خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

رشد سریع جمعیت جهانی، نیاز روزافزون به مواد غذایی را به‌‌همراه داشته است. از دیرباز، آفات گیاهی چالشی مهم در تولید محصولات کشاورزی بوده‌اند و انسان همواره برای افزایش محصول و حفاظت از تولیدات خود، از روش‌های گوناگون برای کنترل این عوامل خسارت‌زا بهره برده است. با ظهور و گسترش آفتکش‌های شیمیایی، استفاده فزاینده از این مواد رواج یافت. اثرگذاری سریع این آفتکش‌ها در کنترل آفات، موجب شد که استفاده از آنها بدون در نظر گرفتن پیامدهای زیست‌‌محیطی و بهداشتی افزایش یابد.

با گذشت زمان، پیامدهای نامطلوب مصرف بی‌‌رویه آفتکش‌های شیمیایی بر سلامت و محیط‌زیست آشکار شده است. کاهش جمعیت حشرات مفید و دشمنان طبیعی آفات، مقاومت آفات و آلودگی منابع غذایی و در نهایت شیوع بیماری‌های مهمی همچون سرطان و اختلالات باروری ازجمله پیامدهای این روند بوده است. در نتیجه، روش‌های کنترل آفات مبتنی‌بر کنترل تلفیقی و زیستی (بیولوژیک) مورد توجه قرار گرفته است. این رویکردها به کاهش مصرف آفتکش‌های شیمیایی و جایگزینی روش‌های پایدارتر برای کنترل آفات منجر شده است. لذا در قوانین و مقررات و تنظیم‌گری محصولات حفظ نباتات در سراسر جهان، کاهش و بهینه‌سازی مصرف آفتکش‌های شیمیایی و کاربرد روش‌های زیستی، مورد توجه قرار می‌گیرد.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بررسی موضوع‌های مرتبط با آفتکش‌های شیمیایی حاکی از آن است که چالش‌های متعددی در این زمینه در کشور وجود دارد. سیستم ثبت و تولید آفتکش‌ها با مشکلاتی مانند طولانی بودن فرایند ثبت، فقدان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های هیئت نظارت بر سموم و احتمال فساد اداری مواجه بوده است. در حوزه توزیع، فروشندگان در سایه ضعف نظارت، می‌توانند آفتکش‌های پرخطر، تقلبی یا غیرمجاز را به فروش برسانند، درحالی‌که کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی نتوانسته‌اند نقش راهنمای تخصصی را ایفا کنند. ضعف آموزش در زمینه مصرف صحیح آفتکش‌ها، ضعف تجهیزات سمپاش و فقدان یک سامانه نظارتی یکپارچه برای رهگیری آفتکش‌ها نیز بر پیچیدگی این چالش‌ها افزوده‌است.

علاوه‌بر این، بخش کنترل زیستی آفات در ایران نیز با چالش‌های متعددی روبه‌روست. سیاست‌های حمایتی ناکارآمد مانند نبود شفافیت در توزیع بودجه، همراه با ضعف نظارتی، در برخی موارد، به گمانه‌زنی‌هایی در خصوص سوءاستفاده‌های مالی و عرضه عوامل زیستی بی‌کیفیت منجر شده است. ساختار فعلی سازمان که بر پایه آفتکش‌های شیمیایی طراحی شده، فاقد انعطاف‌پذیری لازم برای حمایت از تولیدات زیستی است و قوانین ثبت پیچیده، ورود محصولات زیستی را به بازار دشوار می‌کند. علاوه‌بر این، تولیدکنندگان با مشکلاتی مانند محدودیت دسترسی به تجهیزات و مواد اولیه و نبود حمایت‌های مالی کافی مواجه هستند. در حوزه ترویج و آموزش، ضعف برنامه‌های آموزشی برای کشاورزان و نبود بازار مشخص برای محصولات سالم، انگیزه‌های لازم را برای گذار از روش‌های شیمیایی کاهش داده است. برخی از چالش‌های اشاره شده ناشی از عملکرد اجرایی سازمان و برخی دیگر به ضعف‌های قوانین موجود در این حوزه مربوط می‌‌شود.

شایان ذکر است که در حال حاضر اقدام‌هایی برای بهینه‌سازی مصرف آفتکش‌ها در سازمان حفظ نباتات در دست اجراست، ازجمله آنها می‌توان به تأسیس معاونت کنترل زیستی در دفتر آفتکش‌ها، حذف ۱۹ آفتکش پرخطر و تدوین استاندارد ملی اجباری برای ۳۰ آفتکش پرمصرف اشاره داشت. با این وجود چالش‌هایی در سازمان مذکور مشاهده می‌‌شود که ازجمله مهم‌ترین آنها می‌توان به ضعف در عملکرد هیئت نظارت بر سموم، ضعف در قرنطینه گیاهی، محدودیت در دانش فنی و اجرایی برخی اعضا، کمبود اختیارات قانونی و امکانات موجود در فرایند نظارت بر فروشگاه‌های آفتکش‌ها اشاره کرد. این موارد باعث اختلال در کارایی سازمان در اجرای مأموریت‌های محوله شده است.

ازسوی دیگر، قانون حفظ نباتات (مصوب 1346)، با وجود گذشت بیش از نیم‌قرن، به‌روزرسانی نشده است. این قانون در شرایط کنونی با چالش‌های مختلفی روبه‌روست که کارایی آن را به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است. ترکیب شورای حفظ نباتات که به موجب این قانون تشکیل شده است، با ایرادات جدی مواجه است و برخی از اعضای آن، ارتباط مستقیمی با موضوع‌های تخصصی شورا ندارند. قانون حاضر به موضوع‌های مهمی مانند مبارزه با علف‌های هرز و کنترل زیستی و تلفیقی آفات نپرداخته است. سیستم نظارتی و ضمانت‌های اجرایی و جبران خسارات در قانون مذکور بسیار ضعیف طراحی شده‌‌اند. مجازات‌های پیش‌بینی شده نیز برای تخلفات غیر بازدارنده هستند و در بسیاری از موارد اصلاً جرم‌انگاری صورت نگرفته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

همان‌گونه که در بخش قبلی ذکر شد، ازآنجاکه قانون حفظ نباتات دارای خلأها و ابهامات متعددی است، توصیه می‌شود که این قانون با توجه به نیازهای جدید، بازنگری شود. البته شایان ذکر است که نقاط قوت موجود در قانون فعلی باید در قانون جدید نیز مورد استفاده قرار گیرد. در ادامه به اهم موضوع‌هایی که مبتنی‌بر نقاط ضعف قانون است و توجه به آن برای بازنگری قانون ضروری است، اشاره شده است:

·      تغییر در ساختار و ترکیب شورای حفظ نباتات؛

·      در نظر گرفتن روش‌های پیشگیری از خسارات آفات به‌عنوان اصل اساسی مبارزه و سپس توجه به مبارزه شیمیایی به‌عنوان آخرین اصل؛

·      تدوین احکامی جهت حمایت از توسعه فعالیت‌های شرکت‌‌های دانش‌بنیان در زمینه حفظ نباتات و حداکثرسازی شفافیت در فرایند ثبت آفتکش‌ها؛

·      تغییر رویکرد قانون افزایش بهره‏وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی از اجباری کردن فروش نسخه-محور کلیه آفتکش‌های شیمیایی به آفتکش‌های شیمیایی خاص که تجویز آن باید به‌‌صورت تخصصی توسط کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی انجام شود؛

·      لحاظ کردن ابزارهای حمایتی، تشویقی و تنبیهی برای تنظیم و اصلاح رفتار کشاورز؛

·      در نظر گرفتن موضوع کنترل زیستی و تلفیقی آفات و مبارزه با علف‌های هرز در قانون؛

·      تعیین مدت زمان مشخص و محدود برای فرایند ثبت آفتکش‌ها؛

·      تدوین ضوابط و استاندارد مشخص برای مواد همراه در فرمولاسیون آفتکش‎ها؛

·      تأکید بر اصل امتداد مسئولیت تولیدکننده و فعال‌سازی نظام ودیعه‌گذاری در زنجیره از طریق جمع‌آوری، امحاء علمی و نظارت بر پسماند آفتکش‎ها؛

·      تعیین مصادیق جرم و تخلفات در حوزه حفظ نباتات و در نظر گرفتن ضمانت اجرا و مجازات‌های بازدارنده برای تمام تخلفات و جرایم ممکن از جمله تصمیمات شورای حفظ نباتات و هیئت نظارت بر سموم؛

·      در نظر گرفتن زمینه‌های فساد و تعارض منافع احتمالی اشخاص در سازمان حفظ نباتات و تدوین احکامی در قانون در جهت رفع آنها؛

·      در نظر گرفتن حاشیه امنیت شغلی برای مأموران و بازرسان حوزه حفظ نباتات به‌خصوص در زمینه قرنطینه‌؛

·      توجه به آموزش و ترویج کشاورزان در زمینه کاهش مصرف آفتکش‌های شیمیایی، افزایش مصرف آفتکش‌های زیستی و روش‌های غیرشیمیایی مبارزه با آفات؛

·      اشاره به بهبود تجهیزات سمپاشی و تنظیم‌گری عملیات مطلوب سمپاشی.

1. مقدمه

افزایش جمعیت روزافزون جهانی، تقاضا برای تولید غذا را افزایش داده است تا جایی که براساس برخی از پیش‌بینی‌‌ها جمعیت دنیا به بیش از ۱۰ میلیارد نفر تا سال ۲۰۵۰ افزایش خواهد یافت [1]. برای پاسخ‌‌گویی به این تقاضا، افزایش تولید غذا یکی از مهم‌ترین اهداف در تولید محصولات کشاورزی در سراسر دنیا محسوب می‌‌شود. طبق گزارش سازمان خواروبار و کشاورزی سازمان ملل متحد، تولید جهانی غذا تاکنون حدود ۷۰ درصد افزایش‌یافته است [2]. آفات از مسائل کلیدی خسارت‌زا در تولید محصولات کشاورزی محسوب می‌شوند، زیرا می‌توانند کاهش قابل توجهی در کمیت و کیفیت محصولات کشاورزی ایجاد کنند [3, 4]. در حقیقت آفات محصولات کشاورزی، موجوداتی هستند که در فعالیت‌های کشاورزی و ذخیره‌سازی محصولات موجب خسارت می‌شوند [5, 6]. در میان تمامی عوامل زنده، آفات به‌عنوان مهم‌ترین عامل شناخته شده خسارت‌زا به محصولات کشاورزی در نظر گرفته می‌شوند که می‌توانند به‌طور متوسط حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد از عملکرد را در کشاورزی از بین ببرند [6, 7]. بنابراین کاهش این مقدار خسارت، به‌ویژه برای کشوری همانند ایران که از مشکل کم آبی نیز رنج می برد؛ می‎تواند به بهره‌وری بیشتر از آب در بخش کشاورزی کمک شایانی کند و از اهمیت اساسی برخوردار است. ازاین‌رو، برای تأمین نیاز فزاینده به غذا، امروزه انواع آفتکش‌ها به‌طور گسترده‌ای برای مبارزه با آفات و کاهش فشار آفات بر محصولات کشاورزی تولیدی استفاده می‌شوند [8, 9].

آفتکش‌ها هر نوع ماده یا ترکیبی از مواد هستند که برای پیشگیری، نابودی یا کنترل آفات ازجمله؛ حشرات، کنه‌ها، قارچ‌ها، نماتدها، جوندگان یا گونه‌های ناخواسته گیاهی که در حین تولید و ذخیره‌سازی محصولات کشاورزی باعث آسیب می‌شوند، به کار می‌روند [10]. کلمه «آفتکش» یک واژه با مفهوم گسترده است که شامل حشره‌کش‌ها، کنه‌کش‌ها، علف‌کش‌ها، قارچ‌کش‌ها، نماتدکش‌ها و جونده‌کش‌ها می‌‌شود که برای کنترل عوامل خسارت‌زا به کار می‌روند. برای نخستین‌بار در دهه ۱۹۴۰، حشره‌کش‌های آلی کنترل جمعیت آفات مورد استفاده قرار گرفتند [11]. پیش از به‌کارگیری آفتکش‌های آلی، از آفتکش‌های شیمیایی غیر آلی مثل جیوه، آرسنیک، مس، گوگرد و روش‌های غیرشیمیایی کنترل آفات ازجمله روش‌های فیزیکی، مکانیکی و زراعی استفاده قرار می‌شد [12]. امروزه به‌دلیل ضرورت حفاظت از محصولات کشاورزی در برابر خسارات حشرات زیان‌آور و عوامل بیمارگر، مصرف آفتکش‌ها به بخش جدایی‌ناپذیر از کشاورزی رایج تبدیل شده‌‌اند [11].

برای پاسخ‌‌گویی به تقاضای جهانی، پژوهشگران و تولیدکنندگان در حال توسعه فرمولاسیون‌های جدیدی برای آفتکش‌ها هستند. بااین‌حال، با وجود اینکه آفتکش‌ها نقش مهمی در مدیریت آفات کشاورزی ایفا کرده و به افزایش تولید محصولات و بهبود کیفیت مواد غذایی و افزایش سودآوری اقتصادی کمک می‌کنند؛ اما استفاده از آفتکش‌ها معایبی به‌‌همراه دارد که از مهم‌ترین آنها می‌توان به آلودگی محیط‌زیست، سمیت برای موجودات زنده و قابلیت تجمع زیستی آن در بافت موجودات زنده اشاره کرد [11]. این مواد شیمیایی می‌توانند به خاک، آب‌های زیرزمینی و منابع آبی وارد شوند و بقایای آنها در بدن گیاهان و حیوانات تجمع یابد که در نهایت به آسیب به زنجیره غذایی، کاهش تنوع زیستی و ایجاد اختلالات در اکوسیستم منجر می‌‌شود [13]. علاوه‌بر این، استفاده مکرر از آفتکش‌ها باعث مقاومت آفات به این مواد کنترل‌کننده می‌‌شود و آفات جدیدی با ویژگی‌های مقاوم‌تر را به وجود می‌آورد. پیدایش این‌گونه مقاومت‌ها باعث می‌‌شود که کشاورزان برای کنترل آفات به آفتکش‌های قوی‌تر،گران‌تر و مصرف مکرر و غلظت‌های بیشتر روی آورند که این امر می‌تواند تولید کشاورزی را کاهش و در نتیجه مشکلات آلودگی بیشتری را به بار آورد [14].

در کنار این مشکلات، آفتکش‌ها تأثیرات منفی زیادی بر موجودات مفید غیر هدف نظیر میکروارگانیسم‌ها، حشرات مفید و کیفیت خاک دارند. طبق برخی برآوردها 98 درصد آفتکش‌های سمپاشی شده به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بر روی موجودات غیرهدف تأثیر می‌گذارند. این مواد شیمیایی می‌توانند عملکرد میکروارگانیسم‌هایی که مسئول تجزیه مواد آلی و بهبود حاصلخیزی خاک هستند را نیز مختل کند [15, 16]. علاوه‌بر این، آفتکش‌ها و باقیمانده‌های آنها در محصولات کشاورزی می‌توانند به مشکلات جدی برای کشاورزان و مصرف‌کنندگان منجر شوند. ازجمله این موارد می‌توان به مسمومیت حاد و مزمن، آثار عصبی و مشکلات جسمی مانند نازایی و نقص‌های مادرزادی، آسیب به بافت‌هایی از قبیل کبد و کلیه و بروز انواع سرطان‌ها اشاره کرد [17, 18]. استفاده نادرست از آفتکش‌ها که غالباً ناشی از عدم آگاهی مصرف‌کننده است؛ ازجمله دوز نادرست، زمان‌بندی نامناسب مصرف و فقدان رعایت نکات ایمنی در هنگام کار نیز مشکلات زیادی را به بار می‌آورد [13]. براساس برخی از مطالعات صورت‌گرفته، حدود ۸۰ درصد از آفتکش‌های مصرفی مستقیماً محیط‌زیست را آلوده می‌کنند [16].

به‌طور کلی، آفتکش‌ها براساس منشأ، به دو دسته شیمیایی و زیستی تقسیم می‌شوند. آفتکش‌های زیستی به‌طور خاص به میزبان خود اختصاص دارند. این آفتکش‌ها به صورت اختصاصی بر آفت هدف و موجودات مرتبط با آن تأثیر می‌گذارند، درحالی‌که آفتکش‌های شیمیایی عمومی هستند و بر گروه وسیعی از موجودات غیرهدف تأثیر می‌گذارند. آفتکش‌های زیستی به‌‌دلیل اینکه از سمیت کمتری برخوردارند، به‌راحتی تجزیه می‌شوند و در مقادیر کم مورد استفاده قرار می‌گیرند، از نظر محیط‌زیستی مناسب‌تر هستند. ازسوی دیگر، آفتکش‌های شیمیایی به‌دلیل سمی بودن و فقدان امکان تجزیه‌پذیری، باعث آلودگی‌های محیط‌زیستی می‌شوند. علاوه‌بر این، آفتکش‌های زیستی از مزایای مهمی برخوردارند، زیرا کمتر در برابر تغییرهای ژنتیکی در جمعیت گیاهی آسیب‌پذیر هستند. این امر احتمال بروز مقاومت به آفتکش‌ها در آفات را کاهش می‌‌دهد، که در مورد آفتکش‌های شیمیایی به‌ندرت مشاهده می‌‌شود. آفتکش‌های زیستی شامل گروهی از آفتکش‌ها هستند که از مواد با منشأ طبیعی مانند حیوانات، گیاهان و میکروارگانیسم‌ها (باکتری‌ها، ویروس‌ها، قارچ‌ها و نماتدها) به‌دست می‌آیند [13].

بنابراین در راستای حفظ محصولات کشاورزی و کاهش مخاطرات زیست‌‌محیطی و بهداشتی، رویکرد جهانی به‌سمت مصرف بهینه آفتکش‌های شیمیایی و توسعه کنترل تلفیقی آفات با تأکید بر کاربرد آفتکش‌های زیستی سوق یافته ‌است. این مطالعه با هدف بررسی جامع چالش‌های اجرایی حوزه آفتکش‌های شیمیایی و زیستی در ایران و آسیب‌شناسی قانون حفظ نباتات فعلی انجام شده است. روش تحقیق مبتنی‌بر تحلیل محتوای مصاحبه‌های صورت‌گرفته با خبرگان، تولیدکنندگان و واردکنندگان آفتکش‌ها، بررسی پایگاه‌ها و مجلات معتبر داخلی و خارجی و برگزاری جلسات تخصصی با دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کارشناسان آگاه بوده است. یافته‌های این پژوهش ضمن تبیین خلأ‌های قانونی و اجرایی موجود، مبنای علمی مناسبی را برای اصلاح و بازنگری قانون حفظ نباتات، با توجه به چالش‌های شناسایی‌شده فراهم می‌آورد. این گزارش در ادامه پس از مرور پیشینه مطالعاتی، به تحلیل چالش‌های حوزه آفتکش‌ها و ارائه آسیب‌شناسی قانون فعلی با تأکید بر نقاط ضعف و برای اصلاح قانون، خواهد پرداخت.

2. پیشینه

1ـ2. سوابق مطالعاتی

بررسی موضوع حفظ نباتات و چالش‌های محصولات آن در کشور حاکی از آن است که در این خصوص برخی مطالعات صورت گرفته و نتایج آن منتشر شده است (جدول 1). مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان خلاصه مدیریتی طرح پژوهشی «تحلیل وضعیت ایمنی غذایی در کشور و تبیین راهکارهای مربوطه؛ پیامدهایی برای قانونگذاری» با شماره مسلسل 16124، به چالش‌های حوزه آفتکش‌ها، به‌عنوان یکی از چالش‌های ایمنی غذایی در کشور پرداخته است. در این گزارش به اعم چالش‌های حوزه آفتکش‌ها ازجمله فروش و کاربرد برخی آفتکش‌های پرخطر و غیرمجاز دارای آثار مخرب بر سلامت انسان و محیط‌زیست، ضعف در فرایند ثبت و ارزیابی آفتکش‌ها، نظارت ناکافی بر توزیع و فروش آفتکش‌ها، ضعف در آموزش کشاورزان در استفاده صحیح از آفتکش‌ها، استاندارد نبودن تجهیزات سمپاشی، نبود سیاست‌های تشویقی برای کاربرد آفتکش‌های ایمن‌تر و ضعف در اجرای قوانین موجود اشاره شده است [19].

همچنین این گزارش بیان می‌دارد که وزارت جهاد کشاورزی عملکرد مناسبی در عمل به وظایف قانونی خود درخصوص توسعه سطح زیر پوشش مبارزه تلفیقی نداشته است. ضعف نهادی، عدم دستیابی کشاورزان به نهاده‌های زیستی با کیفیت و قیمت مناسب، تعارض منافع، عدم ارائه آموزش‌های کاربردی و مستمر درخصوص روش‌های کنترل زیستی و مدیریت تلفیقی آفات، بی‌توجهی به توسعه سطح مبارزه تلفیقی در ارزیابی عملکرد کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی (آزمایشگاه تشخیص آفات و بیماری‌های گیاهی) و نبود بازار متمایز برای محصولات سالم و ارگانیک از موانع توسعه استفاده از نهاده‌های زیستی و کم‌خطر برشمرده شده‌ است. براساس نتایج این گزارش در بازنگری قوانین حوزه ایمنی غذایی در ایران باید ضوابط به‌روز و مؤثری در زمینه تنظیم‌گری آفتکش‌ها برای بهبود ایمنی غذایی تدوین شود؛ زیرا با وجود اینکه آفتکش‌های شیمیایی می‌توانند آثار بسیار مخربی بر سلامت انسان‌ها و محیط‌زیست داشته‌ باشند، ولی مجازات بازدارنده‌ای برای متخلفان در این حوزه در نظر گرفته نشده است و قوانین مرتبط ازجمله قانون حفظ نباتات در ایران با استاندارهای مطلوب اختلاف فاحشی دارد و نیازمند بازنگری جدی است [19].

از گزارش‌های دیگری که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در این زمینه به انتشار رسیده است، می‌توان به اظهارنظرهای کارشناسی درباره لوایح موافقت‌نامه همکاری در زمینه حفظ نباتات و قرنطینه گیاهی بین دولت جمهوری اسلامی ایران و برخی از کشورها ازجمله دولت جمهوری صربستان، دولت جمهوری آذربایجان، دولت جمهوری عراق، دولت فدراسیون روسیه، دولت جمهوری ترکیه، دولت جمهوری تاجیکستان، دولت جمهوری خلق چین، دولت جمهوری عربی سوریه و دولت‌های جمهوری اسلامی پاکستان و جمهوری ترکیه اشاره کرد. با توجه به تجارت بین‌المللی محصولات کشاورزی و پیشرفت امکانات حمل‌و‌نقل بین کشورها، احتمال انتقال عوامل خسارت‌زای غیربومی به‌‌ویژه آفات و بیماری‌های گیاهی قرنطینه‌ای وجود دارد که در صورت رعایت نکردن موازین بهداشت گیاهی از طرف کشورها، بخش کشاورزی و امنیت غذایی جامعه با خطرات جدی مواجه می‌‌شود. ازاین‌رو اغلب کشورهایی که دارای مبادلات تجاری محصولات کشاورزی هستند، اقدام به انعقاد قراردادهای همکاری رسمی در زمینه قرنطینه گیاهی و حفظ نباتات می‌کنند که براساس آن کشورهای طرف معاهده ملزم به رعایت مفاد آن می‌شوند و طی آن در زمان صدور محموله‌های کشاورزی، ضوابط و شرایط قرنطینه‌ای کشور مقصد صادراتی را در نظر می‌گیرند. علاوه‌بر این، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «وضعیت تولید، توزیع و واردات انواع آفتکش‌های مصرفی و مسائل و مشکلات آن» وضعیت انواع آفتکش‌های مصرفی و مسائل و مشکلات آن در کشور را بررسی کرده است [20].

براساس نتایج یک گزارش کارشناسی انجام گرفته در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، فرایند تأمین، عرضه و نحوه مصرف آفتکش‌ها در کشور با مشکلاتی روبه‌روست که موجب شده کاربران آفتکش‌ها از کارایی آفتکش‌ها رضایت‌مندی لازم را نداشته باشند و درعین‌حال دغدغه‌های جدی در حوزه بهداشت و محیط‌زیست نیز در خصوص مخاطرات آفتکش‌ها وجود دارد. براساس نتایج گزارش مذکور، منشأ مشکلات موجود به نحوه ثبت آفتکش‌ها، کنترل کیفی آفتکش‌ها، توزیع، فروش و رفتار کاربران مربوط می‌‌شود. همچنین، این مطالعه منطقی‌ترین راه برای استفاده اصولی از آفتکش‌ها و پرهیز از مخاطرات آنها در کشور را مدیریت آفتکش‌ها عنوان کرده است و انجام اقدام‌های فوری برای ساماندهی و مدیریت آفتکش‌ها را در کشور ضروری و لازم‌الاجرا دانسته‌ است. مطالعه مذکور تأکید کرده است که سازمان حفظ نباتات به‌عنوان متولی این موضوع با رویکردی مناسب و با برنامه‌ریزی، ضمن تلاش بیشتر برای اجرای وظایف خود، در نقش یک هماهنگ‌کننده نیز عمل کرده و سایر دستگاه‌های مرتبط را برای ایفای نقش مهم خود درخصوص آفتکش‌ها تشویق کند [21].

همچنین اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران در گزارش دیگری به نقشه راه بهبود مصرف سموم شیمیایی در بخش کشاورزی پرداخته است. براساس یافته‌های این گزارش، مصارف نادرست آفتکش‌ها در کشاورزی نشان می‌دهد که زنجیره تأمین و تولید آفتکش‎ها در کشور نیازمند بهبود مدیریت و سیاستگذاری در این زمینه است. همچنین بخشی از عوارض و بیماری‌های ناشی از مواجهه با آفتکش‌ها، به‌دلیل عدم رعایت اصول صحیح توسط کشاورزان و آگاهی کم آنها در استفاده صحیح از آفتکش‌هاست. در نتیجه، برای کنترل استفاده از آفتکش‌ها، باید قوانینی در این زمینه وضع شود و کشاورزان برای استفاده بهینه از آفتکش‌ها آموزش ببینند. از طرفی، در حال حاضر در بسیاری از موارد، آفتکش‌های بی‌‌کیفیت به‌‌صورت قاچاق وارد کشور می‌شوند؛ لذا افزایش نظارت بر واردات و برخورد جدی با متخلفان ضروری است و از راهکارهای مهم به‌شمار می‌رود [22]. 

جدول 1. پیشینه پژوهش

2ـ2. سوابق تقنینی

اهمیت مباحثی از قبیل بهینه‌سازی و کاهش مصرف سموم شیمیایی، گسترش کنترل تلفیقی آفات، افزایش کاربرد آفتکش‌های زیستی، تولید محصولات کشاورزی ارگانیک و غذای سالم و در نهایت حفظ سلامت محیط‌زیست و جامعه، تا جایی است که در سیاست‌های کلی نظام و اسناد (جدول 2) و قوانین بالادستی (جدول 3) و حتی سیاست‌ها و اولویت‌های پژوهشی کشور (جدول 4) نیز به آن پرداخته شده است. سلامت، امنیت غذایی، محیط‌زیست مطلوب ازجمله اهدافی است که مطابق با سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ [31]، جامعه ایرانی باید از آنها برخوردار باشد. سند ملی دانش‌بنیان امنیت غذایی [32] از دیگر اسناد مهم کشور است که به موضوع‌های مربوط به بهبود کیفیت و سلامت محصولات کشاورزی، کاهش خطرات زیست‌‌محیطی و سلامتی ناشی از مصرف آفتکش‌ها اشاره کرده است. در ماده (6) و در بخش مربوط به اقدامات ملی مرتبط با رکن «فراهمی غذا» و «مصرف و سلامت غذا» این سند، به مباحثی از قبیل حمایت از سرمایه‌گذاری در تولید مواد مؤثره با کیفیت و افزودنی‌های آفتکش‌های شیمیایی، تقویت نظارت بر کاربرد آفتکش‌ها ازطریق استقرار نظام نسخه‌نویسی الکترونیک، ساماندهی نظام عرضه آفتکش‌ها براساس نسخه‌نویسی علمی، ترویج روش‌های غیرشیمیایی و تلفیقی در مدیریت آفات، توسعه آفتکش‌های کم‌خطر زیستی، نظارت دقیق بر کیفیت آفتکش‌های وارداتی، تقویت ساختارهای پایش سلامت محصولات خام گیاهی و بهسازی تجهیزات و ناوگان مصرف آفتکش‌ها تأکید شده است.

همچنین اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران [33] ازجمله قوانینی است که بر لزوم حفظ محیط‌زیست تأکید داشته است، مطابق با این اصل، حفاظت محیط‌زیست وظیفه عمومی تلقی می‌‌شود و فعالیت‌هایی که با آلودگی محیط‌زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع شده است. بر این اساس آن دسته از فعالیت‌های کشاورزی که با مصرف آفتکش‌های شیمیایی با دوز بالا و به‌‌صورت غیراصولی همراه باشد، در نهایت به آلودگی محیط‌زیستی منجر خواهد شد که با این اصل از قانون مذکور هم‌راستا نیست. در بندهای «1»، «2»، «7» و «8» سیاست‌های کلی کشاورزی ابلاغی مقام معظم رهبری [34]، مباحث مهمی مانند توسعه پایدار کشاورزی با حفاظت از منابع‌ طبیعی پایه، ارتقای سطح سلامت مواد غذایی، تأمین منافع مصرف‌کنندگان و بهبود کیفیت مواد غذایی و نیز مراعات معیارهای زیست‌‌محیطی مورد تأکید قرار گرفته‌اند. ازسوی دیگر، گسترش اقتصاد سبز با تأکید بر عواملی ازجمله محصولات کشاورزی سالم و ارگانیک از مواردی است که در بند «1-8» سیاست‌های کلی محیط‌زیست ابلاغی مقام معظم رهبری [35] مورد تأکید قرار گرفته است. به‌موجب بند «6» سیاست‌های کلی برنامه هفتم با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت [36] نیز موضوع افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی باید در تأمین امنیت غذایی مورد توجه قرار گیرد. ازاین‌رو کاربرد غیراصولی آفتکش‌های شیمیایی که می‌تواند موجب آلودگی‌های محیط‌زیستی، کاهش سطح سلامت و کیفیت مواد غذایی و تضییع حق مصرف‌کنندگان شود، مغایر با سند چشم‌انداز، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی نظام، ابلاغی مقام معظم رهبری است.

جدول 2. مباحث مرتبط با حوزه حفظ نباتات در سیاست‌های کلی نظام و اسناد بالادستی

مأخذ: همان.

قانون حفظ نباتات جمهوری اسلامی ایران [37] که در تاریخ ۱346/۰۲/۱5 به تصویب رسیده است به‌عنوان اصلی‌ترین و کلیدی‌ترین قانون کشور در حوزه حفظ نباتات محسوب می‌‌شود. این قانون مشتمل بر ۲۵ ماده است که با هدف جلوگیری از شیوع و گسترش آفات و بیماری‌های گیاهی و همچنین حفاظت از محصولات کشاورزی کشور تدوین شده است. این قانون، ضوابطی را برای نظارت بر ورود، خروج، تولید و توزیع گیاهان و محصولات گیاهی تعیین می‌کند. در حال حاضر، مسئولیت اجرای این قانون برعهده سازمان حفظ نباتات کشور و سایر بخش‌های مرتبط در وزارت جهاد کشاورزی قرار دارد. بااین‌حال، با گذشت بیش از نیم‌قرن از زمان تصویب، این قانون به‌روزرسانی نشده و با استانداردهای جهانی و پیشرفت‌های علمی و فناوری همخوانی ندارد. در واقع، این قانون با تغییرهای محیطی و نیازهای کنونی کشور سازگار نشده است. این عدم تطابق موجب شده است که قانون مذکور نتواند به‌طور مؤثر به نیازهای فعلی پاسخ دهد و در نتیجه، چالش‌ها و مشکلات متعددی در اجرای آن به وجود آمده است. بنابراین، ضرورت بازنگری و اصلاح این قانون برای همسو شدن با تحولات علمی، فناوری و محیطی، بیش از پیش احساس می‌‌شود. در بخش‌های آتی گزارش حاضر به تفصیل به آسیب‌شناسی قانون حفظ نباتات پرداخته خواهد شد.

براساس ماده (۹) قانون حفاظت از خاک (مصوب 1398/3/4) [38]، برای بهینه‌سازی تولید و مصرف انواع آفتکش‌ها، سم و بهبود‌دهنده‌های رشد گیاه، سازمان ملی استاندارد، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری سازمان محیط‌زیست به‌ترتیب مکلف به تدوین استاندارد، تهیه دستورالعمل مصرف و تعیین حدود مجاز باقی‌مانده انواع آفتکش‌ها، سم و بهبوددهنده‌های رشد گیاهان هستند. علاوه‌بر این، مبتنی‌بر ماده (10) قانون مذکور، مسئولیت مدیریت و نظارت بر ورود، تولید، بسته‌بندی، توزیع، فروش، مصرف، ثبت و پایش کیفیت انواع بهبوددهنده‌های رشد شیمیایی - آلی و زیستی برعهده وزارت جهاد کشاورزی گذاشته شده است. براساس ماده (11) این قانون نیز سازمان حفاظت محیط‌زیست مکلف به پایش خاک‌های آلوده، شناسایی مواد آلاینده خاک و اشخاص آلوده‌کننده آن و اعلام وقوع وضعیت اضطراری براساس حدود مجاز آلودگی خاک و آلاینده‌های ورودی به آن برای کاربری‌های مختلف خاک است. همچنین براساس بند «5» ماده (15) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک (مصوب 1402/10/24) [39] یکی از وظایف وزارت جهاد کشاورزی به‌منظور پایداری خاک و پایش کمّی و کیفی خاک‌‌های کشور، تعیین وضعیت آلودگی خاک‌های اراضی زراعی و باغی حداقل در مقیاس یک بیست و پنج هزارم به‌صورت هر پنج سال یک بار و ثبت میزان تغییرها و ارسال گزارش به سازمان حفاظت محیط‌زیست است. مطابق با ماده (17) آیین‌نامه اجرایی مذکور، خرید، فروش، واردات و صادرات انواع بهبوددهنده‌های رشد شیمیایی - آلی و زیستی و سموم فاقد شماره ثبت در کشور ممنوع بوده و مشمول قوانین و مقررات مربوط می‌‌باشند. همچنین مطابق تبصره «1» این ماده قانونی، گمرک جمهوری اسلامی ایران مکلف شده است تا از ورود اقلام موضوع این ماده که فاقد شماره ثبت می‌‌باشند، جلوگیری به عمل آورد.

همچنین، در ماده (29) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی ومنابع طبیعی (مصوب 1389/04/23 با اصلاحات و الحاقات بعدی) دولت مکلف شد تا برای کنترل کیفی، بازرسی و صدور گواهی کیفیت محصولات کشاورزی، با استفاده از امکانات بخش‌های غیردولتی اقدام‌های لازم را به عمل آورد. همچنین براساس این ماده آیین‌نامه اجرایی مربوطه ظرف حداکثر شش ماه پس از تصویب قانون، باید به پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی، به تصویب هیئت‌وزیران برسد. اما با وجود گذشت بیش از 15 سال از تصویب این قانون، آیین‌نامه مذکور تاکنون به تصویب نرسیده است. همچنین مطابق تبصره «1» ماده (6) این قانون وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران موظف شدند که برای حفظ سلامت محصولات کشاورزی خام و فراوری شده و مواد غذایی مرتبط با آنها، حداکثر شش ماه پس از تصویب این قانون، استانداردهای ملی مرتبط را تدوین و با رعایت ماده (6) قانون اصلاح قوانین و مقررات مؤسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران مصوب 1371/11/25، به تشکل‌های موضوع این ماده ابلاغ و اجرای آن را حمایت و نظارت کنند. با این وجود، وزارت جهاد کشاورزی تاکنون اقدام فراگیر و اثرگذاری در زمینه ابلاغ این استانداردها، به شکل‌های مذکور و حمایت و نظارت بر اجرای آنها به عمل نیاورده است.

علاوه‌بر این بر‌مبنای تبصره «5» این ماده، فروش نهاده‌های کشاورزی از قبیل انواع کود و سم توسط فروشندگان مجاز، تنها با دریافت نسخه‌های مرتبط که توسط مراکز موضوع ماده (2) این قانون از قبیل کلینیک‌های گیاه‌پزشکی صادر می‌‌شود، قابل انجام است. این در حالی است که در حال حاضر فرایند نسخه الکترونیکی تقریباً عملیاتی نشده است و فروش بدون نسخه آفتکش‌ها امری رایج و مرسوم در سراسر کشور است. از مهم‌ترین دلایل مرتبط با عدم اجرای موفق این حکم را می‌توان به نبود ضمانت اجرا و گسترش شمول ماده به تمام انواع آفتکش‎ها با هر سطحی از خطر، نسبت داد. زیرا الزام به دریافت نسخه برای خرید همه انواع آفتکش‌ها منطقی نیست و می‌توان آفتکش‎های کم‌خطر و زیستی را از این قاعده مستثنا کرد. به‌موجب بند «الف» ماده (32) قانون فوق‌الذکر، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است که در حمایت‌های قانونی دولت از بهره‌برداران و تولیدکنندگان بخش کشاورزی ومنابع طبیعی، به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کند که در پرداخت پاداش بهره‌وری به تولیدکنندگان با بهره‌وری بالا و دارای روند افزایشی در بهبود شاخص بهره‌وری، رعایت موارد محیط‌زیستی در تولید و کیفیت تولیدات در نظر گرفته شود. در واقع وزارت جهاد کشاورزی براساس این وظایف قانونی خود موظف است کشاورزان را در رعایت مواردی ازجمله کاربرد بهینه و کمتر آفتکش‌ها تشویق کند، ولی این وزارتخانه برنامه خاصی را برای بازنگری در سیاست‌های حمایتی، در راستای تشویق رفتاهای محیط‌زیستی ارائه نکرده است. همچنین، بند «4» ماده (61) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور [40] به گسترش مبارزه تلفیقی با آفات و بیماری‌های گیاهی، مصرف بهینه سموم و مواد زیست‌شناختی (بیولوژیکی) و همچنین مبارزه زیست‌شناختی (بیولوژیکی)، توسعه کشت زیستی (ارگانیک) و مدیریت تلفیقی تولید تأکید داشته است.

در بند «د» ماده (۱۳۴) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند «ت» ماده (31) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز به مصرف بهینه سموم و مبارزه زیستی با آفات نباتی تأکید شده بود. علاوه‌بر این، در بند «د» ماده (۱۳۴) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه به گسترش مبارزه تلفیقی با آفات و بیماری‌های گیاهی، مواد زیست‌شناختی (بیولوژیکی) و توسعه کشت زیستی (ارگانیک) اشاره شده بود. همچنینإ بر اساس بند «و» ماده (34) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده (72) بند «ت» قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که در دو قانون برنامه مذکور، به صورت کاملاً مشابه تکرار شده‌اند، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظف شد با همکاری وزارت جهاد کشاورزی مقدار مصرف مجاز سموم و کودهای شیمیایی برای تولید محصولات باغی و کشاورزی را مشخص کند و عرضه محصولاتی که به صورت غیرمجاز از سموم و کودهای شیمیایی استفاده کرده‎اند را ممنوع کند. با وجود خاتمه قانون برنامه پنجم و ششم توسعه، هنوز تکلیف این دو بند مبنی بر ممانعت از ورود محصولات کشاورزی ناسالم به بازار مصرف، عملیاتی نشده است. شایان ذکر است که لازمه تولید محصول سالم، تأمین زیرساخت‌های تولید محصول سالم از جمله بهبود نظام بازاریابی محصولات کشاورزی و نظام کدگذاری و رهگیری است که در زمان قوانین برنامه مذکور محقق نشد و صرف برخورد در بازار مصرف و ممانعت از عرضه محصولات آلوده، راهکار مناسب و پایداری نبوده است. از همین رو برنامه صدور گواهی ارتقای سلامت محصولات گیاهی (شناسه QR CODE) از سال ۱۴۰۰ توسط سازمان حفظ نباتات با همکاری سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی اجرا گردید، اما به دلیل ضعف برنامه‏ریزی، با استقبال محدود بهره‌برداران مواجه شد و به اهداف تعیین‌شده دست نیافت. لذا به مبحث شناسه‌گذاری و رهگیری محصولات کشاورزی مجدداً در بند «الف» ماده (۳۵) و بند «خ» ماده (71) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1403/0۳/01) اشاره شده است. درواقع، در بند «الف» ماده (۳۵) این قانون، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است تا با مشارکت اتاق اصناف کشاورزی و منابع‌ طبیعی ایران و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع ‌طبیعی جمهوری اسلامی ایران، موضوع شناسنامه‌دار کردن محصولات کشاورزی برای ایجاد قابلیت رهگیری و شناسایی مبدأ محصولات تولیدی و بهینه‌سازی مصرف نهاده‌ها در مبدأ را برعهده گیرد. علاوه‌بر این، بند «خ» ماده (71) قانون برنامه مذکور نیز به شکل نسبتاً مشابهی به بحث شناسنامه‌دار کردن محصولات خام کشاورزی اشاره داشته و وزارت جهاد کشاورزی را مکلف کرده است تا با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران پس از ایجاد نظام رهگیری، ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن و نشان (برند)‌سازی برای محصولات خام کشاورزی و دامی از سطح مزرعه و دامداری، این محصولات را از نظر باقی‌مانده سموم کشاورزی، شوره (نیترات)، فلزات سنگین و باقی‌مانده داروهای دامی در زنجیره تأمین، ارزیابی و نتیجه آن را اعلام کند. همچنین در جدول ماده (۳۲) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1403/0۳/01)، برای تأمین امنیت غذایی پایدار، تولید غذای سالم و باکیفیت برای آحاد جامعه و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی، سنجه‌های عملکردی تعریف شده است که ازجمله این موارد می‌توان به کاهش 10 درصدی سالیانه سهم هر یک از محصولات دارای آلاینده‌های غیرمجاز از محصولات پرمصرف و افزایش حداقل 2 درصدی سهم سطح زیر کشت محصولات زیستی (ارگانیک) در پایان برنامه اشاره کرد.

براساس ماده (7) آیین‌نامه اجرایی شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی (مصوب 1397/10/19) [24] که در تاریخ 1399/07/16 به این آیین‌نامه الحاق شده است، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظف است با همکاری سازمان ملی استاندارد ایران و وزارت جهاد کشاورزی، ظرف شش ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب‌نامه، برنامه جامع ارتقای سلامت و ایمنی غذایی کشور را که مشتمل بر مواردی ازجمله ارتقای نظام بازرسی و نظارت بر ایمنی مواد غذایی، تقویت زیرساخت‌های سلامت و ایمنی غذایی و توانمندسازی کشاورزان در زمینه تولید محصولات سالم گواهی شده و زیستی (ارگانیک) است را تنظیم و به تصویب شورای‌عالی برساند. با این وجود، با گذشت بیش از پنج سال از الحاق این ماده، برنامه مذکور تا به امروز به تصویب نرسیده است.

آیین‌نامه اجرایی دیگری که اختصاصاً به حوزه آفتکش‌ها و سموم می‌پردازد آیین‌نامه اجرایی ورود، ساخت، فرمولاسیون و مصرف کودهای شیمیایی، زیستی، آلی و سموم دفع آفات نباتی [41] است که در تاریخ 1389/12/09 به تصویب رسیده است. درواقع وزیران عضو کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست هیئت دولت، بنا به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان حفاظت محیط‌زیست و مؤسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران و به‌استناد بند «ب» ماده (61) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1383) [42]، آیین‌نامه اجرایی ورود، ساخت، فرمولاسیون و مصرف کودهای شیمیایی، زیستی، آلی و سموم دفع آفات نباتی [41] را در تاریخ فوق‌الذکر به تصویب رساندند. این آیین‌نامه مشتمل بر 71 ماده است و به مباحث متنوع و کاربردی در حیطه سموم پرداخته است. در واقع این آیین‌نامه بر کاهش وابستگی به سموم شیمیایی ازطریق راهکارهای فنی (کنترل بیولوژیک، کنترل تلفیقی آفات)، نظارت دقیق (پایش، برخورد با متخلفان) و فرهنگ‌سازی (آموزش، ترویج محصولات سالم) تأکید دارد و هدف آن، نیل به تولید غذای سالم، حفظ محیط‌زیست و تأمین امنیت غذایی است. با وجود مباحث کاربردی و ارزشمندی که در این آیین‌نامه اجرایی وجود دارد، این آیین‌نامه متروک مانده است و به‌دلیل آنکه در انتهای قانون برنامه چهارم توسعه [42] به تصویب رسیده است؛ با گذشت زمان عملاً از اعتبار خارج شده است. با‌این‌حال، این آیین‌نامه اجرایی نکات بسیار ارزشمندی دارد که می‎توان برای اصلاح قانون و تدوین آیین‌نامه‌های جدید از آن بهره‎‌برداری کرد، لذا در ادامه برخی به برخی مواد و نکات حائز اهمیت آن اشاره خواهد شد.

در مواد (8، 38-36، 69 و 70) آیین‌نامه مذکور «حمایت از بخش غیردولتی برای تولید عوامل کنترل بیولوژیک، اجرای برنامه‌های ترویجی و آموزشی برای بهینه‌سازی مصرف سموم و توسعه راهکارهای مبارزه غیرشیمیایی و زیستی و افزایش سطح آگاهی تولیدکنندگان»، «تنظیم‌گری سیاست‌های حمایتی و تشویقی برای در اولویت قراردادن تولید محصولات سالم»، «ایجاد و توسعه شبکه‌های مراقبت از محصولات کشاورزی و اجرای برنامه‌های مدیریت کنترل انبوهی آفات (IPM) با محوریت مبارزه زیستی»، «فراهم آوردن ساختار لازم جهت پژوهش‌های هماهنگ در زمینه بهینه‌سازی مصرف سموم شیمیایی و جایگزینی نهاده‌های غیرشیمیایی و توسعه کنترل بیولوژیک و تقویت ساختار تشکیلاتی مربوط به مبارزه بیولوژیک و مبارزات غیرشیمیایی» و «تأمین اعتبارات تحقیقات بیولوژیک در جهت نیل به امنیت غذایی و تولید محصول سالم و ارگانیک» مورد تأکید قرار گرفته است. علاوه‌بر این، به‌موجب ماد (33) این آیین‌نامه، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است تا برای پایش سموم از مرحله تولید و واردات تا مصرف، شبکه پایش سموم شیمیایی را اجرا کند. همچنین مطابق ماده (66) این آیین‌نامه، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است برای کاهش مصرف سموم در محیط‌زیست، طی یک برنامه مدون پنج‌ساله، مصرف سموم در عرصه‌های حساس زیست‌‌محیطی را ممنوع یا محدود کند و حتی‌الامکان روش‌های مبارزه غیرشیمیایی و بیولوژیک را جایگزین آن کند.

از دیگر نکات حائز اهمیتی که در این آیین‌نامه اجرایی مورد توجه قرار گرفته است می‌توان به ماده (31) اشاره کرد که در آن، فروش سموم را صرفاً براساس نسخ گیاه پزشکی صادره توسط آزمایشگاه‌های گیاه پزشکی و ادارات حفظ نباتات مجاز دانسته است. همچنین در ماده (41) آیین‌نامه مذکور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موظف شده است تا با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، برنامه بهداشت کشاورزی را در راستای ارتقای آگاهی بهداشت حرفه‌ای کشاورزی و کاهش و بهینه‌سازی مصرف سموم را تدوین و اجرا کند. علاوه‌بر این، ترویج و تبلیغ تولید، عرضه و مصرف محصولات سالم کشاورزی برای پیشگیری از مصرف بی‌رویه سموم شیمیایی نیز به‌موجب ماده (49) این آیین‌نامه برعهده سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و سایر رسانه‌ها و همچنین دستگاه‌های آموزشی و فرهنگی قرار داده شده است. شایان ذکر است که براساس ماده (58) این آیین‌نامه، عرضه و قیمت‌گذاری محصولات کشاورزی ارگانیک و سالم برای توسعه تولید محصولات ارگانیک و سالم برعهده وزارت بازرگانی با همکاری وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و کشور گذارده شده است.

علاوه‌بر این، به‌موجب ماده (42) این آیین‌نامه، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است که برای بهینه‌سازی و افزایش کارایی مصرف سموم، فناوری‌های نوین سمپاش‌ها را به‌‌صورت کمّی و کیفی سالیانه در سطح ده درصد (10%) از اراضی کشاورزی توسعه دهد. همچنین بر‌مبنای ماده (50) نیز سازمان ملی استاندارد موظف شد که با همکاری وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط استانداردهای مرتبط ازجمله ساخت سمپاش‌ها را طی سه سال تدوین و پس از تصویب اجباری شدن، آنها به معرض اجرا گذارد. سازمان حفظ نباتات، بر طبق ماده (34) این آیین‌نامه موظف شده است که به تناسب با کنوانسیون‌های بین‌المللی، تولید، فرموله، واردات و مصرف سموم پرخطر در کشور را ممنوع کند. همچنین فروش انواع سم منوط به اخذ پروانه فنی و تأیید صلاحیت از سازمان حفظ نباتات شده است و فروشندگان موظف‌اند براساس ضوابط و مقررات سازمان حفظ نباتات عمل کنند. ازسوی دیگر، این سازمان براساس ماده (46) این آیین‌نامه موظف شده است که نظارت دقیق و مداوم را بر سموم تقلبی، ثبت نشده و تاریخ مصرف گذشته و الصاق برچسب تقلبی را اجرا کند و در صورت احراز تخلف، مراتب را به‌ طریق مقتضی پیگیری و به اطلاع عموم برساند. به‌موجب ماده (68) و در راستای برخورد با تولیدکنندگان، واردکنندگان، فرموله‌کنندگان، توزیع‌کنندگان، فروشندگان و مصرف‌کنندگان متخلف انواع آفتکش‌ها، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است تا با همکاری سازمان حفاظت محیط‌زیست ظرف 6 ماه از ابلاغ این آیین‌نامه، نسبت به تهیه مقررات مورد نیاز و ارائه آن به مراجع ذی‌ربط اقدام کند. همچنین براساس تبصره «2» ماده (48) سازمان حفظ نباتات می‌تواند نسبت به طرح شکایت در مراجع قانونی علیه قاچاقچیان و یا واردکنندگان بدون مجوز اقدام کند.

جدول 3. مباحث مرتبط با حوزه حفظ نباتات در قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی

مأخذ: همان.

شایان ذکر است که به‌دلیل اهمیت مباحث مرتبط با حفظ نباتات و آفتکش‌ها، این موضوعات نه‌تنها در قوانین و مقررات و اسناد بالادستی مورد توجه قرار گرفته‌اند‌، بلکه در سیاست‌ها و اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور در بازه زمانی 1407 - 1403        (مورخ 29 /1403/01 مصوب شورای‌عالی علوم، تحقیقات و فناوری) نیز در نظر گرفته شده‌‌اند. در حقیقت، در راستای اجرای تبصره «1» ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) [47]، کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول مکلفند علاوه‌بر اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه در قوانین بودجه سالیانه منظور شده است، یک درصد (1%) از اعتبارات تخصیص‌یافته هزینه‌ای به‌استثنای فصول (1) و (6) را برای امور پژوهشی و توسعه فناوری و در ذیل اولویت‌های تحقیقاتی مصوب شورای‌عالی علوم، تحقیقات و فناوری هزینه کنند. همچنین، در مورد شرکت‌‌های دولتی، این وجوه باید از هزینه‌های غیرعملیاتی و با رعایت چارچوب نقشه جامع علمی کشور و در ذیل اولویت‌های تحقیقاتی مصوب شورای‌عالی علوم، تحقیقات و فناوری تأمین شود. لذا این اولویت‌های تحقیقاتی در قالب «سیاست‌ها و اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور در بازه زمانی 1403 تا 1407» به‌‌صورت نگاشت کلان ‌روندها، ابرچالش‌ها و چالش‌های مهم کشور و محورهای پژوهشی مربوطه تهیه و تدوین شده است [48]. اهمیت ابر‌چالش امنیت غذایی در این سند به‌گونه‌ای بوده است که به‌‌صورت مشترک در (جدول 2-9 و 2-16) که به‌ترتیب مربوط به کمیسیون تخصصی سلامت، ایمنی غذایی و رفاه اجتماعی و کمیسیون تخصصی کشاورزی، امنیت غذایی، آب و منابع طبیعی است، مطرح شده است. از چالش‌های مربوط به این ابر‌چالش که در حیطه سلامت و ایمنی محصولات غذایی و استفاده از نهاده‌های غیرشیمیایی در کنترل آفات گیاهی جانمایی شده‌‌اند می‌توان به سلامت زنجیره غذایی از مزرعه تا سفره، ارتقای کمّی و کیفی و سلامت محصولات خام کشاورزی، سلامت و کیفیت محصول، ضریب نفوذ دانش و وابستگی در نهاده‌ها و فناوری‌های وارداتی اشاره کرد.

محورهای پژوهشی توصیه شده مربوط به این چالش‌ها به‌ترتیب عبارت‌اند از: «توسعه روش‌های نوین پایش و سنجش انواع آلاینده‌های شیمیایی، زیستی در مواد اولیه و محصولات خام»، «تولید مواد اولیه خام کشاورزی سالم و استاندارد با تکیه‌بر توسعه روش‌های غیرشیمیایی و زیستی»، «بهینه‌سازی مصرف آفتکش‌ها»، «آسیب‌شناسی وضعیت سلامت محصولات غذایی و پایش باقی‌مانده سموم در محصولات کشاورزی»، «توسعه فناوری‌های نوین پایش و مدیریت آفات، بیماری‌های گیاهی و علف‌های هرز، قرنطینه گونه‌های گیاهی»، «استفاده از فناوری‌های هسته‌ای در بهبود خصوصیات کمّی و کیفی گیاهان و کنترل آفات کشاورزی». علاوه‌بر این در (جدول 2-16) محورهای پژوهش ناظر بر کلان روندها که در کمیسیون تخصصی کشاورزی، امنیت غذایی، آب و منابع‌ طبیعی مشخص شده، آمده است. فناوری‌های آینده‌نگر (نوظهور) از کلان روندهای تعیین شده است که یکی از محورهای پژوهشی آن «توسعه فناوری تولید آفتکش‌های زیستی و کم‌خطر» معرفی شده است.

جدول 4. مباحث مرتبط با حوزه حفظ نباتات در سیاست‌ها و اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور [48]

همان‌طور که در مطالب بالا تشریح شد، مباحث مربوط به بهینه‌سازی و کاهش مصرف سموم شیمیایی، گسترش کنترل تلفیقی آفات، افزایش کاربرد آفتکش‌های زیستی، تولید محصولات کشاورزی ارگانیک و سالم، ارزیابی سلامت محصولات کشاورزی و در نهایت حفظ سلامت محیط‌زیست و جامعه مکرراً در سند چشم‌انداز، سند ملی دانش‌بنیان امنیت غذایی، سیاست‌های کلی نظام ابلاغی رهبر شهید (قدّس الله نفسه الزکیه) و برخی قوانین ازجمله قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قانون برنامه هفتم پیشرفت، قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی ومنابع طبیعی و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مورد توجه قرار گرفته است. همچنین سیاست‌ها و اولویت‌های پژوهشی کشور نیز به تعیین برخی محورهای پژوهشی در این زمینه پرداخته است. براساس اسناد بالادستی و قوانین و مقررات مربوطه، این موضوعات باید در سیاستگذاری‌های مربوط به کنترل آفات و تولید آفتکش‌های بخش کشاورزی مدنظر دست‌اندرکاران امر قرار گیرد و در تولیدات کشاورزی کشور نیز باید ضمن توجه به کمیت تولید به‌منظور حفظ امنیت غذایی کشور، به سلامت افراد جامعه و حفاظت از محیط‌زیست توجه شود. ازاین‌رو، در ادامه گزارش پس از تبیین چالش‌های حوزه آفتکش‌های شیمیایی و زیستی در کشور، قانون حفظ نباتات فعلی کشور به‌عنوان قانون کلیدی در این حوزه که می‌تواند با تنظیم‌گری مطلوب بسیاری از چالش‌های این حوزه را مرتفع کند، آسیب‌شناسی شده و نقاط ضعف، خلأ‌ها و ابهامات آن بیان شده است.

3. چالش‌های حوزه آفتکش‌ها و کنترل شیمیایی

1ـ3. ثبت و تولید

نظام ثبت آفتکش‌ها در کشور براساس قانون حفظ نباتات، فرایندی چندمرحله‌ای را پیش‌بینی کرده است. در این نظام، درخواست‌های ثبت ابتدا در هیئت نظارت بر سموم متشکل از نمایندگانی از مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، سازمان حفظ نباتات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان دامپزشکی، سازمان پزشکی قانونی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و انستیتو تحقیقات تغذیه‌ای و صنایع غذایی کشور و دو نماینـده منتخب وزیر جهاد کشاورزی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. پس از تأیید اولیه، نمونه آفتکش به مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی ارسال می‌‌شود تا در قالب آزمایش‌های میدانی در دو تا چهار منطقه اقلیمی مختلف، در مقایسه با آفتکش‌های ثبت شده موجود مورد سنجش قرار گیرد. نتایج این ارزیابی‌ها که معمولاً بین یک تا سه سال به طول می‌انجامد، مبنای تصمیم‌‌گیری هیئت نظارت، برای اعطای مجوز ثبت موقت سه‌ساله قرار می‌گیرد. در صورت مثبت بودن نتایج در دوره موقت، ثبت محصول تمدید می‌‌شود.

1ـ1ـ3. نبود حمایت مناسب از تولید داخلی

در حوزه سیاستگذاری، تبعیض در تخصیص ارز به نفع واردکنندگان آفتکش‌های آماده نسبت به تولیدکنندگان (فرمولاتورهای) داخلی ازجمله این مشکلات بوده است. البته شایان ذکر است که از زمستان سال 1402 تخصیص ارز ترجیحی برای واردات آفتکش‌ها صورت نگرفته است و از اواخر سال 1403 نیز تخصیص ارز به‌‌صورت توافقی و براساس سهیمه‌بندی انجام گرفته است. با این وجود، زمانی که ارز ترجیحی اختصاص داده می‌شد، فرموله‌کننده‌های داخلی تنها برای مواد اولیه اصلی از ارز دولتی بهره‌مند می‌شدند و مابقی مواد ازجمله حلال‌ها و بسته‌بندی را با ارز آزاد تأمین می‌کردند، این در حالی است که واردکنندگان آفتکش‌ها برای تمامی اجزای محصول، از ارز دولتی استفاده می‌کردند. این نابرابری در نظام مالیاتی نیز قابل مشاهده است. این رویکرد باعث شده است که واردات محصول نهایی به‌مراتب سودآورتر از واردات مواد اولیه یا مؤثره (تکنیکال) و تولید داخلی باشد. برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که دریافت مزایای غیرمتعارف از شرکت‌‌های خارجی در برخی دوره‏ها، تمایل به واردات آفتکش‌های آماده را افزایش داد.

در گذشته، نظام تولید آفتکش‌های کشاورزی در کشور تحولات قابل توجهی را تجربه کرده است. در گذشته خرید و فروش آفتکش‌ها در ایران به‌‌صورت دولتی انجام می‌شد. از دهه ۱۳۳۰ تا اوایل دهه ۱۳۸۰، دولت ایران ازطریق وزارت جهاد کشاورزی و شرکت‌‌های وابسته، انحصار تأمین، واردات و توزیع رسمی آفتکش‌های کشاورزی را در اختیار داشت. در دوره‌ای که خرید و فروش آفتکش‎ها به‌‌صورت دولتی انجام می‌شد، شرکت‌‌های داخلی موفق به تولید ماده مؤثره برخی آفتکش‌ها شده ‌بودند. در واقع، نظام توزیع آفتکش‌های کشاورزی در ایران هم یارانه‌ای بود و هم در مراکز دولتی عرضه می‌شد. دولت نه‌تنها فروش را ازطریق شبکه رسمی مدیریت می‌کرد، بلکه بخشی از هزینه آفتکش‌ها را نیز به‌‌صورت یارانه پرداخت می‌کرد. پس از واگذاری خرید و فروش آفتکش‌ها به بخش خصوصی در دهه ۱۳۸۰، خرید از تولیدکنندگان داخلی به‌طور محسوس کاهش یافت و بخشی از خطوط تولید داخلی دچار رکود یا تعطیلی شدند. این تغییر نتیجه مستقیم حذف سازوکار متمرکز خرید دولتی بود که پیش‌تر شرکت خدمات حمایتی کشاورزی ازطریق مناقصه، تولیدکنندگان داخلی را در اولویت خرید قرار می‌داد. پیشینه تولید مواد مؤثره آفتکش‌ها در کشور به سال ۱۳۷۳ بازمی‌گردد. در حال حاضر، دیدگاه‌های متفاوتی درباره امکان تولید داخلی آفتکش‌ها وجود دارد.

2ـ1ـ3. ضعف نظارت و ارزیابی انطباق مستمر بر کیفیت و فرمولاسیون آفتکش‌های تولیدی در داخل کشور

براساس گزارش‌های میدانی، بعضاً در بخش تولید داخلی، پایش مستمر و نظام‌مند بر ترکیبات مواد مؤثره و فرمولاسیون و فرایند تولید محصولات صورت نگرفته است. این نقص نظارتی به‌‌ویژه در مورد آفتکش‌های با عنوان «طیف وسیع» حائز اهمیت است، چرا که ترکیبات دقیق و نسبت‌های اختلاط مواد مؤثره در آنها به‌‌صورت شفاف مشخص نیست. اظهارات برخی فعالان و کارشناسان در این زمینه بیانگر آن است که در گذشته سازمان حفظ نباتات ازطریق اعزام ناظران تخصصی به کارخانجات تولیدی و نمونه‌برداری‌های منظم، نظارت مؤثرتری اعمال می‌کرد. اما در شرایط فعلی این روند نظارتی تضعیف شده و نمونه‌برداری‌ها بیشتر به‌‌صورت موردی و در سطح بازار انجام می‌پذیرد. این وضعیت به عدم اطمینان کافی از تطابق محصولات با استانداردها منجر شده است. علاوه‌بر این، نتایج گزارش تحقیق و تفحص از سازمان حفظ نباتات نیز بیانگر تخلفات و جرم مکرر از بابت صدور پروانه ازجمله برای تعدادی شرکت بدون تکمیل پرونده و نقص مدارک الزامی ازجمله نبود گزارش بازدید از خط تولید و یا انبار است [49].

بررسی‌های میدانی نشان‌ می‌‌دهد که بعضاً برخی از تولیدکنندگان داخلی ممکن است برای بهبود ظاهری عملکرد محصولات خود، مواد مؤثره دیگری غیر از ترکیبات اعلام‌ شده بر روی برچسب را به فرمولاسیون آفتکش‌ها اضافه کنند. این اقدام غیرقانونی می‌تواند پیامدهای نامطلوبی به‌‌همراه داشته باشد، ازجمله اختلال در رعایت دوره کارنس مورد نیاز برای تولید محصولات سالم و ایجاد آثار سوء بر دشمنان طبیعی آفات که نقش مهمی در کنترل زیستی دارند. ضعف نظام نظارتی در این حوزه و فقدان وجود یک آزمایشگاه مرجع معتبر با دستگاه‌های مجهز و بروز که شناسایی هرگونه انحرافی را ممکن سازد، افزایش موارد تقلب رادر بازار آفتکش‌ها محتمل کرده  است. شواهد حاکی از آن است که دربعضی موارد، درصد ماده مؤثره موجود در محصولات به میزان قابل توجهی کمتر از مقدار اعلام شده بر روی برچسب است. ازاین‌رو، برخی بررسی‌ها حاکی از آن است که گروهی از آفتکش‌های موجود در بازار فاقد کیفیت مطلوب هستند که این وضعیت نه‌تنها اثربخشی کنترل آفات را کاهش می‌‌دهد، بلکه می‌تواند موجب افزایش دفعات سمپاشی و مصرف بیش از حد این مواد برای کنترل آفات و در نهایت بروز مقاومت در آفات و اختلال در برنامه‌های مدیریت تلفیقی آفات و تضییع حقوق کشاورزان شود.

این در حالی است که ماده (۱۷) قانون حفظ نباتات، به صراحت، کلیه فرایندهای مرتبط با آفتکش‌ها، از ورود و تولید تا توزیع و صادرات را مشروط به اخذ مجوز از وزارت جهاد کشاورزی دانسته است. از دیگر نقاط ضعف نظام کنترلی، تأمین استاندارد آزمایشگاهی مواد مؤثره توسط خود تولیدکنندگان برای انجام آزمون‌های کیفیت است. در واقع به‌دلیل قیمت بالای این مواد آزمایشگاهی، سازمان حفظ نباتات تهیه آنها را برعهده تولیدکننده قرار داده است و به همین دلیل انجام آزمایش‌های کنترل کیفی نمونه‌های شرکت سازنده آفتکش، منوط به تحویل استاندارد لازم به آزمایشگاه کنترل کیفیت است، درحالی‌که استانداردهای جهانی ایجاب می‌کند، آزمایشگاه‌های کنترل کیفیت، مستقل از تولیدکنندگان عمل کرده و نمونه‌های استاندارد را خود رأساً تأمین کنند.

3ـ1ـ3. انحصار در انجام آزمایش‌های ثبت آفتکش‌ها 

براساس نظرات کارشناسی، رویه فعلی انجام انحصاری آزمایش‌های مرتبط با ثبت آفتکش‌ها توسط مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، چالش‌هایی در فرایند ثبت ایجاد کرده است. صاحب‌‌‌نظران این حوزه بر ضرورت تقویت و بهره‌گیری از ظرفیت‌های علمی و آزمایشگاهی سایر مراکز ازجمله دانشگاه‌ها، مؤسسات تحقیقاتی تخصصی و بخش خصوصی صاحب صلاحیت تأکید دارند. این دیدگاه ناشی از محدودیت‌های موجود در توان پاسخ‌‌گویی به‌موقع مؤسسه مذکور به حجم بالای درخواست‌های آزمایشی است.

ازسوی دیگر، یکی از چالش‎های اصلی در مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، ضوابط ترفیع اعضای هیئت‌علمی آن است که تا حدودی مشابه با ضوابط ترفیع اعضای هیئت علمی در دانشگاه‌هاست. ازآنجا‌که بخشی از ضوابط ترفیع اعضای هیئت‌علمی مؤسسه مذکور، براساس فعالیت پژوهشی ایشان در زمینه ارزیابی آفتکش‌ها انجام می‌‌شود، بعضاً به‌منظور حفظ امتیازات، ارائه نتایج ارزیابی آفتکش‎ها توسط محققان مربوطه برای مدتی به تعویق می‌افتد که این امر در برخی موارد به طولانی شدن فرایند انجام آزمایش‌ها می‌انجامد.

بر این اساس، به‌منظور کاهش انحصار موجود در این حوزه، بهره‌گیری از ظرفیت‌های بخش دانشگاهی الزامی است. لذا، ضروری است که دانشگاه‌ها از حیث تجهیزات و تخصص‌های مورد نیاز، تقویت و به‌روزرسانی شوند. ضمن آنکه، به جهت استفاده بهینه از ظرفیت‌های آزمایشگاهی و متخصصان بخش خصوصی، می‌توان با اعمال نظارت دقیق و رعایت الزامات مرتبط، واگذاری بخشی از آزمایش‌های ارزیابی آفتکش‌ها را به‌صورت آزمایشی به بخش خصوصی محول کرد. متعاقباً، با بررسی چالش‌های بروزیافته و رفع موانع موجود، امکان بهره‌برداری کامل و پایدار از این ظرفیت را در آینده فراهم کرد.

ازسوی دیگر، شخصی‌سازی فرایند ارزیابی و وابستگی آن به افراد خاص در مؤسسات گیاه‌پزشکی می‎تواند، زمینه‌ساز ایجاد روابط ناسالم شود. در واقع، به وضوح مشخص است که کدام کارشناسان براساس تخصص خود، مسئول ارزیابی کدام نوع از آفتکش‌ها هستند و به‌نظر می‌رسد این امر می‌تواند امکان ایجاد ارتباطات فسادزا را افزایش دهد. درحالی‌که فرایند ارزیابی باید به‌نحوی باشد که هیچ رابطه مستقیم و حضوری بین صاحب آفتکش و فرد ارزیابی‌کننده وجود نداشته ‌باشد و فرایند به‌صورت ناشناس انجام شود. برخی متخصصان نیز به امکان مطالبه مبالغ اضافی ازسوی برخی ارزیاب‌کننده‌ها در ازای تسریع فرایندهای ارزیابی اشاره داشته‌اند که این امر با توجیه انجام فعالیت‌های خارج از ساعت اداری تبیین شده است. افزایش تعداد محققان و ایجاد تنوع در افراد متخصص، می‌تواند به کاهش انحصار در این فرایند کمک کند.

4ـ1ـ3. زمان‌بر بودن ثبت و عواقب ناشی از آن

بررسی پرونده‌های مرتبط با فرایندهای تصمیم‌‌گیری در هیئت نظارت بر سموم نشان می‌‌دهد که مواردی از تأخیرهای اداری و فنی در رسیدگی به پرونده‌های مختلف رخ داده است. این تأخیرها که گاه ناشی از فرایندهای پیچیده اداری، بررسی‌های فنی طولانی و یا حتی تصمیمات هیئت نظارت است، در برخی موارد غیرعمدی و در برخی دیگر عمدی ارزیابی می‌شوند. لذا، گروهی از گزارش‌ها حاکی از آن است که برخی از شرکت‌‌ها با بهره‌گیری از خلأ‌های نظارتی موجود، از مسیرهای جایگزین برای ثبت محصولات خود استفاده می‌کنند. به‌‌ویژه آنکه با توجه به طولانی بودن فرایند ثبت آفتکش‌ها در سازمان حفظ نباتات (که معمولاً 2 تا 3 سال به طول می‌انجامد) و هزینه‌بر بودن این فرایند، این شرکت‌‌ها با افزودن مقادیر ناچیزی از مواد کودی به محصولات خود (نظیر هورمون‌ها)، آنها را با عنوان کود در مؤسسه تحقیقات خاک و آب به ثبت می‌رسانند.

درحالی‌که در عمل، برخی از این مواد در بازار بدون درج نام هورمون یا آفتکش، صرفاً به‌عنوان کود به فروش می‌رسند و دوره کارنسی برای آن تعریف نشده است و در نتیجه، آن دوره کارنسی که باید توسط مصرف‌کننده لحاظ شود، به‌دلیل ناآگاهی کشاورز، رعایت نمی‌شود. با‌این‌حال، برخی از این‌گونه محصولات نیز، با وجود ثبت شدن به‌عنوان کود، به‌دلیل خاصیت آفتکشی، به‌عنوان آفتکش عرضه و مصرف می‌شوند. این رویه مخاطره‌آمیز می‌تواند پیامدهای جدی به‌‌همراه داشته باشد، چرا که بدون طی مراحل ثبت آفتکش، به‌عنوان کود ثبت و عرضه می‎شوند، ولی در بازار به‌عنوان آفتکش عرضه و توسط کشاورزان استفاده می‌‌شود. نکته حائز اهمیت آنکه مؤسسه تحقیقات خاک و آب، به‌عنوان متولی ارزیابی و ثبت کودها در کشور، تنها بر جنبه‌های کودی این محصولات نظارت دارد و هیچ‌گونه ارزیابی از سایر ترکیبات و خطرات احتمالی آنها انجام نمی‌‌دهد. این ناهماهنگی می تواند در صورت عدم مدیریت ،پیامدهایی برای سلامت عمومی، ایمنی غذایی و محیط‌زیست به همراه داشته باشد.

5ـ1ـ3. نبود قوانین مشخص برای مواد همراه و افزودنی‌ها

نظام قانونگذاری کشور در حال حاضر فاقد مقررات مشخصی درخصوص مواد همراه و افزودنی‌های مورد استفاده در ترکیبات آفتکش است. این خلأ قانونی موجب شده است که شرکت‌‌های دارنده مجوز ثبت آفتکش‌ها بتوانند بدون الزام به طی فرایندهای ارزیابی و ثبت جداگانه، نسبت به تولید یا واردات انواع مواد افزودنی اقدام کنند و آنها در ترکیب با مواد مؤثره، در تولید انواع آفتکش‌ها استفاده کنند. این در حالی است که در نظام‌های پیشرفته نظارتی مانند اتحادیه اروپا، استانداردهای دقیقی برای ثبت و کاربرد امولسیفایرها و مواد همراه تدوین شده و فهرست جامعی از ترکیبات غیرمجاز نیز منتشر شده است. برای مثال در آمریکا طبق استاندارد برچسب‌نویسی آفتکش‌ها باید بر روی برچسب، نوع ماده همراه مورد استفاده درج شود و بدون وجود نام ماده همراه، هیچ آفتکشی در آژانس بین‌المللی حفاظت محیط‌زیست ثبت نمی‌‌شود. این در حالی است که در کشور تنها «میزان ماده همراه» بدون اشاره به نام ماده مذکور، بر روی برچسب آفتکش‌ها قید می‌‌شود.

بررسی‌های علمی نشان می‌‌دهد که برخی از امولسیفایرهای مورد استفاده در فرمولاسیون آفتکش‌ها به‌عنوان مواد همراه یا به‌عنوان ترکیبات اصلی در صابون‌های حشره‌کش در طولانی‌مدت، دارای آثار سوء قابل توجهی بر سلامت انسان و محیط‌زیست هستند. شایان‌ ذکر است که تعدادی از این ترکیبات به‌دلیل ایجاد اختلال در عملکرد سیستم غدد درون‌ریز انسان، در بسیاری از کشورهای پیشرفته از چرخه مصرف خارج شده‌‌اند. این شرایط، ضرورت توجه فوری به بازنگری ساختار نظارتی و تدوین ضوابط و استاندارد مشخص برای مواد همراه در فرمولاسیون آفتکش‎ها را این حیطه به وضوح نمایان می‌سازد.

6ـ1ـ3. احتمال وجود تعارض منافع در فرایند ثبت

برخی نظرات، به احتمال شکل گیری موقعیت های تعارض منافع در میان برخی از کارکنان سازمان حفظ نباتات اشاره داشته اند. این نگرانی ها عمدتاً ناظر بر مواردی است که همزمانی ایفای مسئولیتهای دولتی با وجود منافع اقتصادی یا ارتباطات حرفه ای در بخش خصوصی (ازجمله مشارکت یا مالکیت سهام در شرکت های تولیدکننده یا واردکننده آفتکش ها،) میتواند زمینه اثرپذیری تصمیمات اداری از منافع مرتبط را فراهم آورد. این امر به ویژه در مواردی مصداق دارد که تصمیمات اتخاذشده دولتی، به طور مستقیم یا غیرمستقیم بر وضعیت همان شرکت ها یا ذی نفعان وابسته اثرگذار باشد. همچنین زمینه تعارض منافع از حیث اینکه خویشاوند درجه یک کارکنان سازمان، مالکیت یک آزمایشگاه کنترل کیفیت آفتکش را داشته باشد نیز میتواند وجود داشته باشد .

7ـ1ـ3. وجود برخی مسائل اجرایی در فرایند ثبت

در نظام‌های ثبت آفتکش در سطح بین‌المللی، هزینه‌های مربوطه معمولاً در قالب یک پرداخت واحد از شرکت‌‌های متقاضی اخذ می‌‌شود. درحالی‌که در ایران، این فرایند به‌‌صورت پراکنده و ازطریق نهادهای مختلف شامل مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، آزمایشگاه‌های فیزیکوشیمیایی و مراکز تست حیوانی انجام می‌پذیرد. این پراکندگی در دریافت هزینه‌ها نه‌تنها باعث افزایش بار مالی بر متقاضیان می‌‌شود، بلکه احتمال بروز فساد اداری و ارتشا را نیز افزایش می‌دهد. نکته قابل تأمل دیگر آنکه به‌رغم دریافت هزینه‌های آزمایشگاهی توسط این مراکز، در بسیاری از موارد، نتایج حاصله به‌‌صورت کامل و شفاف در اختیار شرکت‌‌های متقاضی قرار نمی‌گیرد.

8ـ1ـ3.ضعف در پیگیری و رسیدگی به برخی تخلفات 

بررسی‌های انجام شده حاکی از وجود چالش‌های ساختاری در نظام رسیدگی به تخلفات سازمان حفظ نباتات است. در مقاطعی مواردی از تخلفات احتمالی کارکنان و مدیران این سازمان بدون پیگیری جدی باقی‌مانده یا برخوردهای غیربازدارنده اتفاق افتاده است. مصاحبه با ذی‌نفعان یکی از نمونه‌های این موضوع را تشریح کرده است؛ فردی که دارای سوابق تخلفات متعدد در حوزه ثبت آفتکش‌ها بوده است، پس از بازنشستگی اجباری، بلافاصله به‌عنوان مشاور در یکی از شرکت‌‌های فعال در این حوزه مشغول به کار شد. درحالی‌که انتظار می‌رود با توجه به حساسیت موضوع آفتکش‎ها در سلامت جامعه، ضوابط سختگیرانه‌تری در قوانین مدنظر قرار گیرد و کارکنانی که در این حوزه سوء سابقه داشته‌اند‌، امکان به‌کارگیری آنها، به‌‌ویژه در سمت‌های مدیریتی از جمله در شرکت‌‌های خصوصی فعال در حوزه آفتکش‌ها وجود نداشته باشند. به نظر می‎رسد که فرایند تأیید خطوط تولید آفتکش‌ها نیز با چالش‌هایی مواجه است. براساس گزارش‌های موجود، برخی کارشناسان، در دوره‎ای، حاضر به تأیید خطوط تولید نبوده و با ابراز ایرادات غیرواقعی، مانع از اخذ مجوز توسط واحدهای تولیدی شده‌‌اند. همین عامل به نوع دیگری می‏تواند زمینه‌های ارتشا در فرایند ثبت آفتکش‌ها را ایجاد کند که ازجمله این موارد احتمالی می‌توان به  1. رسیدگی خارج از نوبت پرونده‌ها، 2. نادیده گرفتن نقص مدارک یا کمبود مدارک و 3. بی‌توجهی به برخی از مشکلات فنی اشاره داشت.

9ـ1ـ3. به‌روز نبودن استانداردهای آفتکش‌های داخلی

نظام ارزیابی کیفیت آفتکش‌ها در کشور در حال حاضر براساس هفت شاخص پایه‌ای ازجمله پایداری در شرایط مختلف دما و اسیدیته (pH) صورت می‌پذیرد. این معیارها که به حدود چهار دهه قبل بازمی‌گردد، در شرایط کنونی از کفایت لازم برای تضمین کیفیت مطلوب محصولات برخوردار نیست. مطالعات تطبیقی نشان می‌‌دهد که استانداردهای فعلی فاقد شفافیت لازم در تعریف ویژگی‌های آفتکش‌های ایمن و کم‌خطر هستند. این نقصان در نظام استانداردگذاری، موجب ایجاد موانع جدی در جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی برای تولید آفتکش‌های باکیفیت و سازگار با محیط‌زیست شده است.

10ـ1ـ3. ضعف در شفافیت تصمیم‌های اتخاذ شده در هیئت نظارت بر سموم

بررسی‌های انجام شده حاکی از وجود ابهاماتی در فرایند تصمیم‌‌گیری هیئت نظارت بر سموم است. فقدان سیستم مستندسازی جامع که شامل ثبت کامل صورت‌جلسات و مکالمات باشد، به کاهش سطح شفافیت در تصمیم‌های اتخاذ شده منجر شده است. در حقیقت، ضعف سیستم پاسخ‌‌گویی این هیئت به متقاضیان ثبت، به‌گونه‌ای است که به‌رغم پرداخت هزینه‌های آزمایشگاهی توسط متقاضیان، نتایج حاصله به‌‌صورت کامل در اختیار آنان قرار نمی‌گیرد تا در صورت تضییع حقوق بتوانند به اعاده آن بپردازند. در واقع این نبود شفافیت موجب شده است که متقاضیان نتوانند تشخیص دهند آیا محصول آنها واقعاً دارای نواقص فنی بوده یا ناشی از تصمیم‌های اتخاذ شده متأثر از رویکردهای سلیقه‌ای بوده است. براساس برخی از مستندات موجود، به‌نظر می‌رسد بخشی از تصمیم‌های این هیئت می‌تواند فاقد پشتوانه علمی کافی باشد و ممکن است تحت تأثیر عوامل غیرتخصصی اتخاذ شده باشد. این وضعیت، لزوم بازنگری در سازوکارهای تصمیم‌‌گیری و افزایش سطح شفافیت در فرایندهای نظارتی را بیش از پیش آشکار می‌سازد.

11ـ1ـ3. ترکیب هیئت نظارت بر سموم

ساختار فعلی ترکیب اعضای هیئت نظارت بر سموم، با کاستی‌های قابل توجهی مواجه است. یکی از نقایص عمده، عدم امکان حضور پژوهشگرانی است که آزمایش‌های مربوط به آفتکش مورد نظر را در مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی انجام داده‌اند. این در حالی است که چنین متخصصانی به‌دلیل انجام آزمایش‌های مستقیم، از دانش و اطلاعات تخصصی بیشتری در مورد ویژگی‌های آفتکش هدف برخوردار بوده و می‌توانند با ارائه توضیح‌های کارشناسی، نقش مؤثری در اتخاذ تصمیم‌های صحیح در مورد ثبت یا رد محصول ایفا کنند. این خلأ به‌‌ویژه در مورد آفتکش‌های زیستی و کم‌خطر که نیازمند دفاع کارشناسی دقیق‌تری هستند، مشهودتر است.

از دیگر چالش‌های موجود، شرایط شغلی اعضای حاضر در این هیئت است. اغلب این افراد علاوه‌بر مسئولیت‌های سازمانی اصلی خود، بدون دریافت بودجه‌‌‌ای خاص در جلسات شرکت می‌کنند. این وضعیت موجب شده است که در مواردی فرصت کافی برای بررسی عمیق و دقیق تمامی آفتکش‌های مطرح شده در جلسات از جنبه‌های مختلف، ایجاد نشود. چنین شرایطی می‌تواند بر کیفیت تصمیم‌های اتخاذ شده تأثیر منفی گذاشته و کارایی تصمیم‌های اتخاذ شده را کاهش دهد.

2ـ3. واردات و صادرات

1ـ2ـ3. امکان ورود آفتکش‌های غیراستاندارد به کشور

فرایند واردات آفت کش ها در حال حاضر با چالش هایی در حوزه نظارت بر اصالت و انطباق فنی مواجه است. بررسی های کارشناسی حاکی از آن است که در برخی موارد، محموله هایی با عنوان یک آفتکش مجاز مشخص ثبت شده اند، که احتمال میرود در ترکیبات شیمیایی آنها مغایرت هایی با استانداردهای اظهار شده وجود داشته باشد و یا حاوی مواد مؤثره متفاوتی باشد. مواد مؤثره مورد استفاده در تولید این آفتکش ها عمدتاً از کشورهای چین و هند تأمین میشود که احتمال عدم انطباق برخی از این محموله ها با استانداردهای کیفی مطلوب، دغدغه هایی را ایجاد کرده است. از این رو، کارشناسان این حوزه بر ضرورت بازنگری در زنجیره تأمین و اولویت بخشی به منابع با ضریب اطمینان و اعتبار بالاتر تأکید دارند. علاوه بر این، موقعیت استراتژیک مرزی و همجواری با کشورهایی مانند پاکستان، هند و عراق می تواند زمینه تسهیل ورود آفتکش هایی خارج از شبکه نظارت رسمی را فراهم کند.

 همچنین، از دیگر چالش های موجود در این زمینه، احتمال بروز مغایرت در اصالت مستندات است، به گونه ای که ممکن است مدارک فنی منتسب به شرکت های تولیدکننده خارجی با استفاده از ابزارهای ویرایشی تغییر کند و در قالب فرم های رسمی شرکت های مبدأ ارائه شوند. این موضوع می تواند منجر به اتکا بر مستنداتی شود که فرایند کامل راستی آزمایی و آزمون های انطباق فنی برای ثبت آفتکش را با چالش مواجه کرده و در نتیجه، احتمال ورود آفت کش هایی با مخاطرات بالقوه برای سلامت موجودات زنده و محیط زیست را افزایش دهد. در حالی که در کشورهای دارای نظام های اطلاعاتی پیشرفته و شفاف، امکان تأیید این مدارک به صورت آنلاین وجود دارد. لذا، ارتقای این سیستم های نظارتی برای جلوگیری از پیامدهای احتمالی در حوزه های سلامت محصولات کشاورزی، ایمنی غذایی و صیانت از محیط زیست یک ضرورت راهبردی تلقی می شود 

2ـ2ـ3. گسترش غیراصولی صدور مجوز واردات مواد مؤثره

سیاست آزادسازی واردات آفتکش‌ها در ایران عمدتاً در اوایل دهه ۱۳۸۰ آغاز شد که دولت به دنبال اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی در بخش کشاورزی، کاهش انحصار دولتی در بازار نهاده‌ها و حمایت از بخش خصوصی بود. در واقع، در این دوران دولت به دلایلی از قبیل کسری بودجه و سنگینی یارانه نهاده‌ها و ضعف سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی ‌و گاهی کیفیت پایین آفتکش‎های توزیع شده، به این نتیجه رسید که ادامه نظام دولتی خرید و توزیع آفتکش‎ها مطلوب نیست و همچنین باید بار مالی آن بر دولت کاهش یابد. بررسی سیر تحول نظام واردات آفتکش‌ها در کشور نشان می‌‌دهد که در سال‌های نخست پس از آزادسازی، اغلب شرکت‌‌های تولیدکننده داخلی در این حوزه فعال بودند و واردات آفتکش‌های آماده صورت نمی‌گرفت. دولت انحصار خرید و فروش آفتکش‌ها را از شرکت خدمات حمایتی کشاورزی گرفت و آن را به بخش خصوصی واگذار کرد. براساس برخی نظرات، از مهم‌ترین اهداف از این اقدام، کاهش بوروکراسی، افزایش کیفیت آفتکش‌ها و جلوگیری از توزیع برخی از محصولات تاریخ گذشته یا بی‌‌کیفیت بود. بنابراین، بخش خصوصی امکان گرفتن مجوز واردات و فروش مستقیم آفتکش‌ها را پیدا کرد [5۲-50]. بااین‌حال، در مراحل بعدی، تسهیل غیراصولی صدور مجوزها و ضعف نظارتی، به گسترش بی‌‌رویه تعداد واردکنندگان منجر شد. اکنون بیش از ۱3۰ کارخانه تولیدکننده و بیش از 30۰ واردکننده وجود دارد و در دو سال اخیر نیز حدود 200 پروانه جدید صادر شده است. این شرایط باعث شده نظام تأمین آفتکش‌ها به وضعیت نابسامانی برسد. در مقاطعی برخی شرکتها بدون بررسی مناسب سوابق اعضای هیئت مدیره و سهام داران، مجوز واردات دریافت کرده اند [5۵-5۳].

بررسی عملکرد برخی از فعالان حوزه واردات آفتکش‌ها نشان می‌‌دهد تعدادی از واردکنندگان، فاقد صلاحیت‌های تخصصی لازم در این حوزه هستند. این گروه که عمدتاً با انگیزه سودآوری و بدون دانش فنی کافی در زمینه محصولات، آفات هدف و شرایط بهینه مصرف فعالیت می‌کنند، در فرایند فروش مشکلات متعددی ایجاد می‌کنند. رفتارشناسی این گروه حاکی از تمایل به نقض عرف‌های بازار ازطریق کاهش تصنعی قیمت‌ها و اعطای تخفیف‌های غیرمنطقی است. این رویکرد غیرحرفه‌ای می تواند به اختلال در نظام توزیع و آسیب به فعالان قانونی منجر شود.

در حال حاضر، سازمان حفظ نباتات، صرفاً گواهی ثبت آفتکش مربوطه در کشور خارجی را از واردکنندگان مطالبه می‌کند، حال آنکه نهادهای صدور گواهی آفتکش‌ها در کشورهایی مانند چین، برای حمایت از تولیدات داخلی خود، بدون توجه به کیفیت واقعی محصول، این مدارک را صادر می‌کنند و لذا تمامی تولیدات آنها از کیفیت لازم برخوردار نیست. از منظر کارشناسی، این وضعیت نگرانی‌های جدی در پی دارد. نبود شفافیت در ترکیبات مواد مؤثره آفتکش‌های آماده وارداتی و وجود ناخالصی‌های بالا در آنها می‌تواند در بلندمدت آثار سوء بهداشتی ازجمله افزایش احتمال ابتلا به بیماری‌های صعب‌العلاج مانند سرطان را برای کشاورزان، خانواده‌های آنان و آحاد مردم به‌‌همراه داشته باشد. در واقع، آزمایشگاه‌ها قدرت تشخیص بخشی از این‎گونه ناخالصی‌ها را ندارند و به‌صورت کلی نوع مواد همراه و افزودنی‎هایی موجود در مواد مؤثره مشخص نیست که آزمایشگاه بخواهد استانداردهای مورد نیاز برای بررسی آنها را داشته باشد و اصولاً هم دامنه مواد مذکور به قدری وسیع است که عملاً شناسایی آنها امکان‌پذیر نیست.

3ـ2ـ3. فقدان سیاستگذاری وزارت جهاد کشاورزی در زمینه تسهیل عرضه آفتکش‎های کم‌خطر

در حال حاضر تصمیم‌‌گیری در مورد نوع آفتکش‌ها برای واردات، به‌‌جای آنکه توسط محققان و نهادهای مسئول، انجام شود، بیشتر توسط واردکنندگان صورت‌ می‌گیرد که گاهی بدون در نظر گرفتن نیازهای کشور و درجه خطر آفتکش‌ها انجام می‌گیرد. طبق مواد (27) و (32) آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات، سازمان حفظ نباتات موظف است با همکاری مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، فهرست آفتکش‌های مجاز را تعیین و اعلام کند. در این فهرست آفتکش‎های مجاز اعلامی، باید کم‌خطرها مورد تأکید شفاف‎تر برای واردات و تولید قرار بگیرند. با‌این‌حال، سازوکارهای لازم برای هدایت تولیدکنندگان و واردکنندگان به‌سمت آفتکش‌های ایمن‌تر و به‌روزتر، به‌درستی طراحی و اجرایی نشده است. لذا ضروری است در راستای تأمین آفتکش‌های ایمن و کم‌خطر، تکالیف قانونی مرتبط با اولویت‌بندی تأمین این‌گونه آفتکش‌ها به‌‌صورت صریح در قانون حفظ نباتات لحاظ شود؛ و در بلندمدت نیز، تمرکز اصلی بر تولید داخلی این آفتکش‌ها مطابق با استاندارهای بین‌المللی و نه صرفاً واردات آنها، قرار گیرد.

4ـ2ـ3. احتمال رونق بازارغیررسمی آفتکش در سایه محدودیت‌های ارزی واردکنندگان 

از اواخر دهه ۱۳۷۰ تخصیص ارز ترجیحی برای واردات آفتکش‌های کشاورزی صورت گرفته است [56]. براساس مصوبه‌ای در سال ۱۳۷۹، مبلغ مشخصی ارز ترجیحی برای واردات آفتکش‌های دفع آفات نباتی به وزارت جهاد کشاورزی تخصیص یافت تا قیمت این نهاده‌ها برای کشاورزان کنترل شود و به کاهش هزینه‌های تولید کمک کند. به‌‌صورت کلی، در دوره‌ای که نظام تخصیص ارز ترجیحی برای آفتکش‌ها اجرا می‌شد، قیمت این نهاده‌ها در سطح قابل قبولی قرار داشت و استفاده از آفتکش‌های مجاز برای کشاورزان از نظر اقتصادی توجیه داشت.

از سال ۱۳۹۹به بعد، روند حذف ارز ترجیحی برای آفتکش ها و نهاده های کشاورزی آغاز شد. براساس گزارش ها، در سال۱۳۹۹ارز ترجیحی به واردات آفتکش ها اختصاص نیافت و از آن زمان به بعد تدریجاًتخصیص ارز ترجیحی متوقف و ارز نیمایی جایگزین آن شد و سپس با حذف ارز نیمایی، ارز مبادله ای مورد استفاده قرار گرفت [ 57]. با این وجود نیز، به یکباره سهمیه ارز مبادله ای این مواد به طور غیرمنتظره ای در سال جاری ( 1404) کاهش یافت. همچنین عدم تخصیص به موقع ارز نیز به بالا رفتن قیمت آن منجر شده است. در شرایط کنونی، افزایش قیمت آفتکش های باکیفیت موجب شده است تا کشاورزان به سمت استفاده از محصولات باکیفیت پایین و غیرمجاز با دوره کارنس طولانی و هویت نامشخص گرایش پیدا کنند که هرچند در وهله اول از منظر اقتصادی مقرون به صرفه تر هستند اما در اصل به دلیل تکرار سمپاشی ها غیراقتصادی می شوند. شرکت های خصوصی فعال در حوزه واردات آفتکش با چالش های جدی در تأمین ارز مواجه هستند. در یک سال اخیر، این شرکتها نه تنها از سهمیه ارزی برخوردار نشده اند، بلکه مجوز واردات با ارز آزاد نیز به آنها اعطا نمیشود. این وضعیت نامساعد، آینده تأمین آفتکش در کشور را با مشکلاتی مواجه خواهد ساخت. در مقابل، بازار آفتکش های غیراستاندارد نیز به دلیل قیمت پایین تر و در دسترس بودن، میتواند رونق بیشتری داشته باشد [59 ، 58].
 

3ـ3. توزیع و فروش

1ـ3ـ3. فقدان برخورد مناسب قضایی با فروشندگان متخلف و به حاشیه ‌‌راندن کلینیک‌‌ها و فروشگاه‌های مجاز

در حال حاضر، حدود صدها فروشگاه غیرمجاز سموم کشاورزی در کشور وجود دارند که غالباً نظارت چندانی بر آنها نمی شود و عمدتاً فروشگاه های مجاز هستند که تحت نظارت قرار دارند. فروشندگان مجاز در صورت عرضه آفتکش های غیرمجاز، صرفاًمشمول ضمانت های اجرایی محدودی ازجمله پرداخت خسارت و ابطال پروانه فروشندگی می شوند. این مقررات از نظر بازدارندگی بسیار ضعیف عمل می کنند و قادر به ایجاد مانع مؤثر در برابر تخلفاتی که سود بالایی دارند، نیستند. در واقع قانون حفظ نباتات، در برخورد با فروشگاه هایی که مجوز ندارند نیز فاقد جرم انگاری صریح و تعیین مجازات های متناسب است. 
ضعف در برخورد قانونی بازدارنده با فروشندگان متخلف و فضای رقابتی نامتوازن، به کاهش مراجعه کشاورزان به کلینیک های گیاه پزشکی (آزمایشگاه تشخیص آفات و بیماریهای گیاهی) و افت درآمد فروشندگان متعهد به رعایت مقررات منجر شده است. یکی از صاحب نظران این حوزه اظهار می دارد که کاهش رغبت کشاورزان برای مراجعه به کلینیک ها، ناشی از سهولت دسترسی به همه انواع آفتکش ها از مبادی خارج از شبکه رسمی است. این وضعیت، موجب کاهش انگیزه کلینیک داران برای نسخه نویسی صحیح شده و احتمال می رود حتی فروشندگان مجاز را نیز به تدریج به سمت فروش غیراصولی سوق دهد و فرضیه حضور و نفوذ آفتکش های غیراستاندارد و یا فاقد اصالت را در چرخه مصرف تقویت کند، به ویژه آنکه نبود پیشبینی ضمانت های اجرایی کافی در قوانین موجود، انگیزه رعایت دقیق مقررات و استانداردهای توزیع آفتکش ها را با چالش مواجه ساخته است 

2ـ3ـ3. قیمت ارزان آفتکش‌های تقلبی و کم کیفیت و نفع اقتصادی بیشتر فروش این آفتکش‎ها

بررسی‌های میدانی نشان می‌‌دهد که اکثر مراکز فروش آفتکش‌ها از رویه‌‌های علمی و فنی برای تجویز مناسب این مواد بهره‌ نمی‌برند. طرح سازمان نظام‎ مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی در به‌کارگیری از مسئولین فنی در واحدهای گیاه‌پزشکی، مطابق با ماده (۳۴) «نظام صدور مجوز و پروانه واحدهای گیاه‌پزشکی» [60]، در سال 1393 اجباری و لازم‌الاجرا شده است. این طرح عملاً نتوانسته است راهگشا باشد زیرا؛ در عمل، معیار اصلی در انتخاب و توصیه آفتکش‌ها، منافع اقتصادی فروشنده است و غالباً به نیاز واقعی کشاورز یا ملاحظات زیست‌‌محیطی توجهی نمی‌‌شود.

در برخی موارد، فروشندگان از تجویز آفتکش‌های کم‌خطر با آثار بلندمدت خودداری کرده و به‌‌جای آن، محصولات پرخطر با کارایی ظاهری سریع‌تر را پیشنهاد می‌دهند. این رویه که عمدتاً با هدف افزایش دفعات سمپاشی و در نتیجه فروش بیشتر صورت می‌پذیرد، اگرچه ممکن است در کوتاه‌‌مدت تأثیر سریع‌تری در کنترل آفات داشته باشد، اما پیامدهای منفی قابل توجهی در حوزه‌های سلامت و محیط‌زیست و ایجاد مقاومت در آفات را به‌‌همراه دارد. نکته قابل تأمل این است که برخی آفتکش‌های پرخطر، به‌دلیل عملکرد سریع‌تر و محسوس‌تر، مورد اقبال کشاورزان قرار می‌گیرند. این امر موجب شده است فروشندگان برای جلب رضایت مشتریان و افزایش فروش، تمایل بیشتری به توصیه این گروه از محصولات داشته باشند. چنین رویکردی نه‌تنها استانداردهای ایمنی را نقض می‌کند، بلکه الگوی مصرف نادرست نهاده‌ها را در بخش کشاورزی ترویج می‌‌دهد.

ازسوی دیگر، برخی دیگر از گزارش‌های میدانی حاکی از آن است که گروهی از فروشندگان نهاده‌های کشاورزی با بهره‌گیری از شرایط دشوار اقتصادی کشاورزان، اقدام به عرضه آفتکش‌های نامرغوب و در مواردی تقلبی به شیوه نسیه و اقساطی می‌کنند. محدودیت‌های مالی کشاورزان، موجب گرایش آنان به فروشگاه‌هایی شده است که امکان خرید اعتباری را فراهم می‌سازند. این شرایط، بعضاً کشاورزان را ناگزیر به استفاده از آفتکش‌های با‌کیفیت پایین یا محصولات غیراستاندارد می‌کند. اگرچه برخی از کشاورزان از مزایا و اثربخشی بالاتر آفتکش‌های با‌کیفیت مطلع هستند؛ اما مشکلات اقتصادی در برخی موارد، امکان انتخاب این محصولات را محدود کرده است. بنابراین، کشاورزان به‌رغم آگاهی از نامناسب بودن محصولات، به‌دلیل فشارهای مالی ناچار به استفاده از آنها هستند. چنین رویه‌ای نه‌تنها بهره‌وری کشاورزی را کاهش می‌‌دهد، بلکه می‌تواند پیامدهای منفی قابل توجهی در حوزه‌های سلامتی و محیط‌زیستی به‌‌همراه داشته باشد.

3ـ3ـ3. تعدد فروشگاه‌های غیرمجاز و رویه‌‌های متفاوت دریافت مجوز

در حال حاضر سه نوع فروشگاه عرضه‌کننده آفتکش‌ها و نهاده‌های کشاورزی در کشور از حیث نحوه دریافت مجوز فعالیت دارند: 1. فروشگاه‌هایی که از سازمان حفظ نباتات مجوز گرفته‌اند و به‌دنبال واگذاری این امر به سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی، امور خودشان را ازطریق سازمان نظام مهندسی انجام می‌دهند (مطابق بند «ج» ماده (۲) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب سال ۱۳۸۹). 2. فروشگاه‌هایی که پروانه خود را از مجامع امور صنفی غیرمرتبط اخذ کرده‌اند. 3. فروشگاه‌هایی که فاقد هرگونه پروانه هستند. لازم به ذکر است که فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‌ها، فاقد صنف تخصصی بوده و در شهرستان‏های مختلف، زیر نظر صنوف متفاوت قرار گرفته‌اند‌. ازجمله می‌توان به تعدادی از فروشگاه‌هایی اشاره کرد که زیر نظر صنف آرایشگران و خواروبار‌فروشان قرار دارند.

این در حالی است که ماده (18) قانون حفظ نباتات، فروشندگان آفتکش‌های دفع آفات و بیماری‌های نباتی و هورمون‌های نباتی را مکلف به اخذ پروانه از سازمان حفظ نباتات کرده و ماده (14) همین قانون نیز اجازه لغو پروانه و توقف فعالیت کلیه مؤسسات و شرکت‌‌های خصوصی دفع آفات متخلف (اعم از واحدهای دارای پروانه یا فاقد آن) را به سازمان حفظ نباتات داده و مأموران انتظامی را نیز موظف به همکاری با این سازمان کرده است. تبصره «2» ماده (14) صریحاً اشعار می‌دارد: «مأمورین انتظامی مکلفند به تقاضای سازمان حفظ نباتات، از ادامه فعالیت مؤسسات و شرکت‌های دفع آفات که فاقد پروانه فوق‌الذکر می‌‌باشند، جلوگیری کنند.»

به دلیل تعدد فروشگاه‌های غیرمجاز و از سوی دیگر نهادهای متفاوت ارائه کننده مجوز و عدم وجود وحدت رویه در نظارت بر فروشگاه‌های عرضه کننده آفتکش‌ها، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۳۸ را در تاریخ ۱399/۱۰/۱6 صادر کرد. در رأی مذکور تأکید شده است که به موجب تبصره ماده (۲) قانون نظام صنفی کشور (مصوب 1382/12/24) صنوفی که دارای قانون خاص هستند، از شمول قانون مذکور خارج بوده و مبنایی برای اعمال حکم مقرر در ماده (۹۱) این قانون، مبنی‌‌‌‌بر لزوم اخذ پروانه از اتحادیه‌های صنفی در رابطه با شاغلان این حوزه‌ها وجود ندارد. لذا صدور پروانه کسب فعالیت اقتصادی و خدماتی و امور نظارتی واحدهای فروشندگی آفتکش‌های دفع آفات نباتی، تولید و فروش گل و گیاه، بذر و کود حسب مورد برعهده وزارت جهاد کشاورزی و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع‌ طبیعی و نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران بوده است. لذا فعالیت‌های مذکور از شمول حکم مقرر در ماده (۹۱) قانون نظام صنفی کشور (مصوب 1382/12/24) مبنی‌‌‌بر لزوم اخذ پروانه از اتحادیه‌های صنفی خارج هستند. بر همین اساس، صدور پروانه کسب توسط اتحادیه‌های صنفی برای افراد مشغول به فعالیت‌های فوق‌الذکر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات صنفی است.

بررسی‌های میدانی انجام شده حاکی از آن است که تعداد قابل توجهی از مراکز عرضه نهاده‌ها، اقدام به تجویز و توزیع آفتکش‌های غیرمجاز و پرخطر می‌کنند. همان‌طور که قبلاً نیز اشاره شد، در حال حاضر تصمیم‌‌گیری نهایی در مورد انتخاب، میزان و زمان مصرف آفتکش‌ها، عمدتاً برعهده فروشندگان این محصولات قرار دارد، درحالی‌که مراجع تخصصی ذی‌صلاح ازجمله سازمان حفظ نباتات، تولیدکنندگان و واردکنندگان مجاز، مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، کلینیک‌های گیاه‌پزشکی (آزمایشگاه تشخیص آفات و بیماری‌های گیاهی) و مروجان نقش کمرنگ‌تری در این فرایند ایفا می‌کنند. نکته حائز اهمیت آن است که بخش قابل توجهی از این فروشندگان، فاقد مجوزهای لازم بوده و انگیزه اصلی آنان منافع اقتصادی است و ملاحظات سلامتی و محیط‌زیستی در این بین جایگاه مناسبی ندارد. به‌‌صورت کلی فروشگاه‌های غیرمجاز نقش بیشتری در توزیع آفتکش‌های خطرناک و تقلبی دارند، زیرا قید‌و‌بند و نگرانی از لغو شدن پروانه خود ندارند. با وجود تکلیف قانونی سازمان حفظ نباتات در اعمال نظارت بر فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‌ها (اعم از مجاز و غیرمجاز)، بررسی‌ها نشان می‌دهد که در برخی دوره ها، تمرکز نظارتی عمدتاً بر فروشگاه های دارای مجوز معطوف بوده و فرایند نظارت بر واحدهای فاقد مجوز با چالش های اجرایی و محدودیت در پایش مواجه شده است .

علاوه‌بر این، با توجه به اینکه مسئولیت صدور پروانه برای فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‌ها و نهاده‌های کشاورزی برعهده نظام مهندسی کشاورزی و منابع‌ طبیعی قرار دارد و از طرفی هیچ ممنوعیت قانونی برای فعالیت اعضای این سازمان در چنین فروشگاه‌هایی وجود ندارد، این وضعیت می‌تواند بستر مناسبی برای ایجاد رانت و فساد فراهم کند. همچنین باید اشاره کرد که در حال حاضر خلأهای قانونی محسوسی در زمینه جرم‌انگاری عرضه‌ غیرمجاز آفتکش وجود دارد که این امر موجب محدودیت اختیارات سازمان حفظ نباتات در اتخاذ اقدام‌های بازدارنده شده است.

4ـ3ـ3. فروش آزادانه آفتکش‌ها در فروشگاه‎های اینترنتی و شبکه‌های اجتماعی

با وجود اینکه توزیع و فروش آفتکش‌های کشاورزی در فضای مجازی ممنوع است و تاکنون هیچ مجوزی ازسوی مراجع تخصصی ذی‌ربط، برای فروش آفتکش‌های کشاورزی در فضای مجازی صادر نشده است؛ اما سال‌هاست که انواع آفتکش‌ها ازطریق فروشگاه‎های معروف اینترنتی در حال فروش هستند و این رفتار، جرم تلقی نمی‌‌شود و برای متخلفان مجازاتی تعیین نشده است. با‌این‌حال، برخی از این فروشگاه‎ها ازسوی سازمان حفظ نباتات هشدار نیز دریافت کرده‎اند [62, 63]. لازم به ذکر است که در قوانین و مقرراتی از جمله قانون حفظ نباتات (مصوب 1346)، آیین‏نامه اجرایی قانون حفظ نباتات (مصوب 1346)، قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی (مصوب ۱۳۸۹) و دستورالعمل نظام صدور مجوز و پروانه واحدهای گیاه‌پزشکی (ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی در سال ۱۳۹۴)، ضوابطی در حوزه فروش و اخذ مجوز واحدهای گیاهپزشکی، عنوان شده است که از جمله آنها می‌توان به الزام به فروش از طریق فروشگاه‎های آفتکش کشاورزی واجد پروانه و صلاحیت فنی و مبتنی بر صدور نسخه گیاه‌پزشکی مجاز اشاره کرد.

با این وجود، قوانین و مقررات فوق‌الذکر حکم صریحی در خصوص فروش اینترنتی آفتکش‎ها نداشته است و در این موضوع مسکوت مانده است. اما دفتر آفتکش‌های سازمان حفظ نباتات بنا به دلایلی از قبیل احتمال تردید در اصالت آفتکش‌‌ها، امکان فروش سموم تقلبی، بی‌کیفیت و تاریخ‌گذشته از طریق فضای مجازی که می‎تواند موجب به خطر افتادن سلامتی و محیط‌زیست شود، در اطلاعیه‌ای فروش مجازی (اینترنتی) آفتکش‎ها را ممنوع اعلام کرده است. از آنجایی که فروش مجازی آفتکش‎ها غالباً بدون نسخه گیاه‌پزشکی انجام می‌گیرد، لذا به صورت کلی این نوع از فروش حتی از طریق فروشگاه‌های مجاز، بر اساس تبصره «۵» ماده (6) قانون قانون افزایش بهره‌‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی (مصوب 1389) ممنوع است. با این وجود لازم است قوانین و مقررات، اشاره صریحی به امکان مجوزدهی به فروش اینترنتی و ضوابط آن داشته باشند و یا ممنوعیت کامل آن را اعلام نمایند و صرف اعلام ممنوعیت آن طی اطلاعیه‌ای از سوی سازمان مذکور کافی به نظر نمی‎رسد. بنابراین قانون حفظ نباتات از این منظر دارای خلأ است. ازسوی دیگر، گروهی از فروشندگان نیز به‌راحتی در پلتفرم‌های اینترنتی و شبکه‌های اجتماعی در حال فروش محصولات قاچاق و غیرمجاز هستند. مطابق برخی گزارش‌ها در برخی موارد نیز این‌گونه فروشندگان به سازمان حفظ نباتات معرفی شده‌‌اند، اما پس از جریمه شدن با مبلغ بسیار محدود، مجدداً به فروش خود ادامه داده‌اند.

5ـ3ـ3. نقش ضعیف مسئول فنی در فروشگاه‌های مربوطه

در حال حاضر، فروشگاه‌های عرضه‌کننده نهاده‌های کشاورزی و آفتکش‌ها براساس تبصره «5» ماده (6) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی، ملزم به استفاده از کارشناسان فنی در فروشگاه‌های خود شده‌‌اند. در واقع، حضور مسئول فنی در فروشگاه‌های عرضه نهاده‌های کشاورزی، یک الزام قانونی محسوب می‌‌شود. این افراد موظف‌اند بر فرایند فروش آفتکش‌ها نظارت دقیق اعمال کرده و راهنمایی‌های لازم درخصوص ملاحظات ایمنی را به مشتریان ارائه دهند [64]. بااین‌حال، بررسی‌های میدانی صاحب نظران و متخصصان این حوزه نشان می‌‌دهد که به‌دلیل فقدان آموزش‌های تخصصی کافی، بسیاری از مسئولان فنی از دانش و مهارت کافی برای انجام این وظایف برخوردار نیستند؛ زیرا رشته تخصصی بخشی از این کارشناسان گیاه‌پزشکی نبوده و یا اینکه تجربه و آگاهی کافی درباره انواع آفتکش‌ها و روش‌های صحیح مصرف آنها را ندارند. این امر به فقدان استفاده مناسب از آنان توسط فروشندگان منجر شده است. در عمل، فروشگاه‌ها عمدتاً تمایلی به حضور فعال این مسئولان ندارند و صرفاً به پرداخت حق‌الزحمه ماهیانه آنان بسنده می‌کنند.

ازسوی دیگر، حقوق و دستمزد مسئولان فنی، برعهده فروشندگان است. این موضوع استقلال رأی و عمل مسئولان فنی را می‎تواند تحت‌‌‌الشعاع قرار دهد. علاوه‌بر این، سطح پایین دستمزدهای پرداختی به مسئولان فنی با وجود تمام‎وقت بودن شغل در اغلب موارد، انگیزه لازم برای جذب نیروهای متخصص و باکیفیت بالا را از بین برده است. مطابق ماده (6) فرم قرارداد همکاری مسئول فنی واحد گیاه‌پزشکی و کارفرما، «میزان حق‌الزحمه مسئول فنی در قبال انجام تعهدات مذکور در این قرارداد براساس حقوق و مزایای قانون کار یا توافق طرفین تعیین می‌گردد». شواهد میدانی حاکی از آن است که حق‌الزحمه دریافتی مسئولین فنی با توجه به میزان تخصص و تجربه می‌تواند در حدود 20-7 میلیون تومان باشد.

برخی گزارش‌های میدانی حاکی از آن است که مسئولان فنی صرفاً مدارک تحصیلی و مجوز مسئولیت فنی خود را در اختیار فروشندگان قرار می‎دهند و به بیانی دیگر این اسناد به فروشندگان اجاره داده می شود و مسئولین فنی بدون حضور فیزیکی در محل کار، حق‌الزحمه مشخص شده‌ای را به‌‌صورت ماهیانه دریافت می‌کنند، که کمتر از حق‌الزحمه مسئولین فنی مستقر در محل است. در چنین شرایطی، الزام قانونی حضور مسئول فنی، تبدیل به حضور صوری آنها شده‌ است و فروشندگان هیچ فشاری برای بهره‌گیری واقعی از تخصص این افراد احساس نمی‌کنند. همچنین، در اغلب موارد مسئولین فنی پس از کسب تجارب کافی طی چند سال اول فعالیت در این عنوان شغلی، تمایل به راه‎اندازی فروشگاه مستقل خود را داشته و غالباً در ادامه مسیر شغلی خود، مجوز فروشندگی آفتکش‎ها را دریافت می‌کنند و فروشگاه خود را تأسیس می‎کنند. در مجموع، این وضعیت نامطلوب، موجب شده است که نظام نظارتی مبتنی‌بر حضور مسئولان فنی نتواند در بهینه شدن مصرف آفتکش‎ها و کاهش عرضه و مصرف آفتکش‌های غیرمجاز تأثیر معناداری داشته باشد.

6ـ3ـ3. کارایی پایین بازرسی‌ها در سایه ارتباطات غیررسمی و انبارهای پنهان

نظارت و بازرسی به‌عنوان یکی از ارکان اساسی در زنجیره تولید و تأمین نهاده‌ها (شامل آفتکش‌ها) محسوب شده و نقش آن در تضمین و بهبود کیفیت محصولات تولیدی، امری اجتناب‌ناپذیر است. در این رابطه در گذشته تفاهم‌نامه‌های مجزایی به‌منظور نظارت بر فروشگاه‌های عرضه‌‌کننده آفتکش‌ها میان سازمان حفظ نباتات و سازمان تعزیرات حکومتی یا سازمان حفظ نباتات و پلیس نظارت بر اماکن عمومی وضع شده است.

ازیک‌سو تفاهم‌نامه جایگاه حقوقی الزام‌آوری در نظام مدیریتی کشور ندارد. از سوی دیگر، برخی از شواهد میدانی حاکی از آن است که وحدت رویه مناسبی نیز میان استان‎های متفاوت در کلیات فرایند نظارت کشور وجود ندارد و لازم است قانونگذار تکلیف مشخصی را برعهده نهادهای نظارتی برای همکاری در برخورد با افراد سودجو و قانون‌شکن پیش‌بینی کند و شیوه و ترکیب اعضای تیم بازرسی را مشخص سازد. فرایند نظارت غالباً با ترکیبی از بازرسان نهادهای متعددی ازجمله نمایندگان سازمان تعزیرات حکومتی، اداره جهاد کشاورزی، سازمان حفظ نباتات، سازمان نظام مهندسی و منابع طبیعی، اداره صنعت و معدن و تجارت جهت انجام بازرسی‌های میدانی بر فروشگاه‎های عرضه‌کننده آفتکش‎ها، انجام می‌گیرد. در برخی موارد، بازرسان استانی نیز عملیات بازرسی را انجام می‌دهند. بازرسی‌ها عموماً به‌‌صورت ماهیانه یا فصلی صورت می‌پذیرد. در این بازرسی‌ها به بررسی تاریخ مصرف آفتکش‌ها، مجوزهای مربوطه، عملکرد سامانه مانیتورینگ، ورود و خروج آفتکش‌ها و همچنین نامه‌های مجوز ورود آفتکش‌های خاص می‌پردازند.

برخی کارشناسان معتقدند در شماری از فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‌ها، ازطریق ارتباطات غیررسمی با برخی از کارشناسان و کارکنان مرتبط، اقدام‌های نظارتی را حتی در صورت ثبت گزارش تخلف و مصادره آفتکش‌های غیرمجاز، می‌توانند خنثی ‌کنند. همچنین در برخی موارد، فروشندگان ازطریق تماس‌های داخلی از زمان و محل بازرسی‌ها، پیش از موعد مطلع شده و با انتقال و پنهان‌سازی آفتکش‌های تقلبی و غیراستاندارد، مانع از کشف تخلفات می‌شوند. علاوه بر این، برخی از فروشگاه ها ممکن است از انبارهای مخفی در خارج از محل فروشگاه خود برای نگهداری آفتکش های غیراستاندارد استفاده کنند که در بازرسی های معمول احتمال شناسایی آنها پایین است 
ازسوی دیگر، تعدد فروشگاه‌های عرضه‌کننده نهاده‌های کشاورزی که در مطالب قبلی به آن پرداخته شد، نظارت و بازرسی را نیز دشوار می‎سازد. بعضاً مشاهده شده است که با آغاز بازرسی‌های میدانی از یک منطقه، به فروشگاه‌های دیگر اطلاع‌رسانی غیررسمی می‌شود و برخی از این فروشگاه‌ها و جهت اجتناب از بازرسی، اقدام به تعطیلی موقت واحدهای فروش خود می‌کنند. همچنین شمار قابل توجهی از این فروشگاه‌ها با استناد به پروانه‌های کسب شده خود از اصناف، از ورود بازرسان سازمان حفظ نباتات و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی ممانعت به عمل می‌آورند. حتی در مواردی نیز، این واحدها از ورود مأموران دارای حکم قضایی نیز خودداری می‌کنند. این در حالی است که قانون حفظ نباتات، اختیار لازم برای برخورد با واحدهای متخلف و تعطیلی آنها را به سازمان مذکور اعطا کرده است. این شیوه‌های فرار از نظارت، می تواند کارایی بازرسی‌های رسمی را به‌شدت کاهش داده و کنترل بازار آفتکش‌ها را با دشواری مواجه سازد.

4ـ3. آموزش و مصرف

1ـ4ـ3. عملکرد ضعیف کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی در مدیریت آفات

دولت با هدف ارائه راهنمایی‌های تخصصی به کشاورزان در زمینه مبارزه با آفات، سیاست تأسیس کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی (آزمایشگاه تشخیص آفات و بیماری‌های گیاهی) را اتخاذ کرده است. به موجب تبصره «5» ماده (6) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، فروش نهاده‎های کشاورزی از قبیل آفتکش‎ها به واسطه نسخه صادر شده توسط مراکز ماده (۲) این قانون ازجمله کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی الزامی شده است. اما دلایل متعددی ازجمله الزامی کردن دریافت نسخه برام تمام انواع آفتکش‎ها، در عدم موفقیت این مراکز نقش داشته‌اند و مطالعات میدانی حاکی از استقبال محدود کشاورزان از خدمات کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی است. بررسی‌ها نشان می‌‌دهد مراجعه به فروشندگان آفتکش‌ها به‌عنوان منبع علمی، بیش از مراجعه به این کلینیک‌‌هاست. این مراکز معمولاً از مأموریت اصلی خود که پایش و نظارت بر روش‌های مکانیکی و زیستی مبارزه با آفات است، فاصله گرفته‌اند. کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی به‌خوبی نتوانسته‌اند الگوی پایدار و مؤثری در مدیریت آفات ارائه دهند یا جایگاه مناسبی در بین جامعه کشاورزی کسب کنند.

اگرچه محدودیت مالی کشاورزان خرده‌پا در کاهش مراجعه به این مراکز مؤثر بوده است، اما عامل اصلی، نبود اعتماد کافی به کارشناسان کلینیک‌‌هاست. یکی از چالش‌های اساسی، وجود تعارض منافع در کلینیک‌‌هایی است که هم‌زمان به فعالیت‌های تجاری فروش آفتکش و ارائه نسخه‌نویسی مشغول هستند. این وضعیت به کاهش اعتماد عمومی به سیستم منجر شده است. ضعف در اجرای قوانین و نبود ضمانت‌های اجرایی مناسب، از دیگر عوامل ناکارآمدی این مراکز محسوب می‌‌شود. فقدان نهادهای نظارتی قوی، قوانین شفاف و دستورالعمل‌های اجرایی مشخص، موجب شده بسیاری از مقررات موجود، به‌درستی اعمال نشوند. در سال‌های اخیر، الزام حضور مسئول فنی برای محصولات صادراتی و گلخانه‌های متقاضی گواهی سلامت، تا حدی به احیای این کلینیک‌‌ها کمک کرده است. در حال حاضر، این مراکز بر تولیدات گلخانه‌ها نظارت داشته و نمونه‌برداری از محصولات برای سنجش باقی‌مانده آفتکش‌ها و کودها را انجام می‌دهند. در نهایت، تداوم حیات و اثربخشی این مراکز منوط به تأمین درآمد پایدار و کافی و کارآمدی فنی بیشتر، برای فعالیت آنهاست.

2ـ4ـ3. فقدان استقرار الزام‌آور نظام گیاه‌پزشکی

به‌رغم ممنوعیت قانونی فروش آفتکش‌ها بدون نسخه گیاه‌پزشکی، شواهد میدانی حاکی از رواج گسترده این رویه در سطح کشور است. یکی از عوامل مؤثر در تداوم این وضعیت، نهادینه نشدن فرهنگ «داروخانه گیاه‌پزشکی» در میان جامعه کشاورزی است. درحالی‌که برای داروهای انسانی و دامی، نظام داروخانه‌ای، به‌خوبی تثبیت و پذیرفته شده‌ است، این مفهوم برای نهاده‌های کشاورزی هنوز جایگاه مناسب خود را نیافته است. بررسی‌ها نشان‌می‌‌دهد که بسیاری از مراکز عرضه آفتکش‌ها که به نام داروخانه گیاه‌پزشکی فعالیت می‌کنند، بدون دریافت نسخه معتبر، اقدام به فروش این مواد می‌کنند. این در حالی است که تجویز و مصرف صحیح آفتکش‌ها نیازمند تخصص و دانش فنی است. نکته قابل تأمل آنکه بخش قابل توجهی از جامعه کشاورزی هنوز به این باور نرسیده‌اند که استفاده از آفتکش‌ها همانند داروهای انسانی و دامی نیازمند تشخیص تخصصی و نسخه گیاه‌پزشکی است و یا در صورت شکل‎گیری باور، اعتماد کافی به کلینیک‎های گیاه‌پزشکی ایجاد نشده است. این وضعیت موجب شده است که نظام تجویز و مصرف آفتکش‌ها از چارچوب علمی و فنی خود خارج شود.

در واقع در شرایط کنونی، یکی از مشکلات اساسی در حوزه مصرف آفتکش‌ها، رویکرد تقویمی و غیرعلمی در توصیه‌های ارائه شده به کشاورزان است که بدون توجه به آمار برداری از جمعیت آفات و آستانه خسارت اقتصادی صورت می‌پذیرد. این رویکرد که عمدتاً با اهداف تجاری و سودجویانه ازسوی برخی شرکت‌‌ها ترویج می‌‌شود. پیامدهای این رویه شامل مصرف نادرست، استفاده بی‌‌رویه از ترکیبات شیمیایی، ایجاد مقاومت در آفات و آلودگی محیط‌زیست و مشکلات مرتبط با سلامت است. شایان ذکر است که تبصره «۵» ماده (2) قانون افزایش بهره‎وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی که فروش نهاده‌های کشاورزی را منوط به دریافت نسخه کرده است، علاوه‌بر اینکه ضمانت اجرا ندارد، خرید همه انواع آفتکش‎ها با هر میزانی را ملزم به اخذ نسخه دانسته است که منطقی به‌نظر نمی‌رسد و باید که مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد.

3ـ4ـ3. کمبود نیروی متخصص و فقدان تعریف مأموریت‌های الزام‌آور در حوزه نظارت بر مصرف آفتکش‎ها

‌بررسی وضعیت موجود نشان می‌‌دهد که سازمان حفظ نباتات با چالش‌های ساختاری قابل توجهی در زمینه نیروی انسانی متخصص مواجه است. به‌‌ویژه در سطوح استانی و شهرستانی، کمبود کارشناسان مجرب و آموزش‌دیده در حوزه نظارت بر مصرف آفتکش‌ها چه در سطوح فروشگاه‎های مربوطه و چه در سطح مزرعه یا باغ به وضوح محسوس است. این کمبود نیروی متخصص، توان نظارتی سازمان را به‌طور محسوسی کاهش داده و موجب شده است که پایش و نظارت بر مصرف آفتکش‌ها در بسیاری از مناطق کشاورزی کشور با دشواری‌های جدی مواجه شود. نکته حائز اهمیت دیگر، عدم تعریف دقیق وظایف و مسئولیت‌ها برای کارشناسان واحدهای مرتبط در ساختار سازمانی است. به‌عنوان مثال، معاونت‌های تخصصی مانند باغبانی، زراعت و ترویج که به‌طور مستقیم با موضوع مصرف آفتکش‌ها در ارتباط هستند، فاقد شرح وظایف مشخص و مؤثر در این زمینه هستند. این نقصان سازمانی موجب شده است که هماهنگی و یکپارچگی لازم بین بخش‌های مختلف در زمینه مدیریت مصرف آفتکش‌ها ایجاد نشود. شایان ذکر است که از ظرفیت اشخاص موضوع مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی ازجمله تشکل‎ها، کلینیک‎ها و خدمات مشاوره فنی برای این منظور استفاده نشده؛ درحالی‌که در ماده (6) قانون مذکور به این موضوع صراحتاً تأکید داشته است.

4ـ4ـ3. ضعف در ساماندهی ترویج و آموزش مصرف آفتکش‎ها

در شرایط کنونی، نقش بخش ترویج و آموزش کشاورزی در مقایسه با گذشته کمرنگ‌تر شده است. یکی از چالش‌های اساسی در این حوزه، فقدان ماندگاری برخی کارشناسان مجرب و مورد اعتماد کشاورزان در سازمان‌های دولتی به‌ویژه در سطوح صف (عملیاتی) است. کارشناسان دارای صلاحیت علمی و تجربی ترجیح می‌دهند فعالیت‌های خود را در بخش خصوصی ادامه دهند. این روند به خروج تدریجی نیروهای متخصص از بدنه سازمان‌های دولتی منجر شده است؛ به‌طوری‌که با گذشت زمان، این نهادها با کاهش مستمر منابع انسانی کارآمد و با تجربه مواجه می‌شوند. در واقع، بسیاری از مروجان کشاورزی از دانش روزآمد در زمینه‌های کلیدی مانند مدیریت تلفیقی آفات، آفتکش‌های کم‌خطر با دوره کارنس کوتاه‌تر و روش‌های نوین کنترل آفات برخوردار نیستند. شایان ذکر است که این موضوع تا اندازه‌ای حاد است که معمولاً تسلط به تکنیک‌های استفاده از سمپاش‌ها و نازل‌ها در این مجامع علمی نیز به‌ندرت یافت می‌‌شود. براساس اطلاعات موجود این وضعیت در باغات بسیار حاد و در مورد مصرف علف‌کش‌ها نیز قابل توجه‎ است. این وضعیت نه‌تنها اثربخشی برنامه‌های ترویجی را تحت تأثیر قرار داده، بلکه خلأ ناشی از فقدان نیروهای متعهد و دانش‌محور را در ارائه خدمات کارشناسی به جامعه کشاورزی تشدید کرده است.

ازسوی دیگر، به وضوح مشاهده می‌‌شود که فقدان بهره‌گیری مناسب ظرفیت‌های بخش خصوصی، سمن‎ها و سازمان‎های غیردولتی، به کاهش کارایی نظام آموزش و ترویج کشاورزی منجر شده است. در این زمینه، مشارکت فعال بخش خصوصی و سوم در فرایند آموزش کشاورزان و ارائه خدمات ترویجی، می‌تواند نقش مؤثری در بهبود کیفیت و اثربخشی برنامه‌های آموزشی ایفا کند [65]. تجارب موفق بین‌المللی حاکی از آن است که در بسیاری از کشورها، به‌کارگیری شرکت‌‌ها و نهادهای ترویجی غیردولتی در مقایسه با رویکردهای صرفاً دولتی، نتایج بهتری در ارتقای دانش و مهارت‌های کشاورزان به‌دنبال داشته است. این امر نشان‌دهنده آن است که استفاده از سازوکارهای بخش خصوصی در کنار نهادهای دولتی می‌تواند به‌عنوان یک راهکار کارآمد، زمینه‌ساز تحول در نظام ترویج و آموزش کشاورزی باشد. این در حالی است که مطابق ماده (6) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، دولت مکلف شده است که در امور اجرایی از قبیل آموزش و ترویج، از ظرفیت اشخاص حقوقی موضوع مواد (2) و (5) مذکور ازجمله تشکل‎ها، کلینیک‎ها و خدمات مشاوره فنی برای این منظور استفاده کند.

بررسی اسناد قانونی نشان می‌‌دهد که مسئولیت آموزش و ترویج روش‌های صحیح مصرف آفتکش‌ها، به‌‌صورت صریح در حیطه وظایف سازمان حفظ نباتات قرار نگرفته و آموزش کشاورزان و مروجین در حیطه اختیارات سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی قرار دارد. نبود هماهنگی مؤثر میان این دو سازمان با مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی و سایر بازیگران، به ناکارآمدی نظام آموزشی موجود منجر شده‌ است. برای رفع این نقیصه، ایجاد شبکه‌ای منسجم میان کارشناسان سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی، سازمان حفظ نباتات، مروجان و فعالان کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی، دانشگاه‌ها و شرکت‎های دانش‎بنیان و اشخاص حقوقی موضوع مواد (۲) و (5) قانون افزایش بهره‎وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی و ارائه آموزش‌های مستمر به کشاورزان ازطریق راهکارهای عملی مانند ایجاد مزارع الگویی، ضروری به‌نظر می‌رسد.

5ـ4ـ3. فقدان آموزش و اطلاع‌رسانی مناسب در رابطه با نحوه صحیح سمپاشی و خطرهای مصرف آفتکش‌ها

درحالی‌که رویکردهای نوین محیط‌زیستی بر استفاده از آفتکش‌های اختصاصی با حداقل آثار سوء بر اکوسیستم تأکید دارند، عملاً کشاورزان به مصرف آفتکش‌های با طیف اثر وسیع برای کاهش هزینه‎‌های تولید تمایل دارند. این رویکرد علاوه‌بر پیامدهای نامطلوب زیست‌‌محیطی، با چالش‌های متعددی در زمینه مصرف نادرست و بی‌‌رویه آفتکش‌ها همراه است. همچنین، یکی دیگر از چالش‌های اساسی در حوزه مصرف، کاربرد آفتکش‌ها در موارد غیر از مصارف ثبت‌ شده است. به‌عنوان مثال، ممکن است آفتکشی برای یک کاربرد خاص (مورد الف) مجاز باشد، درحالی‌‌‌که استفاده از آن در کاربرد دیگر (مورد ب) خطرات سلامتی جدی در پی داشته باشد. در حال حاضر به‌دلیل ضعف نظام آموزشی و نظارتی، کشاورزان در بسیاری از موارد برخلاف توصیه‌های مندرج در برچسب محصول عمل می‌کنند. در واقع، برخی از آفتکش‌ها و هورمون‌های گیاهی که صرفاً برای محصولات غیرخوراکی مانند پنبه ثبت شده‌‌اند، به‌دلیل ضعف نظام نظارتی در محصولات تازه‌خوری نظیر خیار و گوجه‌فرنگی نیز مورد استفاده قرار می‌گیرند. این رویه می‌تواند تهدیدات جدی برای سلامت مصرف‌کنندگان ایجاد کند.

مطالعات میدانی و مطالعات صورت گرفته در این زمینه نشان می‌‌دهد که در بسیاری از موارد، کارگران سمپاش و کشاورزان اصول کاربرد آفتکش‌ها ازجمله تعیین دوز صحیح، روش‌های اختلاط و زمان‌بندی مناسب توجه کافی ندارند. باور نادرست مبنی‌‌‌بر تأثیر بیشتر ناشی از مصرف مقادیر بالاتر آفتکش، به بروز مشکلاتی نظیر باقیمانده‌های غیرمجاز در محصولات کشاورزی و مقاومت آفات منجر شده است. ازسوی دیگر، مصرف مکرر و بیش از حد دوز توصیه شده آفتکش‌های ثبت شده بدون رعایت دوره‌های تناوب، عامل اصلی در ایجاد مقاومت آفات و در نهایت گرایش به استفاده از آفتکش‌های غیرمجاز است. همچنین، از جنبه ایمنی شغلی، کمبود دانش کارگران سمپاش درباره مخاطرات آفتکش‌ها و فقدان استفاده از تجهیزات حفاظت فردی مناسب، آنان را در معرض ابتلا به بیماری‌های پوستی و مزمن قرار می‌‌دهد. در عملیات سمپاشی در بسیاری از مناطق، ضعف در رعایت استانداردهای ایمنی به وضوح مشاهده می‌‌شود [66-68].

عوامل متعددی ازجمله زمان و روش سمپاشی، کیفیت آب، انتخاب آفتکش مناسب و کالیبراسیون دستگاه‌های سمپاش در اثربخشی عملیات سمپاشی مؤثرند [64] که مستلزم دانش فنی کافی کارشناسان است. با‌این‌حال، بررسی‌ها حاکی از آن است که حتی برخی کارشناسان دولتی نیز از اطلاعات کافی در مورد انواع مناسب آفتکش‌ها و روش‌های صحیح سمپاشی برخوردار نیستند. این ضعف دانش فنی به فقدان آموزش صحیح کشاورزان و در نتیجه استفاده نادرست از تجهیزات سمپاشی منجر شده است. در این زمینه، طراحی برنامه‌های آموزشی مناسب برای کشاورزان در زمینه روش‌های علمی کنترل آفات، می‌تواند ضمن کاهش مصرف آفتکش‌ها و هزینه‌های تولید، از سوءاستفاده‌های احتمالی نیز جلوگیری کند.

6ـ4ـ3. ضعف در تجهیزات سمپاشی

با وجود گروهی از ضوابط و استانداردهای ملی تدوین شده برای تجهیزات سمپاشی، اما به‌دلیل اجباری نبودن استانداردهای یاد شده، هیچ‌گونه اجباری برای به‌کارگیری این ضوابط در تولید سمپاش‎ها وجود ندارد. بنابراین در این حوزه نظارت مؤثری نیز صورت نمی‌گیرد و استاندارد نبودن این تجهیزات به‌عنوان یکی از چالش‌های اساسی در این حوزه محسوب‌ می‌‌شود [69]. شایان ذکر است که ساماندهی تجهیزات سمپاشی اعم از سمپاش‌ها، نازل‌ها و روش‌های اجرایی سمپاشی، نقش تعیین‌کننده‌ای در بهینه‌سازی مصرف آفتکش‌ها ایفا می‌کند. به اذعان برخی از کارشناسان این حوزه، بسیاری از سمپاش‌های مورد استفاده در کشور از کارایی لازم برخوردار نبوده و در واقع، عملکردی مشابه آبپاش و افشانه دارند. این در حالی است که در سطح جهانی از فناوری‌های پیشرفته‌ای مانند سمپاش‌های توربو، میکرونیزه‌کننده و الکترواستاتیک برای هدفمندسازی عملیات سمپاشی و کاهش آلودگی‌های غیرضروری استفاده می‌شود. ازسوی دیگر، برخی از تولیدکنندگان داخلی با سوءاستفاده از خلأ نظارتی و کمبود تخصص فنی در این حوزه، اقدام به تولید و عرضه تجهیزات غیراستاندارد کرده‌اند. پیامد این وضعیت، شامل مصرف بی‌‌رویه آفتکش‌ها، افزایش باقیمانده‌های شیمیایی در محصولات کشاورزی و محیط‌زیست و کاهش کارایی کنترل آفات است. این شرایط لزوم توجه فوری به استانداردسازی تجهیزات سمپاشی و تقویت نظام نظارتی در این حوزه را بیش از پیش آشکار می‌سازد.

7ـ4ـ3. نبود دسترسی مناسب کشاورزان به آفتکش‌های مجاز و ایمن و ضعف در معرفی آفتکش‌های غیرمجاز

مطابق نظر برخی از کارشناسان بخشی از آفتکش‌های مورد استفاده در بخش کشاورزی کشور، به بیش از چهار دهه قبل مربوط می‌‌شود. در واقع گمانه‌زنی‌هایی مطرح می شود که حدود ۸۵ درصد از مصرف آفتکش‌ها در کشور فقط به ۱۵ نوع آفتکش قدیمی محدود می‌‌شود که نیازمند بررسی کارشناسی دقیق‌تر است ولی در هر صورت بخشی از آفتکش‌های پرمصرف تاریخ ثبت اولیه آنها به دهه ۱۳۵۰ بر‌می‌گردد. این وضعیت بیانگر ضعف نظام مدیریتی و تصمیم‌گیری در زمینه ثبت و معرفی آفتکش‌های نوین، ایمن‌تر و باکیفیت‌تر توسط نهادهای مسئول ازجمله سازمان حفظ نباتات و مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی است. براساس گزارش‌های کارشناسی، به‌رغم غیرمجاز اعلام شدن برخی آفتکش‌ها توسط مراجع ذی‌صلاح‌، به‌دلیل فقدان معرفی جایگزین‌های مناسب و نبود بسترهای لازم، کاهش محسوسی در مصرف این مواد مشاهده نشده است و هنوز برخی آفتکش‎های منسوخه، آشکارا در مراکز عرضه به فروش می‌رسند.

در واقع نتایج حاصل از مصاحبه‌های تخصصی و آزمایش‌های اندازه‌گیری باقی‌مانده آفتکش‌ها حاکی از آن است که همچنان برخی از آفتکش‌های قدیمی، پرخطر و غیرمجاز در فرایند تولید محصولات کشاورزی مورد استفاده قرار می‌گیرند. براساس اظهارات کارشناسان حوزه کشاورزی، اگرچه سهم آفتکش‌های پرخطر در میان محصولات مجاز ثبت شده کشور ناچیز است، اما همین گروه از آفتکش‌ها به دلایل متفاوتی همچنان در حال مصرف است. شایان ذکر است که برای کاهش مصرف آفتکش‌های پرخطر در دی‌ماه ۱۴۰۳، تعداد ۱۴ آفتکش پرخطر توسط سازمان حفظ نباتات، از چرخه مصرف حذف ‌شده‌‌اند و برای واردات آنها دیگر مجوز اعطا نخواهد شد. همچنین از دی‌ماه سال 1403، برای ۳۰ آفتکش نیز استاندارد ملی اجباری تدوین شده است [70].

ازسوی دیگر، بخش قابل توجهی از کشاورزان از دانش فنی لازم درباره آفتکش‌های ایمن و کم‌خطر برخوردار نیستند و از آفتکش‌هایی استفاده می‌کنند که به‌رغم تأثیر بالا در کنترل آفات، در زمره مواد غیرمجاز طبقه‌بندی شده‌‌اند. این کمبود اطلاعات ممکن است به بروز پیامدهای نامطلوبی از قبیل آسیب به گیاه به‌علت سمپاشی نادرست، خسارات مالی به‌دلیل عدم کارایی مناسب آفتکش در کنترل آفات و حتی تأثیرات جبران‌ناپذیر بر سلامت فردی و جامعه منجر شود.

سازمان حفظ نباتات کشور به‌عنوان متولی تعیین و معرفی لیست آفتکش‌های مجاز و غیرمجاز کشور، باید در جهت معرفی و آگاه‌سازی مصرف‎کنندگان به نوع آفتکش‌ مصرفی، اقدام کند. با این وجود در حال حاضر، سایت این سازمان اطلاع‌رسانی درستی از فهرست آفتکش‌های حذف شده در کشور ارائه نمی‌‌دهد و در صفحه مربوطه در وب‌سایت این سازمان با عنوان «لیست آفتکش‌های حذف‌شده» فهرستی بارگذاری نشده است. البته شایان ذکر است که در بخش دیگری از سایت، در میان لیست فایل‌های بارگذاری شده از دبیرخانه هیئت نظارت بر سموم این فایل در میان انبوهی از فایل‌های دیگر موجود است که یافتن آن برای بازدیدکننده از این قسمت سایت مبهم و دشوار است. علاوه‌بر این، حتی درصورتی‌که این مشکل نیز برطرف شود، صرفاً بارگذاری در سایت هرچند در صفحه اول آن، نمی‌تواند اثر چندانی در اطلاع‌رسانی به کشاورز داشته باشد؛ بلکه باید ازطریق شبکه ترویج، مراکز جهاد دهستان و اماکن عمومی، اطلاع‌رسانی صحیح انجام شود.

8ـ4ـ3. دشواری پیگیری حقوق از دست رفته کشاورزان در اثر مصرف آفتکش‌های تقلبی و ناکارآمد

کشاورزان خرده پا عموماًبا حقوق قانونی خود و سازوکارهای رسمی طرح و پیگیری شکایات، آشنایی کافی ندارند و عموماًاز تشکل یافتگی مناسبی برای پیگیری حقوق خود از مراجع قانونی برخوردار نیستند. از سوی دیگر، هزینه پیگیری و شکایات انفرادی نیز معمو ًلابالاست. این وضعیت میتواند زمینه را برای بروز رفتارهای فرصت طلبانه در عرضه آفتکش ها و نهاده های کشاورزی غیراستاندارد و کمکیفیت فراهم کند. درحالی که در صورت وجود اتحادیه های قوی، شرکت های تعاونی و یا سهامی قدرتمند، امکان تأمین و توزیع نهاده های باکیفیت با قیمت های مناسب تر و بهصورت کارآمد فراهم می شود. این در حالی است که برخی تولیدکنندگان و واردکنندگان آفتکش با آگاهی کامل از قوانین و مقررات، از ظرفیت های خلأهای اجرایی بهره می برند. در نتیجه این وضعیت، در موارد بروز خسارت هایی نظیر گیاه سوزی، در برخی پرونده ها متخلفان تلاش می کنند با تهیه مستندات فنی به ظاهر معتبر، سعی در تبرئه خود از مسئولیت های قانونی داشته باشند .
 

5ـ3. تنظیم‌گری زنجیره

1ـ5ـ3. ضعف در سامانه مانیتورینگ کشور

سامانه مانیتورینگ آفتکش‌ها با هدف نظارت جامع بر زنجیره واردات، تولید و توزیع این مواد در سال ۱399 راه اندازی و رونمایی شده است. در این سامانه با استفاده از قابلیت‌های تحت وب، ضمن جمع‌آوری اطلاعات لازم، حلقه‌های مختلف زنجیره تأمین، توزیع و مصرف آفتکش‌ها مورد رصد قرار می‌گیرد و در نهایت داده‌های بسیار مهمی جهت نظارت و اعمال بهینه مدیریت تولید ایجاد می‌شود. تمامی فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‎ها، شرکت‎های فرموله‌کننده‌، واردکننده و توزیع کننده‌ آفتکش‎ها، باید در این سامانه ثبت نام کنند، هویت آنان در سامانه اهراز شود و کد یکتای منحصر به فرد خود را دریافت کنند. تمامی شرکت‌های مذکور و حتی فروشگاه‌های عرضه کننده موظف هستند آفتکش‌های خود را در این سامانه ثبت نمایند. همچنین شرکت‌ها نیز تنها مجاز هستند که به فروشگاه‌های دارای شناسه یکتا، آفتکش تحویل دهند. این سامانه به‌رغم گذشت چند سال از اجرا، با کاستی‌های عملیاتی قابل توجهی مواجه است. بررسی‌ها نشان می‌‌دهد که سیستم نظارتی حاضر با دو چالش بنیادین روبه‌روست. نخست آنکه شبکه نظارتی توانایی پایش و تحت پوشش قرار دادن تمامی مراکز فعال در حوزه توزیع آفتکش را ندارد که این امر به ایجاد شکاف در پایش کل زنجیره تأمین منجر شده است. دوم آنکه بین داده‌هایی که در سامانه ثبت می‌شوند و آنچه در عمل واقعاً اتفاق می‌افتد، همخوانی مناسبی وجود ندارد. در واقع، این سیستم به‌دلیل این کاستی‌ها قادر نیست داده‌ها و اطلاعات واقعی و دقیقی از جریان آفتکش‌ها از تولید تا مصرف ارائه دهد و این دو نقطه ضعف، اصلی‌ترین موانع در راه تحقق اهداف طراحی شده برای آن محسوب می‌شوند. یکی از نقایص ساختاری اصلی این نظام نظارتی، فقدان مکانیسم شناسایی آفتکش‎های فروخته شده به مصرف‌کنندگان نهایی (کشاورزان) در چرخه پایش است. این خلأ موجب شده است که مرحله پایانی و حیاتی مصرف آفتکش‌ها خارج از حیطه نظارتی سیستم باقی بماند. در حال حاضر، سامانه مذکور قادر به رصد کامل فرایند از مبدأ تولید تا مقصد مصرف نیست. نکته حائز اهمیت آنکه واحدهای تولیدی و توزیعی غیرمجاز که فاقد ثبت و کد مانیتورینگ در این سامانه هستند، عملاً از شمول نظارت‌های رسمی خارج بوده و در صورت ارتکاب تخلف نیز شناسایی نشده و لذا معمولاً مشمول برخوردهای قانونی نمی‌شوند.

در راستای بهبود وضعیت موجود، باید سازوکار شناسایی یکپارچه برای کلیه ذی‌نفعان زنجیره تأمین، تولید و مصرف آفتکش‌ها ازجمله کشاورزان طراحی شود. همچنین ایجاد بسترهای لازم برای ثبت نظرات و گزارش‌های مردمی می‌تواند به ارتقای کیفیت نظارت عمومی کمک شایانی کند. تجربیات موفق بین‌المللی حاکی از آن است که به‌کارگیری فناوری‌های نوین مانند سیستم‌های کدگذاری هوشمند یا رمزینه پاسخ سریع (QR Code) بر روی بسته‌بندی‌ها و الزام ثبت الکترونیک کلیه مبادلات، می‌تواند دقت و کارایی نظام پایش را به میزان قابل توجهی افزایش دهد.

این‌گونه سیستم‌های پیشرفته رهگیری، به‌‌ویژه در مناطقی که به دلایلی از قبیل ایجاد مقاومت در آفات که معمولاً به‌دلیل مصرف بالای آفتکش‏ها در گذشته اتفاق افتاده، بسیار حائز اهمیت است؛ زیرا در این مناطق مصرف این‌گونه آفتکش‎ها با محدودیت مواجه می‌شوند و بر این اساس، امکان فروش و مصرف این آفتکش‌های دارای محدودیت، در مناطق مذکور وجود ندارد. بنابراین به‌کارگیری این سیستم می‌تواند مؤثر واقع شود و ضمن محدود کردن مصرف برخی آفتکش‏ها در مناطق مشخص، امکان ردیابی دقیق مسیر توزیع و مصرف را فراهم می‌آورد. به بیان دیگر با استفاده از این روش مشخص می‎شود که هر آفتکش که دارای کد رهگیری اختصاصی و منحصر‌به‌فردی است؛ چگونه و ازطریق کدام تولید‌کننده تولید شده است و در مرحله بعدی چگونه و به‌واسطه کدام توزیع‌کننده، وارد کدام فروشگاه شده است و سپس توسط کدام کشاورز و در چه منطقه‎ای خریداری و مصرف شده است. لذا در این حالت، آثار نتیجه مصرف آن و کارایی آن قابل بررسی است و آفتکش‎های بی‌کیفیت شناسایی و رقابت برای تولید و واردات آفتکش‎های با کیفیت شکل می‌گیرد.

۲ـ5ـ3. عدم توجه به پسماند آفتکش‌های شیمیایی

بحث ظروف آفتکش‌ها و آفتکش‌های تاریخ گذشته و یا فاسد شده (پسماند آفتکش‌ها) از جمله مسائل بسیار مهمی است که باید در جهت حفظ سلامت موجودات زنده و جلوگیری از آلودگی محیط‌زیست مدنظر قرار گیرد. درواقع، امحای اصولی و علمی پسماند آفتکش‌ها یک ضرورت حیاتی است؛ زیرا سموم قابلیت آلوده‌سازی منابع آب و خاک را دارند و در صورت تجمع در بدن موجودات و از جمله انسان، می‌تواند سلامتی را با خطرات مسمومیت‌های حاد و مزمن مواجه سازد. این نوع آلودگی همچنین می‌تواند موجب تخریب تنوع زیستی، به ویژه حیات آبزیان و حشرات مفید شود.  افزون‌بر این، امحای اصولی پسماندها مانع از انتشار آلاینده‌های ثانویه سمی ناشی از سوزاندن غیرمجاز می‌شود، در نتیجه اجرای نظام‌مند و قانونی این فرایند برای تضمین سلامت عمومی و پایداری کشاورزی اجتناب‌ناپذیر است.

بر اساس ماده (12) ضوابط و روش‌های مدیریت اجرایی پسماندهای کشاورزی (مصوب 1389/01/29 با اصلاحات و الحاقات بعدی) تدابیری در کشور در خصوص مدیریت پسماند ظروف آفتکش‌ها در نظر گرفته شده است، ولی اجرای آن تاکنون میسر نشده است. براساس بند «الف» ماده مذکور تولیدکنندگان و واردکنندگان آفتکش‌ها موظف شده‌اند که جنس ظروف مورد استفاده را به گونه‌ای انتخاب نمایند که با روش تصفیه یا امحائی که ا‏ز سوی وزارت جهاد کشاورزی با همکاری سازمان حفاظت محیط‌زیست تهیه و اعلام می‌شود، مطابقت داشته باشد. همچنین در بند «ب» همین ماده، تولیدکنندگان و واردکنندگان موظف شده‌اند تا از طریق ساز وکارهای تشویقی و یا دریافت ودیعه نسبت به برگرداندن ظروف آفتکش‌های مصرف شده و یا آفتکش‌های تاریخ گذشته اقدام نموده و نسبت به امحای علمی متناسب با نوع پسماند، مطابق ضوابط زیست محیطی اقدام نمایند. مصرف‌کنندگان و کشاورزان نیز باتوجه به تبصره «1» ماده (12) موظفند نسبت به تحویل ظروف آفتکش‌های مصرف شده و آفتکش‌های تاریخ گذشته و یا فاسد شده به توزیع کننده یا فروشنده و یا عاملین آنها اقدام نمایند. علاوه‌بر این، به موجب تبصره «۲» این ماده، وزارت جهاد کشاورزی موظف است در پایان هر سال مقادیر آفتکش‌های فاسد و سنواتی که به عنوان پسماند ویژه محسوب می‌شود را به سازمان حفاظت محیط زیست اعلام نماید.

از سویی دیگر بر اساس تبصره «2» ماده (4) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها (مصوب سال 1384) مدیریت جزء ویژه کشاورزی (یعنی پسماندهای کشاورزی دارای خطر) به مدیریت پسماندهای عادی سپرده شده است و در برنامه راهبردی مدیریت پسماند عادی، باید اجزای آن پیش‌بینی شود. مدیریت اجرایی پسماندهای عادی بر اساس ماده (7) قانون مدیریت پسماندها (مصوب سال1383)، در شهرها و روستاها‌ و حریم آنها به عهده شهرداری‌‌ها و دهیاری‌‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری‌‌ها و ‌دهیاری‌‌ها به عهده بخشداری‌‌ها می‌‌باشد. لذا ضرورت دارد تا در تنظیم‌گری زنجیره آفتکش‎ها و قانون حفظ نباتات نحوه مدیریت، ضوابط، چگونگی بهره‌گیری از ظرفیت تولیدکنندگان و اصل «امتداد مسئولیت تولیدکنندگان» (EPR) مورد توجه و تأکید قرار گیرد. امتداد مسئولیت تولیدکنندگان به این معناست که مسئولیت تولیدکننده یا واردکننده تا انتهای چرخه حیات محصول امتداد می‌یابد و باید سازوکاری همانند نظام «ودیعه‌گذاری» در مدیریت پسماند آفتکش‌ها طراحی شود تا این مسئولیت که در ابتدا با جمع‌آوری شروع می‌شود، اجرایی شود. نظام «ودیعه‌گذاری» در مدیریت پسماند آفتکش‌ها، سازوکاری است که با هدف بازگرداندن ظروف و باقیمانده‌های آفتکش‌های غیر قابل مصرف، به چرخه جمع‌آوری ایمن طراحی می‌شود. در این نظام، هنگام فروش آفتکش می‌توان‌ مبلغی به‌عنوان «ودیعه» علاوه‌بر قیمت محصول از خریدار دریافت کرد. این مبلغ زمانی به مصرف‌کننده (کشاورز) بازگردانده می‌شود که ظروف خالی، باقی‌مانده آفتکش به مراکز تعیین‌شده تحویل داده شود.

3ـ5ـ3. فقدان سیستم پویای پایش آثار آفتکش‌های شیمیایی پس از مصرف

در نظام کنونی مدیریت آفتکش‌ها در کشور، سازوکار مناسبی برای پایش و ارزیابی مستمر آثار محیط‌زیستی، سلامتی و اقتصادی آفتکش‌های ثبت‌ شده پس از ورود به چرخه مصرف پیش‌بینی نشده است. این در حالی است که در نظام‌های پیشرفته مدیریت و تنظیم‎گری آفتکش‌ها، ارزیابی‌های دوره‌ای و نظام‌مند از عملکرد و پیامدهای مصرف این مواد به‌‌صورت مستمر انجام می‌پذیرد. در این نظام‌ها، براساس یافته‌های علمی و شواهد میدانی، امکان بازنگری در مجوزهای صادر شده و حذف آفتکش‌های پرخطر از فهرست مواد مجاز وجود دارد. در صورت اعلام ممنوعیت مصرف، لازم است دستور اعلام فراخوان و جمع آوری سموم بر اساس نتایج اعلامی انجام شود. نبود چنین مکانیسمی در کشور موجب تداوم استفاده از آفتکش‌هایی می‌‌شود که ممکن است با گذشت زمان و براساس یافته‌های جدید علمی، آثار نامطلوب آنها آشکار شده باشد.

لازم به ذکر است، از آنجا که برخی از انواع آفتکش‌ها در دسته آلاینده‌های نوظهور قرار دارند، لذا پیشنهاد می‌شود طی یک سازوکار هماهنگ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی آثار آفتکش‌ها را بر سلامت و سازمان حفاظت محیط‌زیست نیز آثار آنها را بر محیط‌زیست ارزیابی نمایند و نتایج ارزیابی مطالعات میدانی و عملی حاصل باید در اختیار سازمان حفظ نباتات قرار گیرد. سپس سازمان حفظ نباتات متناسب با نتایج بدست آمده، در مورد تغییر در نحوه استفاده از آفتکش‎ها، بازنگری لازم را انجام دهد و فهرست آفتکش‎های مجاز و حذف شده را به روز رسانی کند. آلاینده نوظهور به هرماده شیمیایی طبیعی و یا انسان‌ساخت اطلاق می‌شود که به صورت معمول در محیط‌زیست پایش نمی‌شود، اما امکان ورود به محیط و ایجاد آثار نامطلوب مشخص بر محیط‌زیست و سلامت انسان و جانوران را دارد. در حال حاضر این آلاینده‎ها در برنامه‌های پایش دوره‌ای قرار ندارند و سرنوشت، رفتار و مخاطرات آنها به خوبی درک نشده است. بنابراین آفتکش‌ها به‌عنوان یک از انواع آلاینده‌های نوظهور نیازمند ارزیابی مشترک نهادهای مرتبط‌ هستند تا بر پایه نتایج علمی، فهرست و شیوه مصرف آنها اصلاح و از سلامت انسان و محیط‌زیست حفاظت شود.

4ـ5ـ3. فقدان پایش مناسب آفتکش‌های غیراستاندارد

استفاده از آفتکش‌های قاچاق و غیرمجاز علاوه‌بر تهدید سلامت محصولات کشاورزی، برنامه‌های پایش باقی‌مانده آفتکش‌ها را نیز با اختلال مواجه می‌سازد، زیرا این مواد عمدتاً ردیابی نمی‌شوند. در حال حاضر، در فرایند پایش باقی مانده آفتکش ها صرفاًآن دسته از ترکیباتی مورد سنجش قرار می گیرند که مجاز شناخته شده اند. درحالی که آفتکش های غیراستاندارد به دلیل مبهم بودن نوع و ماهیت آنها، خارج از چارچوب نظارتی باقی می مانند . 

4. چالش‌های حوزه آفتکش‌ها و کنترل زیستی

1ـ4. ثبت و تولید

1ـ1ـ4. فقدان ارتباط منسجم و کاربردی دانشگاه و صنعت

به‌رغم وجود ظرفیت‌های علمی قابل توجه شامل دانشگاه‌ها و دانشکده‌های کشاورزی، شرکت‌های دانش بنیان و مراکز تحقیقاتی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی، خروجی تحقیقات در حوزه کنترل زیستی عمدتاً فاقد کاربرد عملی مناسب است و یا با موانع جدی در مسیر تجاری‌سازی و ثبت مواجه می‌‌شود. این وضعیت ناشی از چند مانع کلیدی است. یکی از موانع، تخصیص نامناسب بودجه تحقیقاتی که عمدتاً صرف هزینه‌های جاری و حقوق کارکنان مراکز تحقیقاتی زیر نظر وزارت جهاد کشاورزی می‌‌شود و سهم ناچیزی به امر تحقیق اختصاص می‌یابد. ازسوی دیگر، موانع حقوقی و مالی متعدد، ارتباط مؤثر بین مراکز تحقیقاتی و صنعت را مختل ساخته است و دستور کار جامعی برای حمایت از برون‌سپاری تحقیقات وجود ندارد.

در واقع، مراکز دانشگاهی و تحقیقاتی کشور عمدتاً رویکردی نظری داشته و کمتر به تحقیقات کاربردی و حل مسائل عملی در حوزه مبارزه زیستی می‌پردازند. این وضعیت به ایجاد شکاف عمیق بین نیازهای صنعت و دستاوردهای نظام آموزشی منجر شده است. یکی از پیامدهای این شرایط، نبود تناسب مهارت‌های فارغ‌التحصیلان با نیازهای واقعی صنعت است. شرکت‌‌های دانش‌بنیان بعضاً ناگزیرند زمان و منابع قابل توجهی را صرف آموزش و توانمندسازی نیروهای جذب شده کنند. بااین‌حال، به‌دلیل مشکلات موجود در توسعه بازار و کسب درآمد پایدار، این شرکت‌‌ها گاهی قادر به پرداخت حقوق و مزایای رقابتی برای حفظ نیروهای متخصص خود نیستند. نتیجه این چرخه معیوب، افزایش احتمال خروج و مهاجرت نیروهای کارآزموده و ارائه خدمت در کشورهای دیگر بوده است.

2ـ1ـ4. ضعف در تجهیزات، امکانات و مواد اولیه تولید

در شرایط فعلی دستیابی به تجهیزات پیشرفته و تخصصی مورد نیاز برای تولید محصولات زیستی با دشواری‌های قابل توجهی همراه است. این محدودیت‌ها عمدتاً ناشی از دو عامل یعنی فقدان دسترسی به فناوری‌های روز دنیا به‌دلیل محدودیت‌های موجود و دیگری هزینه‌های بالای تأمین این تجهیزات در صورت وجود امکان دسترسی است. چنین شرایطی می‌تواند تأثیرات نامطلوبی بر کیفیت محصولات نهایی داشته و ازسوی دیگر، موجب افزایش قابل توجه هزینه‌های تولید شود. در موارد حاد، این وضعیت حتی می‌تواند به توقف کامل خط تولید منجر شود.

علاوه‌بر این، مسئله تأمین مواد اولیه نیز با چالش‌های مضاعفی روبه‌روست. نوسانات شدید قیمتی ناشی از تورم بالا در کشور، ثبات در فرایند تولید را با اختلال مواجه کرده است. در برخی موارد خاص، قیمت مواد اولیه مورد نیاز ممکن است تا چند برابر افزایش یابد، در‌حالی‌که محصول نهایی عموماً تنها شاهد افزایش قیمتی در حدود تنها چند درصد در سال است. این شکاف قیمتی قابل توجه بین هزینه‌های تولید و درآمد حاصل از فروش، به‌تدریج موجب کاهش سودآوری واحدهای تولیدی شده و در نهایت می‌تواند به خروج آنها از چرخه تولید منجر شود.

3ـ1ـ4. فقدان حمایت از ثبت آفتکش‌های زیستی و شرایط سخت‌گیرانه برای ثبت آنها

در شرایط کنونی، ثبت مانعی کلیدی بر سر راه پیشرفت بازار آفتکش‌های زیستی در ایران است. ضوابط قدیمی و غیرمنعطف با شرایط جدید کشور و دنیا، بوروکراسی پیچیده و الزامات مربوط به انجام برخی آزمایش‌ها دارای محدودیت‌ در کشور، تولید داخلی و واردات آفتکش‌های زیستی را محدود می‌کند. در دنیا، تلاش‌های زیادی برای ساده‌سازی فرایند ثبت آفتکش‌های زیستی و بیوشیمیایی به‌دلیل مخاطرات کمتر بهداشتی و زیست‌‌محیطی آنها انجام شده است. این فرایند هزینه‌های تست ایمنی سم‌شناسی و زمان توسعه را کاهش می‌‌دهد و در نتیجه به توسعه آفتکش‌های زیستی برای بازارهای با ارزش بالا کمک می‌کند. ساده‌سازی فرایند ثبت آفتکش‌های زیستی، تجاری‌سازی طیف وسیع‌تری از محصولات زیستی و کم‌خطر را تشویق می‌کند. تولیدکنندگان بزرگ داخلی عوامل کنترل زیستی، ازیک‌سو با رویکردهای سازمان حفظ نباتات و ضوابط محدودکننده فوق‌الذکر در توسعه بازار داخلی مواجه هستند و ازسوی دیگر با محدودیت‌های مالی، جهت ورود به بازارهای جهانی جهت حفظ بقا و ماهیت خود روبه‌رو هستند.

در مطالعه‌ای که درخصوص بررسی عوامل فقدان توسعه شرکت‎های دانش‌بنیان فعال در حوزه آفتکش‎های زیستی صورت گرفته، ضعف ساختار تنظیم‌گری در صدور مجوزها را به‌عنوان یکی از دلایل کلیدی فقدان توسعه محصولات زیستی این شرکت‌‌ها معرفی کرده است که نقشی اساسی را در کاهش سوددهی شرکت‌‌های مربوطه داشته‌اند [71]. در حال حاضر در کشور، تمایز مناسبی بین ثبت آفتکش‌های شیمیایی و انواع کم‌خطر و بی‌خطر زیستی و گیاهی وجود ندارد. این در حالی است که باید فرایندهای ثبت و صدور مجوز برای آفتکش‌هایی که مواد مؤثره و همراه آنها دارای مخاطرات کمتری هستند، تسهیل شوند تا ازیک‌سو تولیدکنندگان داخلی حمایت گردند و ازسوی دیگر مصرف این‌گونه آفتکش‌ها گسترش یابد. در حال حاضر، فرایند ثبت آفتکش‌های بیوشیمیایی (بیوکمیکال) مطابق با دستورالعمل شماره ۹۴۱۴ (دستورالعمل تقاضای ثبت آفتکش‌های بیوکمیکال) صورت می‌گیرد. این دستورالعمل براساس استانداردهای آژانس حفاظت محیط‌زیست آمریکا تدوین شده است. با این وجود، به گفته گروهی از فعالان این حوزه، برخی از آزمایش‌های پیش‌بینی شده در این دستورالعمل، با شرایط کشور سازگاری نداشته و هزینه‌های بسیار سنگینی را به متقاضیان تحمیل می‌کند که عملاً بسیاری از محققان و تولیدکنندگان، قادر به تأمین آن نیستند. این موضوع به‌عنوان یکی از موانع اصلی توسعه و ثبت آفتکش‌های زیستی در کشور محسوب می‌‌شود. ازسوی دیگر، برای آفتکش‎های شیمیایی در کشور، شرایط متفاوتی به‌منظور تسهیل دریافت مجوز ثبت آنها در نظر گرفته شده‌ است. بدین صورت که مطابق الحاقیه بخشنامه 8532 (مدارک مورد نیاز برای تصویب آفتکش شیمیایی) برای صدور مجوز واردات آفتکش‌های شیمیایی دو بند زیر به تصویب رسیده است:

1. برای آفتکش‌هایی که قبلاً توسط شرکت تولیدکننده اصلی در کشور ثبت شده‌‌اند، در‌صورتی‌که شرکت‌‌های دیگر بخواهند همان آفتکش را از منابع غیر اصلی (یعنی غیر از تولیدکننده اصلی) ثبت کنند، ارائه گواهی ثبت آن آفتکش در کشور سازنده کافی خواهد بود. بااین‌حال، رعایت چند شرط ضروری است. نخست، لازم است نتایج آنالیز ۵ بچ از ماده مؤثره (تکنیکال) ارائه شود. این آنالیز باید شامل درصد خلوص ماده مؤثره و همچنین مقادیر ناخالصی‌های Significant-relevant باشد. دوم، انجام این آنالیز باید توسط یک آزمایشگاه معتبر که دارای گواهی عملیات خوب آزمایشگاهی است، صورت گیرد. علاوه‌بر این، سایر مدارک و مستنداتی که در دستورالعمل مربوط به ثبت آفتکش‌های قبلاً ثبت ‌شده مشخص شده‌‌اند، نیز باید ارائه شوند.

2. در مورد آن دسته از آفتکش‌هایی که تاکنون توسط شرکت تولیدکننده اصلی در کشور ثبت نشده‌‌اند و شرکتی غیر از تولیدکننده اصلی قصد ثبت آنها را دارد، ارائه چند مدرک و انجام برخی مراحل الزامی است. در ابتدا، باید مدرکی ارائه شود که نشان دهد آن مولکول (ماده مؤثره آفتکش) در حداقل سه کشور ثبت و مورد مصرف قرار گرفته است. همچنین لازم است مدرکی ارائه شود که نشان‌دهنده ثبت فرمولاسیون همان شرکت در کشور سازنده باشد. علاوه‌بر این، باید نتایج آنالیز پنج بچ از ماده اولیه (تکنیکال) ارائه شود. این آنالیز باید شامل درصد خلوص ماده مؤثره و مقادیر ناخالصی‌های Significant-relevant باشد و حتماً توسط یک آزمایشگاه معتبر دارای گواهی عملیات خوب آزمایشگاهی (GLP) انجام شده باشد. رعایت سایر الزامات ذکر شده در بخشنامه شماره ۸۹۵۸ نیز ضروری است. در‌صورتی‌که این شرکت‌‌ها توانایی انجام و ارائه مطالعات سم‌شناسی (توکسیکولوژی) و مطالعات بوم‌سم‌شناسی (اکوتوکسیکولوژی) را نداشته باشند، می‌توانند این مطالعات را از شرکت تولیدکننده اصلی دریافت کرده و در اختیار هیئت نظارت قرار دهند.

به‌این‌ترتیب، فرایند ثبت برای محصولات شیمیایی که پیش‌تر در کشور ثبت شده‌‌اند، ساده‌تر خواهد بود. علاوه‌بر این، با توجه به پیچیدگی و هزینه‌بر بودن مطالعات سم‌شناسی (توکسیکولوژی) و بوم‌سم‌شناسی (اکوتوکسیکولوژی)، صرفاً ارائه نتایج این مطالعات برای محصولات شیمیایی، ازسوی شرکت‌‌های تولیدکننده کافی شناخته شده است و الزامی به تکرار آزمایش‌های مربوطه در داخل کشور وجود ندارد. در مقابل، تولیدکنندگان و واردکنندگان آفتکش‌های بیوشیمیایی و زیستی با وجود کم‌خطر بودن ذاتی این ترکیبات، از چنین تسهیلاتی برخوردار نبوده و ملزم به انجام و ارائه نتایج آزمایش‌های مذکور هستند. این در حالی است که انجام این مطالعات در داخل کشور با مشکلات عدیده‌ای ازجمله هزینه‌های گزاف و دشواری‌های فنی مواجه است. این نگاه سخت‌گیرانه تا بدان‌جا پیش رفته که حتی برخی آفتکش‌های گیاه‌پایه که به‌عنوان اختراع به ثبت رسیده‌اند، پس از گذشت سال‌ها از درخواست اولیه، به‌دلیل موانع موجود، موفق به اخذ مجوزهای لازم نشده‌‌اند. این نابرابری در برخورد با آفتکش‌های شیمیایی و زیستی، نه‌تنها مانع توسعه محصولات کم‌خطر در کشور شده، بلکه انگیزه اکثر تولیدکنندگان داخلی را برای سرمایه‌گذاری در این حوزه به‌طور محسوسی کاهش داده است. به بیان دیگر، مقررات ثبت آفتکش‌های زیستی در کشور از دو مشکل اساسی رنج می‌‌برد: نخست، عدم به‌روزرسانی متناسب با تحولات علمی و فناوری و دوم، شکل‌گیری این مقررات براساس الگوی آفتکش‌های شیمیایی است که انعطاف‌پذیری لازم را برای توسعه بازار کنترل زیستی، به‌شدت محدود ساخته است.

4ـ1ـ4. ضعف عملکردی سازمان حفظ نباتات در تخصیص یارانه درخصوص کنترل زیستی

بررسی عملکرد نظام حمایتی تولید عوامل زیستی در کشور نشان‌دهنده چالش‌های ساختاری متعددی است. براساس قراردادهای منعقد شده، تولیدکنندگان عوامل زیستی موظف به تأمین کامل نیاز سطح زیر کشت مصوب و انجام کلیه مراحل تولید و رهاسازی هستند. درحالی‌که یارانه پرداختی متناسب با افزایش هزینه‌های تولید ناشی از تورم افزایش نیافته و کفاف پوشش کامل سطح زیر کشت تعیین شده را نمی‌‌دهد. از دیگر مشکلات پیش‌رو می‌توان به نبود تمایل کشاورزان به پرداخت سهم مشارکت در هزینه‌ها و نبود توجیه اقتصادی تولید برای تولیدکنندگان اشاره کرد. البته در این میان نیز گمانه‌زنی‌هایی در مورد مطالبه بخشی از یارانه توسط برخی عناصر مدیریتی سازمان حفظ نباتات وجود دارد. این شرایط می‌تواند به خروج تدریجی تولیدکنندگان باکیفیت از چرخه تولید و جایگزینی آنها با تولیدکنندگان با کیفیت پایین و ضعیف منجر شود.

در فرایند پرداخت‌ها نیز مشکلاتی وجود دارد. بعضاً فاکتورها به مبلغ کامل ارائه می‌‌شود، اما تنها بخشی از مبلغ به تولیدکنندگان پرداخت می‌شود و سرنوشت مابقی منابع مالی نامشخص باقی می‌ماند. این وضعیت موجب شده تولیدکنندگان به‌دلایل اقتصادی از تولید خودداری کنند یا بعضاً با کیفیت پایین و به‌‌صورت نمادین تولید کنند. این شیوه تخصیص یارانه، نه‌تنها به توسعه کنترل زیستی در کشور کمک نکرده، بلکه می تواند با ایجاد تصویر منفی از این روش،  به جایگاه آن در نظام کشاورزی کشور آسیب وارد کند.

ازسوی دیگر، براساس برخی شواهد، چالش هایی در بهره وری هزینه کرد اعتبارات کنترل زیستی در اجرای طرح های زیستی مشاهده می شود. در بعضی مقاطع، گزارش هایی مبنی بر عدم تحقق خروجی عملیاتی متناسب با بودجه های تخصیصی وجود دارد که فرضیه وجود خلل در فرآیند نظارت بر توزیع منابع را مطرح می سازد. براساس اظهارات یکی از تولیدکنندگان عوامل زیستی، در بررسی های فنی انجام شده بر روی کارت های تریکوگراما در یکی از استان ها مشخص شد که محتوای عملیاتی کارت ها با استانداردهای تعریف شده مغایرت جدی داشته و اثری از عوامل زیستی مفید در آن ها مشاهده نشده است. این موضوع نشان دهنده زمینه های سوءمدیریت در تخصیص بودجه های حمایتی حوزه کنترل زیستی در برخی دوره هاست. برخی اظهارات فعالان این عرصه حاکی از آن است که بخشی از این بودجه در مقاطعی توسط برخی مدیران به صورت نامطلوب هزینه شده و سهم ناچیزی به تولیدکنندگان عوامل زیستی رسیده و نتوانسته حمایت لازم را محقق کند. در نتیجه، برخی تولیدکنندگان به ناچار به اقدام های غیراصولی و کاهش کیفی محصولات روی آورده اند. از سوی دیگر ساز و کارهای پایش و ارزیابی سازمان حفظ نباتات نیز در مقاطع مذکور، با چالش در شناسایی و برخورد با این نارسایی ها مواجه بوده اند. این روند نه تنها به دلیل تحویل عوامل زیستی با کارایی پایین، اعتماد کشاورزان را به کنترل زیستی را تضعیف کرده است، بلکه بودجه های حمایتی این حوزه را از کارکرد اصلی خود در توسعه کنترل زیستی دور ساخته است .

2ـ4. توزیع و فروش

1ـ2ـ4. وجود محدودیت‌ها در توزیع و نگهداری برخی محصولات زیستی

بررسی نظام توزیع عوامل زیستی در کشور نشان‌دهنده چالش‌های قابل توجهی در زنجیره عرضه این محصولات است. این مشکلات به‌‌ویژه در مورد عوامل ماکروارگانیسم‌های کنترل زیستی شامل شکارگرها و پارازیتوئیدها و عوامل زیستی با فرمولاسیون مایع، مشهودتر است. درحالی‌که عوامل میکروبی به‌دلیل ویژگی‌های فیزیکی و شیمیایی خود با حساسیت‌ها و مشکلات کمتری در حمل‌ونقل مواجه هستند، عوامل ماکرو نیازمند رعایت شرایط ویژه و حساسی در طول فرایند توزیع می‌‌باشند. در واقع مشکلات موجود در سیستم‌های حمل‌و‌نقل و توزیع موجب می‌‌شود عوامل زیستی کنترل آفات به‌‌صورت بهینه و در شرایط مناسب به مزارع نرسند و در نتیجه اثربخشی آنها کاهش یابد. در ادامه به برخی از مهم‌ترین آنها که بیشتر مربوط به بخش عوامل ماکرو و عوامل زیستی با فرمولاسیون مایع است اشاره می‌‌شود:

•       تاریخ انقضای محصولات زیستی در مقایسه با محصولات شیمیایی غالباً محدودتر است.
•        توزیع نهاده‌های زیستی در شرایط استاندارد، به‌‌ویژه در فصول گرم و مناطق گرم نیازمند تدابیر هزینه‌بر است.
•        انبار عوامل زیستی ممکن است نیازمند سرمایش نسبی باشد که می‌تواند، برای فروشنده هزینه بیشتری به‌‌همراه داشته باشد.

در نتیجه، یکی از چالش‌های موجود، مشکل دسترسی کشاورزان به نهاده‌های زیستی باکیفیت است. نبود شبکه توزیع کارآمد و در دسترس برای این محصولات، از موانع اصلی توسعه روش‌های کنترل زیستی محسوب می‌‌شود. محدودیت‌ها و حساسیت‌های فوق، موجب شده است که توزیع‌کنندگان، تمایل کمتری به عرضه این محصولات نشان دهند.

2ـ2ـ4. تنوع پایین و بازار محدود عوامل زیستی

نظام عرضه عوامل زیستی کنترل آفات در کشور با چالشی اساسی مواجه است. محدودیت تنوع و بازار محدود محصولات زیستی موجود برای مقابله با طیف وسیع آفات و بیماری‌های شایع در مناطق مختلف کشاورزی، موجب شده است که کشاورزان ناگزیر به استفاده هم‌زمان از عوامل زیستی و شیمیایی گردند. این رویکرد ترکیبی نه‌تنها موجب کاهش کارایی مشاهده شده از روش‌های زیستی می‌‌شود، بلکه تصویر نامطلوبی از اثربخشی کنترل زیستی در ذهن کشاورزان ایجاد می‌کند. در مطالعه‌ای که در زمینه فقدان توسعه شرکت‎های دانش‌بنیان فعال در حوزه آفتکش‎های زیستی صورت گرفته است، بازار محدود و فروش پایین نهادهای زیستی، یکی از دو عامل اصلی فقدان توسعه محصولات زیستی این شرکت‌‌ها بیان شده است که نقش اساسی در کاهش سوددهی شرکت‌‌های مربوطه داشته‌اند [71].

3ـ2ـ4. قیمت نسبتاً بالای عوامل کنترل زیستی آفات

هزینه‌های قابل توجه تأمین ملزومات فنی و تخصصی مورد نیاز برای تولید و تجاری‌سازی عوامل زیستی، به افزایش قیمت تمام شده این محصولات در مقایسه با نمونه‌های خارجی و آفتکش‌های شیمیایی پرخطر منجر شده است. این اختلاف قیمت در شرایطی ایجاد شده که ساختار غالب کشاورزی در کشور، مزارع کوچک‌مقیاس با منابع مالی محدود است. کشاورزان خرده‌پا که بخش عمده‌ای از تولیدکنندگان کشاورزی را تشکیل می‌دهند، به‌دلیل محدودیت‌های مالی، تمایل چندانی به جایگزینی آفتکش‌های شیمیایی ارزان‌‌قیمت با عوامل زیستی گران‌تر ندارند.

4ـ2ـ4. نبود بازار اختصاصی برای عرضه محصولات غذایی ارگانیک و سالم

فقدان بازار متمایز و یکسان بودن ارزش تولیدات سالم و ارگانیک با محصولات عادی به‌رغم هزینه‌های بالای تولید این محصولات، از موانع اصلی توسعه تولیدات مذکور به‌شمار می‌آید [72]. این وضعیت در صورت تداوم، موجب کاهش اعتماد مصرف‌کنندگان به بازار محصولات سالم و کاهش رغبت کشاورزان به تولید محصولات مذکور شده و به برنامه‌های کنترل زیستی کشور آسیب خواهد رساند.

تأسیس مراکز تخصصی عرضه محصولات سالم همراه با ارزش‌گذاری متفاوت، نظام برچسب‌گذاری دقیق و نظارت مستمر، ازجمله اقدام‌های مؤثری است که می‌تواند به توسعه پایدار روش‌های کنترل زیستی بینجامد. این رویکرد جامع مستلزم همکاری نهادهای ذی‌ربط و برنامه‌ریزی منسجم در سطح ملی است تا بتوان ضمن حفظ اعتماد مصرف‌کننده، انگیزه لازم را در تولیدکنندگان برای استفاده از نهاده‌های زیستی ایجاد کرد.

3ـ4. آموزش و مصرف

1ـ3ـ4. نبود آموزش مناسب و مستمر در زمینه کنترل زیستی

در حال حاضر، بسیاری از کشاورزان درک کاملی از اصول و مزایای کنترل زیستی آفات ندارند. این مسئله عمدتاً ناشی از کمبود برنامه‌های آموزشی مؤثر و کارگاه‌های عملی است که بتوانند سطح دانش و مهارت‌های بهره‌برداران را در این زمینه ارتقا دهند. یکی از اصلی‌ترین موانع در پذیرش گسترده کنترل زیستی، عدم اجرای نمونه‌های موفق و پروژه‌های عملیاتی ازسوی نهادهای دولتی است که بتواند کشاورزان را به‌‌صورت عینی با کارایی این روش‌ها آشنا کند [72, 73]. این شرایط نشان‌می‌‌دهد که آموزش‌های عملی در محیط مزرعه، به‌‌ویژه با تمرکز بر نحوه استفاده صحیح از آفتکش‌های زیستی و ادغام آنها با دشمنان طبیعی آفات، از ضروریات توسعه این روش‌ها محسوب می‌‌شود. اجرای چنین برنامه‌هایی نه‌تنها به افزایش آگاهی کشاورزان کمک می‌کند، بلکه می‌تواند نقش کلیدی در گسترش بازار مصرف آفتکش‌های زیستی و کاهش وابستگی به روش‌های شیمیایی ایفا کند.

در واقع، فقدان برنامه‌های آموزشی مستمر و کاربردی برای سه گروه کلیدی شامل مروجان، کارشناسان و کشاورزان به‌عنوان یکی از موانع اصلی توسعه این روش‌ها شناخته می‌‌شود [72, 73]. اهمیت این آموزش‌ها به‌‌ویژه با توجه به ماهیت تدریجی اثرگذاری عوامل زیستی دوچندان می‌‌شود. این ویژگی خاص کنترل زیستی، نیازمند طراحی برنامه‌های آموزشی هدفمند و اقناع‌کننده برای جلب مشارکت کشاورزان است.

2ـ3ـ4. نبود توجه به ترویج آفتکش‌های زیستی در ارزیابی عملکرد کلینیک‌‌ها

سازمان حفظ نباتات در نظام ارزیابی و تعیین دستمزد کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی به‌عنوان مراکز غیردولتی فعال در سطح شهرستان‌ها، توجه کافی به نقش این مراکز در توسعه روش‌های مبارزه زیستی نشان نمی‌‌دهد. درحالی‌که کارشناسان بر لزوم لحاظ کردن معیارهایی مانند میزان تجویز نسخه‌های غیرشیمیایی و سطح توسعه مبارزه زیستی در تعیین دستمزد این مراکز تأکید دارند. در این راستا، شاخص‌های عینی مانند افزایش سطح اراضی تحت پوشش روش‌های مدیریت تلفیقی آفات و رشد تعداد محصولات دریافت‌کننده گواهی‌های مرتبط در حوزه عملیاتی هر کلینیک، می‌تواند مبنای مناسبی برای ارزیابی عملکرد واقعی این مراکز باشد. این رویکرد نه‌تنها انگیزه لازم را برای توسعه روش‌های زیستی در کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی ایجاد می‌کند، بلکه ازطریق نظارت مستمر بر شاخص‌های کیفی، از بروز تخلفات احتمالی نیز جلوگیری خواهد شد. تعریف مدل کسب‌و‌کار صحیح به‌نحوی‌که کلینیک‌‌ها از محل کمک به تولید محصول سالم و ارگانیک، براساس سازوکار بازار منتفع شوند، می‎تواند زمینه برخی تخلفات احتمالی را نیز از بین ببرد.

رفع چالش‌های فوق‌الذکر مستلزم همکاری همه‌جانبه نهادهای دولتی، مراکز علمی و پژوهشی، بخش تولید و جامعه کشاورزی است. برنامه‌ریزی بلندمدت، سرمایه‌گذاری هدفمند در تولید و پژوهش، توسعه زیرساخت‌ها و تصویب قوانین حمایتی از مهم‌ترین الزامات توسعه کنترل زیستی در کشور محسوب‌می‌‌شود. همان‌گونه که در بخش‌های پیشین اشاره شد، بسیاری از چالش‌های موجود در حوزه آفتکش‌های شیمیایی و زیستی به‌نوعی با عملکرد سازمان حفظ نباتات مرتبط است که در ادامه به بررسی ساختار و چالش‌ها و مسائل پیش‌روی این سازمان پرداخته خواهد شد.

5. سازمان حفظ نباتات و بررسی اهم چالش‌ها و مسائل آن

حفاظت از کشور در برابر ورود، استقرار و پراکنش آفات و بیماری‌های قرنطینه‌ای با اتخاذ تدابیر و خط‌مشی‌های مناسب، از اهداف اساسی سازمان حفظ نباتات کشور است. به‌موجب ماده (۱) قانون حفظ نباتات فعلی (مصوب سال 1346) از تاریخ تصویب این قانون، تشکیل «سازمان حفظ نباتات» به‌‌صورت وابسته به وزارت جهاد کشاورزی تکلیف شده است و این سازمان دارای شخصیت حقوقی است و به‌وسیله یک رئیس به انتخاب وزیر جهاد کشاورزی اداره می‌‌شود. سازمان مذکور وظیفه تعیین سیاست‌ها و خط‌مشی‌ها، برنامه‌ریزی و نظارت بر عملیات پیشگیری و مهار آفات و همکاری با ارگان‌های مرتبط برای حفظ بهداشت محصولات کشاورزی را داراست. چارت مربوط به سازمان حفظ نباتات در شکل (1) آمده است. سازمان با برخورداری از سه معاونت اصلی با عناوین 1. توسعه مدیریت و منابع، 2. کنترل آفات و 3. قرنطینه و بهداشت گیاهی این وظایف را اجرایی می‌کند.

معاونت توسعه مدیریت و منابع مسئولیت برنامه‌ریزی و تنظیم برنامه‌های سازمان را برعهده دارد و با همکاری سایر معاونت‌ها، پیگیری و دفاع از این برنامه‌ها تا مرحله تصویب و ابلاغ را انجام می‌‌دهد. این معاونت نظارت بر تهیه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات، تخصیص سهمیه‌ها و مصرف اعتبارات مصوب را نیز برعهده دارد. همچنین ارزشیابی و تحلیل فعالیت‌ها، انجام مطالعات بهبود روش‌ها و ساختار سازمانی و تهیه گزارش‌های عملکرد، از دیگر وظایف این معاونت است. هدف اصلی این فعالیت‌ها بهینه‌سازی عملکرد سازمان و رفع موانع ساختاری است.

معاونت کنترل آفات، مسئول مطالعه، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر اجرای برنامه‌های مرتبط با شبکه مراقبت و مبارزه با آفات است. این معاونت به بررسی و ارزیابی روش‌های مختلف مبارزه شیمیایی و غیرشیمیایی و زیستی پرداخته و همچنین بر حسن اجرای برنامه‌ها نظارت می‌کند. از دیگر وظایف این معاونت، تدوین استانداردها برای نظارت بر آزمایشگاه‌های آفتکش‌ها، برنامه‌ریزی ناوگان سمپاشی و معرفی فناوری‌های جدید در این زمینه است. همچنین، ایجاد شبکه اطلاعاتی برای پایش آفات و بیماری‌ها و نظارت بر پروژه‌های تحقیقاتی و اجرایی برای بهبود روش‌ها و کارایی مدیریت آفات از دیگر فعالیت‌های این معاونت محسوب می‌‌شود. دفتر پیش‌آگاهی و کنترل عوامل خسارت‌زا، دفتر آفتکش‌های شیمیایی، غیرشیمیایی و زیستی، مدیریت مبارزه با آفات عمومی و همگانی و دبیرخانه هیئت نظارت بر سموم ذیل این معاونت قرار دارند.

ازسوی دیگر، وظایف معاونت قرنطینه و بهداشت گیاهی شامل تدوین و ابلاغ برنامه‌های قرنطینه نباتی، بررسی و تأیید دستورالعمل‌های فنی، برنامه‌ریزی برای بازرسی و صدور گواهی بهداشت گیاهی، نظارت بر عملیات قرنطینه، پایش و جلوگیری از ورود آفات و بیماری‌ها، ارزیابی عملکردها و هماهنگی با مراکز داخلی و بین‌المللی است. هدف این اقدام‎ها، حفظ استانداردهای بهداشت گیاهی و تأمین امنیت محصولات کشاورزی در راستای تعهدات بین‌المللی است. این معاونت از «دفتر پایش و تحلیل خطر»، «دفتر قرنطینه» و «مدیریت تدوین ضوابط، استانداردها و برنامه‌های کنترل» تشکیل شده است. چارت مربوط به سازمان حفظ نباتات در زیر آمده است:

شکل 1. چارت سازمانی سازمان حفظ نباتات کشور [74]

شایان ذکر است که در حال حاضر برخی اقدام‌های مطلوب در سازمان حفظ نباتات در جهت بهینه‌سازی مصرف آفتکش‌ها در دست اجراست که ازجمله آنها می‌توان به معاونت کنترل زیستی (بیولوژیک) اشاره داشت که ذیل مدیریت دفتر آفتکش‌ها تعریف شده است. ارتقا و توسعه این معاونت ازطریق جذب نیروهای متخصص در این زمینه، در دستور کار سازمان حفظ نباتات قرار گرفته است. علاوه‌بر این برای کاهش مصرف آفتکش‌های پرخطر، تا شهریورماه 1404، ۱9 آفتکش پرخطر را از چرخه مصرف حذف شده‌‌اند و برای واردات آنها دیگر مجوز اعطا نخواهد شد [75] [70]. لازم به ‌ذکر است که معمولاً فرایند حذف دو تا سه سال زمان می‌‌برد تا یک آفتکش به‌طور کامل حذف شود. همچنین همکاری مناسبی بین سازمان حفظ نباتات و سازمان ملی استاندارد برای آفتکش‌های پرمصرف شکل‌ گرفته است و از دی‌ماه 1403 برای ۳۰ آفتکش، استاندارد ملی اجباری تدوین شده است. این موضوع قرار است به‌تدریج برای سایر آفتکش‌ها هم لحاظ شود و هدف آن است که تمامی آفتکش‌های مورد استفاده کشاورزان تحت استانداردهای اجباری، قرار گیرند و با نظارت دوگانه کنترل شوند [70]. البته در حال حاضر حدود ۲۸۵ قلم آفتکش در کشور تولید و به مصرف می‌رسد و این تعداد نسبت به کل آفتکش‌های مصرفی رقم بسیار پایینی است. سازمان ملی استاندارد در حال تدوین استانداردهای لازم برای تمام آفتکش‌ها به مرور زمان است [76]. همچنین برخی بررسی‌ها حاکی از آن است که سازمان حفظ نباتات در نظر دارد که فرایند ثبت آفتکش‌های زیستی را از آفتکش‌های غیر‌زیستی مجزا کند که این خود نکته مثبت قابل توجهی محسوب می‌‌شود. پس از معرفی اجمالی ساختار سازمان حفظ نباتات و برخی اقدام‌های جدید و قابل توجه این سازمان، در ادامه اهم چالش‌ها و مسائل مربوطه بیان شده است:

1ـ5. ضعف در عملکرد هیئت نظارت بر سموم

هیئت نظارت بر سموم از بازوهای اصلی سازمان حفظ نباتات در فرایند صدور مجوز آفتکش‎ها محسوب می‎شود که به موجب ماده (33) آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات (مصوب 1346/10/04با اصلاحات و الحاقات بعدی)، تشکیل آن صورت گرفته است. هیئت مذکور متشکل از نمایندگانی از دستگاه‌های اجرایی مختلف ‎است که عبارت‌اند از: مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی، سازمان حفظ نباتات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان دامپزشکی، سازمان پزشکی قانونی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و انستیتو تحقیقات تغذیه‌ای و صنایع غذایی کشور و دو نماینده منتخب وزیر جهاد کشاورزی است. وظایف هیئت مذکور شامل؛ تصویب فهرست آفتکش‌های مجاز و تجدید‌نظر در آن با در نظر گرفتن فرمول شیمیایی، نوع فرمولاسیون، حداکثر غلظت ماده مؤثره آفتکش‌، حداکثر حجم و وزن بسته‌بندی، نوع ظروف و سایر مشخصات ضروری است. همچنین این هیئت مسئولیت تصویب مشخصات لازم برای برچسب آفتکش‌ها و رسیدگی به پیشنهاد‌های سازمان حفظ نباتات در زمینه مسائل فنی مربوط به آفتکش‌ها را برعهده دارد. با وجود اهمیت کلیدی هیئت مذکور، در چارت سازمان حفظ نباتات برای آن جایگاهی در نظر گرفته نشده است و در قانون حفظ نباتات نیز از آن صحبتی به میان نیامده است و به‌تبع آن، ترکیب اعضا و وظایف آن در قانون مطرح نشده است که این خود نشان‌دهنده ضعف قانون موجود است.

ترکیب این هیئت، در ماده (33) آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات تعیین و وظایف آن نیز مشخص شده است. مطابق با تبصره «1» ماده فوق‌الذکر‌، اداره جلسات هیئت نظارت با نماینده سازمان حفظ نباتات بوده و در غیاب ایشان، نماینده مؤسسه بررسی آفات و بیماری‌های گیاهی (مؤسسه تحقیقات گیاه‎پزشکی فعلی) عهده‌دار این امر خواهد بود. فرایند قانونی تصویب آفتکش‌ها در هیئت نظارت بر سموم براساس بخشنامه 8532 که در سال 1385 توسط هیئت نظارت بر سموم تصویب شد، انجام می‌گیرد. بررسی نحوه برگزاری جلسات، مصوبات و عملکرد هیئت نظارت در سال‌های گذشته (طی سنوات ۱۳۹۰ تا ١٤٠۲) براساس گزارش کمیسیون کشاورزی، منابع طبیعی، آب و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی درباره «تحقیق و تفحص از وزارت جهاد کشاورزی درباره عملکرد سازمان حفظ نباتات» [49] و اظهار‌نظر برخی از متخصصان و کارشناسان این حوزه، حکایت از عمده ضعف‌ها و مسائل متفاوتی به‌شرح ذیل است:

•                      فقدان امکان حضور پژوهشگری که آزمایش‌ها را در مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی بر روی آفتکش هدف انجام داده است و اطلاعات بیشتری در مورد آن آفتکش از سایر حضار در جلسه دارد و می‌تواند در رابطه با آفتکش توضیح‌های تکمیلی را به جمع ارائه دهد؛
•        غالب بودن نقش و نقطه‌نظرات تخصصی و فنی نمایندگان سازمان حفظ نباتات در جهت‌گیری جلسات؛
•        فقدان مستندسازی مناسب و ضبط مشروح مذاکرات؛
•        تأیید صورت‌جلسه توسط اعضا پیش از تکمیل و امکان افزودن نظرات شخصی رئیس سازمان به محتویات آن؛
•        اعلام اظهارنظرات کارشناسی و تخصصی نمایندگان دستگاه‌های عضو این هیئت به‌‌صورت شفاهی و بدون مستندات کارشناسی؛
•        تداوم حضور افراد ثابت در سمت‌ نمایندگان دستگاه‎های اجرایی و همچنین دبیری هیئت نظارت در بازه‌های زمانی طولانی‌مدت که معمولاً به بیش از یک دهه نیز به طول می‌انجامد. طولانی بودن این دوره، می‌تواند زمینه‌ساز ایجاد برخی فساد‎ها شود؛
•        فقدان استقلال رأی برای دو کارشناس خبره در حوزه دفع آفات حاضر در جلسات؛ زیرا این افراد به پیشنهاد سازمان حفظ نباتات و تأیید وزیر جهاد کشاورزی تعیین می‌‌شود و درصورتی‌که برخلاف نظر سازمان عمل کند، احتمال جابه‌‌جایی آنها وجود دارد؛
•        تأیید مدارک برخی از پرونده‌های آفتکش‌های شیمیایی به‌رغم نواقص قانونی مدارک؛
•        به‌حد نصاب نرسیدن تعداد اعضای هیئت نظارت بر سموم در حدود نیمی از جلسات تشکیل شده طی سنوات 1393-1396 و به‌تبع آن، نبود اعتبار قانونی مصوبات جلسات مذکور؛
•        ضعف در شفافیت عملکردی و بعضاً اعمال تبعیض ناروا بین شرکت‌‌های متقاضی؛ بدین صورت که گاهی ارزیابی کیفیت آفتکش‌های تولید شده توسط شرکت‌‌های واسط و فرموله‌کننده و برخی شرکت‌‌های معروف انجام نمی‌گیرد؛
•        عدم قدرت تعیین‌کننده و مسلط برای برای نماینده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی درخصوص جلوگیری از ثبت آفتکش‌هایی که برخی عوارض حاد انسانی، جانوری و محیطی آنها مسجل بوده است؛
•        اطاله روند رسیدگی پرونده آفتکش‌های گیاه پایه و زیستی و غالباً اعمال سلایق شخصی؛
•        عدم ارائه نتایج آزمایش‌ها به شرکت‌‌های متقاضی ثبت آفتکش‌هایی که درخواست آنها رد می‌‌شود، با وجود دریافت هزینه آزمایش‌های از آنها؛
•        دریافت تمامی اطلاعات از متقاضی ازجمله دانش فنی تولید آفتکش‌ها که معمولاً برای حفظ حق مالکیت معنوی محصول، نباید ارائه شود؛
•        احتمال عدم امکان بررسی دقیق و تمرکز کافی بر درخواست‌ها از سوی نمایندگان دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌ها (که غالباً دارای پست‌های و وظایف سازمانی خود هستند) در هنگام حضور در جلسات هیئت نظارت به‌دلیل مشغله بالا و تراکم وظایف سازمانی آنان؛
•        ضعف دبیرخانه هیئت نظارت بر سموم، از نظر دانش فنی و نیرو و عدم فرصت یافتن کافی برای بررسی درخواست‌های متعدد واصله به دبیرخانه و فقدان استفاده مناسب از ظرفیت دانشگاه‌ها و شرکت‎های دانش‌بنیان

2ـ5. ضعف در قرنطینه گیاهی و ورود برخی آفات قرنطینه‌ای به کشور

به طور کلی قرنطینه با هدف جلوگیری از شیوع آفات غیربومی، در دو شکل خارجی و داخلی مد نظر قرار می‏گیرد. در قرنطینه خارجی از ورود، استقرار و انتشار عوامل خسارت زای غیربومی (خارجی)، ازطریق پست‌های قرنطینه‌ای فعال در مرزهای رسمی به داخل کشور جلوگیری به عمل می آید. در قرنطینه داخلی نیز از انتشار آفات که وارد کشور شده و اکنون در چند نقطه وجود دارد، به دیگر نقاط جلوگیری می‌شود. با این وجود در سال‌های گذشته، به دلایل متفاوتی از جمله عدم استقلال رأی بازرسان قرنطینه، برخی برخورد‌های سلیقه‌ای و صدور مجوزهای غیراصولی، ضعف در تخصص و تشخیص محموله‌های آلوده، عدم وجود قوانین مشخص و تغییر متعدد بخشنامه‌ها در حوزه قرنطینه، موجب شده است که برخی آفات قرنطینه‌ای به کشور وارد شده و مشکلات زیادی را به وجود آوردند. برخی از این مشکلات در سال‏های اخیر تشدید شده‏اند. همچنین، برخی از ضوابط مهم و کلیدی که در حوزه قرنطینه وجود دارد، در بخشنامه‌ها گنجانده شده‌است و عموماً با تغییر ریاست، تغییر می‌یابند، لذا لازم است در قانون به آنها پرداخته شود. علاوه‌بر این جرم انگاری بازدارنده و متناسب نیز برای مسئولین متخلف و مجرم که در این حوزه مرتکب جرم و تخلف می‌شوند، تعیین نشده است و درنتیجه موجب ورود محموله‌های آلوده آفات به کشور و عدم پاسخگویی افراد متخلف می‎شود.

با ورود آفات قرنطینه‌ای به منطقه جدید، به علت غیربومی بودن در آن منطقه، با فقدان دشمن طبیعی روبه‌رو شده و در نتیجه به سرعت رشد و تکثیر یافته و طغیان می‌کند. به دلیل سم پاشی‌های بی‌رویه برای کنترل این آفات، حشرات مفید و دشمنان طبیعی نیز از بین رفته و می‌تواند موجب طغیان آفات ضعیف شوند. ورود و گسترش آفات قرنطینه‌ای، هزینه‌های بالایی بر دوش دولت می‏گذارد و سلامت انسان و محیط‌زیست را به خطر می‌اندازد. برخی از آفات قرنطینه‌ای که به‌دلیل ضعف نظارتی وارد کشور شده است و در مناطق مختلف مستقر شده‌اند، از لیست آفات قرنطینه‌ای خارج و به لیست آفات عمومی اضافه شده‌اند. از جمله آفات قرنطینه‌ای که هم اکنون معضل کشور محسوب می‌شوند می‌توان به سوسک حنایی خرما، مگس زیتون، انواع مگس میوه و اخیراً هم پروانه برگخوار ذرت اشاره کرد. 

3ـ5. عدم کفایت برخی تخصص‌های مرتبط و توان اجرایی در سازمان

از منظر نیروی انسانی، بخشی از کارشناسان و مدیران این سازمان، فاقد تجربه کافی، دانش فنی و به‌روز هستند و تخصص‌های موجود عمدتاً محدود به حوزه علوم گیاهی است. این در حالی است که فقدان تخصص‌های کلیدی در زمینه ماشین‌آلات کشاورزی، اقتصاد کشاورزی و شیمی به وضوح در بین کارکنان این سازمان محسوس است. مشکل دیگر به ضعف مهارت‌های مدیریتی در بین برخی مدیران سازمان بازمی‌گردد که به‌رغم دارا بودن دانش تخصصی مطلوب، از توانایی اجرایی لازم برخوردار نیستند. مشکل اساسی دیگر، به ضعف نظام آماری و اطلاعاتی سازمان مربوط می‌‌شود. فقدان آمار دقیق درباره میزان مصرف آفتکش و نبود سازوکارهای مطمئن برای ثبت و گزارش مصرف آفتکش‌های شیمیایی و زیستی، ازجمله این کاستی‌ها محسوب می‌‌شود.

برخی از شواهد حاکی از نبود هماهنگی لازم بین سازمان حفظ نباتات و مؤسسه تحقیقات گیاه‌پزشکی است. در گذشته و تا قبل از سال ۱۳۹۸ تعیین مقدار هر یک از آفتکش‌های شیمیایی مورد نیاز کشور بدون اعلام میزان نیاز کشور ازطریق سازمان حفظ نباتات، رأسا توسط شرکت‎های عضو انجمن واردکنندگان آفتکش‌های شیمیایی آماده مصرف و مواد مؤثره صورت می‎گرفت. پس از آن از سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به بعد براساس نیازسنجی و تابع یک برآورد استانی و ملی و پیش‌بینی روند آب و هوایی و نهایتاً احتمال شیوع آفات در مناطق مختلف کشور ازطریق سازمان حفظ نباتات به انجمن‌ها و شرکت‌‌های عضو انجمن ابلاغ می‎شود [49]. مدیریت تأمین آفتکش‎ها، در گروی نقش‌آفرینی هماهنگ ذی‌نفعان مربوطه ازجمله معاونت‌های امور زراعت و باغبانی وزارت جهاد کشاورزی به‌عنوان مصرف‌کننده است. در حال حاضر اطلاعات مربوط به سطح زیر کشت، الگوی کشت و نهاده‌های مورد نیاز بین بازیگران مختلف به‌خوبی به اشتراک گذاشته نمی‌شود و لذا برنامه‌ریزی منسجمی برای مدیریت تأمین، تولید و مصرف آفتکش‎ها شکل نمی‌گیرد. یکی از تبعات چنین ناهماهنگی، تدارک نامناسب آفتکش‎ها در کشور است. لذا این مشکلات ساختاری تأثیر مستقیمی بر کارایی سازمان و کیفیت تصمیم‌‌گیری‌های آن داشته و بهبود آن مستلزم بازنگری اساسی در نظام مدیریتی و نظارتی است.  

4ـ5. محدودیت اختیارات و امکانات سازمان

قانون حفظ نباتات اگرچه واحدهای خصوصی را ملزم به اخذ پروانه از سازمان حفظ نباتات کرده و برای متخلفان مجازات تعطیلی در نظر گرفته است، اما در تدوین سازوکارهای بازرسی مؤثر دچار نقصان جدی است. این قانون اختیارات لازم برای انجام بازرسی‌های مستمر و بدون اطلاع قبلی را به کارشناسان سازمان اعطا نکرده و ضمانت اجرایی کافی برای برخورد با عرضه‌کنندگان آفتکش‌های غیرمجاز و پرخطر پیش‌بینی نکرده‌است. نکته قابل تأمل آنکه به‌دلیل کمبود نیروی انسانی در بخش دولتی، مسئولیت صدور پروانه فروشندگی برخلاف مفاد ماده (45) آیین‌نامه اجرایی قانون، براساس بند «ج» ماده (۲) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب سال ۱۳۸۹، به سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع‌ طبیعی محول شده است.

سازمان حفظ نباتات علاوه‌بر محدودیت اختیارات قانونی، با چالش‌های عملیاتی متعددی مواجه است. کمبود آزمایشگاه‌های مجهز و استاندارد و بازرسان آموزش‌دیده و کارآمد و نیروی متخصص در رشته‌های مرتبط، ازجمله این مشکلات محسوب می‌‌شود. آزمایشگاه مرجع سازمان نیز بعضاً فاقد استانداردهای کافی برای انجام وظایف محوله است. در سطح اجرایی، همان‌گونه که پیش از این نیز اشاره شده است، سازمان ازیک‌سو با کمبود شدید کارشناسان در سطوح استانی و شهرستانی برای نظارت بر مصرف آفتکش‌ها روبه‌روست و ازسوی دیگر، تقسیم‌کار مناسبی بین سازمان حفظ نباتات و سایر نهادهای مرتبط مانند معاونت‌های باغبانی، زراعت و مؤسسه ترویج و آموزش کشاورزی صورت نگرفته و مأموریت‌های مشخصی در عمل، برای این واحدها در زمینه مدیریت آفتکش‌ها تعریف نشده است. این وضعیت به پراکندگی مسئولیت‌ها و کاهش اثربخشی اقدامات نظارتی منجر شده است و درعین‌حال، سازمان مذکور، سازوکار مناسبی برای استفاده از ظرفیت اشخاص حقوقی موضوع مواد (۲) و (۵) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی طراحی و اجرایی نکرده است.

از سوی دیگر، مبارزه با قاچاق بین سازمان حفظ نباتات و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در جریان بوده و نیازمند اتخاذ اقدامات اساسی‏تر برای مدیریت این موضوع است. شایان ذکر است که بند «پ» ماده (7) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، هرگونه واردات تجاری، ذخیره‌سازی، توزیع، عرضه و فروش کالاهای دارویی، واکسن، مواد زیستی (بیولوژیک)، طبیعی و سنتی بدون ثبت در سامانه رهگیری و کنترل اصالت را جرم محسوب کرده و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1392/۱۰/3با اصلاحات و الحاقات بعدی) [77] را به‌عنوان مرجع تعیین نحوه برخورد مشخص کرده است. ثبت در سامانه مذکور باید براساس ضوابط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انجام شود. البته مسئولیت اجرای این بند در مورد آفتکش‌ها و همچنین کالاهای با مصرف دامی در چارچوب وظایف مذکور در این ماده برعهده وزارت جهاد کشاورزی و سازمان دامپزشکی گذاشته شده است.

همچنین سالیانه یارانه محدودی از طرف سازمان حفظ نباتات برای کنترل زیستی برخی محصولات کشاورزی در اختیار ادارات حفظ نباتات استان‌ها قرار می‌گیرد؛ برای مثال طبق آخرین اطلاعات موجود در سایت حفظ نباتات، پیش‌بینی اجرایی پروژه مصوب کاربرد عوامل کنترل زیستی در قالب مدیریت تلفیقی آفات در محصولات گلخانه‌ای کشور، در سال 1400 تنها به میزان 10 میلیارد ریال بوده است که براساس سطح زیر کشت مورد نظر بین استان‌ها توزیع می‌شد. مدیریت حفظ نباتات هر استان سالیانه باید سطح زیر کشت مشخص شده را با این یارانه تحت پوشش کنترل زیستی قرار دهد. میزان 55 درصد هزینه عوامل زیستی ازطریق یارانه دولتی و میزان 45 درصد توسط خود کشاورز باید پرداخت شود که در اکثر سال‌ها در آخرین روزهای سال و بسیار کمتر از اعتبار پیش‌بینی شده تخصیص می‌یابد. این نوع سیاست‌های سازمان حفظ نباتات در حمایت از توسعه کنترل زیستی آفات از کارایی مناسب برخوردار نبوده است.

براساس برخی از گزارش های واصله، در فرایند مستندسازی و دریافت یارانه ها برای عوامل زیستی، مواردی از ناهماهنگی در فرایندهای مالی مشاهده شده است. شواهد حاکی از آن است که در برخی موارد، بین مبالغ مندرج در فاکتورهای ارائه شده به مراجع ذی صلاح و حجم واقعی کالاهای تحویل شده، مغایرت وجود دارد. درنتیجه، این شرایط منجر به تخصیص یارانه های دولتی بر مبنای اسنادی شده است که با عملیات واقعی منطبق نیستند .

5ـ5. تعارض منافع و زمینه های رانت

در ادوار گذشته، برنامه هایی با هدف کاهش احتمال بروز برخی تخلفات اداری، در سازمان حفظ نباتات اجرا شده است. ازجمله این اقدامات می توان به راه اندازی «میز خدمت» در سطح سازمان اشاره کرد که با هدف محدودسازی تماس مستقیم کارکنان با شرکت های ذی ربط و در نتیجه ارتقای سلامت اداری و کاهش زمینه های بروز تخلفات مالی، طراحی شده بود. در این چارچوب، دستورالعمل های سخت گیرانه ای برای تردد افراد در محیط سازمان تدوین و اجرا شد. همچنین مقرر شد، کلیه مرسولات و بسته های ارسالی برای کارکنان، پیش از تحویل، بررسی شود و صرفاًدر صورت احراز نبود موارد غیرمتعارف یا مشکوک، به ذی نفع تحویل داده شود.

 بااین حال، ارزیابی عملکرد این طرح نشان میدهد که پس از مدت کوتاهی از اجرا، اثربخشی آن به تدریج کاهش یافته است. به نظر می رسد تمرکز این سازوکار بر محدودسازی ارتباطات حضوری، به تنهایی برای کنترل کلی تعاملات کافی نبوده؛ زیرا روش های ارتباطی جایگزین (ازجمله تماس های تلفنی یا تعاملات خارج از محیط اداری،) همچنان امکان شکل گیری ارتباطات غیررسمی را فراهم می سازد. از سوی دیگر، برخی از بررسی های میدانی حاکی از آن است که در مقاطعی، در بخشی از بدنه سازمانی، هنجارهای رفتاری نامطلوب در زمینه دریافت مزایای غیرمتعارف شکل گرفته و تاحدودی تکرارپذیر شده است. در این ساختار، کارکنان جدیدالورود نیز ممکن است به دلیل فشار هنجاری یا سازوکارهای غیررسمی محیط کار، ناخواسته در معرض تبعیت از این رویه های نادرست قرار گیرند و در صورت فقدان همراهی، با پیامدهایی نظیر محدود شدن فرصت های همکاری مواجه شوند. این مسئله نیازمند توجه اساسی در سازوکارهای نظارتی و فرهنگ سازی سازمانی است. نتایج گزارش تحقیق و تفحص از سازمان حفظ نباتات نشان میدهد که در عملکرد و رویه حقوقی سازمان حفظ نباتات، طی سنوات مورد بررسی، ابهام و ضعف مستمر در رسیدگی به تخلفات درون سازمانی و برون سازمانی مشاهده می شود. عملکرد حقوقی سازمان در قبال تخلفات درون سازمانی عمدتاًبه صدور تذکر، درج توبیخ در پرونده و یا ارجاع موضوع به هیئت رسیدگی به تخلفات اداری محدود شده است که در نهایت در مواردی به تبرئه افراد منجر شده است. همچنین درخصوص تخلفات برون سازمانی، موارد غالباًبه سازمان تعزیرات حکومتی ارجاع شده، در حالی که در برخی موارد ازجمله توزیع خارج از شبکه که مصداق قاچاق محسوب میشود، به دلیل ارتباط مستقیم آن با سلامت عمومی و ایجاد اختلال در بازار، شایسته بود طرح شکایت در مراجع کیفری ازجمله دادگاه انقلاب، مجتمع رسیدگی به مفاسد اقتصادی یا دادستان کل کشور صورت می گرفت [49].

شایان ذکر است که در برخی موارد، در حوزه حفظ نباتات احتمال تعارض منافع وجود دارد؛ به گونه ای که بعضی کارکنان بلافاصله بعد از بازنشستگی، در سطوح مدیریتی یا مشاوره ای بخش خصوصی مشغول به کار میشوند. این موضوع میتواند شائبه تعارض منافع را تقویت کند و این نگرانی را به وجود آورد که تعارض منافع مذکور در دوره تصدی مسئولیت های دولتی مرتبط با آفت کش ها، میتواند امکان بروز سوگیری در تصمیم گیری و کاهش بی طرفی کارشناسی و تضعیف حکمرانی و نظارت را افزایش دهد. 

6ـ5. خلأهای نظارتی بر فروشگاه‎های عرضه‌کننده آفتکش‌ها

از منظر قانونی به موجب ماده (۱۸) قانون حفظ نباتات وظیفه صدور مجوز و نظارت بر فروشگاه‎های عرضه‌کننده آفتکش‌ها برعهده سازمان حفظ نباتات است. ولی همان‌گونه که در مطالب پیشین ذکر شد، همچنان گروهی از این فروشگاه‌ها از اتحادیه‌ها و اصناف مجوز دریافت کرده‎اند و بخشی نیز بدون دریافت مجوز در حال فعالیت هستند. سازمان اغلب در قبال نظارت بر فروشگاه‌‎های دارای مجوز اصناف و فروشگاه‌های بدون مجوز، خود را وظیفه‌مند نمی‌داند و این موضوع موجب اختلال در فرایند نظارت بر فروشگاه‌ها شده است. در این زمینه قانون و مقررات کاملاً وظیفه صدور مجوز و نظارت بر فروشگاه‌های عرضه‌کننده آفتکش‌ها را به سازمان سپرده است و این دلایل نمی‌تواند توجیه در ترک فعل سازمان باشد. در ادامه به تکالیف قانونی سازمان در این حوزه اشاره خواهد شد.

به موجب تبصره ماده (۲) قانون نظام صنفی کشور (مصوب 1382/12/24 با اصلاحات و الحاقات بعدی) [61] «صنوفی که قانون خاص دارند، از شمول این قانون مستثنا می‌‌باشند» و بر‌مبنای رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۳۸ مورخ 1399/۱۰/16 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، بر این موضوع تأکید شده است و مبنایی برای اعمال حکم مقرر در ماده (۹۱) این قانون مبنی‌‌‌‌بر لزوم اخذ پروانه از اتحادیه های صنفی در رابطه با شاغلان این حوزه ها وجود ندارد. ثانیاً براساس مواد (17) و (18) قانون حفظ نباتات مقرر شده است که «ورود و ساخت و تبدیل و بسته‌بندی و توزیع و صدور کلیه سموم دفع آفات و بیماری‌های نباتی و هورمون‌های نباتی و علف‌کش‌ها نیازمند اخذ پروانه از طرف وزارت کشاورزی است» و «فروشندگان سموم دفع آفات و بیماری های نباتی و هورمون‌های نباتی مکلف‌اند پروانه از سازمان حفظ نباتات اخذ نمایند»[78].

براساس بند «ج» ماده (۲) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، سازمان‌ نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی موظف است در قالب ضوابط اعلامی ازسوی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌های حاکمیتی تابعه آن (که در مورد فروشگاه‌های مدنظر سازمان حفظ نباتات است) مجوز تأسیس تشکل‌هایی از قبیل کلینیک‌‌ها و شرکت‌‌های مهندسی و خدمات مشاوره فنی ـ اجرایی کشاورزی را صادر و بر آنها نظارت نمایند. همچنین مطابق تبصره «۴» ماده مذکور، کلیه مراکز موضوع این ماده، مکلف به رعایت سیاست‌ها و برنامه‌های ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی و دستورالعمل‌های صادره ازسوی سازمان‌های نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی می‌‌باشند. در صورت تخلف از این مقررات، وزارت جهاد کشاورزی موظف است نسبت به اتخاذ اقدام‌های قانونی لازم درخصوص ادامه فعالیت این مراکز اقدام کند. همچنین به استناد تبصره «1» ماده (6) قانون فوق‌الذکر، وزارت جهاد کشاورزی مکلف است نسبت به ابلاغ استانداردهای ملی مصوب به این مراکز و تشکل‌ها اقدام کرده و بر حسن اجرای آنان نظارت و حمایت داشته باشند. به‌عنوان نمونه، در مواردی مانند منسوخ شدن آفتکش‌های خاص، سازمان حفظ نباتات به‌عنوان سازمان تابعه وزارت جهاد کشاورزی، مکلف است بر رعایت این مقررات در واحدهای تحت پوشش، نظارت دقیق اعمال کند [53].

ازسوی دیگر، آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات نیز در مواد (49)، (56) و (57) به این موضوع پرداخته است. براساس ماده (49) آیین‌نامه مذکور، مسئولیت بازدید و نظارت از فروشگاه‌های عرضه‌کننده سموم دفع آفات به مأموران سازمان حفظ نباتات محول شده است. مطابق با ماده (56) آن، کلیه فروشندگان سموم مکلف به رعایت و تطبیق وضعیت خود با مفاد مقررات مندرج در این آیین‌نامه می‌‌باشند. علاوه‌بر این، با استناد به ماده (57) این آیین‌نامه، پیگرد قانونی متخلفان از مقررات این آیین‌نامه را طبق قانون حفظ نباتات و سایر قوانین مرتبط الزامی دانسته است، بنابراین در آیین‌نامه نیز وظیفه نظارت بر کلیه فروشگاه‌های عرضه‌کننده سموم (اعم از مجاز و غیرمجاز) به سازمان حفظ نباتات واگذار شده و این سازمان دارای اختیارات قانونی لازم جهت برخورد با تمامی واحدهای تجاری فعال در زمینه عرضه آفتکش‌ها است.

علاوه‌بر این، مطابق با رأی شماره 1252 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/07/1401، سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی تنها مرجع رسمی صدور پروانه‌های کسب واحدهای فروشندگی سموم است و فعالیت‌های مذکور از شمول حکم مقرر در ماده (۹۱) قانون نظام صنفی کشور [61] مبنی‌بر لزوم اخذ پروانه از اتحادیه‌های صنفی خارج هستند. براساس این راْی، برای نخستین بار با ابلاغ بخشنامه رسمی دستگاه قضایی، صدور پروانه کسب توسط اتحادیه‌ها و اصناف برای واحدهای فروشندگی سموم دفع آفات نباتی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات این اتحادیه‌ها است [78, 79].

در مجموع، بنابر رأی صادره ازسوی دیوان عدالت اداری و مستند به مواد قانونی فوق‌الذکر مرتبط، سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی به‌عنوان تنها مرجع صلاحیت‌دار در امر صدور پروانه‌های فعالیت برای فروشگاه‌های عرضه‌کننده نهاده‌های کشاورزی تعیین شده است. در این راستا، سازمان حفظ نباتات به‌عنوان دستگاه ذی‌ربط تحت پوشش وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است که پیگیر فرایند صدور پروانه‌های کسب برای این واحدهای تجاری باشد. افزون‌بر این، تبصره «۲» ماده (۱۴) قانون حفظ نباتات، مأموران انتظامی را موظف کرده است که به درخواست سازمان حفظ نباتات، از ادامه فعالیت مراکز فاقد پروانه‌های مذکور ممانعت به عمل آورند. در مجموع، تقسیم وظایف صورت گرفته در مقررات بیان شده، به وضوح بیانگر سازوکار نظارتی دو‌سطحی است که در آن، سازمان نظام مهندسی متولی صدور مجوزها و سازمان حفظ نباتات، عهده‌دار نظارت عالیه بر حسن اجرای سیاست‌های کلان می‌‌باشند. با این وجود، بررسی عملکرد سازمان حفظ نباتات حاکی از ضعف در اجرای این وظایف نظارتی است که نیازمند بازنگری و اصلاح رویه‌‌های اجرایی است.

بررسی‌های انجام‌شده در بخش‌های پیشین این گزارش حاکی از آن است که حوزه حفظ نباتات و مدیریت آفتکش‌ها در کشور با چالش‌های متعددی مواجه است. بخشی از این مشکلات می‌تواند ناشی از نارسایی‌های موجود در چارچوب قانونی و نظام تنظیم‌گری حاکم بر این حوزه باشد. در واقع قانون حفظ نباتات فعلی به‌عنوان کلیدی‌ترین قانون مرتبط در حوزه حفظ نباتات کشور است که مبنای عملکرد سازمان حفظ نباتات به‌عنوان متولی این امر قرار گرفته است و بدین طریق به وضوح در سیاست‌ها و نحوه اجرای وظایف سازمان تأثیر می‌گذارد. در راستای شناسایی دقیق ریشه‌های مشکلات موجود در نظام حفظ نباتات کشور، در ادامه این گزارش به آسیب‌شناسی جامع قانون حفظ نباتات پرداخته خواهد شد. این بررسی با هدف تبیین عوامل قانونی مؤثر در ایجاد چالش‌های موجود و ارائه مشکلات جهت اصلاح و بازنگری قانون صورت گرفته است. 

6. آسیب‌شناسی قانون حفظ نباتات

قانون حفظ نباتات جمهوری اسلامی ایران که در مورخ 1346/02/15 به تصویب رسیده، مشتمل بر 25 ماده است. این قانون برای جلوگیری از شیوع و گسترش آفات و بیماری‌های گیاهی و همچنین حفاظت از محصولات کشاورزی کشور تدوین شده است و ضوابطی را برای نظارت بر ورود، خروج، تولید و توزیع گیاهان و محصولات گیاهی تعیین می‌کند. اهداف اصلی این قانون عبارت‌اند از: پیشگیری از ورود آفات و بیماری‌های گیاهی خارجی، مبارزه با آفات و بیماری‌های داخلی، حفظ بهداشت و سلامت جانداران و محیط‌زیست و ترویج اقدام‌های پیشگیرانه. در حال حاضر، وظایف مرتبط با اجرای این قانون برعهده سازمان حفظ نباتات ایران و سایر بخش‌های وزارت جهاد کشاورزی است. بااین‌حال، با گذشت بیش از نیم‌قرن از تصویب، این قانون به‌روزرسانی نشده و مطابق با استانداردهای جهانی اصلاح نشده است. لذا با پیشرفت‌های علمی، فناوری و تغییرات محیطی سازگار نشده است. این موضوع باعث می‌‌شود که نتواند به نیازهای کنونی پاسخ دهد و در نتیجه موجب مشکلات و چالش‌هایی متعددی در اجرا شده است. ازاین‌رو، در ادامه آسیب‌شناسی مواد قانونی آن مورد بحث است.

1ـ6. چالش‌های حکمرانی و نهادی

1ـ1ـ6. ترکیب نامناسب شورای حفظ نباتات

مطابق با ماده (5) قانون حفظ نباتات، شورای سازمان حفظ نباتات وظیفه تصویب برنامه کاری سالیانه سازمان حفظ نباتات کشور، تصویب فهرست آفات و بیماری‌های عمومی نباتات و قرنطینه‌ای داخلی، تصویب بودجه تفصیلی و اصلاح بودجه سازمان به میزان اعتبار مصوب را برعهده دارد. همچنین شورای مذکور موظف به ارائه پیشنهاد ممنوعیت یا محدودیت کشت در نقاطی از کشور و پیشنهاد معدوم کردن گیاهان و محصولات کشاورزی به‌منظور جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌های نباتی، تصویب دستورات فنی لازم برای جلوگیری از مسمومیت انسان و دام و زنبور عسل و تشخیص خرید آفتکش‌ها و وسایل مربوط به دفع آفات در شرایط فوریت است.

در ماده (2)، ترکیب اعضای شورای سازمان حفظ نباتات مشخص شده است. مطابق این ماده قانونی اعضای شورای سازمان متشکل از وزیر جهاد کشاورزی، معاون فنی وزارت جهاد کشاورزی، معاون وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاون وزارت کشور، معاون وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی یا یک کارشناس به انتخاب وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، رئیس مؤسسه بررسی آفات و بیماری‌های گیاهی، رئیس سازمان حفظ نباتات، مدیر عامل بنگاه شیمیایی و سه نفر کارشناس دفع آفات به انتخاب وزیر جهاد کشاورزی است.

براساس بند «4» ماده (5)، مسئولیت بررسی گزارش‌های سازمان، تحلیل اطلاعات دریافتی از منابع مختلف، اظهارنظر تخصصی و صدور دستورالعمل‌های لازم به‌عنوان سازوکار نظارتی بر عملکرد سازمان به شورای مذکور محول شده است. بااین‌حال، بررسی ساختار فعلی نشان می‌‌دهد که این شورا فاقد ابزارهای نظارتی مؤثر برای ایفای صحیح این نقش است. یکی از نقاط ضعف اساسی، ترکیب نامتوازن اعضای شوراست که در آن نمایندگان دستگاه‌های اجرایی از غلبه قابل توجهی برخوردارند، درحالی‌که حضور متخصصان حوزه‌های علوم زیستی و تغذیه در ساختار فعلی پیش‌بینی نشده است. علاوه‌بر این، عضویت معاون وزیر کشور و وزارت دارایی (امور اقتصادی و دارایی فعلی) توجیه اساسی ندارد و در موارد ضروری، قانون باید وظایف دستگاه‌های مربوطه را تعیین کند. این نقص ساختاری می‌تواند به تصمیم‌‌گیری‌های فاقد پشتوانه علمی کافی در حوزه‌های تخصصی مرتبط با حفظ نباتات و ایمنی محصولات کشاورزی منجر شود. بنابراین، برای ارتقای کیفیت نظارت و تصمیم‌سازی در این شورا و با توجه به ضرورت تغییر رویکرد سازمان حفظ نباتات به سوی تولید محصولات سالم، بازنگری ترکیب اعضای شورا ضروری است. در این راستا، حضور نمایندگان حامیان حقوق مصرف‌کنندگان و همچنین متخصصان برجسته علوم زیستی می‌تواند تضمین‌کننده رویکردی متوازن، علمی و مبتنی‌بر ملاحظات سلامت عمومی در فرایندهای تصمیم‌‌گیری این شورا باشد.

علاوه‌بر این، در سال‌های اخیر جلسات شورا با تأخیر قابل ملاحظه‌ای برگزار شده است که حضور وزیر و چندین معاون وزیر در ترکیب کنونی شورا، یکی از دلایل آن می‎تواند به شمار ‌رود. درواقع، بررسی‌ها نشان می‌‌دهد که آخرین نشست شورای حفظ نباتات در شهریورماه سال ۱۴۰۴ تشکیل شد. در این نشست، فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای به‌روزرسانی و به تصویب شورا رسید و برای تأیید نهایی به هیئت وزیران ارسال شد. پیش از این تاریخ، آخرین جلسه شورای مذکور مربوط به سال ۱۳۹۷ بود. بدین ترتیب، شورا به‌مدت تقریبی هفت سال تشکیل نشد و در نتیجه، فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای به‌روزرسانی نشده بود. یکی از مهم‌ترین وظایف کنونی شورا، که به‌‌صورت مرتب و سالیانه نیز انجام نمی‌‌شود، تدوین فهرست مذکور است. براساس نظر اغلب کارشناسان این حوزه، بسیاری از اعضای فعلی شورا ازجمله معاونان وزارتخانه‎های امور اقتصادی و دارایی، کشور و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، از نظر تخصصی، فاقد اطلاعات کافی در زمینه شناخت و تعیین آفات گیاهی هستند. ازاین‌رو، بازنگری در ترکیب و وظایف این شورا ضروری به‌نظر می‌رسد.

2ـ1ـ6. نبود تناسب برخی وظایف محوله به سازمان با شرایط فعلی

طبق ماده (6) هرگاه وزارت جهاد کشاورزی برای جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌های نباتی و انباری، اجرای عملیات مبارزه را به‌طور همگانی برای‌مدت معینی در مناطق ضروری تشخیص دهد، مراتب را به‌‌صورت مقتضی باید به اطلاع عموم برساند و کلیه شرکت‌‌های تعاونی روستایی و کشاورزان و صاحبان یا مستأجرین مزارع و باغات و دارندگان محصولات کشاورزی، موظف به مبارزه طبق دستورها و راهنمایی‌های فنی سازمان حفظ نباتات می‌‌باشند.

ازاین‌رو در این ماده وزارت جهاد کشاورزی مسئول جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌های نباتی و انباری و تشخیص اجرای عملیات همگانی مبارزه در مناطق، معرفی شده است، این درحالی است که تشخیص اجرای مبارزه همگانی با آفات به‌عنوان یک امر تخصصی، باید برعهده سازمان حفظ نباتات باشد و از ظرفیت کل وزارت جهاد کشاورزی و تعاونی‌های و تشکل‎های موضوع مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی استفاده شود. در واقع، در این ماده از میان تعاونی‎های مختلف تنها به تعاونی روستایی اشاره کرده است و از ظرفیت و توانایی تشکل‌ها و تعاونی‎های مورد اشاره در مواد (2) و (5) قانون مذکور غفلت ورزیده است.

3ـ1ـ6. فقدان تعیین صلاحیت‌های تخصصی لازم برای انتصاب رئیس سازمان

در ماده (1) قانون حفظ نباتات موضوع تشکیل سازمان حفظ نباتات و انتخاب رئیس آن توسط وزیر جهاد کشاورزی مطرح شده است، اما در آن به صلاحیت تخصصی رئیس توجهی نشده است. علاوه‌بر این، موضوع فقدان توانایی در تشخیص و استفاده از موقعیت، می‌تواند منجر به فرصت‌های از دست رفته زیادی شود.

2ـ6. چالش‌های محتوایی و حقوقی

1ـ2ـ6. مبهم بودن ضوابط صدور، تمدید و ابطال مجوزها در حوزه حفظ نباتات

به‌موجب ماده (11) وارد کردن بذر، پیاز، قلمه، پیوند، ریشه، میوه، نهال و تخم نباتات و به‌طور‌کلی هر‌گونه نبات و قسمت‌های نباتی به کشور مستلزم اخذ مجوز از وزارت جهاد کشاورزی است و به اشخاصی که بدون مجوز، مواد گیاهی مزبور را وارد کنند، اخطار داده می‌‌شود که حداکثر در ظرف مدت یک ماه به خارج از کشور عودت دهند، در غیر این صورت با حضور نماینده سازمان حفظ نباتات در گمرک معدوم خواهد شد. این ماده برای سازمان حفظ نباتات ضوابط لازم و مهلت مجاز را در زمینه بررسی پرونده و صدور نظر نهایی تعیین نکرده است و مشخص نیست در هر بار باید مجدداً برای واردات یک قلم از اقلام گیاهی فوق‌الذکر، مجوز گرفته شود ‌یا خیر؟ این موضوع در مواردی سبب اعمال سلیقه و تطویل فرایند صدور مجوز شده است. لذا تعیین ضوابط لازم با رعایت ملاحظات قرنطینه، حداکثر زمان اظهار‌نظر سازمان و ضوابط مرتبط با موافقت یا رد محموله‌ها باید در این ماده مشخص شود.

علاوه‌بر این، طبق ماده (14) تشکیل مؤسسات و شرکت‌‌های خصوصی دفع آفات منوط به دریافت پروانه از سازمان حفظ نباتات است و سازمان مزبور در این مؤسسات حق نظارت فنی خواهد داشت. صاحبان این مؤسسات و شرکت‌‌ها موظف‌اند مقرراتی که از طرف سازمان حفظ نباتات تدوین و توصیه‌ می‌شود را اجرا کنند، در غیر این صورت پروانه آنها لغو خواهد شد. در این ماده قانونی ضوابط صدور پروانه از حیث صلاحیت‌های این شرکت‌‌ها و نیز مدت زمان مهلت سازمان برای صدور پروانه، مشخص نشده است. همچنین چارچوب مقرراتی که فقدان رعایت آنها منجر به لغو پروانه می‌‌شود و نیز ترتیبات قانونی تشخیص تخلفات شرکت، به‌نحوی‌که سبب بی‌عدالتی نشود، در این ماده تعیین نشده است. ازسوی دیگر، به‌دلیل فقدان ارائه تعریف از مؤسسات خصوصی دفع آفات، مشخص نیست که آیا کلینیک‌‌های گیاه‌پزشکی و مؤسسات تعاونی هم مشمول این عبارت می‌شوند یا خیر؟

همچنین، در ماده (17) قانون مذکور، ورود و ساخت و تبدیل و بسته‌بندی و توزیع و صدور کلیه آفتکش‌های دفع آفات و بیماری‌های نباتی و هورمون‌های نباتی و علف‌کش‌ها نیازمند اخذ پروانه از طرف وزارت جهاد کشاورزی است. در این ماده با وجود منوط کردن ورود، ساخت، تبدیل و بسته‌بندی و توزیع و صدور کلیه محصولات حفظ نباتات به کسب اخذ پروانه از طرف وزارت جهاد کشاورزی، ضوابط صدور پروانه ازجمله مهلت وزارتخانه برای اعلام نظر قید نشده است. شواهد حاکی از آن است که همین نقص قانونی منجر به اطاله روند ثبت برخی از آفتکش‌ها خصوصاً آفتکش‌های زیستی شده است. براساس ماده (18) قانون حفظ نباتات، فروشندگان آفتکش‌های دفع آفات و بیماری‌های نباتی و هورمون‌های نباتی مکلف‌اند از سازمان حفظ نباتات پروانه اخذ نمایند و با بهایی که سازمان برای مواد مزبور تعیین می‌کند، آنها را به فروش برسانند. قانون حاضر فاقد ضوابط مشخص و شفاف درخصوص نحوه صدور پروانه‌های مربوطه است و صرفاً به ضرورت اخذ پروانه از سازمان حفظ نباتات اشاره کرده است. در ادامه، تبصره این ماده وزارت جهاد کشاورزی را موظف کرده در مواردی که آفتکش‌ها یا هورمون‌های نباتی عرضه شده با مشخصات مندرج در پروانه انطباق نداشته باشند، از فروش آنها ممانعت به عمل آورده و نسبت به ضبط مواد مربوطه اقدام کند. با این وجود، قانونگذار به تعیین ضوابط صدور پروانه مذکور، نپرداخته است.

2ـ2ـ6. ضعف قانون از منظر جرم‌انگاری، مسئولیت‌پذیری و جبران خسارت

سیستم نظارتی و ضمانت‌های اجرایی در این قانون بسیار ضعیف طراحی شده‌‌اند و فاقد چارچوب تنظیم‌گری (رگولاتوری) مناسبی برای برخورد با تخلفات است. به‌طورکلی، با بررسی احکام قانون حفظ نباتات، می‌توان دریافت که قانون باید به مصادیق تخلفات و تقلبات و جرائم ازجمله فروش آفتکش‌های غیرمجاز، توصیه‌های مصرف اشتباه و خسارت‌بار، خسارت وارده به کشاورزان و یا محیط‌زیست، عرضه آفتکش‌های تقلبی یا غیرمنطبق با استانداردهای اصلی، می‎پرداخت و مجازات‌های بازدارنده‌ای برای این موارد تعیین می‌کرد. همچنین در مواردی که خسارتی به کشاورزان و یا محیط‌زیست وارد شود، قانون فاقد مواد متناسبی در مورد نحوه محاسبه خسارت و الزام به پرداخت و جبران خسارت است. در واقع، اشاره به تخلفات و جرائم در قانون فعلی، نمی‌تواند پاسخ‌‌گوی مسائل و مشکلات واقعی موجود در این حوزه باشد.

نبود تعریف جرم انگاری مناسب در قانون موجب شده است که برخورد مناسبی با مجرمان و متخلفان این حوزه صورت نگیرد و بخش قابل توجهی از پرونده‎های موجود به سرانجام مناسبی نرسد و یا با مبالغ کمی جریمه انجام شود، که در برابر سود حاصل از تخلف، قابل مقایسه نیست. همچنین، در قانون مذکور مرجع صالح برای اجرای احکام مجازات‌ها، اعم از وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفظ نباتات یا نیروی انتظامی، به‌‌صورت شفاف مشخص نشده است. ازسوی دیگر حدود مسئولیت هر یک از ذی‌نفعان زنجیره محصولات حفظ نباتات به درستی در قانون مشخص نشده است و در مورد خسارات، تخلفات و جرائم، نحوه جبران خسارات در قانون به درستی تعیین نشده است. لذا باید به‌منظور حفظ سلامت جامعه، حفاظت از گیاهان در برابر آفات و درعین‌حال محافظت از محیط‌زیست، قانون فعلی حفظ نباتات باید از این منظر مورد اصلاح و بازنگری جدی قرار گیرد. در ادامه به مهم‎ترین ضعف‎های قانون در این حوزه به تفکیک مواد قانونی اشاره خواهد شد:

•       ضعف در تعیین حدود مسئولیت و جبران خسارت برای:

1.   سرایت آفت به دیگر مزارع، باغات مجاور و محیط‌زیست به‌دلیل عدم انجام تکالیف هر یک از طرف‌ها (کشاورز، شرکت تعاونی روستایی، یا وزارت جهاد کشاورزی) (مواد 6 و 9  و 10)،

2.   خسارت ناشی از ترکیب آفتکش‌های اشتباه، دستورهای فنی غلط یا تأخیر در اطلاع‌رسانی انجام گرفته ازسوی سازمان حفظ نباتات (ماده 6)،

3.   خسارات ناشی از ممنوعیت کشت اعلام شده ازسوی وزارت جهاد کشاورزی (ماده 9)،

4.   گسترش آلودگی آفات به‌دلیل تصمیم‌‌گیری دیرهنگام یا غیرکارشناسی وزارت جهاد کشاورزی (ماده 9)،

5.   صدور دستورات اشتباه یا اعمال محدودیت یا ممنوعیت غیرضروری وزارت جهاد کشاورزی (ماده 9)،

6.   خسارت کشاورزان در صورت ضعف اطلاع‌رسانی سازمان حفظ نباتات (ماده 9)،

7.   خسارت به سایر بازیگران زنجیره تولید به غیر از کشاورزان (کارخانه‌ها، سردخانه‌ها، انبارها) (ماده 9)،

8.   تصمیم‌‌گیری اشتباه در تعیین «منطقه ممنوعه» یا ترک فعل در این زمینه ازسوی وزارت جهاد کشاورزی که منجر به خسارت شود (ماده 10)،

9.   مواردی که کشاورز به‌دلیل نقص اطلاع‌رسانی، تصمیم اشتباه سازمان، نبود محصول جایگزین مناسب اقدام به کشت کرده باشد (ماده 10)،

10.   خسارت مازاد یا تخریب بیش از حد ضرورت در فرایند معدوم کردن محصولات کشاورزی و یا نباتات و اشجار و یا بقایای ‌آنها ازسوی سازمان حفظ نباتات (ماده 10)،

11.   خسارت به کشاورزان و محیط‌زیست به‌دلیل کاربرد آفتکش‌های تقلبی، تاریخ‌ گذشته، نامناسب یا ممنوعه ازسوی مؤسسات و شرکت‌‌های دفع آفات نباتی (ماده 14)،

12.   خسارت به کشاورزان و محیط‌زیست به‌دلیل تخلف فروشندگان آفتکش‎ها در مواردی از قبیل فروش آفتکش‌های تقلبی، تاریخ‌گذشته، نامناسب و ممنوعه (ماده 18)،

13.   خسارات به کشاورزان، محیط‌زیست ناشی از آفتکش‌های بی‌‌کیفیت، تقلبی یا غیرمجاز ناشی از عملکرد تولیدکنندگان و واردکنندگان (ماده 17)،

14.   خسارات ناشی از قصور در صدور پروانه برای ورود، ساخت، تبدیل، بسته‌بندی، توزیع و فروش آفتکش‌ها و همچنین فعالیت مؤسسات و شرکت‌های خصوصی دفع آفات نباتی، نظارت ناکافی یا تدوین مقررات اشتباه توسط سازمان حفظ نباتات (مواد 14، 17 و 18)،

15.   نبود الزام به پرداخت خسارت، میزان، نحوه محاسبه خسارت در صورت ایجاد خسارات ناشی از تعلل یا عدم رعایت نکات فنی شرکت‌ها، مؤسسات دفع آفات و یا فروشندگان آفتکش‌ها (ماده 23).

•           ضعف در جرم‌انگاری و تعیین ضمانت اجرا برای:

1.        کوتاهی شرکت‌‌های تعاونی روستایی در مشارکت در مبارزه همگانی طبق دستورها و راهنمایی‌های فنی سازمان حفظ نباتات‌ توسط (ماده 6)،

2.        تخلف کشاورزان و مالکان/مستأجران مزارع و باغات برای عدم مشارکت در مبارزه با آفات طبق دستورها و راهنمایی‌های فنی سازمان حفظ نباتات‌ و متضرر ساختن محصولات مزارع و باغات سایر کشاورزان (ماده 6)،

3.        کوتاهی سازمان حفظ نباتات (دولت) در عدم تشخیص ضرورت مبارزه همگانی و یا تشخیص دیرهنگام آن (ماده 6)،

4.        کوتاهی سازمان حفظ نباتات (دولت) در اعلام به موقع و صحیح دستورهای فنی و بهداشتی (نوع و ترکیب آفتکش‌ها و نحوه مبارزه و زمان و طریقه حفاظت از مسمومیت برای انسان و دام و دستورات ‌بهداشتی) (ماده 6)،

5.        اقدام نکردن‌ یا تأخیر وزارت جهاد کشاورزی در ممنوع یا محدود کردن کشت در مناطق آلوده (ماده 9)،

6.        عدم معرفی محصولات جایگزین توسط سازمان حفظ نباتات هم‌زمان با اعلام ممنوعیت کشت (تبصره ماده (9)،

7.        عدم اطلاع‌رسانی عمومی ممنوعیت و یا محدودیت کشت نباتات مشخص شده، به‌مدت سه ماه قبل از فصل کشت (ماده 9)،

8.        اطلاع‌رسانی ناقص، دیرهنگام یا نامؤثر درباره ممنوعیت‌ها توسط سازمان حفظ نباتات‌ (ماده 9)،

9.        سوء‌مدیریت سازمان حفظ نباتات در اعمال ممنوعیت و محدودیت در ورود و خروج محصولات بین مناطق آلوده و سایر مناطق (ماده 9)،

10.   اهمال وزارت جهاد کشاورزی در تصویب به‌موقع فرمان معدوم‌سازی (ماده 10)،

11.   اجرا با تأخیر، ناقص، غیرصحیح یا خارج از دستورالعمل معدوم‌سازی محصولات آلوده توسط سازمان حفظ نباتات (ماده 10)،

12.   برای کشاورزانی که همکاری نکنند (چه ازطریق کشت در مناطق ممنوعه و چه در معدوم‎سازی محصولات آلوده) صرفاً همکاری مأموران انتظامی پیش‌بینی شده و هیچ ضمانت اجرای مستقل و مؤثر (مانند مالی یا کیفری) تعبیه نشده است (ماده 10)،

13.   کوتاهی یا تخلفات مؤسسات و شرکت‌های خصوصی و فروشندگان آفتکش‌های دفع آفات در دریافت پروانه و اجرای مقررات سازمان حفظ نباتات و محدود بودن ضمانت اجرا تنها به «لغو پروانه» و عدم پیش‌‌‌‌بینی هیچ‌گونه ضمانت اجرای مالی یا بازدارنده (از قبیل جریمه، تعلیق فعالیت، جبران خسارت) (مواد 14 و 18).

14.   کوتاهی یا تخلفات سازمان حفظ نباتات در صدور پروانه‌ مؤسسات و شرکت‌های خصوصی و فروشندگان آفتکش‌ها، کنترل و بازرسی ناکافی و تدوین مقررات غیرعلمی (مواد 14 و 18).

15.   عدم پیش‌بینی جرم‌انگاری مناسب و نبود جریمه، تعلیق، توقیف کالا یا سایر ابزارهای بازدارنده برای مختلفان حوزه ورود، ساخت، بسته‌بندی یا توزیع آفتکش‌ها ازجمله در زمینه عدم اخذ پروانه (ماده 17).

3ـ2ـ6. خلأ قانونی در زمینه مبارزه تلفیقی و کنترل زیستی

یکی از مسائل بسیار مهمی که در سراسر قانون حفظ نباتات مورد غفلت واقع شده است، موضوع مبارزه تلفیقی و به‌کارگیری کنترل زیستی در مبارزه با آفات است. برای مثال در ماده (۷) قانون حفظ نباتات صرفاً به مواردی که نیاز به مبارزه همگانی دارند، اشاره کرده است. در واقع در این ماده نیز می‌توانست به مبارزه تلفیقی و زیستی اشاره کند. به‌عبارت دیگر، قانونگذار صرفاً مبارزه همگانی را مد‌نظر قرار داده و از تدوین چارچوب جامع برای کنترل زیستی و مبارزه تلفیقی آفات غفلت ورزیده است. این نقیصه قانونی منجر به ایجاد رویکردی منفعلانه به‌‌جای پیشگیرانه در مواجهه با آفات گیاهی شده است. شایان ذکر است که مدیریت مؤثر آفات نباتی، مستلزم اتخاذ رویکردی جامع است که در آن کلیه عوامل مؤثر از مرحله پیشگیری و قرنطینه تا مبارزه مورد توجه قرار گیرد. این در حالی است که قانون حفظ نباتات فعلی فاقد چنین جامعیتی است.

برآیند ضعف حقوقی مدنظر در قانون فعلی، در مبانی وظایف حقوقی و اجرایی سازمان نمود یافته و موجب شده است که سازمان بیش از آنکه نقش راهبری در تولید محصول سالم ایفا کند، به سازمانی برای حفاظت از نباتات به هر هزینه‌ای، حتی ازطریق استفاده از نهاده‌های شیمیایی، تبدیل شود. در نتیجه، بخش عمده منابع انسانی و مالی سازمان به جای تمرکز بر پیشگیری و کاهش مصرف آفتکش‌ها، در مسیر دیگری هدایت شده است.

4ـ2ـ6. ضعف در فرایند ممنوعیت کشت و خسارت ناشی از معدوم کردن محصولات

مطابق ماده (9)، وزارت جهاد کشاورزی، حسب پیشنهاد شورای حفظ نباتات مجاز شده است که برای جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌های نباتی، کشت برخی از گیاهان در هر منطقه از کشور را برای مدتی که ضروری بداند، ممنوع یا محدود سازد. همچنین در ادامه این ماده سازمان مکلف شده است که در این قبیل موارد، مراتب را سه ماه قبل از فصل کشت به روش مقتضی به اطلاع عموم برساند و صاحبان اشجار و مزارع موظف به تمکین هستند. اعلام ضوابط محدودیت‌های موردنظر توسط سازمان در سه ماه قبل از شروع فصل کشت، اگرچه برای زمین‌های زراعی قابلیت اجرایی شدن دارد، ولی در مورد باغ‌ها که ممکن است درختان آن چندین ماه یا سال قبل کاشته شده باشند، موضوعیت ندارد. علاوه‌بر این، ماده مورد بررسی، صرفاً به لزوم پیشگیری از انتشار آفات در دوره پیش از کشت تأکید کرده است، حال آنکه درخصوص نحوه مواجهه با موارد تشخیص شیوع آفات و بیماری‌های گیاهی در طول فصل زراعی مسکوت است. علاوه‌بر این، در ماده (10) که نحوه تعیین خسارت معدوم کردن را احصا کرده، نحوه جبران خسارت محدود کردن و ممنوعیت کشت را تعیین تکلیف نکرده است.

در ماده (10) نحوه پرداخت خسارت را در شرایط ضرورت معدوم کردن محصولات کشاورزی و یا نباتات و اشجار و یا بقایای آنها برای جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌ها، مشخص کرده است. به‌طورکلی آنچه که در این ماده قانونی ابهام دارد، این است که چرا دو سازوکار متفاوت و متناقض برای ارزیابی خسارت زراعت (بند «الف») و باغ (بند «ب») پیش‌بینی شده است؟ به‌نحوی‌که برای برآورد خسارت در مزارع به تصمیم اداره کشاورزی محل اکتفا می‌‌شود؛ ولی در مورد باغات به تصمیم‌گیری یک کمیسیون سه نفری نیاز است.

طبق بند «الف» این ماده در مورد زمین‌های زراعی مبنای تعیین میزان خسارت، تا چهار برابر قیمت شخم، بذر و هزینه نگهداری بر‌حسب نوع آفت و نبات مورد کشت و دوران رشد آن تعیین شده است که باید طبق نظر اداره کشاورزی محل اعلام شود. این در حالی است که، 1. هزینه‌های مربوط به «شخم، بذر و نگهداری» تمامی هزینه‌های کشت را پوشش نمی‌‌دهد. 2. هزینه نگهداری مبهم است و مفهومی ندارد که برای محصول کشت شده در زمین‌های زراعی، هزینه نگهداری تعیین شود و مشخص نیست که مقصود عملیات داشت است یا موضوعی دیگر. 3. اداره کشاورزی محل به‌تنهایی مرجع مناسبی برای تشخیص و تعیین میزان خسارت به‌نظر نمی‌رسد. چراکه با توجه به جبران خسارت ازسوی دولت، ممکن است میزان خسارت را کمتر تعیین کند تا هزینه کمتری بر دوش دولت گذارده شود و این موضوع به زیان کشاورزان می‌انجامد. واگذاری تعیین خسارت برعهده اداره کشاورزی محل برای اراضی زراعی در حالی است که در بند «ب» این ماده تعیین میزان خسارت در مورد درختان و باغات به‌نظر یک کمیسیون سه نفری واگذار شده است. این کمیسیون مرکب از نماینده وزارت جهاد کشاورزی و یک نفر کارشناس که برطبق مقررات وزارت دادگستری انتخاب می‌‌شود و صاحب اشجار یا نماینده او است. درصورتی‌که چند نفر مشاعاً مالک اشجار باشند یک نفر به نمایندگی از آنان در این کمیسیون شرکت می‎کند. شایان ذکر است که در این بند از ماده مذکور، منظور از «برطبق مقررات دادگستری» مبهم است و مشخص نیست که منظور کدام یک از ضوابط و مقررات است.

به‌نظر می‌رسد بهتر است تعیین میزان خسارت اراضی زراعی نیز با تصمیم‌‌گیری جمعی انجام پذیرد. ضمناً مطابق بند «د» ماده (10) هرگاه نباتی در مناطق ممنوعه کشت شده باشد، معدوم کردن آن از طرف سازمان حفظ نباتات بدون پرداخت خسارت به عمل می‌آید. برای تضمین پرداخت خسارت در ماده مذکور، باید مقررات محکم‌تری پیش‌بینی شود تا کشاورزان اطمینان یابند که در صورت عدم کاشت یا معدوم‌سازی محصولات آلوده، جبران خسارت آنها به نحو احسن صورت خواهد پذیرفت. تنها با شکل‌گیری این اعتماد است که اجرای چنین تصمیماتی، تبعات اجتماعی به همراه نخواهد داشت. علاوه‌بر این، تشکیل یک کمیته تخصصی برای تعیین کشت جایگزین و نحوه برخورد با اراضی و محصولات آلوده ضروری به‌نظر می‌رسد. زیرا براساس برخی گزارش‌ها، در مناطق آلوده به جای ممنوعیت کشت، با مصرف بالای آفتکش‌ها و به بهانه مقاومت اجتماعی مردم محلی (به دلایل اقتصادی) و بدون تعیین کشت جایگزینی که میزبان آفات نباشد، کشت انجام شد. این در حالی است که در صورت جبران خسارت ناشی از ممنوعیت کاشت برای مردم محلی یا معرفی کشت جایگزین مناسب برای آنان، اعتماد و همکاری لازم با دستورات صادره، حاصل خواهد شد.

5ـ2ـ6. ابهام در برخی مواد قانونی

•   ابهام در ضوابط تشخیص فوریت‌دار بودن مقابله با آفات و بیماری‌ها

براساس موضوع ماده (20)، در صورت حمله آفات و بیماری‌های پیش‌بینی نشده که هزینه آن در بودجه منظور نشده است، وزارت جهاد کشاورزی مکلف به مبارزه فوری و دولت، موظف به تأمین اعتبارات لازم است. در این ماده، عبارت «مبارزه فوری» فاقد تعریف روشن و شفاف است. علاوه‌بر این، باید در متن ماده به تأمین اعتبارات مورد نیاز از محل منابع مدیریت بحران اشاره شود تا الزامات اجرایی به‌‌صورت شفاف تعیین شود.

همچنین در ماده (21)، رئیس سازمان حفظ نباتات در مواردی که خرید آفتکش‌ها و وسایل و هزینه‌های مربوط به دفع آفات فوریت داشته‌ باشد، به تشخیص شورای حفظ نباتات و تصویب وزیر جهاد کشاورزی مجاز شده است تا مبلغ پنج میلیون ریال را بدون رعایت مقررات مناقصه، خریداری و مصرف کند. در این ماده ضابطه تشخیص فوریت تعیین نشده است. شایان ذکر است که مبلغ مشخص شده در این ماده 500 هزار تومان است که به گذشت مدت زمانی طولانی از تاریخ تصویب این قانون و در نتیجه، عدم کارایی آن در شرایط فعلی و لزوم بازنگری و به‌روزرسانی آن دلالت دارد. علاوه‌بر این، به‌نظر می‌رسد فعالیت‌هایی که در قانون ذکر شده است خصوصاً مصرف کردن از جنس تصدی‌گری است و بخش دولتی تا حد ممکن باید از این‌گونه فعالیت‌ها اجتناب کند و موارد ضروری را با تأکید بر استفاده از توان بخش خصوصی مدیریت کند.

•   ابهام در مسئول ایجاد خسارت به‌دلیل تعلل یا فقدان رعایت نکات فنی

طبق ماده (23) درصورتی‌که خسارتی ناشی از تعلل یا فقدان رعایت نکات فنی شرکت‌‌ها یا مؤسسات دفع آفات یا فروشندگان آفتکش‌ها به کشاورز وارد آید و شاکی به مراجع قضایی مراجعه کند، مراجع قضایی مکلف‌اند به این قبیل شکایات خارج از نوبت رسیدگی کنند. متن ماده قانونی مورد بحث علاوه‌بر اینکه دارای ابهامات قابل توجهی است، به‌گونه‌ای که مشخص نیست مقصود از «تعلل»، تعلل کشاورزان در رعایت دستورالعمل‌های شرکت‌‌ها و مؤسسات مرتبط است یا تعلل خود این شرکت‌‌ها و فروشندگان در ارائه توصیه‌های صحیح ملاک است.

• -  فقدان تعریف اصطلاحات مهم

در ماده (۴) با وجود اینکه مبارزه با آفات و بیماری‌های عمومی را به سازمان محول کرده است اما در قانون، تعریف مشخصی از مبنای عمومی بودن بیماری یا آفت ارائه نشده است و مشخص نیست که منظور از آفات و بیماری‌های عمومی دقیقاً چه نوعی از آفات و بیماری‌ها هستند. همچنین در ماده (8) سازمان‌های خصوصی و دولتی و مؤسسات وابسته به دولت که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به امر کشت و تهیه و نگاهداری محصولات‌کشاورزی مبادرت می‌کنند، مکلف شده‌اند تا در مورد مبارزه با آفات و بیماری‌های نباتی، دستورات فنی سازمان حفظ نباتات را به‌موقع اجرا کنند. در اینجا منظور از سازمان‌های خصوصی مشخص نشده است.

علاوه‌بر این، واژه «علف‌کش‌ها» صرفاً در ماده (۱۷) قانون حفظ نباتات به‌کار رفته است و مشخص نیست که واژه «سموم» که در سراسر قانون به‌کار می‌رود، آیا علف‌کش‌ها را نیز دربرمی‌گیرد یا خیر. به‌طور‌کلی، در قانون مذکور تعریف روشنی از واژه «سموم» ارائه نشده است و در بیشتر موارد، پس از آن عبارت «آفات و بیماری‌های نباتی» آمده است که از نظر شمول این سموم به آفتکش‌ها، محل بحث و ابهام است. بنابراین، در بخش تعاریف باید واژگانی نظیر «آفت و آفات» و «سموم» یا «آفتکش» تعریف شوند و مشخص شود که آیا این واژگان، علف‌های هرز و علف‌کش‌ها را نیز شامل می‌شوند یا خیر.

•   ضوابط منسوخه

در ماده (15) شرکت‌‌ها و مؤسسات خصوصی دفع آفات را مشمول تبصره «1» ماده (7) اساسنامه بانک کشاورزی ایران کرده است. این در حالی است که ماده (7) اساسنامه بانک کشاورزی (مصوب سال 1359)، چنین تبصره‌ای ندارد. ازآنجاکه اساسنامه بانک کشاورزی در سال 1359 به تصویب رسیده است، این ماده قانونی ابهام دارد و احتمالاً منظور آن، قانون اساسنامه بانک کشاورزی ایران (مصوب سال 1345) است که در زمان تصویب قانون حفظ نباتات موجود بوده است. با این وجود، قانون اساسنامه بانک کشاورزی ایران نیز چنین تبصره‌ای در ماده (7) ندارد و در حال حاضر نیز منسوخ شده است و فاقد اعتبار است.

3ـ6. چالش‌های اجرایی و عملیاتی

1ـ3ـ6. عدم موظف ساختن سازمان در اعلام فهرست آفتکش‌های غیرمجاز و ممنوع شده

در قانون مذکور تکلیف سازمان حفظ نباتات در اعلام فهرست آفتکش‌های کشاورزی غیرمجاز و ممنوع شده مشخص نشده است. در واقع، در قانون حفظ نباتات، سازمان مذکور به‌عنوان متولی اجرای قانون مذکور، به‌‌صورت شفاف و مستقیم ملزم به اعلام فهرست آفتکش‌های غیرمجاز به شکل عمومی، نشده است. این نقص قانونی پیامدهایی در پی داشته باشد. ازجمله تبعات آن می‌توان به افزایش مخاطرات بهداشتی اشاره کرد که سلامت کشاورزان و مصرف‌کنندگان را به‌دلیل استفاده ناخواسته و ناآگاهانه از آفتکش‌های خطرناک تهدید می‎کند. همچنین آسیب‌های زیست‌‌محیطی نظیر آلودگی خاک و آب و نابودی حشرات مفید از دیگر پیامدهای آن است. ازسوی دیگر، این موضوع یکی از دلایلی است که به گسترش بازار غیرقانونی قاچاق آفتکش‌ها منجر شده است. در نهایت، اصلاح قانون برای الزام سازمان به انتشار دوره‌ای و شفاف فهرست، همراه با اطلاع‌رسانی فراگیر و نظارت مؤثر بر بازار ضروری به‌نظر می‌رسد.

2ـ3ـ6. ضعف در فرایند تدوین و تصویب دستورالعمل‌های جلوگیری از مسمومیت انسان و دام

مبتنی‌بر ماده (1۳) سازمان حفظ نباتات مکلف است برای جلوگیری از مسمومیت انسان و دام و زنبور عسل دستورات فنی لازم را وضع کند و آن را به تصویب شورای‌حفظ نباتات برساند. همچنین سازمان باید دستورالعمل‌های مربوط به دستورات فنی مذکور را تنظیم کند و سپس به اطلاع عموم برساند. به‌نظر می‌رسد تصویب دستورات فنی فوق‌الذکر توسط شورای حفظ نباتات، ضرورتی نداشته باشد؛ اما با توجه به ملاحظات مرتبط با سلامت انسان و دام و سایر موجودات زنده، ضروری است وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان دامپزشکی و سازمان حفاظت محیط‌زیست نیز در تدوین دستورالعمل‌های مذکور مشارکت کرده و در نهایت، این دستورالعمل‌ها در شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی به تصویب برسد. همچنین، در تدوین این بند قانونی، توجه به پیامدهای زیست‌‌محیطی و حفظ تنوع زیستی اجتناب‌ناپذیر بوده و صرفاً اطلاع‌رسانی در این زمینه کافی نیست، بلکه نظارت مستمر بر اجرای مقررات مربوطه نیز باید الزامی شود.

3ـ3ـ6. ضعف در اتخاذ رویکرد پیشگیرانه درخصوص مبارزه با آفات گیاهی

رویکرد پیشگیرانه در مبارزه با آفات در قانون حفظ نباتات به درستی تعریف نشده است و قانون مذکور از این حیث از ضعف اساسی برخوردار است. برای مثال در بند «الف» ماده (۴) قانون حفظ نباتات که به‌شرح وظایف سازمان می‌پردازد، اولین وظیفه سازمان، مبارزه با آفات و بیماری‌های عمومی و بیماری‌های قرنطینه داخلی به‌‌صورت رایگان تعیین شده است. بااین‌حال، رویکرد مذکور از دو جهت چالش‌بر‌انگیز است. اول آنکه این ماده بر اصل پیش‌بینی و پیشگیری تأکید نداشته‌است؛ این در حالی است که در مدیریت پایدار آفات و بیماری‌ها، پیشگیری به‌عنوان اصل بنیادین شناخته می‌‌شود، چراکه هزینه‌های اقتصادی و زیست‌‌محیطی مبارزه پس از شیوع، بسیار بالاتر از اقدام‌های پیشگیرانه است. رویکرد فعلی، با تمرکز صرف بر مبارزه خصوصاً از نوع شیمیایی، از استراتژی‌های پیشگیرانه نظیر پایش مستمر، آموزش و رعایت اصول بهداشتی غفلت کرده است. دوم اینکه، سیاست‌های موفق در کنترل آفات، عموماً بر مسئولیت‌پذیری حداکثری ذی‌نفعان (به‌‌ویژه تولیدکنندگان) استوار است. ارائه خدمات رایگان بدون تعریف سازوکارهای مشوق یا الزام‌آور برای مشارکت تولیدکنندگان، می‌تواند به کمرنگ شدن مسئولیت پذیری و کاهش انگیزه‌های فردی برای رعایت پروتکل‌های پیشگیری منجر شود.

‌به‌‌صورت کلی، رویکرد پیشگیرانه درخصوص جلوگیری از شیوع آفات چند مرتبه و تحت عنوان «جلوگیری از اشاعه آفات و بیماری‌های نباتی» در مواد (6) ، (9) و (10) قانون حفظ نباتات اشاره شده است. در این مواد قانونی به‌ترتیب از «اجرای عملیات مبارزه به‌طور همگانی به وسیله سموم»، «ممنوعیت یا محدودیت کشت نباتات ‌در هر منطقه از کشور» و «معدوم‌سازی محصولات کشاورزی و یا نباتات و اشجار و یا بقایای ‌آنها» به‌منظور جلوگیری از اشاعه آفات، بهره گرفته است. با این وجود در قانون مذکور، اصل پیشگیری به‌عنوان وظایف اولیه سازمان عنوان نشده است و موضوع پیش‌بینی زمان ظهور آفات و بیماری‌ها و علف‌های هرز با توجه به عوامل مختلف (از جمله شرایط آب و هوایی و زیست‎شناسی آفات و زمان طغیان آنها) که هم اکنون از وظایف دفتر پیش آگاهی سازمان است، در قانون اشاره نشده است. علاوه‌بر این، در ماده (12) نیز به جلوگیری از ورود نباتات و محصولات کشاورزی آلوده به آفات و بیماری‌های قرنطینه‌ای به کشور پرداخته است و در صورت امکان رفع آلودگی، به گندزدایی محصولات وارداتی اشاره داشته است.

با وجود موارد مذکور، همچنان بحث پیشگیری به‌‌صورت محدود در قانون مطرح شده است و غالباً محدود به کاربرد آفتکش‎های شیمیایی است. این در حالی است که در قانون مذکور به سایر روش‌های غیرشیمیایی؛ از قبیل تناوب زراعی، آیش، مدیریت علف‌های هرز، کوددهی و آبیاری مناسب، توجه نشده است و سازمان غالباً به روش‌های مبارزه به‌‌صورت شیمیایی موظف شده است. در واقع قانون به‌گونه‌ای نوشته شده است که به جای آنکه وظیفه پیش‌بینی، پیش‌آگاهی، پیشگیری و یا عدم شیوع را به سازمان محول کند، مبارزه همگانی با استفاده از آفتکش‌ها را به سازمان سپرده است و به سایر جوانب اصل پیشگیری که می‎تواند بدون کاربرد آفتکش‎های شیمیایی انجام گیرد، تأکیدی نداشته است.

4ـ3ـ6. ضعف قانون در زمینه مبارزه با علف‌های هرز

علف‌های هرز به‌عنوان یکی از عوامل تهدیدکننده اصلی در بخش کشاورزی، از طرق مختلف موجب خسارت‌های قابل توجهی به تولیدات گیاهی می‌شوند. سازوکارهای تأثیرگذاری این گیاهان نامطلوب شامل رقابت با گیاهان هدف بر سر منابع ازجمله مواد مغذی، آب، فضای رشد و نور خورشید است که به‌طور محسوسی بر رشد و عملکرد محصول تأثیر منفی می‌گذارد. علاوه‌بر این، علف‌های هرز فرایندهای داشت و برداشت را با اختلال مواجه کرده و هزینه‌های تولید را افزایش می‌دهند. ازسوی دیگر، تأثیرات غیرمستقیم علف‌های هرز نیز بر افزایش تکثیر آفات حائز اهمیت است، چرا که این گیاهان به‌عنوان میزبان واسط و محل زمستان‌گذرانی آفات و عوامل بیماری‌زا عمل کرده و شرایط را برای تکثیر و گسترش جمعیت آفات فراهم می‌سازند. این امر نه‌تنها خسارت ناشی از آفات را تشدید می‌کند، بلکه کیفیت و کمیت محصولات کشاورزی را نیز تحت‌الشعاع قرار می‌‌دهد. با این وجود، تنها در ماده (17) قانون حفظ نباتات، به علفکش‎ها اشاره شده است و ورود و ساخت و تبدیل و بسته‌بندی و توزیع و صدور کلیه آفتکش‌های دفع آفات و بیماری‌های نباتی و هورمون‌های نباتی و علف‌کش‌ها‌ را به اخذ پروانه از طرف وزارت کشاورزی منوط کرده است، اما در متن و بندهای قانون مذکور اکثراً به آفات و بیمار‎های گیاهی اشاره داشته است و از علف‌های هرز صحبتی به عمل نیامده است. هرچند که منظور «آفتکش‎ها» در قانون حفظ نباتات می‎تواند به علفکش‎ها نیز تسری یابد اما محتوای بندها و مواد قانونی اشاره‌ای به علفکش‎ها ندارد. فقدان اشاره مستقیم به مبارزه با علف هرز و تعیین چارچوب قانونی مبارزه با آنها در قانون حفظ نباتات، می‌تواند از ضعف‌های قانون محسوب شود.

5ـ3ـ6. تطویل فرایند تصویب و ابلاغ فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای

براساس ماده (16)، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است تا هر‌ساله فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای را پس از تصویب هیئت‌وزیران به‌طریق مقتضی به اطلاع عموم برساند. تصویب این فهرست، ذیل سازوکارهای تخصصی‌تری صورت می‌پذیرد و ورود آن به مراجع تصمیم‌‌گیری کلان، نه‌تنها ضرورتی ندارد، بلکه موجبات تطویل غیرضروری فرایند را فراهم می‌آورد ازسوی دیگر، «تصویب فهرست آفات و بیماری‌های عمومی نباتات و قرنطینه‌ای داخلی» در بند «2» ماده (5) به شورای حفظ نباتات واگذار شده است و تصویب دوباره این فهرست توسط جمعی از وزرای غیرتخصصی لزومی ندارد و تصویب در این شورا کفایت می‌کند.

براساس بررسی‌های انجام‌شده، آخرین جلسه شورای حفظ نباتات در شهریورماه سال ۱۴۰۴ برگزار شد. در این نشست، فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای به‌روزرسانی و به تصویب شورا رسید و برای تأیید نهایی به هیئت‌وزیران ارسال شد. پیش از این جلسه‌ای که در سال جاری تشکیل شده بود، آخرین نشست شورا به سال ۱۳۹۷ بازمی‌گردد؛ به‌این‌ترتیب، با وجود اهمیت وظایف محول‌شده به این شورا، حدود هفت سال شورای مذکور تشکیل نشد و فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه‌ای به‌روزرسانی نشده بود.

مطابق بند «الف» ماده (4) قانون حفظ نباتات مبارزه با آفات و بیماری‌های عمومی نباتات و آفات و بیماری‌های قرنطینه‌ای داخلی مطابق با فهرستی که به تصویب شورای حفظ نباتات می‌رسد، از وظایف سازمان حفظ نباتات است. لذا به‌منظور افزایش کارایی مبارزه با آفات، این فهرست نیازمند به‌روزرسانی است و شورای حفظ نباتات به‌رغم تخصصی نبودن، از پویایی کافی در این زمینه برخوردار نیست و اخیراً نیز با تأخیر هفت‌ساله، جلسه آن تشکیل شده است. برای مثال درصورتی‌که آفات قرنطینه خارجی به کشور وارد شود و در منطقه‌ای شیوع یابد، مطابق ماده مذکور، سازمان تا زمانی که این آفت در فهرست آفات و بیماری‌های عمومی و قرنطینه داخلی قرار نداشته باشد، مسئولیتی در قبال مبارزه با آن و مصرف بودجه دولتی نخواهد داشت. مصداق همین موضوع در سال‌های گذشته برای آفت کرم برگ‌خوار پاییزه اتفاق افتاده است که سازمان حفظ نباتات لزوم درج آن را در فهرست مذکور، ضروری دانسته است[80].

6ـ3ـ6. نبود توجه به ظرفیت‎های انواع نظام‌های بهره‌برداری