ساختار مشارکتی، خود دمکراتیک و عادلانه است؟ به همین ترتیب، صرف حل یک مسئله مشروعیت‌آور نیست، بلکه باید سنجید آیا راه‌حل اتخاذ شده با اصول حقوق بشر و عدالت سازگار بوده است یا خیر. درنتیجه، این معیار نوین، سازمان‌ها را وادار می‌کند تا به‌طور مداوم عملکرد خود را نه فقط در برابر دولت‌های عضو، بلکه در برابر وجدان جمعی جامعه جهانی توجیه کنند.

البته باید اذعان داشت که چنین قرائتی از مشروعیت، لزوماً با آموزه‌های کلاسیک و پوزیتیویستی حقوق بین‌الملل و به‌طور خاص، حقوق سازمان‌های بین‌المللی انطباق کامل ندارد؛ چراکه در رویکرد سنتی، مشروعیت یک سازمان، چنان‌که پیش از این نیز مورد بحث قرار گرفت، عمدتاً از مجرای انطباق عملکرد آن با سند مؤسس و حدود صلاحیت‌های اعطایی احراز می‌گردد. از این منظر، مفاهیمی نظیر دمکراسی، عدالت یا حقوق بشر فاقد جایگاه در این عرصه هستند. بدین ترتیب، مباحث یاد شده، از یک منظر، بیش از آنکه ماهیت حقوقی داشته ‌باشند، در ساحت جامعه‌شناسی سیاسی و روابط بین‌الملل قابل طرح هستند. باوجود این، نمی‌توان انکار کرد که زیست‌بوم حقوق بین‌الملل معاصر، با گذار از پارادایم دولت‌محور و حرکت تدریجی به‌سوی «انسانی شدن»، دستخوش دگردیسی عمیقی شده ‌است و بدین‌سان، افراد بشر و ارزش‌های جهان‌شمول مرتبط با آنها، درحال تبدیل شدن به ذی‌نفعان غایی این نظام هستند[21]. در چنین بستری، حتی اگر قواعد حقوق موضوعه، دلالت بر الزامات ارزشی نظیر ملاحظات حقوق بشری در ساختار سازمان‌های بین‌المللی نداشته و بر آنها تأکید نورزیده باشند، نظام ارزشی جامعه جهانی و بخشی از ادبیات دکترینال[20]، ملاک‌های داوری را دگرگون ساخته‌اند.

2-1-3. گذار به‌سوی کارآمدی

درحال حاضر، گفته‌ می‌شود سازمان‌های بین‌المللی [رسمی] در دورانی قرار دارند که با بحران مشروعیت مواجه شده‌اند[22]. به‌عبارت بهتر، این بحران که در بعد مشروعیت خروجی‌محور متبلور شده، پیامدهای مخرب و تأثیرات خود بر عملکرد سازمان‌های بین‌المللی رسمی را جلوه‌گر ساخته است. مؤیدات بسیاری در عالم واقع، برای این مسئله وجود دارد. برای مثال، برنامه‌های تعدیل ساختاری نهادهایی چون بانک جهانی، علی‌رغم اهداف اعلامی، در عمل به بهبود وضعیت فقیرترین اقشار جامعه منجر نشده و گاه نابرابری را تشدید کرده است. خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا در پی رأی‌گیری داخلی، به‌عنوان یک «نه» بزرگ توسط شهروندان بریتانیایی به سلطه این سازمان بر بریتانیا تعبیر می‌شود. واکنش گسترده شهروندان در بسترهای مختلف نسبت به ناکارآمدی سازمان ملل متحد و به‌طور خاص، شورای‌امنیت، در جلوگیری از بحران‌های جهانی، سبب مواجهه بزرگ‌ترین بستر چندجانبه‌گرایی با بحران مشروعیت شده‌است. همچنین، عدم توجه دولت‌ها به اقدامات صورت‌گرفته توسط دیوان کیفری بین‌المللی، همچون قرار بازداشت وزیر جنگ و نخست‌وزیر فعلی رژیم اشغالگر قدس، خطاب به دولت‌های عضو، یکی دیگر از جلوه‌های بحران مشروعیت در سازمان‌های بین‌المللی است. تمامی این موارد، بیانگر آن هستند که این سازمان‌های بین‌المللی رسمی، نتوانسته‌اند باورها و اعتقادات بازیگران را با خود همراه ساخته و تبعیت آنان را کسب نماید؛ درنتیجه قادر نیستند به‌نحو مطلوب و مقتضی در حوزه نفوذ معین‌شده، اعمال اقتدار نمایند.

در چنین شرایطی که یک نهاد بین‌المللی در تحقق کارکردهایی که فلسفه وجودی آن را تشکیل می‌دهند ناکام می‌ماند، ادعای آن برای حکمرانی تضعیف شده و مشروعیت آن دچار تزلزل می‌گردد[23]. این بحران مشروعیت که ناشی از ناکارآمدی و فرسایش اقتدار سازمان‌های بین‌المللی رسمی است، به‌مثابه کاتالیزوری عمل می‌نماید که به چرخشی محسوس در الگوی همکاری‌های بین‌المللی دامن زده و انگیزه‌ اصلی دولت‌ها برای تأسیس ساختارهای غیررسمی را فراهم آورده است. در واقع، دولت‌ها در واکنش به این بن‌بست، به‌تدریج تمایل بیشتری نسبت به ایجاد ساختارهایی نشان داده‌اند که از قیود حقوقی سخت و ساختاری نهادهای سنتی رها هستند؛ ساختارهایی که نه با شخصیت حقوقی مستقل و اسناد مؤسس پیچیده، بلکه با شاخصه‌هایی چون نشست‌های منظم مقامات عالی‌رتبه، انعطاف‌پذیری دستورکار، سرعت در تصمیم‌گیری و فقدان بوروکراسی‌های گسترده شناخته می‌شوند. جذابیت این نهادهای غیررسمی، ریشه در توانایی آن‌ها برای پاسخ‌گویی مستقیم به همان ناکارآمدی‌هایی دارد که مشروعیت سازمان‌های بین‌المللی کلاسیک را زیر سؤال برده‌است. این رویکرد جدید، صرفاً یک انتخاب تاکتیکی نیست، بلکه یک تغییر راهبردی در فهم و کنشگری در نظام حکمرانی جهانی به‌شمار می‌رود.

چالش‌های مرتبط با دستیابی به خروجی‌های مطلوب که گاه در ساختارهای رسمی و گسترده بروز می‌کند، در مقابل، جای خود را به کارآمدی و چابکی در تصمیم‌گیری می‌دهد که از ویژگی‌های بنیادین چارچوب‌های همکاری غیررسمی است. در سازمان‌های بین‌المللی رسمی، به‌ویژه آن‌هایی که دارای عضویت جهانی یا بسیار گسترده هستند، لزوم دستیابی به اجماع یا اکثریت‌های کیفی در میان تعداد کثیری از بازیگران با منافع متعارض، می‌تواند به فرسایشی شدن فرایند تصمیم‌گیری منجر شود. این امر، پتانسیل آن را دارد که خروجی‌ها را به‌سمت راه‌حل‌های حداقلی سوق داده، باعث تأخیر در واکنش به تحولات فوری شده و یا موضوعات اساساً فنی را به عرصه‌ای برای چانه‌زنی‌های سیاسی بدل سازد. در نقطه مقابل، ساختارهای غیررسمی با محدود کردن دامنه مشارکت به گروه کوچک‌تری از بازیگران کلیدی، محیطی را برای مذاکرات صریح، متمرکز و نتیجه‌محور فراهم می‌آورند. این نهادها که بر پایه عمل‌گرایی استوارند، دولت‌های تأثیرگذار را قادر می‌سازند تا بدون الزام به طی تشریفات پیچیده و مواجهه با بن‌بست‌های سیاسی، به‌شکل مؤثرتری به بحران‌ها واکنش نشان داده و سیاست‌های هماهنگ را به اجرا درآورند.

علاوه‌بر این، مسئله هزینه‌های حاکمیتی یکی دیگر از محرک‌های اصلی این گرایش به‌سمت سازوکارهای غیررسمی است. سازمان‌های بین‌المللی رسمی با تکیه‌بر معاهدات الزام‌آور، بخشی از حاکمیت و استقلال عمل دولت‌ها را محدود می‌کنند. در مقابل، ساختارهای غیررسمی با اتکا بر تعهدات سیاسی و آنچه در ادبیات حقوق بین‌الملل به‌عنوان حقوق نرم نامیده می‌شود، به دولت‌ها اجازه می‌دهند تا از مزایای همکاری بهره‌مند شوند، بدون آنکه استقلال حاکمیتی خود را به‌شکل رسمی واگذار کنند. تصمیمات در این چارچوب‌ها فاقد ضمانت اجرای حقوقی بوده و پایبندی به آنها بیش از هر چیز به اراده سیاسی، منافع مشترک و اعتبار بین‌المللی اعضا وابسته است. این انعطاف‌پذیری ذاتی به آنها امکان می‌دهد تا دستورکار خود را به‌سرعت با چالش‌های نوظهور تطبیق دهند، بدون آنکه نیازمند فرایندهای پیچیده و زمان‌بر اصلاح اسناد مؤسس باشند و بدین ترتیب، همکاری بین‌المللی را با اصل حفظ اقتدار حاکمیتی سازگار می‌نمایند. این بستر که حکمرانی نرم را ترویج می‌کند، به شکل‌گیری نوعی از همکاری می‌انجامد که در آن، اقدامات، نه از انطباق با قواعد حقوقی الزام‌آور، بلکه از توانایی بازیگران برای دستیابی به تفاهم و همگرایی در موضوعات خاص نشئت می‌گیرد. در این مدل، اقدامات عمل‌گرایانه جایگزین فرایندهای حقوقی پیچیده می‌شود و به دولت‌ها اجازه می‌دهد تا بدون ایجاد تعهدات دائمی، به راه‌حل‌های سریع، پویا و انطباق‌پذیر برای چالش‌های مشترک دست یابند (شکل 1).

شکل 1. گذار پارادایم حکمرانی جهانی؛ گذار از نهادهای رسمی به ساختارهای غیررسمی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

 بااین‌همه، اگرچه کارآمدی و انعطاف‌پذیری حاصل از غیررسمی‌گرایی از مزایای برجسته آن به‌شمار می‌رود، این رویکرد هزینه‌ قابل توجهی نیز در پی دارد که همانا امکان ترویج نابرابری و تسهیل تصمیم‌گیری به نفع بازیگران قدرتمند است. در غیاب ساختارهای حقوقی و رویه‌های شفاف، سازوکارهای غیررسمی عملاً عرصه را برای اعمال‌نفوذ مبتنی‌بر قدرت باز می‌گذارند؛ جایی که دسترسی برتر، اطلاعات بیشتر و توان چانه‌زنی بالاتر، نتیجه را تعیین می‌کند. در این راستا، استون با بررسی بستر حکمرانی در نهادهای بین‌المللی، ملاحظه نموده است که برخی رویه‌ها و قواعد غیررسمی، حتی در سازمان‌های بین‌المللی رسمی همچون صندوق بین‌المللی پول نیز وجود داشته و گاه سبب برتری اهداف و منافع یک عضو صاحب قدرت برای اعمال کنترل و نفوذ قاطعانه در آن سازمان می‌شوند[24]. اعمال نفوذ ایالات متحده در بانک توسعه بین‌آمریکایی و بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه برای جلوگیری از اعطای وام به نیکاراگوئه که توسط دولت اخیر مورد ادعا قرار گرفت[25]، مؤیدی بر تأثیرات رویه‌های غیررسمی بر عملکرد نهادهای بین‌المللی است. چنین پیامدهایی در بستر ساختارهای غیررسمی که از اساس و بنیان مبتنی‌بر غیررسمی‌گرایی هستند، به‌وضوح قابلیت بروز و ظهور بیشتری داشته و می‌توانند به اتخاذ تصمیمات و رویکردهای ناعادلانه و نابرابر در مقیاس گسترده‌تری منجر شوند.

علاوه‌بر این، فقدان شخصیت حقوقی در ساختارهای غیررسمی، مشکلات متعددی را به وجود می‌آورد. وجود این شخصیت برای سازمان‌های بین‌المللی رسمی، علت اصلی و عامل تعیین‌کننده برای طرح مسئولیت یک سازمان در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی است. چنان‌که «پیش‌نویس مواد مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی» مقرر داشته است، سازمان‌های بین‌المللی در قبال اعمال قابل انتسابی که مشتمل بر نقض تعهدات آنهاست، دارای مسئولیت بین‌المللی هستند[26]. گذار از شخصیت حقوقی و مشروعیت- کارآمدی، به‌سوی کارآمدی در بستر غیررسمی‌گرایی، خطر افزایش امکان اتخاذ تصمیمات متخلفانه و نتیجتاً نقض تعهدات حقوقی اعضای یک ساختار غیررسمی را بالا می‌برد. براین‌اساس، اعضای حاضر در چارچوب چنین نهادی، به‌دلیل عدم برخورداری از شخصیت حقوقی، به این قابلیت دست می‌یابند که از ظرفیت‌های این نهاد بدون آنکه مسئولیتی متوجه سازمان مطلوب آنها یا حتی خود آنها شود، به‌مثابه چتر و پوششی برای اعمال متخلفانه خود استفاده نمایند.

همچنین، صرف اتکا بر غیررسمی‌گرایی و فقدان سازوکارهای الزام‌آور در چارچوب این نهادها، ممکن است به‌مرور زمان، بر عدم پایبندی اعضا نسبت به تعهدات مبتنی‌بر حقوق نرم اثر گذارده و منجر به سستی و کاستی در خلق الگوها و هنجارها در نظام حکمرانی جهانی گردد. بدین‌سان، نمی‌توان با قاطعیت ادعا نمود که چابکی و عمل‌گرایی یا به‌عبارت بهتر کارآمدی صرف در ساختارهای غیررسمی، از توانایی تقابل با دوگانه مشروعیت- کارآمدی در سازمان‌های رسمی برخوردار بوده و از این طریق همواره منجر به اتخاذ تدابیر و تصمیمات بهتر و مناسب‌تر می‌شود.

به هر تقدیر، پس از ملاحظه دلایل گذار به‌سوی غیررسمی‌گرایی و مشاهده چالش‌های آن، لازم است تأکید شود که ظهور این نهادهای غیررسمی لزوماً به‌معنای پایان‌کار سازمان‌های بین‌المللی رسمی نیست. این دو الگو در بسیاری از موارد نافی یکدیگر نبوده، بلکه در یک نظام حکمرانی جهانی چندلایه و پیچیده، به‌صورت مکمل عمل می‌کنند. درنتیجه، تمایل به‌سوی غیررسمی‌گرایی، به موازات آنکه حاکی از مواجهه سازمان‌های بین‌المللی رسمی با بحران مشروعیت و ناکارآمدی است، تلاشی هوشمندانه برای ایجاد فضای همکاری مؤثر میان رویه نهادهای رسمی و غیررسمی در نظام حکمرانی جهانی تلقی می‌شود. در حقیقت این تعامل را می‌توان جلوه‌ای از تلاش برای پاسخ‌گویی به خلأ‌ها و مشکلات هر دو دسته از نهادهای مذکور دانست که سبب جبران کاستی‌ها و هم‌افزایی هرچه بیشتر در راهبری حکمرانی جهانی و جهت‌دهی به الگوها و ساختارهای این نظام می‌گردد (شکل 2).

شکل 2. مدل مفهومی حکمرانی پایدار؛ تقاطع کارآمدی، مشروعیت و انعطاف‌پذیری

مأخذ: همان. 

2-2. تعریف ساختارهای غیررسمی

ارائه تعریف از یک امر یا یک پدیده، گاهی مبتنی‌بر یک بیان کلی امکان‌پذیر نیست. در چنین شرایطی تبیین مفهوم، مستلزم اتکای بر لوازم و ویژگی‌های امر مورد تعریف و قیاس آن با امری مشابه است. تعریف ساختارهای غیررسمی به‌دلیل پیچیدگی ساختاری و ماهوی این نهادها و نیز پویایی آنها در عرصه بین‌المللی، ازجمله اموری است که مشمول این موضوع قرار می‌گیرد. ازاین‌رو، مفهوم ساختار غیررسمی، در ضمن تبیین مفهوم سازمان بین‌المللی رسمی، تشریح ویژگی‌ها و مؤلفه‌های اساسی ساختارهای غیررسمی و استخراج وجوه شباهت و افتراق آن دو، روشن خواهد گشت. بااین‌همه، نمی‌توان ادعا نمود که تعریف ارائه شده از هر منظر جامع، کامل و مورد اتفاق خواهد بود؛ چنان‌که حقوق‌دانان بین‌المللی، درخصوص تعاریف ارائه‌ شده از سازمان‌های بین‌المللی اذعان داشته‌اند که تعریف واحد و متفقی برای آن وجود ندارد و برخی نیز این امر را دشوار خوانده‌اند و این دشواری را به ماهیت پویا و تغییرپذیر این نهادها نسبت داده‌اند[14،15،27].

2-2-1. مفهوم سازمان بین‌المللی رسمی

از منظر حقوق بین‌الملل، سازمان بین‌المللی «تجمع ارادی دولت‌هاست که با توافقی بین‌المللی ایجاد و با ارکان دائمی، خاص و مستقل خود و همچنین قدرت تصمیم‌گیری منفک از اعضایش برای حفظ منافع مشترک با آنها فعالیت می‌کند»[14]. همچنین گفته شده است که سازمان‌های بین‌المللی اشکالی از همکاری هستند که براساس توافق‌نامه‌ای بین‌المللی و طبق حقوق بین‌الملل ایجاد می‌گردند و حداقل دارای یک ارگان مستقل از اعضا هستند[28]. کمیسیون حقوق بین‌الملل بیان داشته است که «سازمان بین‌المللی عبارت است از سازمانی که به‌وسیله یک معاهده یا سندی دیگر که تحت شمول حقوق بین‌الملل است تأسیس گردیده و دارای شخصیت حقوقی مختص به خود باشد»[29].

تعاریف فوق، علی‌رغم تشتت در نحوه بیان، دربردارنده مؤلفه‌های اساسی ماهیت سازمان‌های بین‌المللی هستند. نخست، سازمان‌های بین‌المللی، چنان‌که از نام آنها هویداست، نهادهایی هستند که توسط دولت‌ها تأسیس می‌گردند. این سازمان‌ها همچنین طبق یک سند بین‌المللی و بر مبنای حقوق بین‌الملل ایجاد می‌شوند. این امر بدان معناست که دولت‌های مایل به عضویت در سازمان، از ابتدا خود را مهیای پذیرش تعهدات الزام‌آور نموده‌اند؛ بنابراین، مقصود از سازمان بین‌المللی از منظر حقوق بین‌الملل، چارچوبی از همکاری است که موجب تحمیل تعهد و الزامات حقوقی نسبت به اعضای خود می‌گردد. عنصر مهم دیگر، به‌عنوان نقطه اشتراک تعاریف مزبور، برخورداری سازمان از استقلال نسبی از اعضا است که در قالب یک ارگان مستقل و به‌وسیله تفویض اختیارات و قدرت تصمیم‌گیری مجزا، متبلور می‌شود. چنین سازمانی به‌واسطه سند مؤسس خود، از شخصیت حقوقی مستقل از اعضا برخوردار گشته و در بدو تأسیس، به‌عنوان یک تابع فعال حقوق بین‌الملل، به موازات شخصیت‌های اصلی نظام بین‌المللی یعنی دولت‌ها، متولد می‌شود و از برخی حقوق، مزایا، مصونیت‌ها و مجموعه‌ای از تکالیف برخوردار می‌گردد.

هدف محققان حقوق بین‌الملل از طرح تعابیر پیش‌گفته، تبیین مفهوم سازمان بین‌المللی در بستر حقوق سازمان‌های بین‌المللی در معنایی عام است و بر همین مبنا، ردی از عبارات تمایزدهنده همچون «سازمان رسمی» یا «ساختار غیررسمی» در میان کلمات آنها یافت نمی‌شود، اما به‌نظر می‌رسد که در واقع اشاره به معنایی خاص دارد که از قابلیت انتساب به ساختارهای غیررسمی برخوردار نبوده و تنها دربرگیرنده سازمان‌های بین‌المللی رسمی است. به‌عبارتی دیگر، رسالت حقوق بین‌الملل ایجاب می‌نماید که در چارچوب تعیین وظایف و نقشی که برای تابع فعال کلاسیک برای آن تعریف شده است گام بردارد. این تابع همانا موجودیتی است که از شخصیت حقوقی بین‌المللی و به‌تبع آن از حقوق، تکالیف و تعهداتی در بستر حقوق بین‌الملل برخوردار باشد؛ امری که تنها در قامت دولت یا سازمان بین‌المللی رسمی می‌گنجد. بدین‌جهت، می‌توان اذعان داشت که اگرچه تعاریف فوق‌الذکر، به‌خوبی بیانگر ماهیت سازمان‌های بین‌المللی رسمی و تبیین‌کننده مؤلفه‌ها و ویژگی‌های ماهوی آنها هستند، شامل ساختارهای بین‌المللی غیررسمی نمی‌شوند؛ چراکه ماهیتاً خارج از دایره شمول حقوق بین‌الملل قرار دارند و بر همین اساس، تعریف آنها در دستور کار این شاخه از حقوق قرار ندارد.

باوجود این، واقعیات جامعه بین‌المللی در راستای گذار از رسمیت‌گرایی به‌سوی گرایش بیشتر به ساختارهای بین‌المللی غیررسمی، شتاب فزاینده تمایل دولت‌ها به این نهادها، کارآمدی و قابلیت پاسخ‌گویی منعطف‌تر و سریع‌تر نسبت به سازمان‌های رسمی که همگی سبب ارتقای جایگاه ساختارهای غیررسمی در جامعه بین‌المللی و نظام حکمرانی جهانی گشته‌اند، نادیده انگاشتن نقش اساسی این نهادها در عرصه جهانی و نظام همکاری‌های بین‌المللی را ناممکن نموده‌ است؛ تا آنجا که می‌توان این ساختارهای غیررسمی را به‌عنوان بدیل سازمان‌های بین‌المللی رسمی و قسمی خاص از مفهوم عام سازمان‌های بین‌المللی قرار داد.

2-2-2. مفهوم ساختار غیررسمی، وجوه شباهت و افتراق

وجه شباهت این دو دسته از سازمان‌ها آن است که آنها «در اساس، انجمن‌های عمومی بین‌دولتی هستند که با انجمن‌های خصوصی، مانند شرکت‌های چندملیتی و سازمان‌های غیردولتی، بسیار متفاوت‌اند» [9]. اما در نقطه مقابل، ساختارهای غیررسمی براساس یک معاهده و موافقت‌نامه بین‌المللی الزام‌آور تحت رژیم حقوقی حقوق بین‌الملل ایجاد نمی‌شوند. وابولاس و اسنیدال، ساختار غیررسمی را مبتنی‌بر انتظارات مشترک صریح درخصوص اهداف می‌دانند، نه توافقی رسمی[30]. به‌بیان دیگر، آنچه سبب ایجاد یک ساختار بین‌المللی غیررسمی می‌گردد، نه معاهده‌ای الزام‌آور، بلکه همگرایی و اشتراک اعضا درخصوص منافع و اهدافی است که در بستر یک نهاد، سعی در تحقق آنها دارند. شاید بتوان این تفاوت را به‌عنوان مهم‌ترین وجه فارق میان دو سازمان نام برد. در بستر یک سازمان بین‌المللی رسمی، چنان‌که پیش‌تر نیز اشاره شد، اعضا خود را ملزم به تعهدات حقوقی می‌نمایند؛ در مقابل، اعضای ساختارهای غیررسمی از ابتدای شکل‌گیری، در معرض تحمیل الزامات و تکالیف متعدد ناشی از یک چارچوب حقوقی نیستند. ساختارهای غیررسمی، همچنین از سطح نهادینگی محدودتری نسبت به سازمان‌های رسمی برخوردارند که این امر در قالب وجود دبیرخانه، مقر دائمی و کارکنان متجلی می‌شود [9]. محدودیت دیگر، به‌عنوان مکمل مورد پیشین، مربوط به گستره اختیارات تفویض شده به یک ساختار غیررسمی است؛ بدین معنا که اعضای این نهادها، برخلاف همتایان رسمی‌شان، تمایلی به تفویض اختیارات به‌صورت کامل و یا گسترده ندارند، اگرچه برخی مشاهده نموده‌اند که در بعضی موارد، اعضای آنها به‌سوی افزایش تفویض اختیارات گرویده‌اند[31].

منتج از ویژگی‌های مذکور، ساختار غیررسمی را می‌توان به نهادی تعریف نمود که براساس توافق، همگرایی و مشارکت بازیگران دولتی یا غیر دولتی، به‌دور از چارچوب‌های حقوقی الزام‌آور، با سطح نهادینگی و اختیارات محدود و بدون برخورداری از شخصیت حقوقی مستقل از اعضا، به‌عنوان بستری برای همکاری‌های بین‌الدولی و راهبری، جهت‌دهی و حتی ایجاد هنجارها و الگوها در نظام حکمرانی جهانی، مدیریت بحران‌ها و ارائه پاسخ مؤثر به مسائل و مشکلات این عرصه از طریق مشارکت منعطف ایجاد می‌گردد. 

2-3. عملکرد ساختارهای غیررسمی

درخصوص عملکرد ساختارهای غیررسمی، برخی مفهومی تحت‌عنوان «ارکستراسیون» را مطرح نموده‌اند. این مفهوم با دلالت بر رابطه‌ای عمیق میان سازمان‌های بین‌المللی رسمی و ساختارهای غیررسمی، از طریق حکمرانی غیررسمیِ (نرم) غیرمستقیم، به‌وسیله اتکا بر واسطه‌ها نمود پیدا می‌کند[32]. این شیوه حکمرانی که به‌دلیل ساختاریافتگی و نهادینگی محدود نهادهای مورد بحث شکل گرفته است، آنها را به‌سوی مدیریت غیرمستقیم امور مربوط به حکمرانی جهانی و تکیه‌بر سایر نهادها، جهت دستیابی به اهداف خود سوق داده است؛ بدین معنا که ساختارهای غیررسمی، به پشتوانه سازمانی دیگر و استفاده از تخصص، جایگاه ویژه، موقعیت، نفوذ و حتی به‌دلیل مشروعیت آن در موارد نیاز، اقدام به عملی نمودن اهداف خود می‌نمایند[32].

چنان‌که در بخش مربوط به گروه 20 ملاحظه خواهد شد، تکیه‌بر سازمان‌های دیگر توسط ساختارهای غیررسمی و شیوه حکمرانی غیرمستقیم، امری انکارناپذیر است. باوجود این، نمی‌توان عملکرد ساختارهای غیررسمی در بستر حکمرانی جهانی را به حکمرانی نرم غیرمستقیم خلاصه نمود. یک ساختار غیررسمی توانایی آن را دارد که نه‌تنها در حوزه حکمرانی نرم، بلکه در بستر حکمرانی سخت نیز ایفای نقش مستقیم نماید و به ایجاد یک هنجار سخت و یا حتی ساختار رسمی اقدام نماید. بهترین نمونه برای بررسی، مورد مربوط به بریکس است. این ساختار غیررسمی، نه‌تنها در بستر حکمرانی جهانی، با تأکید بر همکاری‌های انعطاف‌پذیر و گفت‌وگو محور، به‌جای تمرکز بر هنجارسازی سخت، ایفای نقش می‌نماید، بلکه به‌صورت مستقیم نیز به ایجاد ساختاری رسمی، با عنوان بانک توسعه نوین، اهتمام ورزیده‌است. این بانک که یک نهاد بین‌المللی دارای سند مؤسس و شخصیت حقوقی است، بستر ایجاد و تحمیل تعهدات الزام‌آور است و خود، یک سازمان بین‌المللی رسمی تلقی می‌گردد. اگرچه در بستر بریکس، الزامی به عضویت در بانک وجود ندارد و از این‌جهت، این نهاد انعطاف‌پذیری مبتنی‌بر حکمرانی نرم خود را حفظ نموده است، باوجود این، اقدام به تأسیس یک ساختار بین‌المللی رسمی و عملی نمودن آن، اقدامی است که بر حکمرانی مستقیم این نهاد در عرصه حکمرانی جهانی دلالت دارد. 

علاوه‌بر این، لازم است بیان شود که اگرچه مفهوم «ارکستراسیون» بر رابطه میان سازمان‌های رسمی و ساختارهای غیررسمی تأکید می‌نماید، چنان‌که ملاحظه خواهد شد، منحصر در اتکای به واسطه‌های رسمی نیست، بلکه استفاده از تخصص و تکیه‌بر واسطه‌هایی که خود به‌عنوان نهادهای غیررسمی بین‌المللی شناخته می‌شوند نیز شامل می‌شود. بااین‌حال، نمی‌توان انکار نمود که ساختارهای غیررسمی در برخی از موارد با استفاده از نهادهای رسمی، اقدام به پیشبرد اهداف خود در نظام حکمرانی جهانی می‌نمایند. بنابراین، شاید نتوان به‌صراحت اذعان داشت که سازمان‌های بین‌المللی رسمی به‌صورت کامل با بحران مشروعیت مواجه شده، کارآمدی خود را از دست داده‌اند و گذار مطلق نسبت به آنها رخ داده است.

 3. مطالعه موردی

 پس از شناخت مبانی تأسیس ساختارهای غیررسمی، چیستی، ویژگی‌ها و عملکرد آنها و نیز تبیین جایگاه و ضرورت وجود این نهادها در نظام حکمرانی جهانی، لازم است تعدادی از مهم‌ترین ساختارهای غیررسمی از حیث کارکردی و شیوه حکمرانی، در کنار چالش‌ها و موانع پیش‌روی هریک مورد بررسی قرار گیرند تا اهمیت ساختارهای رقیب سازمان‌های رسمی در ترازوی عمل سنجیده شود.

 3-1. گروه 7

در بررسی روند شکل‌گیری و تکامل ساختارهای غیررسمی در نظام حکمرانی جهانی، گروه 7 منزلتی فراتر از یک ائتلاف صرفاً اقتصادی داشته و باید آن را نقطه عزیمت و سرچشمه اشاعه پارادایم نهادگرایی غیررسمی نوین در دوران متأخر قلمداد نمود. در شرایطی که معماری نهادی برآمده از نظم پس از جنگ جهانی دوم، بر محوریت سازمان‌های رسمی با ساختارهای حقوقی سخت و پیچیدگی‌های اجرایی استوار بود، ظهور گروه 7 با رویکردی کارکرد گرایانه و غیررسمی، جهت جبران کاستی‌های عملیاتی آن نهادها در مدیریت بحران‌های نوظهور جلوه نمود[10]. این نهاد با عبور از تشریفات مرسوم و مبتنی‌بر همگرایی راهبردی قدرت‌های بزرگ[33]، نشان داد که چگونه انسجام درون‌گروهی و سازوکارهای منعطف، حتی بدون درگیر شدن در فرایندهای پیچیده تصمیم‌گیری، بر افزایش کارآمدی تأثیرگذاری دارد[10].

این شیوه حکمرانی در قالب یک ساختار بین‌المللی غیررسمی، بعدها به‌عنوان الگوی مرجع، زمینه را برای تکثیر نهادگرایی غیررسمی در قالب نهادهای دیگری همچون گروه ۲۰ و بریکس هموار ساخت[10]. ازاین‌رو، بررسی نهاد مزبور به‌عنوان ریشه و بنیان‌گذار نهادگرایی غیررسمی، اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.

3-1-1. مبانی شکل‌گیری و تأسیس

نقطه آغازین شکل‌گیری این نهاد را باید در تلاطم‌های اقتصادی اوایل دهه ۱۹۷۰ و ناکارآمدی ساختارهای رسمیِ آن زمان در مهار بحران‌ها جست‌وجو کرد. شکل‌گیری بحران در چارچوب نظام برتون وودز در سال ۱۹۷۱ و متعاقب آن، شوک نفتی سال ۱۹۷۳، ضرورت ایجاد بستری برای هماهنگی مستقیم و اضطراری میان قدرت‌های صنعتی غرب را اجتناب‌ناپذیر ساخت[34]. در این راستا، هسته اولیه همکاری‌ها در سال ۱۹۷۳ با گردهمایی وزرای دارایی چهار کشور آمریکا، انگلستان، فرانسه و آلمان، در چارچوب جلساتی غیررسمی در کاخ سفید شکل گرفت؛ نشستی که به‌دلیل محل برگزاری آن در کتابخانه کاخ سفید، به «گروه کتابخانه» شهرت یافت[35].

با تداوم بی‌ثباتی‌ها و احساس نیاز به تصمیم‌گیری در بالاترین سطوح اجرایی و با آگاهی نسبت به حساسیت و اهمیت موضوعات مالی، رهبران وقت فرانسه و آلمان، درصدد ارتقای سطح مذاکرات از وزرا به سران دولت‌ها برآمدند[36]. در نهایت، نخستین اجلاس سران در سال ۱۹۷۵ با حضور 6 قدرت صنعتی پیشرو، یعنی ایالات متحده، بریتانیا، فرانسه، آلمان غربی، ایتالیا و ژاپن برگزار گردید و الحاق کانادا به این جمع در ادامه، ترکیب گروه 7 را کامل نمود[37]. نقطه عطف در تکامل ساختاری این نهاد، همگرایی تدریجی با فدراسیون روسیه بود که از سال ۱۹۹۴ در قالب مشارکت سیاسی آغاز و در سال ۱۹۹۷ با عضویت کامل آن دولت و تغییر عنوان به «گروه ۸» تثبیت گردید؛ هرچند این آرایش جدید دیری نپایید و در مارس ۲۰۱۴، در واکنش به الحاق شبه‌جزیره کریمه، عضویت روسیه با اجماع سایرین به‌حالت تعلیق درآمد و بدین‌ترتیب، ضمن پایان بخشیدن به حیات «گروه ۸»، ساختار نهاد مجدداً به قالب اصیل «گروه ۷» بازگشت[37].

3-1-2. ویژگی‌ها، شیوه حکمرانی و عملکرد

گروه 7 برخلاف سازمان‌های بین‌المللی رسمی که موجودیت خود را با اسناد تأسیس، شخصیت حقوقی مستقل، دبیرخانه دائمی، تشکیلات دیوان‌سالارانه گسترده و پیچیده و بودجه مصوب گره زده‌اند، بر ماهیتی کاملاً منعطف و بر الگوی حکمرانی باشگاهی و مبتنی‌بر همسویی منافع استوار گردیده است و انسجام و قوام خود را از نوعی همگرایی دیپلماتیک و پیوندهای سیاسی اخذ می‌نماید[10]. نهاد مزبور که به‌عنوان باشگاهی از قدرت‌های اقتصادی و کشورهای همسو مورد توصیف قرار گرفته[38]، در بنیان خود بر بهره‌گیری از غیررسمی‌گرایی به‌عنوان ابزاری راهبردی جهت تسریع در همکاری‌ها و هماهنگی‌های کلان سیاستی استوار گردیده است[39]. بدین‌سان، تعاملات و تصمیم‌سازی در این گروه، نه از طریق سازوکارهای حقوقی الزام‌آور، بلکه به‌واسطه همکاری و همبستگی گروهی و در قالب حقوق نرم متبلور می‌شود[39].

هسته اولیه و نقطه ثقل این ائتلاف، هرچند بر مدیریت کلان اقتصادی، تنظیم نرخ ارز و بسترسازی برای تجارت آزاد استوار بود، اما به‌تدریج دایره نفوذ و مداخله آن به طیف وسیعی از چالش‌های فرامرزی، اعم از امنیت و مبارزه با تروریسم، تغییرات اقلیمی، توسعه پایدار و سایر عرصه‌های حکمرانی جهانی تسری یافته است[39]. این گروه، به‌اعتقاد برخی با تثبیت جایگاه خود در مقام یک نهاد راهبری، کارکردی دووجهی را به نمایش گذارده است؛ به‌گونه‌ای‌که از یکسو با انسجام‌بخشی به بلوک غرب، مانع از بروز اصطکاک‌های تجاری و سیاسی میان اعضا شده و ازسوی دیگر، از طریق برون‌سپاری مأموریت‌های خود به سایر نهادهای بین‌المللی هنجارها و استانداردهای مطلوب خویش را در لایه‌های فنی و عملیاتی نظام حکمرانی جهانی تزریق می‌نماید[39،40].

واکاوی سازوکارهای عملیاتی گروه 7، نمایانگر آن است که تداوم نفوذ و کارایی این نهاد در نبود ساختارهای رسمی، بر زنجیره‌ای به‌هم‌پیوسته از ارکان اجرایی استوار است. در حلقه نخست این زنجیره، سنت دیرینه برگزاری نشست‌های متعدد وزرا در فواصل میان اجلاس‌های سران قرار دارد که اگرچه با محوریت نشست وزرای دارایی و امور خارجه شکل گرفت، با شمولیت تدریجی حوزه‌هایی نظیر محیط‌ زیست از سال ۱۹۹۴ و اشتغال از سال ۱۹۹۶، دامنه‌ای چنان وسیع یافت که در ادواری همچون اجلاس سال ۲۰۱۷، به برگزاری نشست‌های تخصصی در سیزده حوزه ازجمله انرژی، فرهنگ، بهداشت، کشاورزی و حوزه‌های مختلف دیگر انجامید[39،41]. به موازات این روند، نمایندگان شخصی سران، موسوم به «شرپاها» به‌عنوان معماران توافقات، مسئولیت هدایت مذاکرات و تدوین پیش‌نویس بیانیه‌های پایانی را عهده‌دار هستند[42]. شبکه مذکور، در نهایت توسط کارگروه‌های ویژه و هسته‌های کارشناسی موقت که وظیفه همکاری در زمینه‌های تخصصی را بر عهده دارند، تکمیل می‌شود. ثمره این سازوکار، فراتر از رایزنی‌های مرسوم بوده و عملاً به زایش نهادهای تنظیم‌گر در نظام حکمرانی جهانی منجر شده است؛ چنان‌که تأسیس گروه ویژه اقدام مالی در سال ۱۹۸۹ برای مقابله با پول‌شویی را می‌توان مهم‌ترین نمونه از الگوی نهادسازی در بستر ساختارهای غیررسمی و به‌طور خاص در بستر گروه 7 دانست[43،44]. در همین راستا، برخی صاحب‌نظران ملاحظه نموده‌اند که این ساختار به‌عنوان نهادی سر برافراشته بود که با کارکردی فراگیرتر از نهادهای متعارف بین‌المللی، در کانون جهت‌دهی و توسعه حکمرانی جهانی قرار داشت و با ایجاد بستری برای آزمودن ایده‌های نوین و بازتعریف الگوهای همکاری، عملاً کارویژه دستورگذاری برای نهادهای مربوطه را بر عهده گرفته بود[40،45].

در نهایت، باید اذعان نمود که گروه 7، علی‌رغم آنکه در عصر حاضر، تحت‌تأثیر دگردیسی در موازنه قدرت جهانی و ظهور بلوک‌های نوپدید همچون بریکس، بخشی از هژمونی پیشین خود را از دست داده است، کماکان به‌واسطه پیشینه نهادی و حکمرانی منسجم، از نوعی برتری کارکردی نسبت به ساختارهای رقیب برخوردار است. درحالی‌که تشکل‌های نوظهور در گذار از همکاری‌های نمادین به تصمیم‌سازی‌های الزام‌آور، غالباً با چالش واگرایی منافع دست‌به‌گریبان شده‌اند، گروه 7 توانسته است با تکیه‌بر الگوی حکمرانی باشگاهی و مبتنی‌بر همسویی منافع، اراده سیاسی خود را در قالب رژیم‌های بین‌المللیِ به اثبات تداوم بخشد؛ چنان‌که استمرار نقش‌آفرینی کلیدی گروه ویژه اقدام مالی در لایه‌های زیرساختی نظام حکمرانی جهانی مالی، نشانگر توانمندی این سازمان در نهادسازی از دریچه غیررسمی‌گرایی است. بدین‌سان، اگرچه جایگاه سنتی این گروه در نظام حکمرانی جهانی با چالش‌های جدی مواجه شده و تلاطم در هم‌فکری میان اعضا به یکی از نقاط ضعف آن بدل گردیده است، اما به‌صورت کلی و در نگاهی جامع و اساسی، تکیه‌بر الگوی حکمرانی باشگاهی و مبتنی‌بر همسویی منافع و تلاش برای دستیابی به‌نوعی اجماع در برخی مسائل کلیدی میان اعضا، این الگوی حکمرانی را به‌عنوان یک هسته اثرگذار در جهت‌دهی به هنجارهای این عرصه، متمایز نگاه داشته است.

3-1-3. نقدها و چالش‌ها

علی‌رغم آنکه حکمرانی باشگاهی و مبتنی‌بر همسویی منافع، نقطه قوت گروه 7 به‌شمار می‌رود و اقدامات آن با تمسک به این الگوی حکمرانی، تا به امروز، تأثیرات غیرقابل انکاری بر نظام حکمرانی جهانی و جهت‌دهی به آن داشته است، این سازمان به‌ویژه در دهه‌های اخیر با چالش‌های متعددی در زمینه کارآمدی مواجه بوده است. شاید نخستین چالش اساسی پیش‌روی گروه 7 که نهایتاً به شکل‌گیری ائتلاف‌های متعدد در سایر مناطق جهان و همچنین احساس نیاز به تأسیس گروه 20 منجر گردید، ناتوانی این نهاد در مقابله با بحران مالی سال 2008 بود. چنان‌که در بخش‌های آتی ملاحظه خواهد شد، انحصارگرایی در خلق هنجار و الگو برای نظام حکمرانی جهانی در دستان قدرت‌های صنعتی جهت تأمین حداکثری منافع آنها در چارچوب گروه 7، نهایتاً ناکارآمدی آن در مهار بحران یاد شده را آشکار نمود و به‌تبع، ضرورت همکاری‌های گسترده با جنوب جهانی و دخیل نمودن آنان در جریان تصمیم‌گیری‌های اساسی در نظام حکمرانی جهانی را نمایان ساخت.

درخصوص هنجارسازی گروه 7 در عرصه حکمرانی جهانی اقتصادی، برخی ترویج نظم لیبرال تحت سلطه غرب و نوعی «تعصب شبه‌مذهبی» نسبت به لیبرالیسم اقتصادی را به‌عنوان محور اصلی فعالیت اعضای آن معرفی نموده‌اند[39،46]. این امر، در کنار دایره محدود تصمیم‌گیران این نهاد، سبب شده ‌است تا راه‌حل‌های ارائه ‌شده توسط هنجارهای فراگیر برآمده از بطن گروه 7 برای جهت‌دهی به نظام حکمرانی جهانی، لزوماً با واقعیات اقتصادی و اجتماعی سایر ملل همخوانی نداشته ‌باشد و صرفاً معطوف به منافع قدرت‌های صنعتی گردد[39].

همچنین، چالش اساسی دیگر که در سال‌های اخیر، بیش از پیش ضعف گروه 7 را آشکار ساخته، آسیب‌پذیری شدید ساختار تصمیم‌گیری آن در برابر نوسانات سیاسی داخلی کشورهای عضو و افول مؤلفه هم‌فکری است. در این راستا، ووترز و کرکهوون در تحلیل خود، با اشاره به ابتنای کارایی این نهاد بر وجود اشتراک نظر میان سران دول عضو، ظهور رویکردهای رادیکال و ملی‌گرایانه در رهبری برخی اعضا را (نظیر آنچه در دوره پیشین ریاست‌جمهوری ترامپ یا تنش‌های ناشی از برگزیت تجربه شد) مسبب تضعیف سازوکار اجماع‌سازی دانسته و بدین ترتیب بر این باورند که گروه 7، به‌تدریج درحال از دست دادن توانایی خود برای واکنش منسجم به بحران‌های جهانی است[39]. فراتر از نقدهای ساختاری، تحلیل‌گرانی همچون کولز با به چالش کشیدن ماهیت وجودی این گروه، نشست‌های آن را به‌مثابه یک نمایش سیاسی برای مصارف داخلی توصیف نموده‌اند[47]. از این منظر، گروه 7 در مواجهه با واقعیات نوین عرصه حکمرانی جهانی و به‌دلیل حذف قدرت‌های نوظهوری نظیر چین، به یک محفل غربی تقلیل یافته که فاقد اهرم‌های اقتصادی و سیاسی لازم برای راهبری مؤثر جهانی است[47].

3-2. گروه 20

گروه 20 به‌عنوان یک ساختار بین‌المللی غیررسمی، به‌دلیل نمایندگی از بخش قابل توجهی از کشورهای درحال توسعه و توسعه‌یافته، از اهمیت بالایی در نظام بین‌المللی برخوردار است. این نهاد که جانشین گروه 7 در رسیدگی به مسائل کلان اقتصادی جهانی است، به‌نظر می‌رسد که از جایگاه محوری در این عرصه برخوردار است. لذا در این بخش به بررسی گروه 20، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ساختارهای غیررسمی پرداخته خواهد شد.

3-2-1. مبانی شکل‌گیری و تأسیس

چنان‌که اشاره شد، اعضای گروه ۷، که از آنها به‌عنوان سرچشمه و اولین محرک ظهور ساختارهای بین‌المللی غیررسمی یاد می‌شود، از زمان تشکیل اولیه در پی بحران‌های دهه ۱۹۷0 میلادی، به‌واسطه سهم چشمگیر خود در تولید جهانی و جریان‌های مالی، قادر به هدایت مسیر اقتصاد جهانی و تحمیل اراده خود بر جامعه بین‌المللی گردیدند[48]. باوجود این، به‌دنبال تحولات گوناگون جهانی، نظیر افزایش اهمیت اقتصادهای نوظهور و کشورهای درحال توسعه تا اواسط دهه ۱۹۹۰ از یکسو، و وقوع بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷ میلادی و تأثیرپذیری اقتصاد جهانی از آن ازسوی دیگر، دولت‌های مذکور، به این شناخت دست یافتند که رویکرد یک‌جانبه‌گرایانه و به حاشیه راندن کشورهای درحال توسعه و نوظهور اقتصادی، متضمن آثار منفی بر اقتصاد جهانی است؛ بر همین مبنا، تصمیم به ایجاد گروه ۲۰، متشکل از کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه، با هدف تبادل دیدگاه‌ها اتخاذ گردید و بدین ترتیب، این گروه به‌منزله یک نهاد فرعی در جهت تحقق اهداف گروه ۷ تأسیس شد[48].

شایان توجه است که این گروه، امروزه دیگر به‌عنوان نهادی فرعی در خدمت اهداف گروه 7 نبوده و حول محور آن نمی‌چرخد، بلکه علی‌رغم این جایگاه فرعی در ابتدای تأسیس، به‌تدریج و در اثر تحولات گوناگون دیگر در نظام اقتصادی، به‌ویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۸ و نمایان شدن ضعف رهبری یک‌جانبه‌گرایانه کشورهای توسعه‌یافته در نظم موجود، گروه ۲۰ به سطح سران کشورها ارتقا یافت.

3-2-2. ویژگی‌ها، شیوه حکمرانی و عملکرد

ماهیت نهادی گروه ۲۰ نیز، همانند سلف خود، کاملاً غیررسمی است؛ فقدان ارکان ثابتی چون دبیرخانه و مقر دائمی و همچنین عدم ابتناء بر یک معاهده بین‌المللی (سند تأسیس)، از بارزترین شاخصه‌های این ساختار به شمار می‌روند. این نهاد از زمان ارتقا به سطح اجلاس سران، عملاً به چارچوب اصلی حکمرانی جهانی اقتصادی و مهم‌ترین ساختار بین‌المللی غیررسمی در جهان تبدیل شده ‌است. نمایندگی از 60 درصد از جمعیت جهان، 75 درصد از صادرات و 80 درصد تولید ناخالص ملی جهانی توسط اعضای آن[49]، تصدیقی بر اهمیت والای جایگاه گروه 20 در نظام حکمرانی جهانی است.

اعمال حکمرانی این نهاد، در بخش قابل توجهی از موارد، در چارچوب «ارکستراسیون» یا حکمرانی غیرمستقیم، از طریق اتکا و همکاری با واسطه‌ها صورت گرفته است و بیش از هر چیز، بیانگر اولویت اشتغالات این نهاد در امور اقتصادی- مالی جهانی است. این امر، همچنین نشان‌دهنده همکاری عمیق میان این گروه و سازمان‌های ایجاد شده در بستر نظام برتون وودز است. دوین در مطالعه خود دریافته است گروه 20، طی دهه گذشته حدود 500 بار از ارکستراسیون استفاده کرده که بیش از نیمی از موارد، مربوط به عرصه اقتصادی، مالی، تجاری و انرژی بوده است[32]. در این میان، صندوق بین‌المللی پول، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، هیئت ثبات مالی و بانک ‌جهانی، از بیشترین موارد استناد در بستر ارکستراسیونِ گروه بیست برخوردار بوده‌اند[32]. بنابراین، اگرچه پاره‌ای از علل تأسیس این گروه و حتی نهاد سلف آن، گروه 7/8، مربوط به ناکارآمدی نهادهای پولی مالی مبتنی‌بر نظام برتون وودز بوده است، نه‌تنها درصدد نفی کارآمدی و نقض مشروعیت این نهادها برنیامده، بلکه در نقطه مقابل، تحقق برخی اهداف خود را در پرتو تخصص، نفوذ و مشروعیت آنها مفروض داشته است.

نقش این ساختار بین‌المللی غیررسمی، درخصوص گذار از بحران مالی 2008 در چارچوب هماهنگ‌سازی امور مالی دولت‌ها و تسهیل دسترسی‌ها به منابع مالی و سازمان‌هایی همچون صندوق بین‌المللی پول و نیز تقویت جایگاه آنها در راستای مقابله با مخاطرات آتی مالی جهانی و اعمال برخی اصلاحات، جهت جلوگیری از وقوع مجدد آنچه در سال 2008 رخ داد[50]، در ظاهر، بسیار پررنگ و مهم جلوه نموده‌ است. همچنین، اجلاس لندن در سال 2009، منشأ اتخاذ تصمیمات مهم دیگری درخصوص بحران مالی بود. نهاد یاد شده در اجلاس لندن تصمیم به ارائه بسته حمایتی مالی 1.1 تریلیون دلاری جهت کمک به تقویت منابع مالی صندوق بین‌المللی پول و سایر نهادهای مالی بین‌المللی گرفت که نشان‌دهنده عزم راسخ اعضا نسبت به تسهیل نمودن گذار از بحران و پیشگیری از بحران‌های بالقوه آینده بوده است[51].

کنشگری در عرصه حکمرانی جهانی انرژی و پرداختن به مسائل مربوط به حوزه محیط ‌زیست نیز از دیگر اقدامات نهاد مورد بحث است. اگرچه به عقیده ناظران، گروه 20 راه دشواری تا حصول اجماع و تبدیل شدن به بازیگر اصلی در چارچوب حکمرانی جهانی انرژی پیش‌رو دارد، برخورداری از ظرفیت بالای نقش‌آفرینی در این حوزه، به‌دلیل عضویت دولت‌های تأثیرگذار در عرصه انرژی، این نهاد از نقش کلیدی و مهم برخوردار ساخته ‌است[52]. اعضای گروه 20 در سال 2014 برای نخستین ‌بار به بحث درخصوص ساختار جهانی انرژی و چشم‌انداز آینده در این محور پرداختند؛ حال آنکه پیش از آن، بحث‌های پیرامون حوزه انرژی، در این مجمع، در قالب مسائل مربوط به دسترسی، تأمین، نوسانات قیمت و مواردی از این قبیل خلاصه می‌گشت[52]. در این نشست، مسائلی همچون حذف تدریجی یارانه‌های ناکارآمد سوخت‌های فسیلی، مقابله با تغییرات اقلیمی، گسترش سرمایه‌گذاری هرچه بیشتر در عرصه انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر، با تأکید بر نقش نهادهایی همچون صندوق بین‌المللی پول و بانک ‌جهانی و نیز همکاری با آژانس بین‌المللی انرژی، اوپک و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، در دستور کار قرار گرفت[53].

حکمرانی اعمال ‌شده توسط گروه 20، اما تنها به شیوه غیرمستقیم، با اتکا و در چارچوب همکاری با واسطه‌ها محدود و منحصر نمی‌گردد. این سازمان، در سال 2009 در راستای توسعه سیاست‌های نظارتی، کنترلی و دیگر سیاست‌های مربوط به بخش مالی بین‌المللی از طریق هماهنگ‌سازی مقامات مالی ملی و نهادهای استانداردگذار بین‌المللی[54]، اقدام به تأسیس هیئت ثبات مالی نمود. درعین‌حال، تأسیس این نهاد توسط گروه 20، چنان‌که در منشور آن مورد تصریح قرار گرفته است، قصد تحمیل هیچ‌گونه تعهد و الزام حقوقی را نداشته و براین‌اساس، صرفاً در بستر حکمرانی نرم، مبتنی‌بر مشارکت و عاری از الزامات سخت حقوقی بنا گشته است[55]. تأسیس این نهاد، خود بیانگر ارتقای ظرفیت سازمانی گروه ۲۰ در زمینه قانونگذاری مالی و نیز پویایی و کنشگری فعال به‌وسیله حکمرانی مستقیم است که سبب افزایش نفوذ و ارتقای جایگاه و اهمیت آن سازمان در بستر حکمرانی جهانی می‌گردد؛ هرچند این ارتقای ظرفیت و پویایی در بستر حقوق نرم قوام یافته است و نظر به اهمیت حکمرانی نرم در بستر گروه 20 دارد.

3-2-3. نقدها و چالش‌ها

علی‌رغم تمامی آنچه درخصوص اقدامات مهم سازمان مورد بحث در عرصه حکمرانی جهانی اقتصادی- مالی جهانی و نیز حکمرانی جهانی انرژی بیان گشت، برخی نسبت به ایفای نقش این نهاد در عرصه حکمرانی جهانی بدبین بوده و اقدامات آن را غیر مؤثر قلمداد نموده‌اند. به‌عنوان نمونه، هلینر باور دارد که درخصوص نقش گروه 20 در جریان بحران مالی 2008 و تأثیر اقدامات آن در راستای گذار از بحران، ازجمله طرح 1.1 تریلیون دلاری، اغراق شده است و بر همین اساس این نهاد را لایق تمجید گسترده در این چارچوب نمی‌داند[56]. کرشنر نیز درعین‌حال که اعتقاد دارد ظهور گروه 20، محدودیت‌های نهادهای برتون وودز را آشکار ساخته و اصلاح آنها را در دستور کار قرار داده، ملاحظه نموده است که هماهنگی مؤثر سیاست‌های اقتصادی دولت‌های عضو در راستای تحقق اهداف گروه، پس از دوره بحران مالی، ضعیف بوده، اقدامات آن تأثیر بسزایی بر بازارهای مالی نداشته‌اند و بسیاری از دستاوردهای ادعایی، حتی بدون فرایندهای طی‌ شده در بستر این نهاد نیز قابلیت اجرایی داشته‌اند[57]. به‌عنوان نمونه، وی بر این باور است که هماهنگی بین‌المللی درخصوص تدوین مقررات مالی، که یکی از دستاوردهای ادعایی گروه 20 به‌وسیله تأسیس هیئت ثبات مالی است، احتمالاً می‌توانست مستقیماً توسط نهادهای فنی متخصص موجود و بدون اقدام ازسوی این گروه نیز محقق گردد[57]. بااین‌همه، نقش اساسی و برخورداری گروه 20 از جایگاهی والا در نظام حکمرانی جهانی اقتصادی، امری غیرقابل انکار است. در راستای تبیین اهمیت اساسی آن، کافی است به این نکته اشاره شود که این نهاد، بزرگ‌ترین و محوری‌ترین بستر گردهمایی کشورهای شمال و جنوب جهانی در نظام حکمرانی جهانی اقتصادی است که می‌توان آن را به‌عنوان شبکه‌ای از ارتباطات میان کشورهای درحال توسعه و کمتر توسعه‌یافته در نظر گرفت که امکان تعامل، گفت‌وگو و تلاش برای اصلاح الگوها و هنجارهای این نظام را فراهم می‌سازد. اهمیت این سازمان در هم‌افزایی و راهبری نظام حکمرانی جهانی اقتصادی تا حدی است که جمهوری خلق چین، آن را برخوردار از ظرفیت تبدیل شدن به سازوکار محوری و بستر اصلی راهبری این نظام ارزیابی کرده است[58].

3-3. بریکس

برخلاف نهاد پیشین، وجه اهمیت این سازمان در گستردگی دایره نمایندگی آن نیست؛ بلکه از آن جهت حائز اهمیت است که تنها نماینده کشورهای جنوب جهانی است. به‌عنوان نهادی غیررسمی، بریکس به ایفای نقش در حوزه‌های مختلفی ازجمله اقتصادی، مالی و تجاری پرداخته و هدف آن تعمیق و بهبود روابط کشورهای جنوب جهانی است.

3-3-1. مبانی شکل‌گیری و تأسیس

بروز بحران مالی در قاره آسیا در سال ۱۹۹۷ و به‌دنبال آن بحران مالی جهانی در سال ۲۰۰۸، چنان‌که در بخش پیشین نیز تبیین گردید، موقعیت نهادهای استقرار یافته ذیل نظم اقتصادی موجود لیبرال را تا حدی متزلزل ساخت. در چنین شرایطی، ترتیبات جدیدی از همکاری‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای نظیر «بریکس» در قالب ساختارهای بین‌المللی غیررسمی پا به عرصه گذاشتند تا با جبران نارسایی‌های نظام موجود، نقش مؤثری در حکمرانی جهانی اقتصادی و مدیریت بحران‌ها ایفا کنند[59]. مفهوم «بریک»، نخستین ‌بار توسط جیم اونیل، اقتصاددان مؤسسه مالی گلدمن ساکس، جهت اطلاق به دولت‌های برزیل، روسیه، هند و چین به‌مثابه قدرت‌هایی که مشروط به استمرار رشد اقتصادی، تا سال ۲۰۵۰ هژمونی اقتصاد جهانی را در اختیار خواهند گرفت، استفاده شد[60]. این عنوان در سال ۲۰۰۹، در زمان شکل‌گیری گروه مزبور، استعمال شد؛ لیکن در سال ۲۰۱۰ و پس از الحاق آفریقای جنوبی، به «بریکس» موسوم گردید.

3-3-2. ویژگی‌ها، شیوه حکمرانی و عملکرد

اعضای مؤسس، از همان ابتدا ماهیت بریکس را بیش از هر چیز، بر رسیدگی به امور اقتصادی جهانی استوار نموده و عزم خود نسبت به فعالیت مؤثر در بستر حکمرانی جهانی اقتصادی را در سندی موسوم به «بیانیه مشترک سران بریک»، اعلام داشتند. سندی که نه به‌مثابه یک معاهده مؤسس، بلکه نقشه راهی برای مشارکت میان چهار دولت نوظهور اقتصادی بود. تأکید بر مشارکت جهانی در راستای کمک به گذار از بحران مالی، لزوم ایفای نقش و نمایندگی هرچه بیشتر و پررنگ‌تر اقتصادهای نوظهور و کشورهای درحال توسعه در نهادهای مالی بین‌المللی، پیشبرد اصلاحات این نهادها، توجه به توسعه پایدار در پرتو اسناد ملل متحد، تقویت همکاری در زمینه تأمین امنیت انرژی و متنوع‌سازی منابع و عرضه انرژی با تأکید بر انرژی‌های تجدیدپذیر، ازجمله امور بسیار مهمی‌اند که در این بیانیه مورد تصریح قرار گرفتند[61].

چارچوب همکاری مذکور، باوجود برخی پرسش‌ها در باب کارایی و عدم قطعیت‌هایی پیرامون چشم‌انداز آتی آن، در مقطع کنونی از موقعیت برجسته‌ای در ساختار حکمرانی جهانی اقتصادی برخوردار است. یکی از وجوه اهمیت بریکس آن است که این گروه، زمینه‌ای برای تعاملات جنوب- جنوب مهیا ساخته و تاکنون از پذیرش عضویت کشورهای حوزه شمال امتناع ورزیده ‌است. این خصوصیت، نه‌تنها مجال همکاری‌هایی با استقلال بیشتر و مصون از مداخله‌گری را برای دولت‌های عضو فراهم می‌آورد، بلکه سبب افزایش کارآمدی، انعطاف‌پذیری و پویایی در پاسخ‌گویی به مسائل و مشکلات حکمرانی جهانی در چارچوب گردهمایی دولت‌های حوزه جنوب، با درنظرداشت منافع کشورهای درحال ‌توسعه و کمتر توسعه‌یافته می‌شود. افزون بر آن، عملکرد اقتصادی برجسته اعضا نیز بر اهمیت این مجموعه و جایگاه آن در نظام حکمرانی جهانی و همکاری‌های بین‌المللی می‌افزاید. بررسی تطبیقی کوتاه رشد اقتصادی میان دولت‌های عضو گروه ۷ و بریکس، درک عمیق‌تری از گزاره پیشین ارائه می‌دهد. مطابق داده‌های آماری، سهم دولت‌های عضو گروه ۷ از تولید ناخالص داخلی جهانی در سال ۲۰۰۱ میلادی، ۴۸.۳۷ درصد بود؛ این درحالی است که رقم مذکور در سال ۲۰۱۲ با کاهشی بیش از 10 درصد، به ۳۷.۸۴ درصد رسید. هم‌زمان و در طول همین دوره، اعضای بنیان‌گذار بریکس موفق شدند سهم خود از تولید ناخالص داخلی جهانی را از ۱۷.۶۳ درصد به ۲۷.۲۵ درصد ارتقا بخشند[59].

علاوه‌بر این، نفوذ گسترده اعضای این نهاد، در سازمان‌های بین‌المللی رسمی و ساختارهای غیررسمی، بر اهمیت کنشگری آن در نظام حکمرانی جهانی می‌افزاید. براساس داده‌های موجود در وب‌سایت رسمی بریکس، دولت‌های مؤسس، همگی از اعضای سازمان ملل متحد، گروه 20، جنبش عدم‌تعهد و گروه 77 و به تفکیک، عضو اتحادیه کشورهای مستقل مشترک‌المنافع، سازمان پیمان امنیت جمعی، اتحادیه اقتصادی اوراسیا، سازمان همکاری شانگهای، سازمان همکاری اقتصادی آسیا- اقیانوسیه، اتحادیه کشورهای آمریکای جنوبی، مرکوسور، جامعه کشورهای آمریکای لاتین و کارائیب، اتحادیه آفریقا، جامعه توسعه آفریقای جنوبی، اتحادیه همکاری‌های منطقه‌ای جنوب آسیا هستند[62].

بریکس، همواره عزم خود را در راستای مشارکت در بستر حکمرانی جهانی، به‌ویژه حکمرانی جهانی اقتصادی نشان داده و بدین‌سان، از چندجانبه‌گرایی حمایت نموده ‌است و علی‌رغم آنکه به‌عنوان سازوکاری منفک از نظم لیبرال حاکم بر نظام حکمرانی جهانی شناخته می‌شود، اعضای آن در بسترهایی همچون سازمان ملل متحد و گروه 20، به کنشگری فعال و مشارکت یک‌صدا پرداخته‌اند[63]. در راستای ارتقای تأثیرگذاری و تبدیل این نهاد به بازیگر فعال نظام حکمرانی جهانی اقتصادی، افزایش نفوذ این سازمان در نقاط مختلف جغرافیای اقتصادی جنوب جهانی و نمایندگی هرچه بیشتر از جهان درحال توسعه، ابتکار بریکس پلاس توسط چین در اجلاس سالیانه بریکس در سال 2017 ارائه شد. دولت مذکور، در این اجلاس، ابتکار فوق‌الذکر را در راستای گسترش اعضا و تقویت همکاری‌ها با کشورهای درحال‌ توسعه و اقتصادهای نوظهور مطرح نمود[64]. از زمان طرح این مسئله، استقبال نسبتاً مناسبی از آن صورت گرفته و دولت‌های متعددی به عضویت بریکس درآمده‌اند. آخرین مورد، عضویت اندونزی در ژانویه سال 2025 میلادی در این سازمان است.

همچون گروه 20، بریکس نیز از ارکان دائمی همچون دبیرخانه یا مجمع عمومی برخوردار نیست و نشست‌های سالیانه، توسط اعضا و هربار در یکی از کشورها برگزار می‌گردد. نحوه اعمال حکمرانی بریکس نیز همچون گروه 20، ترکیبی از اقدامات مستقیم و غیرمستقیم است. تأیید و تأکید بر لزوم عمل، منطبق بر اسناد ملل متحد و همکاری و همگرایی با آن سازمان و امور مشابه، تجلی‌بخش حکمرانی غیرمستقیم و تأسیس بانک توسعه نوین، ایجاد ترتیبات ذخیره احتیاطی، دو مورد از اقدامات بسیار برجسته این نهاد در عرصه حکمرانی جهانی اقتصادی- مالی مبتنی‌بر اعمال حکمرانی مستقیم هستند.

بانک توسعه نوین، به‌عنوان یک بانک توسعه چندجانبه، در جهت تسهیل توسعه زیرساخت‌ها از طریق اعطای وام به اعضای آن صورت می‌پذیرد؛ مشابه آنچه در بستر بانک‌ جهانی انجام می‌گیرد. براساس آمار اعلام ‌شده، تا به امروز تعداد ۱۲۸ پروژه مرتبط با حوزه‌هایی نظیر زیرساخت‌های اجتماعی، دیجیتال، حمل‌ونقل، محیط ‌زیست، انرژی، آب، بهداشت عمومی و کمک‌های اضطراری دوره بحران کووید-۱۹، در چارچوب این نهاد به ثبت رسیده است که یا در مرحله پیشنهاد ازسوی متقاضیان قرار داشته یا به تأیید نهایی بانک دست ‌یافته‌اند[65].

تأسیس این بانک، علی‌رغم اعتقاد برخی نسبت به عدم قابلیت رقابت با نهادهای مشابه موجود، به‌دلیل کافی نبودن منابع و عدم همگرایی منافع مؤسسین، به‌وضوح، بیانگر نارضایتی کشورهای حوزه جنوب جهانی، از سیاست‌های تحمیلی صندوق بین‌المللی پول و بانک‌جهانی، تحت سلطه ایالات متحده و عدم نمایندگی قابل توجه این نهادها از جهان درحال توسعه است[66]. مهم‌ترین تفاوت نشئت یافته از این واقعیت، میان بانک توسعه نوین و همتای جهانی خود، علی‌رغم صراحت سند مؤسس آن، مبنی‌بر آزاد بودن عضویت برای تمامی اعضای ملل متحد[67]، همانا میزبانی از کشورهای جنوب و عدم حضور کشورهای شمال تا به امروز و نتیجتاً مصونیت از تحمیل اراده، خواسته‌ها و سیاست‌های مورد تأیید این دسته از دولت‌ها و جهت‌دهی به حرکت این نهاد در مسیر دلخواه آنان در نظام حکمرانی جهانی است که از ابتدای تأسیس این بانک، در میان انگیزه بنیان‌گذاران نهفته ‌بود[68].

مسائل یادشده اگرچه نه در کوتاه‌مدت، ممکن است به‌تدریج، این نهاد را از قابلیت جذب و همراه‌سازی بخش قابل توجهی از کشورهای جنوب برخوردار سازند؛ امری که می‌تواند تأثیرات مهمی بر نظام حکمرانی جهانی اقتصادی- مالی داشته ‌باشد و به اصلاحات و تغییرات مهمی در ساختار نظم لیبرال حاکم بر این عرصه منجر گردد. اگرچه این قابلیت به بانک توسعه نوین منتسب می‌گردد و بیانگر تقابل آن با سازمان‌های بین‌المللی رسمی مشابه، یعنی صندوق بین‌المللی پول و بانک‌ جهانی، خواهد بود، درصورت رخداد، اعتبار اصلی، از آن بریکس، به‌عنوان یک ساختار غیررسمی از سازمان‌های بین‌المللی رسمی و بنیان‌گذار این تحولات خواهد بود. دستیابی به توافقی مشترک میان سران بریکس درخصوص لزوم اصلاحات صندوق بین‌المللی پول و بانک‌ جهانی، فارغ از آنکه تا چه حد تأثیرگذار و عملی بوده است، هم‌زمان، بیانگر پایبندی اعضا به حفظ نظم لیبرال اقتصادی موجود و نیز ایجاد چالش و تغییر در آن است.

ایجاد سازوکار همکاری‌های میان‌بانکی، جلوه‌ای دیگر از تلاش‌های بریکس در راستای تأثیرگذاری بر نظم اقتصادی-مالی حاکم در بستر حکمرانی جهانی است که تحت سلطه مطلق دلار آمریکا قرار دارد. اگرچه به‌سختی می‌توان از کنار گذاشتن دلار به‌ویژه در شرایط کنونی غبارآلود جامعه بین‌المللی در عرصه اقتصادی- تجاری، در بستر تعاملات پولی، مالی و تجاری بین‌الدولی سخن به میان آورد، این سازوکار، به هر تقدیر، با هدف ارائه تسهیلات اعتباری با ارز ملی میان اعضا[62]، توسعه و تقویت روابط اقتصادی و تجاری و نیز همکاری در حوزه سرمایه‌گذاری ایجاد شده ‌است. درصورت اجرای کامل چنین طرحی، بخشی از تعاملات میان اعضا، خارج از چارچوب سنتی تعاملات میان‌دولتی نظام حکمرانی جهانی پولی- مالی رخ خواهد داد و الگوها و فرصت‌های نوینی را در این بستر ایجاد خواهد نمود.

به‌صورت کلی، نحوه عملکرد در بریکس بر پایه حکمرانی نرم استوار است. این سازمان به‌جای استفاده از اقدامات حقوقی الزام‌آور و تحمیل تعهدات سخت، از طریق همکاری‌های منعطف و گفت‌وگو محور، مواضع مشترک خود را برای پیگیری اهدافش شکل می‌دهد. بااین‌حال، انتخاب شیوه حکمرانی نرم توسط بریکس، از یک منظر، وسیله‌ای برای تلاش در جهت تأثیرگذاری بلندمدت بر رویه‌ها و هنجارهای سخت و ساختارهای سنتی قدرت در نظام حکمرانی جهانی است که امکان کنشگری فعال برای آن در چارچوب این نظام را فراهم ساخته و اعضا را از ظرفیت تدریجی اصلاح جنبه‌های ناعادلانه عرصه حکمرانی جهانی و نیز تولید هنجارها یا بازتولید آنها، مطابق با خوانش عدالت‌محور برای کشورهای درحال‌ توسعه و کمتر توسعه‌یافته برخوردار می‌سازد.

3-3-3. نقدها و چالش‌ها

باوجود تأثیرگذاری بالقوه این ساختار بین‌المللی غیررسمی در نظام حکمرانی جهانی، برخی معتقدند این نهاد نتوانسته است انتظارات را برآورده نماید و به‌صورت فعال در این نظام به ایفای نقش، به‌صورت بالفعل بپردازد. وجود اختلافات میان اعضا همچون اختلافات سرزمینی میان چین و هند، اختلافات سیاسی و نیز تأسیس بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیایی توسط چین، علی‌رغم وجود بانک توسعه نوین به‌عنوان بانک توسعه چندجانبه وابسته به بریکس، می‌تواند بیانگر عدم وجود دستاوردهای قابل توجه به‌عنوان ماحصل اقدامات این نهاد باشد[69]. ازسوی دیگر، تهدید دولت ایالات متحده آمریکا در پی تمایل بریکس به‌سوی استقلال نسبی مالی- تجاری به‌واسطه اعلام طرح حذف دلار و عقب‌نشینی متعاقب این نهاد از موضع پیشین، ایفای نقش مؤثر و مستقل آن در نظام حکمرانی جهانی را با چالش و دشواری و موفقیت در عملکرد آن را با ابهام مواجه می‌سازد. بااین‌حال، به‌رغم تردیدها و نقدهای مطرح ‌شده درخصوص این نهاد نوظهور، ارزیابی منصفانه جایگاه آن، مستلزم پرهیز از بزرگ‌نمایی نکات منفی و همچنین اذعان به دستاوردها و اهمیت آن در ساختار حکمرانی اقتصادی جهانی است. حمایت مستمر چین، به‌عنوان دومین قدرت اقتصادی جهان، از این نهاد، کنشگری فعالانه و مؤثر و به‌ویژه، تعریف نقشی برای بانک توسعه نوین در تأمین مالی ابتکار پهنه و راه، مؤید این اهمیت است. چه‌بسا بتوان اذعان داشت که جمیع این موارد به‌عنوان یک کل منسجم، اماره‌ای بر نقش‌آفرینی بریکس در چارچوب ابتکار توسعه جهانی است که بر مبنای ارزش‌های چینی پایه‌گذاری شده ‌است.

3-4. مجمع جهانی اقتصاد

مجمع جهانی اقتصاد به‌عنوان یکی از تأثیرگذارترین نهادهای غیردولتی، جایگاه ویژه‌ای در منظومه‌ حکمرانی جهانی به خود اختصاص داده است. این سازمان که به‌عنوان بستری برای گردهمایی نخبگان جهانی از بخش‌های دولتی، خصوصی و جامعه مدنی شناخته می‌شود، نقشی کلیدی در شکل‌دهی به گفتمان‌ها و دستورکارهای بین‌المللی ایفا می‌کند. باتوجه‌به اهمیت و نفوذ روزافزون آن، بررسی دقیق مبانی شکل‌گیری و تأسیس، عملکرد و جایگاه آن در ساختار حکمرانی جهانی ضروری به‌نظر می‌رسد.

3-4-1. مبانی شکل‌گیری و تأسیس

این نهاد در سال ۱۹۷۱ توسط کلاوس شواب، تحت ‌عنوان «مجمع مدیریت اروپایی»، با هدف اولیه آشنایی مدیران ارشد، اعضای کمیته اتحادیه اروپا و فعالان اقتصادی اروپایی با روش‌های مدرن اقتصادی آمریکا و توسعه راهبردهای جدید برای اروپا بود[70]. بااین‌حال، به‌سرعت دامنه فعالیت و نفوذ این مجمع از مرزهای اروپا فراتر رفت و به یک اجلاس برجسته جهانی تبدیل شد. توسیع دستورکار مجمع از تمرکز صرف بر مسائل مدیریتی و امور مربوط به کسب‌وکار به مسائل گسترده‌تر اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و زیست‌محیطی و نیز میزبانی هر ساله از شرکت‌کنندگان جهانی در حوزه‌های تجاری، دولتی، سازمان‌های بین‌المللی، جامعه مدنی و دانشگاهی[71]، شاهدی بر مدعای فوق است. این تحول از یک گردهمایی تخصصی مدیران اروپایی به یک اجلاس جهانی با دستورکاری گسترده، نشان‌دهنده تحولات فرایندی در نظام حکمرانی جهانی، در حرکت به‌سوی ترتیبات پیچیده‌تر و نقش‌آفرینی بازیگران متنوع‌تر در این بستر است.

3-4-2. ویژگی‌ها، شیوه حکمرانی و عملکرد

مجمع جهانی اقتصاد خود را به‌عنوان هماهنگ‌کننده و تسهیل‌گر شبکه‌های نوظهور حکمرانی معرفی نموده و به‌طور خاص، مفهوم «سرمایه‌داری ذی‌نفع‌محور» را به‌عنوان جایگزینی برای مدل‌های سنتی اقتصاد متمرکز بر دولت یا صرفاً بازار آزاد و سود سهام‌داران، ترویج می‌کند[72]. به گفته کلاوس شواب، سرمایه‌داری ذی‌نفع‌محور، «از یکسو، مدلی است که در آن هر شرکت یا سازمان به‌صورت منفرد، همچون الگوی اولیه، همچنان در کانون تعهدات خود در قبال ذی‌نفعانش قرار می‌گیرد. اما ازسوی دیگر، شرکت‌ها، دولت‌ها، سازمان‌های غیردولتی، نسل‌های آینده و سایرین، همگی به‌عنوان ذی‌نفعانِ آینده مشترک و رفاه جهانی ما به رسمیت شناخته می‌شوند»[73].

این رویکرد، در تقابل مستقیم با مدل سرمایه‌داری قرار می‌گیرد که هدف اصلی آن، حداکثرسازی سود بدون توجه به عواقب ناشی از فعالیت‌ها است. طرح ایده مذکور توسط مجمع، بیانگر آن است که نگرش تک‌بعدی به مسائل اقتصادی جهانی در بستر سرمایه‌داری سنتی، دیگر قادر به پاسخ‌گویی به چالش‌های پیچیده قرن بیست و یکم نیست. براین‌اساس، این مفهوم قابلیت آن را دارد که هم پاسخی به انتقادات فزاینده از پیامدهای اجتماعی و زیست‌محیطی سرمایه‌داری سنتی باشد و هم به‌عنوان تلاشی برای ارائه چهره‌ای مسئولیت‌پذیرتر و انسانی‌تر از سرمایه‌داری جهانی تلقی گردد و به موازات آن، تقویت و حفظ ساختارهای بنیادین قدرت اقتصادی و مناسبات بازارمحور را دنبال نماید. به‌بیان دیگر، سرمایه‌داری ذی‌نفع‌محور مدنظر مجمع، چشم‌اندازی از همکاری جهانی را ارائه می‌دهد که در آن دولت‌ها، کسب‌وکارها، جامعه مدنی و به‌بیان کلی‌تر، بازیگران غیردولتی برای مقابله با چالش‌های مشترک جهانی با یکدیگر همکاری می‌کنند و مسیری را برای ایجاد سازش میان رویکردهای بازار محور و ملاحظات اجتماعی و زیست‌محیطی ترسیم می‌نماید. این مدل، به‌ویژه برای رسیدگی به معضلات فراملی و فراگیر موجود در نظام حکمرانی جهانی اقتصادی مانند تغییرات اقلیمی، همه‌گیری‌های جهانی و نابرابری‌ها و معضلات اجتماعی که از حیطه توانایی‌های یک دولت یا یک بخش به‌تنهایی خارج هستند، مناسب تلقی می‌شود.

تحول مجمع از یک نهاد اروپایی به یک پلتفرم جهانی، در بستری از تحولات عمیق‌تر در نظام بین‌الملل صورت گرفته است. این دوران هم‌زمان با گسترش پارادایم نئولیبرالیسم در اقتصاد جهانی و افزایش نیاز به هماهنگی فراملی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی بود[74]. در چنین شرایطی، مجمع جهانی اقتصاد به‌عنوان بستری غیررسمی برای نخبگان جهانی، جهت بحث، تبادل‌نظر و هماهنگی درمورد چالش‌های فراملی ظهور کرد؛ چالش‌هایی که سازمان‌های بین‌المللی رسمی، به‌دلیل ساختار پیچیده و فرایندهای گاهی کند و زمان‌بر خود، قادر به پاسخ‌گویی سریع و مؤثر به آنها نبودند.

نهاد مذکور، چنان‌که به روشنی ملاحظه گشت، نه یک سازمان بین‌المللی رسمی تأسیس ‌شده براساس یک معاهده بین‌المللی، بلکه نهادی غیردولتی است که با ساختاری انعطاف‌پذیر و فارغ از پیچیدگی‌های خاص سازمان‌های بین‌المللی رسمی، در تقاطع مسائل کلان اقتصادی و مالی جهانی، میان بازیگران دولتی، بازیگران بخش‌های خصوصی، سرمایه‌داران، نخبگان دانشگاهی و جامعه مدنی فعالیت نموده و به هنجارسازی نرم پرداخته ‌است. مزیت این ساختار انعطاف‌پذیر در توانایی آن برای تعیین سریع دستورکارهای جدید و برگزاری گفت‌وگوهای صریح و غیررسمی نهفته ‌است؛ امری که در راهروهای سازمان‌های بین‌دولتی به‌ندرت امکان‌پذیر است.

این نهاد، مدلی از حکمرانی را ترویج می‌دهد که در آن مسئولیت‌ها به‌جای تمرکز صرف در دست دولت‌ها، میان «ذی‌نفعان» گوناگون تقسیم می‌شود. این مدل، مرزهای سنتی میان حوزه عمومی و خصوصی را درهم می‌شکند و به بازیگران دولتی و غیردولتی، فرصتی طلایی برای تبادل ایده‌ها و شکل‌دهی به سیاست‌های جهانی اعطا می‌کند[75]. قدرت گردهم‌آوری سرمایه‌گذاران، بانکداران و مدیران شرکت‌ها به‌همراه جمعی از رهبران سیاسی، وزرا، رؤسای بانک‌های مرکزی، مقامات عالی‌رتبه سازمان‌های بین‌المللی، بنیادهای پژوهشی، رؤسای سازمان‌های غیردولتی و دانشگاهیان برجسته، نمایانگر هدف مجمع در ایجاد شبکه نخبگانی گفت‌وگو محور برای جهت‌دهی به تصمیم‌گیری‌های کلان درخصوص اولویت‌های اقتصادی در نظام حکمرانی جهانی است[76]. ارزش این شبکه تنها در تبادل‌نظر نیست، بلکه در ایجاد اعتماد، شکل‌دهی به درک مشترکی از مسائل و مشکلات پیش‌روی نظام حکمرانی جهانی اقتصادی و تسهیل توافقات غیررسمی است که در آینده می‌تواند به سیاست‌های رسمی در سطح ملی یا بین‌المللی تبدیل شود.

به‌صورت کلی، می‌توان اذعان داشت که مجمع جهانی اقتصاد از طریق سازوکارهای متنوع و اغلب نامحسوسی بر حکمرانی جهانی تأثیر می‌گذارد که عمدتاً بر حکمرانی نرم، تولید دانش و هنجارسازی و شبکه‌سازی نخبگانی استوار هستند. به بیانی دقیق‌تر، نهاد مذکور، چالش‌های فنی و مدیریتی حکمرانی جهانی را شناسایی کرده و آنها را در قالب چارچوب‌های مفهومی و عملیاتی قابل فهم و قابل‌اجرا بازتعریف می‌کند و به‌طور غیرمستقیم بر سیاستگذاری‌های ملی و بین‌المللی تأثیر می‌گذارد. تبادل نظرات و ایده‌ها ازسوی بازیگران مختلف از طیف‌های متنوع در بستر مجمع، در کنار ایجاد درک مشترک از مشکلات پیش‌روی نظام حکمرانی جهانی اقتصادی، سبب به اشتراک گذاردن تجربیات گوناگون جهت مقابله با بحران‌ها و یافتن راه‌حل برای معضلاتی می‌شود که به‌صورت انفرادی قابل رفع نیستند. ازاین‌رو، مجمع به بازیگری فعال در نظام حکمرانی جهانی اقتصادی، با رویکردی جهانی و تأثیرگذار بدل شده ‌است یا حداقل درحال تبدیل شدن به آن است.

3-4-3. نقدها و چالش‌ها

علی‌رغم تأثیرگذاری گسترده، مجمع جهانی اقتصاد با نقدها و چالش‌های جدی نیز مواجه است که مشروعیت و کارآمدی بلندمدت آن را زیر سؤال می‌برد. یکی از اساسی‌ترین انتقادات وارده آن است که مجمع جهانی اقتصاد، بستری برای گردهمایی بسیاری از ابرثروتمندانی است که منفعت آنها با منافع عمومی در تضاد است؛ امری که توجه این نهاد را بیش از آنکه به‌سوی مسائل کلان، مشکلات و یافتن راه حل‌های حقیقی برای آنها معطوف سازد، بر امتیازات شخصی صاحبان قدرت متمرکز می‌نماید[77]. مجمع جهانی اقتصاد به‌عنوان یک نهاد غیردولتی، ازسوی برخی منتقدان به‌دلیل فقدان مشروعیت دمکراتیک مورد نقد قرار می‌گیرد. این دیدگاه بیان می‌دارد که نخبگان فراملیتی و تعداد قابل توجهی از شرکت‌کنندگان در اجلاسیه‌های سالیانه، سیاست‌هایی را شکل می‌دهند که اغلب منافع ملی را نادیده گرفته و در راستای اهداف یک گروه نخبه جهانی نئولیبرال عمل می‌کند[78].

هرچند هیچ سازمانی به‌طور کامل از چالش‌ها، سیاسی‌کاری، قصور در دستیابی به راه‌حل‌های بهینه برای مسائل بشری و حکمرانی جهانی و به‌صورت کلی از انتقادات مبرا نیست، باوجود این، شناسایی و بهره‌برداری از ظرفیت‌های بالقوه‌ موجود در همین چارچوب‌های محدود و ناقص، امری ضروری است. این نهاد نیز علی‌رغم انتقادات وارده، با فراگیری و پیشرفت روزافزون، بستری مناسب جهت گفت‌وگو بر مبنای خرد جمعی، کسب تجربه، انتقال دیدگاه‌ها و نظرات، بررسی، درک و ایفای نقش در فرایندها و تحولات جاری و درحال شکل‌گیری نظام حکمرانی جهانی اقتصادی است. 

3-5. کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب ملل متحد درخصوص تغییرات اقلیمی

کنفرانس اعضای کنوانسیون چارچوب ملل متحد درخصوص تغییرات اقلیمی، به‌عنوان محوری‌ترین و تأثیرگذارترین نهاد در ساختار حکمرانی جهانی محیط‌زیست، جایگاه ویژه‌ای را به خود اختصاص داده است. این کنفرانس که به‌صورت سالیانه برگزار می‌شود، بستری برای گردهمایی دولت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی و طیف گسترده‌ای از بازیگران غیردولتی است و نقشی کلیدی در شکل‌دهی به گفتمان‌ها، مذاکرات و تصمیم‌گیری‌های بین‌المللی در زمینه مقابله با تغییرات اقلیمی ایفا می‌کند. باتوجه‌به اهمیت و مرکزیت این نهاد، بررسی دقیق مبانی شکل‌گیری، ویژگی‌ها، شیوه عملکرد و چالش‌های پیش‌روی آن در ساختار حکمرانی جهانی ضروری به‌نظر می‌رسد.

3-5-1. مبانی تأسیس و شکل‌گیری

شکل‌گیری کنفرانس اعضا ریشه در نگرانی‌های فزاینده علمی و عمومی نسبت به پدیده تغییرات اقلیمی در دهه‌های پایانی قرن بیستم دارد. نقطه عطف این فرایند، «اجلاس زمین ریو» در سال 1992 بود که به تصویب کنوانسیون چارچوب ملل متحد در مورد تغییر اقلیم (از این پس کنوانسیون چارچوب) منجر شد[79]. این کنوانسیون، که به‌عنوان اساس برگزاری کنفرانس‌های سالیانه اعضا، در سال 1994 لازم‌الاجرا گردید، چارچوب حقوقی بنیادین برای همکاری‌های بین‌المللی را فراهم آورد و هدف نهایی خود را «تثبیت غلظت گازهای گلخانه‌ای در اتمسفر در سطحی که از تداخل خطرناک انسان‌زاد با سیستم اقلیمی جلوگیری کند» تعریف نمود[80]. اولین کنفرانس اعضا در سال 1995 در برلین برگزار شد و از آن زمان، این فرایند شاهد تحولات مهمی همچون تصویب پروتکل کیوتو (1997) با تعهدات الزام‌آور برای کشورهای توسعه‌یافته و توافق پاریس (2015) با رویکردی فراگیر و مشارکت همه دولت‌ها بوده است.

3-5-2. ویژگی‌ها، شیوه عملکرد و حکمرانی

کنفرانس اعضا دارای ماهیتی دوگانه و پیچیده‌ است. از یکسو، این نهاد به‌طور رسمی، رکن عالی تصمیم‌گیری یک معاهده بین‌المللی، یعنی کنوانسیون چارچوب محسوب‌ می‌شود و در بستر حقوق بین‌الملل عمومی عمل می‌کند. ازسوی دیگر، به‌دلیل سازوکارهای عملکردی خاص، نقش فزاینده بازیگران غیردولتی و اتکای قابل توجه به هنجارها و تعهدات نرم، ویژگی‌های یک اکوسیستم حکمرانی پیچیده را بروز می‌دهد که فراتر از یک سازمان بین‌المللی سنتی عمل می‌کند. این عملکرد، در ادبیات نوین حقوق بین‌الملل، به خلق نظریه‌هایی همچون نظریه شخصیت حقوقی نوظهور برای کاپ‌ها منجر شده است که آن را به‌عنوان یک شخصیت مستقل و نه صرفاً یک رویداد دیپلماتیک در نظر می‌گیرد[81]. این ماهیت دوگانه، تحلیل کاپ‌ها را از منظر ساختارهای نوین حکمرانی جهانی حائز اهمیت می‌سازد.

کاپ به‌عنوان رکن عالی کنوانسیون و نه تأسیس‌ شده به‌عنوان یک سازمان بین‌المللی رسمی، مسئول بازبینی اجرا و اتخاذ تصمیمات لازم برای ترویج اجرای مؤثر آن است[80]. این موضوع اما، سبب ایجاد الزام حقوقی از طریق تصمیمات متخذه، برای اعضا نمی‌گردد، مگر آنکه در اسناد حقوقی بنیادین، چنین اختیاری به صراحت به آن تفویض شده باشد. این ویژگی بر نقش برجسته حقوق نرم و تعهدات مبتنی‌بر آن در چارچوب این نهاد تأکید دارد. بااین‌حال، تحلیل کارآمدی و اهمیت خروجی‌های هنجاری کنفرانس‌ها، مستلزم فراتر رفتن از دوگانه سنتی هنجارهای الزام‌آور و غیرالزام‌آور است. از دیدگاه نظریه تعاملی، این تصمیمات اساساً محصول فرایندهای مستمر و پیچیده‌ای هستند که در بستر آنها، بازیگران دولتی و غیردولتی از طریق تعامل، به درک مشترک و انتظارات متقابل دست می‌یابند[82]. این فرایند صرفاً یک مذاکره سیاسی برای رسیدن به یک متن نهایی نیست، بلکه عرصه‌ای است که در آن هویت‌ها، منافع و برداشت‌های بازیگران از مسائل، به‌تدریج شکل گرفته و بازتعریف می‌شود. بنابراین، قدرت و تأثیرگذاری این تصمیمات نه لزوماً در ضمانت اجرای حقوقی آنها، بلکه در توانایی برای ایجاد یک چارچوب هنجاری مشترک نهفته است؛ چارچوبی که به‌مرور زمان، الگوی رفتاری دولت‌ها را از طریق مشروعیت‌بخشی به برخی اقدامات و به حاشیه راندن برخی دیگر، هدایت می‌کند و به این ترتیب، نقشی اثرگذار در عرصه حکمرانی جهانی ایفا می‌نماید.

یکی از ویژگی‌های کلیدی و درعین‌حال چالش‌برانگیز فرایند تصمیم‌گیری در کاپ‌ها، اتکای آن به اصل اجماع است. اگرچه قواعد آیین‌نامه امکان رأی‌گیری را پیش‌بینی کرده است، در عمل تلاش می‌شود تا تمامی تصمیمات با موافقت همه اعضا اتخاذ شود. این رویکرد، ضمن تضمین مشارکت و مالکیت همه طرف‌ها بر تصمیمات، می‌تواند به کندی فرایند مذاکرات و اتخاذ تصمیماتی منجر شود که از جسارت کافی برای مقابله با بحران‌ها نبوده و در مقابل معضلات حوزه تغییرات اقلیمی، ضعیف و ناکارآمد جلوه می‌کنند[83].

در کنار بازیگران دولتی به‌عنوان ارکان اصلی، طیف وسیعی از بازیگران غیردولتی نیز نقش فزاینده و تأثیرگذاری در فرایند کاپ ایفا می‌کنند. این بازیگران شامل سازمان‌های غیردولتی، جامعه مدنی، اتحادیه‌های کارگری، کسب‌وکارها و مؤسسات تحقیقاتی می‌شوند[84]. این گروه‌ها، «بسیار فراتر از صرفاً مشاهده مذاکرات، فعالانه تصمیم‌گیری‌های دولتی را شکل می‌دهند، آگاهی را در مورد موضوعات خاص افزایش می‌دهند و دانش و بهترین شیوه‌ها را به اشتراک می‌گذارند»[84]. حضور و مشارکت فعال این بازیگران، کنفرانس اعضا را به یک عرصه چند بازیگری و چندسطحی تبدیل کرده است که در آن تعاملات پویایی بین نهادهای رسمی و شبکه‌های غیررسمی شکل می‌گیرد.

یکی از نقاط عطف عملکرد کنفرانس‌ها، کنفرانس بیست و یکم در پاریس است که به تصویب موافقت‌نامه پاریس منجر گشت و یک تغییر پارادایم در رویکرد جهانی به مقابله با تغییرات اقلیمی ایجاد نمود. این موافقت‌نامه در پی اتخاذ مسیری میانه و ترکیبی، در بستر رویکردهای مربوط به تغییرات اقلیمی است؛ بدین صورت که «رویکرد پایین به بالا را به‌منظور ارتقای انعطاف‌پذیری در تعهدات و مشارکت بیشتر با رویکرد بالا به پایین قواعد بین‌المللی به‌منظور افزایش بلندپروازی و پاسخ‌گویی ادغام می‌کند»[85]. به‌بیان دیگر، موافقت‌نامه پاریس، سندی با کارکرد دوگانه، مبتنی‌بر سیستم پاسخ‌گویی و تعهدات داوطلبانه ملی است. براساس این چارچوب، دولت‌ها موظف‌اند مشارکت‌های تعیین‌ شده ملی متوالی با هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و سازگاری با تأثیرات تغییرات اقلیمی که قصد دستیابی به آنها را دارند، تهیه، اعلام و حفظ کنند[86]. این رویکرد از پایین به بالا، ضمن احترام به حاکمیت ملی، به‌دنبال ایجاد یک چرخه فزاینده از تعهد و اقدام است که در بستر حکمرانی نرم پرورش یافته و به‌تدریج، سبب اصلاح رفتار بازیگران در عرصه کلان می‌گردد.

3-5-3. نقدها و چالش

علی‌رغم مرکزیت کنفرانس اعضا در حکمرانی جهانی اقلیم، این نهاد با نقدها و چالش‌های بنیادینی مواجه است که اثربخشی و مشروعیت آن را زیر سؤال می‌برد. یکی از اساسی‌ترین انتقادات، عدم موفقیت در کاهش کافی انتشار گازهای گلخانه‌ای است. این عدم موفقیت تا حدی است که گزارش‌های رسمی، حاکی از شکاف در اهداف و شکاف در اجرای تعهدات و وضعیت خطرناک تغییرات اقلیمی هستند. طبق گزارش سال 2024 برنامه محیط ‌زیست ملل متحد، در صورت عدم اتخاذ اقدامات اساسی و اصلاح رویه توسط دولت‌ها، ظرف چند سال آینده، هدف موافقت‌نامه پاریس برای نگه‌داشتن گرمایش جهانی در ۱.۵ درجه سانتی‌گراد، به ورطه نابودی کشیده خواهد شد[87].

چالش دیگر که پیش‌تر مورد اشاره واقع شد، به‌طور خاص‌تر، تصمیم‌گیری مبتنی‌بر اجماع است که از یکسو فعالیت‌های آن را با کندی مواجه نموده و از این منظر، سبب تحمیل مشکلاتی همچون فرایندهای طولانی و کند سازمان‌های بین‌المللی رسمی به آن می‌گردد و ازسوی دیگر، سبب تعارض منافع بسیاری از دولت‌ها با منافع بشریت در حوزه تغییرات اقلیمی و حفاظت از محیط ‌زیست و نهایتاً عدم دستیابی به راه حل حقیقی و مؤثر می‌شود.

این ناکارآمدی‌ها با چالش‌های عمیق در حوزه عدالت اقلیمی تشدید می‌شود. شکاف تاریخی بین کشورهای توسعه‌یافته (شمال) و درحال توسعه (جنوب) بر سر مسائلی چون مسئولیت تاریخی، تأمین مالی، انتقال فناوری و سازوکار جبران خسارت برای کشورهای آسیب‌پذیر، محور اختلافات و موانع اساسی بر سر راه تصمیم‌گیری‌های بنیادین و سریع بوده و مشروعیت نهاد مورد بررسی را به چالش می‌کشند. علاوه‌بر این، نفوذ گسترده لابی‌های صنایع سوخت فسیلی که برای ممانعت از پیشرفت در جهت کنار گذاشتن انرژی‌های فسیلی تلاش می‌کنند[84]، مانع مهم دیگری برای حصول نتیجه و دستیابی به هدف نهایی حفاظت از محیط ‌زیست را آشکار می‌سازد.

در تحلیلی عمیق‌تر، این چالش‌ها صرفاً نقص‌های فرایندی نیستند، بلکه نشانه‌هایی از تقابل منطق ضرورت حفاظت از محیط ‌زیست با منطق اقتصاد سیاسی جهانیِ حاکم هستند. موفقیت محدود کاپ‌ها بازتابی از عدم تمایل سیستم جهانی برای اصلاح بنیادین خود است. این فرایند در تضاد ذاتی گرفتار است؛ بدین معنا که تلاش برای مدیریت بحرانی که توسط یک سیستم اقتصادی ایجاد شده، با استفاده از قواعدی صورت می‌پذیرد که برای محافظت از همان سیستم طراحی شده‌اند.

جدول 1. جدول مقایسه‌ای ویژگی‌ها و کارکردهای ساختارهای غیررسمی منتخب

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

  4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

 تحلیل مبانی، عملکرد و کارکردهای ساختارهای غیررسمی از سازمان‌های بین‌المللی نشان‌ می‌دهد که منظومه حکمرانی جهانی درحال گذار از یک مدل دولت‌محور و رسمی، به یک اکوسیستم پیچیده، چندسطحی و شبکه‌ای است. این تحول که ریشه در بحران دوگانه «مشروعیت و کارآمدی» نهادهای سنتی پس از جنگ جهانی دوم دارد، صرفاً یک پدیده حاشیه‌ای نیست، بلکه نشانگر درکی عمیق از تحولات حکمرانی جهانی و احساس نیاز به پاسخ‌گویی سریع و مؤثر به بحران‌هاست. ساختارهای غیررسمی همچون گروه 7، گروه 20، بریکس، مجمع جهانی اقتصاد و کاپ‌ها، با اولویت‌بخشی به «کارآمدی» بر «مشروعیت» و با اتکا بر همکاری‌های منعطف و حقوق نرم، درحال بازتعریف قواعد بازی در عرصه بین‌المللی هستند. این کارآمدی، بیش از هر چیز، محصول رهایی از الزامات حقوقی سخت، فقدان بوروکراسی پیچیده و فرایندهای زمان‌بر و نیز اتکا به سازوکارهای تصمیم‌سازی منعطف، سریع و پویاست. این ساختارها به‌دنبال جایگزینی کامل نظم رسمی نیستند، بلکه در کنار آن، یک واقعیت موازی و مکمل را شکل می‌دهند که در آن، قدرت به‌صورت پراکنده‌تر توزیع شده و بازیگران غیردولتی در کنار دولت‌ها، نقشی تعیین‌کننده یافته‌اند. این دگرگونی راهبردی، برای دولت‌هایی مانند جمهوری اسلامی ایران که منتقد برخی جنبه‌های نظم سنتی بوده و اکنون در کانون برخی از مهم‌ترین ساختارهای نوظهور (مانند بریکس) قرار گرفته‌اند، یک نقطه عطف تاریخی است. این وضعیت، فرصتی بی‌بدیل برای تقویت ابعاد «کنشگری فعال و سازنده» و تأثیرگذاری بر شکل‌دهی به آینده نظم جهانی فراهم می‌آورد. بااین‌حال، بهره‌برداری از این فرصت مستلزم تکامل نگاه راهبردی و توسعه ظرفیت‌های ملی برای تعامل مؤثر با این اکوسیستم نوین است.

پیشنهادهای سیاستی

نظر به جایگاه جمهوری اسلامی ایران و با لحاظ واقعیت‌های زیست‌بوم تحریمی و فشار حداکثری، رویکرد سنتی جهت تلاش برای عضویت صرف یا کنشگری نمادین و منفعلانه دیگر پاسخ‌گوی منافع ملی نیست. ایران باید با گذار از سیاست حضور تشریفاتی و بی‌هدف، به‌سمت راهبرد کنشگری نامتقارن و شکل‌دهی به هنجارها حرکت کند. براین‌اساس، بسته سیاستی زیر با هدف ارتقای جایگاه ایران در نظام حکمرانی جهانی، خلق هنجارها در این نظام و نیز تبدیل تهدیدهای موجود به فرصت‌، با بهره‌گیری از ظرفیت ساختارهای غیررسمی پیشنهاد می‌شود:

1. گذار از «دیپلماسی واکنشی» به یک دیپلماسی مبتنی‌بر «چندجانبه‌گرایی عمل‌گرایانه و فرصت‌محور»: هندسه حکمرانی جهانی، دیگر نه سازه‌ای یکپارچه و تحت سیطره غرب، که زیست‌بومی چندقطبی و شبکه‌ای است. دکترین سیاست خارجی ایران که همچون دولت‌هایی نظیر جمهوری خلق چین، همواره رویکردی انتقادی و اصلاح‌گرایانه نسبت به وجوه ناعادلانه نظم کنونی اتخاذ کرده است، نیازمند پویایی و درک ضرورتِ کنشگری مؤثر در ساحت‌های گوناگون نظام حکمرانی جهانی است. این مهم، مستلزم اشراف کامل بر اقتضائات حاکم، تسلط بر حقوق سازمان‌های بین‌المللی و شناخت دقیق سازوکار ساختارهای غیررسمی است تا بتواند در کنار صیانت از مواضع اصولی و رویکرد انتقادی، به مشارکتی فعال و مبتنی‌بر فرصت‌سازی مبادرت ورزد. با امعان نظر به جایگاه و ضریب نفوذ ساختارهای غیررسمی در نظام حکمرانی جهانی و با عنایت به ظرفیت‌های اقتصادی، پتانسیل‌های خنثی‌سازی تحریم و امکان شبکه‌سازی در بستر این نهادها، ضرورت دارد دستگاه دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران با عبور از رویکرد واکنشی، اعلامی و اکتفا به صدور بیانیه‌های سیاسی، جایگاه خویش را در این ساختارها، به‌مثابه کنشگری هنجارساز با مأموریت ویژه «معماری سازوکارهای نوین حکمرانی» بازتعریف نماید. بدین‌ منظور، پیشنهاد می‌شود تدوین «سند جامع تعامل با ساختارهای غیررسمی» با بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های علمی، فنی، تخصصی و نخبگانی در بسترهای دانشگاهی و اندیشکده‌های معتبر در دستور کار قرار گیرد؛ سندی که محوریت آن بر موضوعاتی همچون «مشروعیت‌زدایی از تحریم‌ها در ساحت بین‌الملل»، «شبکه‌سازی در جهان جنوب و نمایندگی بلوک کشورهای متأثر از تحریم و اقدامات قهرآمیز یک‌جانبه»، «ارائه الگوهای نوین حکمرانی جهانی مبتنی‌بر شناخت دقیق زیست‌بوم بین‌المللی و ملاحظات سایر دولت‌ها» و نیز بر ابتکارات مشخصی در زمینه‌های «امنیت انرژی پایدار»، «ایجاد کریدورهای ترانزیتی امن»، «توسعه پلتفرم‌های مشترک اقتصاد دیجیتال»، «تأمین مالی در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر» و «هوش‌مصنوعی» استوار باشد. در همین راستا، ضروری است:

الف) نمایندگان جمهوری اسلامی ایران در چارچوب ساختارهای غیررسمی و کمیته‌های تدوین اسناد و بیانیه‌های پایانی اجلاس سران، ضمن لحاظ منافع سایر دولت‌ها و با تبیین پیامدهای بلندمدت و کوتاه‌مدت تحریم‌ها بر کلیت نظام حکمرانی و زیست بین‌المللی و با استناد به هنجارهای حقوق بین‌الملل، در مسیر گفتمان‌سازی و جلب مشارکت بازیگران گام بردارند. هدف غایی آن است که ادبیات «اعمال تحریم‌های یک‌جانبه» به‌تدریج از سطح منازعات تجاری یا سیاسی، به سطح «تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی»، «نقض حقوق بشر» و حتی «تروریسم اقتصادی» تغییر ماهیت دهد. همچنین، جهت تحقق این مهم، دستگاه دیپلماسی باید نسبت به ارائه ابتکارات نوین جهت استانداردسازی تاب‌آوری، ازجمله تدوین پروتکل‌های مشترک با عنوان «امنیت زنجیره تأمین در شرایط بحران» در بستر ساختارهای غیررسمی، اهتمام ورزد. در این مسیر، شایسته است با اجتناب از واژگانی نظیر «رفع تحریم» و تمرکز بر ادبیات مورد وفاق اعضا همچون «امنیت انرژی و غذایی»، «توسعه پایدار»، «تغییرات اقلیمی»، «حکمرانی جهانی عدالت‌محور»، «نظم برابر» و «حقوق بشر»، زیرساخت‌های حقوقی- سیاسی لازم جهت جلب حمایت بازیگران بین‌المللی و تأسیس سازوکارهای نوین فراهم آید.

ب) افزون بر این، لازم است جمهوری اسلامی ایران با اتخاذ ابتکار عمل، راهبری بلوک «کشورهای متأثر از اقدامات یک‌جانبه» را در بطن ساختارهای غیررسمی عهده‌دار شود. این بلوک با مأموریتِ ایجاد «سپر دفاعی دسته‌جمعی» و تعریف منافع مشترک میان کشورهای جنوب جهانی، موظف است ضمن افزایش هزینه‌های سیاسی، حقوقی و اخلاقی برای اعمال‌کنندگان تحریم و اقدامات قهرآمیز از طریق گفتمان‌سازی هدفمند، زیرساخت‌های لازم جهت تکوین هنجارها و ساختارهای تعاملی را ایجاد نماید.

ج) ازسوی دیگر و با نگرشی کلان‌تر، جمهوری اسلامی ایران باید از طریق کنشگری در ساختارهای غیررسمی، به استقرار هنجارها و الگوهای نوین در تمامی ابعاد همکاری‌های نظام حکمرانی جهانی مبادرت ورزد. بدین‌ منظور ضروری است جمهوری اسلامی ایران، طرح‌های مشخصی در زمینه‌های مختلف برای راهبری نظام حکمرانی جهانی و خلق هنجارهای نوین، به‌ویژه در تعامل با دولت‌های همسو همچون جمهوری خلق چین ارائه دهد.

2. عملیاتی‌سازی عضویت در بریکس برای کسب دستاوردهای راهبردی: عضویت در بریکس، که در گزارش از آن به‌مثابه صدای «جنوب جهانی» تعبیر شد، فرصتی استثنایی است که تقلیل آن به سطح تشریفاتی و نمادین، چنان‌که اکنون این‌گونه است، جایز نخواهد بود. نخستین گام و اولویتِ بی‌درنگ، پیگیری مجدانه فرایند عضویت کامل در «بانک توسعه نوین» (NDB) است. این اقدام، مسیر دسترسی به منابع مالی پایدار جهت پیشبرد پروژه‌های زیرساختی و توسعه‌ای را، فارغ از وابستگی به نهادهای مالی غربی و اهرم‌های فشار سیاسی آنان، هموار می‌سازد. بااین‌حال، ضرورت دارد پیش از نهایی ‌شدن عضویت، تمامی مؤلفه‌های مرتبط با امکان‌سنجی اخذ تسهیلات و تأمین مالی، و همچنین ریسک‌های ناشی از تحریم‌ها در فرایند دریافت و بازپرداخت، با بهره‌گیری از خرد جمعی متخصصان و ظرفیت‌های دانشگاهی و اندیشکده‌های معتبر، در چارچوب یک همکاری جامع و در قالب سندی مدون به‌مثابه نقشه‌راهی دقیق، مورد لحاظ قرار گیرد. هم‌زمان، تشکیل کارگروه‌های تخصصی ملی جهت مشارکت مؤثر در تمامی ارکان بریکس (شامل حوزه‌های انرژی، تجارت، فناوری، هوش‌مصنوعی، بهداشت و فرهنگ) بایسته است تا جایگاه ایران از عضوی نظاره‌گر، به شریکی فعال و صاحب‌ایده ارتقا یابد. تحقق این هدف، نیازمند اتخاذ رویکردی تعامل‌گرا، ریشه‌دار، راهبردی و ثبات‌محور است که از نوسانات سیاسی ناشی از تغییر دولت‌ها مصون بماند. ازاین‌رو، با عنایت به جایگاه بریکس به‌عنوان نماینده جنوب جهانی و روند فزاینده تثبیت موقعیت آن در معماری حکمرانی جهانی، ضروری است همکاری با این نهاد براساس سندی واحد و دستورکاری ثابت، در تراز رویکردهای کلان حاکمیتی تعریف شود تا از هرگونه انحراف مسیر در ادوار مختلف پیشگیری شود. مع‌الوصف، با در نظر گرفتن چالش‌های محتمل اقتصادی و موانع دسترسی به تسهیلات بانکی متعارف به سبب ریسک‌های تحریمی، سیاستگذاران باید فراتر از تمرکز صرف بر اخذ وام‌های سنتی، بر ایجاد اکوسیستمی مالی و جایگزین تمرکز نمایند. نظر به اینکه سازوکارهای پیشنهادی ذیل، نیازمند تدقیق و مهندسی دقیق فنی است، برای عملیاتی‌سازی هریک، بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های علمی و پژوهشی کشور و جلب مشارکت نخبگان دانشگاهی و صاحب‌نظران این حوزه، امری اجتناب‌ناپذیر است:

الف) استقرار نظام تسویه مبتنی‌بر «دارایی‌های مشهودِ دیجیتال‌سازی ‌شده»: پیشنهاد می‌شود جمهوری اسلامی ایران در کمیته‌های فنی بریکس، طرح تأسیس شبکه تسویه غیرمتمرکز را ارائه نماید که در آن، مبادلات تجاری نه با ارزهای رایج (که در بستر سوئیفت قابل رصد هستند)، بلکه بر پایه توکن‌های دیجیتال با پشتوانه دارایی‌های حقیقی (نظیر نفت، محصولات پتروشیمی و سایر کالاهای تجاری) و در چارچوب بستری چندجانبه سامان یابد. این سازوکار با حذف الزامِ تسویه دلاری، ضمن تقلیل امکان شناسایی و رهگیری در سامانه‌های نظارت مالی بین‌المللی، ریسک مسدودسازی دارایی‌ها را نیز به حداقل می‌رساند. البته طرح چنین پیشنهادی، مستلزم امکان‌سنجی دقیق اجرایی، تدوین راهبردهای اقناعی، سنجش ریسک‌های عملیاتی و تمهید زیرساخت‌های حقوقی و مالی متناسب است.

ب) تأسیس اتحادیه تهاتر چندجانبه: طراحی سازوکاری تحت‌ عنوان «باشگاه تهاتر بریکس» که در بستر آن، تراز تجاری کشورها به‌صورت غیرمستقیم و بدون جابه‌جایی فیزیکی ارز تسویه گردد. در این مدل، ایران قادر خواهد بود کسری تراز تجاری خود با یک عضو را از طریق مازاد تجاری با عضوی دیگر تهاتر نماید. بدیهی است که عملیاتی‌سازی هریک از این پیشنهادها، نیازمند همراه‌سازی سایر اعضا و تبیین ضرورت ایجاد این سازوکارهای نوین است. یکی از مؤلفه‌های کلیدی که جمهوری اسلامی ایران می‌تواند با اتکا به آن، ضرورت این ساختارها را تشریح نماید، تمایل بخش قابل‌ توجهی از اعضا به استقرار نظامی مستقل و خارج از هژمونی دلار است؛ به‌گونه‌ای‌که هم‌زمان، نیازی به تقابل فوری و حذف ناگهانی این ارز نباشد.

3. دیپلماسی اقلیمی با رویکرد «عدالت اقلیمی» و «حق بر توسعه»: جمهوری اسلامی ایران در چارچوب نظام حکمرانی جهانی محیط ‌زیست و در بستر ساختارهای غیررسمی مرتبط نظیر کاپ، نیازمند گذار از رویکرد «تعهدپذیری منفعل» به یک استراتژی «مطالبه‌گری فعال و حقوقی» است؛ بدین معنا که حضور در این مجامع نباید صرفاً به پذیرش تعهدات محدودکننده برای صنایع و اقتصاد منجر شود، بلکه باید به صحنه‌ای برای به چالش کشیدن مشروعیت تحریم‌های یک‌جانبه و نیز بازگشایی مسیری برای دستیابی به تکنولوژی‌های نوین و نتیجتاً کنشگری در نظام حکمرانی جهانی محیط ‌زیست مبدل گردد. منطق راهبردی این پیشنهاد بر این امر استوار است که دستیابی به اهداف زیست‌محیطی جهانی بدون دسترسی آزادانه به فناوری‌های پاک و منابع مالی بین‌المللی ناممکن است و ازاین‌رو، یک‌جانبه‌گرایی و رژیم‌های تحریمی که مانع انتقال دانش، فناوری و سرمایه می‌شوند، خود به‌عنوان اصلی‌ترین ناقضان هنجارهای حقوق بین‌الملل محیط ‌زیست و عامل تشدید تغییرات اقلیمی هستند. براین‌اساس، پیشنهاد می‌شود دستگاه دیپلماسی و سازمان حفاظت محیط ‌زیست، به‌جای ارائه پیشنهادهای کلی و پذیرش تعهدات متعدد، با استناد به هنجارها و مفاهیم اساسی نظیر «اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت»، «حق بر توسعه»، «حق بر محیط ‌زیست سالم» و «توسعه پایدار» و در قالب اسناد مدون و متقن، اجرای بخش اعظم تعهدات کاهش انتشار کربن توسط ایران را به‌صورت صریح، حقوقی و غیرقابل تفسیر، به رفع تحریم‌های مربوطه مشروط کرده و بار حقوقی عدم تحقق اهداف زیست‌محیطی را متوجه کشورهای تحریم‌کننده نمایند. برای پشتیبانی فنی- حقوقی و اثبات‌پذیری این ادعا در مجامع بین‌المللی، ضروری است کارگروهی متشکل از وزارت امور خارجه، وزارت نفت، وزارت نیرو، سازمان حفاظت محیط ‌زیست، با بهره‌گیری قطعی و حداکثری از ظرفیت نخبگانی در دانشگاه‌ها و اندیشکده‌های کشور، مأموریت یابند «گزارش ملی برآورد آلایندگی تحمیلی و تبعات زیست‌محیطیِ انسداد تکنولوژیک» را به‌صورت سالیانه تدوین کنند. این گزارش باید با محاسبات دقیق مهندسی و اقتصادی نشان دهد که ممانعت از ورود کاتالیست‌های نوین پالایشگاهی، عدم دسترسی به توربین‌های با راندمان بالا، مسدودسازی کانال‌های مالی برای پروژه‌های زیست‌محیطی و به‌طور کلی، جلوگیری از دسترسی به دانش و فناوری‌های سبز، دقیقاً چه میزان بر حجم انباشت آلاینده‌ها و هدررفت انرژی در کشور افزوده است و چه تأثیرات کوتاه‌مدت و بلندمدتی بر حیات ایرانیان و نیز تغییرات اقلیمی در سطح جهانی خواهد داشت. با تکیه‌بر مستندات این سند فنی، هیئت‌های دیپلماتیک جمهوری اسلامی ایران قادر خواهند بود در جریان مذاکرات چندجانبه، ضمن تغییر جایگاه خود به موضع «مدعی»، استدلال نمایند که اعمال تحریم‌های یک‌جانبه مصداق بارز «آپارتاید اقلیمی» است؛ چراکه کشورهای توسعه‌یافته از طریق انحصار تکنولوژیک و ابزارسازی تحریم، عملاً «حق بر توسعه پایدار» و حقوق حیاتی زیست‌محیطی را از کشورهای درحال توسعه و تحت تحریم سلب نموده‌اند. در سطح دیپلماسی چندجانبه و ائتلاف‌سازی نیز ایران باید این گزاره را که «تحریم مانع نجات اقلیم است» به یک مطالبه جمعی در میان کشورهای جنوب جهانی تبدیل کند. باتوجه‌به حضور ایران در ساختارهایی نظیر بریکس و کاپ، ظرفیت مناسبی وجود دارد تا پیش‌نویس قطعنامه‌ها، بیانیه‌ها و اسنادی را مدیریت نماید که در آنها هرگونه تحریم و جلوگیری از تجارت تجهیزات، تکنولوژی، فناوری و دانش فنی مرتبط با محیط ‌زیست، به‌عنوان نقض هنجارهای حقوق بین‌الملل و یکی از اصلی‌ترین مسببین تغییرات مخاطره‌آمیز اقلیمی محکوم شود. در راستای عملیاتی نمودن این پیشنهادها، ضروری است علاوه‌بر تلاش برای گفتمان‌سازی و محکومیت همه‌جانبه این اعمال، مسیرهای انتقال دانش و تکنولوژی بازگشایی شوند.

4. اهرم‌سازی از «مزیت‌های جغرافیایی» برای همگرایی حقوقی- لجستیکی: در هندسه نوین قدرت جهانی، مزیت جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان حلقه وصل شمال- جنوب و شرق- غرب، تنها یک فرصت ترانزیتی نیست، بلکه یک دارایی راهبردی غیرقابل تحریم است که تاکنون عمدتاً با رویکردی سخت‌افزاری به آن نگریسته شده‌است. اما در شرایطی که ساختارهای غیررسمی نظیر بریکس، به‌دنبال عمل‌گرایی و کارآمدی هرچه بیشتر و نیز تاب‌آوری زنجیره‌های تأمین در برابر تکانه‌های سیاسی غرب هستند، ایران باید در بستر این ساختارها، نقش خود را از فراتر از گذرگاه صرف، به‌عنوان یک «گرانیگاه نهادی» تعریف نماید. در این راستا، پیشنهاد می‌شود مناطق آزاد تجاری استراتژیک کشور در مناطق شمالی و جنوبی، به‌عنوان «کانون‌های تبادل و همگرایی حقوقی و لجستیکی بریکس» بازتعریف شوند. این اقدام عملیاتی بدین معناست که در این مناطق، فراتر از معافیت‌های مالیاتی معمول، یک رژیم حقوقی تسهیل‌گر اختصاصی برای اعضا حاکم گردد. این رژیم شامل استقرار رویه‌های گمرکی هماهنگ‌ شده با استانداردهای بریکس، فراهم‌سازی بستر قانونی جهت ثبت شرکت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری مشترک با حداقل بوروکراسی اداری، ایجاد مراکز داوری تجاری مشترک برای حل‌وفصل اختلافات، و تسهیل تردد تجاری بدون روادید برای فعالان اقتصادی کشورهای عضو باشد. با این راهبرد، هزینه مبادله برای بازیگران اقتصادی قدرت‌های نوظهور در خاک ایران کاهش یافته و زیرساخت‌های لجستیکی ایران به بخشی جدایی‌ناپذیر از زنجیره ارزش آنها تبدیل می‌شود. نتیجه راهبردی این اقدام، گره زدن امنیت سرمایه و تجارت قدرت‌های شرقی به امنیت ملی ایران است؛ وضعیتی که در آن، هرگونه تلاش برای انزوای ایران یا اختلال در امنیت آن، مستقیماً به منافع حیاتی سایر اعضای بریکس تأثیر خواهد گذارد و ازاین‌رو، در کنار تقویت قوای اقتصادی، به‌عنوان بخشی از پازل تأمین امنیت کشور نیز ایفای نقش خواهد نمود.

5. تقویت نفوذ و دیپلماسی نخبگانی و گفتمان‌سازی برای راهبری حکمرانی جهانی در چارچوب ساختارهای غیررسمی: توافقات و بیانیه‌های نهایی و نیز تصمیم‌گیری در چارچوب ساختارهای غیررسمی، لزوماً در لحظه مذاکرات دیپلمات‌ها محقق نشده و پدید نمی‌آیند؛ بلکه جریان‌های نخبگانی، نشست‌های کارشناسی و گفتمان‌سازی تخصصی برای ورود ادبیات مطلوب به عرصه حکمرانی جهانی که حتی پیش از اجلاسیه‌های اصلی برگزار می‌شوند، تأثیر به سزایی بر جهت‌دهی به محتوا و ادبیات اسناد مصوب، تصمیم‌گیری‌ها و به‌طور کلی، راهبری نظام حکمرانی جهانی دارند. در واقع می‌توان بیان نمود که فرایندهای منجر به تصمیم‌گیری در این ساختارها، می‌تواند متأثر از جریان‌های گفتمانی و دکترینال از پیش ‌ایجاد شده و یا حتی در تعامل با این جریان‌ها برای دستیابی بغایت مطلوب باشد. بدین سبب، نفوذ ادبیات خلق‌ شده توسط جریان‌های نخبگانی و ایجاد فضا و بستر برای هدایت تصمیم‌گیری‌ها و هنجارسازی‌ها در نظام حکمرانی جهانی توسط این جریان‌ها، از اهمیتی والا و جایگاهی غیرقابل ‌انکار برخوردار است. ازاین‌رو، جمهوری اسلامی ایران برای خروج از انفعال و اثرگذاری واقعی بر خروجی این اجلاس‌ها و مشارکت حقیقی در مسیر هنجارسازی و تأثیرگذاری بر جهت‌گیری ساختارها، نیازمند فعال‌سازی کانون‌های تولید جریان‌های گفتمانی در سطح کشور است. در همین راستا، پیشنهاد می‌شود ظرفیتی ایجاد گردد تا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری و هماهنگی وزارت امور خارجه و تعامل با نهادهایی همچون مرکز امور حقوقی بین‌المللی ریاست‌جمهوری و سایر نهادهای مربوطه، به فراخور هر مسئله و مبحث مرتبط و نیز با بهره‌گیری از ظرفیت دانشگاه‌های برتر، نخبگان، اندیشمندان، دانشجویان و متخصصان علمی و فنی، مأموریت ویژه‌ای را جهت طراحی و راهبری کنسرسیوم‌های پژوهشی مشترک با همتایان راهبردی خود در کشورهای عضو ساختارهای غیررسمی برعهده گیرند. هدف عملیاتی این کنسرسیوم‌ها، ایجاد کانال‌های پایدار برای هم‌افزایی علمی و تزریق دیدگاه‌های فنی و حقوقی جمهوری اسلامی ایران به بدنه کارشناسی و فضای گفتمانی کشورهای مورد تعامل و در نهایت، تأثیرگذاری بر جریان‌های تصمیم‌گیری و هنجارسازی در چارچوب ساختارهای غیررسمی است. برای تحقق این امر، ضروری است چارچوب مشخصی ذیل برنامه‌های دیپلماسی عمومی جهت میزبانی و حمایت مالی از نشست‌های تخصصی اختصاص یابد. جمهوری اسلامی ایران باید با تعریف پروژه‌های مطالعاتی و نشست‌های تخصصی مشترک حول محورهایی که هم‌زمان دارای ابعاد فنی و استراتژیک هستند (نظیر «امکان‌سنجی فنی سازوکارهای تسویه مالی چندجانبه»، «چالش‌های حقوقی تحریم‌های یک‌جانبه و اثرات زیان‌بار آن بر زیست جمعی در نظام بین‌الملل»، «ایجاد بسترهای اقتصادی، مالی و تجاری مشترک»، «الزامات حکمرانی عادلانه در فضای سایبر»، «حکمرانی جهانی هوش‌مصنوعی»، «راهکارها و ضروریات تقویت جایگاه جنوب جهانی در نظام حکمرانی جهانی»، «آسیب‌شناسی حکمرانی دلار و راهکارهای گذار از آن»، «اقتضائات توسعه پایدار در جنوب جهانی و گذار به‌سوی فناوری‌های سبز» و مواردی از این قبیل) ابتکار عمل را در اثرگذاری بر دستورکار جریان‌های تصمیم‌گیری و هنجارسازی در چارچوب ساختارهای غیررسمی به‌دست گیرد. خروجی این فرایند، باید تدوین گزارش‌های سیاستی مشترک و در نگاهی کلان‌تر، خلق ادبیات و دکترین‌های با پشتوانه‌ای باشد که با همکاری، هم‌افزایی و همگرایی با نخبگان ملی و اندیشمندان و نخبگان سایر کشورها، استدلال‌های حقوقی و اقتصادی ایران را با ادبیات فنی مورد پذیرش طرف‌ها تلفیق نموده و به‌عنوان اسناد پشتیبان، در اختیار نمایندگان ویژه دولت‌ها قرار دهد. این رویکرد، با فعال‌سازی ظرفیت‌های نخبگانی و ایجاد زبان مشترک فنی، ضریب نفوذ ایران را در فرایندهای تصمیم‌سازی ساختارهای غیررسمی به‌طرز چشمگیری ارتقا خواهد داد. افزون بر این اقدامات نهادی، در راستای تعمیق دیپلماسی نخبگانی و به موازات فعالیت کنسرسیوم‌ها، ضروری است سازوکاری برای شناسایی و حمایت از شبکه‌ای پایدار از صاحب‌نظران و پژوهشگران ایرانی مسلط به لایه‌های پنهان و آشکار حکمرانی جهانی و نیز رفع موانع و تسهیل حضور هدفمند و مستمر نخبگان کشور در مجامع فکری، اندیشکده‌ها و محافل سیاستی بین‌المللی متمرکز شود؛ چراکه حضور فیزیکی و فکری در این کانون‌ها، شرط لازم برای روایت‌سازی مؤثر، مقابله با روایت‌های نامطلوب و ارتقای ضریب نفوذ هنجاری جمهوری اسلامی ایران در اکوسیستم نوین حکمرانی جهانی خواهد بود.

6. تقویت تعامل و دیپلماسی مبتنی‌بر حقوق نرم و شبکه‌سازی

موفقیت در تعاملات راهبردی با ساختارهای غیررسمی در حکمرانی جهانی، منوط به کارآمدی در حوزه حقوق نرم و توانایی عملیاتی در درک و شناخت صحیح از اقتضائات آن و نیز تعاملات شبکه‌ای و ائتلافی است. ماهیت سیال و غیررسمی و پررنگ بودن نقش حقوق نرم در این ساختارها، الگوهای تعاملی متفاوتی را نسبت به عملکردها در سازمان‌های کلاسیک طلب می‌کند؛ جایی که تصمیمات نه لزوماً براساس متون حقوقی سخت، بلکه بر مبنای توافقات داوطلبانه، ائتلاف‌های موضوعی و نفوذ در لایه‌های کارشناسی اتخاذ می‌شوند. در این فضا، فقدان کادر متخصص و مسلط به ظرایف مذاکرات غیررسمی و تکنیک‌های ائتلاف‌سازی و نیز عدم وجود آشنایی نسبت به حقوق نرم، به انفعال دیپلماتیک و بسنده کردن به بیانیه‌های کلی منجر خواهد شد. لذا جهت ورود به فاز عملیاتی، پیشنهاد می‌شود کارویژه‌ای اجرایی با عنوان «کارگروه ویژه تعاملات بین‌المللی نوین» تعریف شود. این کارگروه باید با ساختاری چابک و میان‌رشته‌ای، متشکل از حقوق‌دانان بین‌المللی، اقتصاددانان، متخصصان حوزه تحریم، متخصصان فنون مذاکره و سایر نخبگان دانشگاهی و اندیشمندان تشکیل گردد. وظیفه محوری و خروجی مورد انتظار از این کارگروه، گذار از رویکرد حضور تشریفاتی به الگوی عمل‌گرایی است؛ بدین معنا که برای هر یک از اجلاس‌های آتی ساختارها، به‌جای اکتفا به مواضع سیاسی عام، بسته‌های پیشنهادی مشخص، فنی و مستند تهیه و تنظیم گردد. این بسته‌ها باید حاوی راهکارهای عملیاتی برای مسائل مشترک (نظیر سازوکارهای پرداخت، امنیت انرژی و زنجیره تأمین) باشند تا قابلیت طرح و تصویب در دستورکار اجلاس را داشته ‌باشند. علاوه‌بر این، برای تأمین سرمایه انسانی مورد نیاز این ‌رویکرد، آموزش افراد و برگزاری دوره‌های تخصصی و کارگاه‌های شبیه‌سازی ضروری است. هدف از این آموزش‌ها، تغییر رویکرد به‌سوی کسب مهارت‌های کاربردی در شبکه‌سازی، لابی‌گری‌های فنی، خلق ائتلاف در فضای غیررسمی، آشنایی با حقوق نرم، کارکردها و تأثیرات آن بر نظام حکمرانی جهانی و جهت‌دهی به حرکت ساختارهای غیررسمی است. این رویکرد دوگانه (تولید بسته‌های فنی و ارتقای مهارت‌های نرم) تضمین می‌کند که جمهوری اسلامی ایران نه‌تنها در ساختارهای غیررسمی حضور فیزیکی دارد، بلکه به‌عنوان یک کنشگر فعال، در هدایت تصمیمات مشارکت مؤثر خواهد داشت.

جدول 2. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی / نظارتی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: همان.