خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

امروزه توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات، نقش محوری در رشد اقتصادی، بهبود حکمرانی و ارتقای کیفیت زندگی دارد. اهمیت راهبردی این بخش موجب شده در اسناد بالادستی، به‌ویژه قانون برنامه هفتم پیشرفت، اهداف مشخص و کمّی، نظیر دستیابی به رتبه ۷۵ در شاخص بین‌المللی توسعه دولت الکترونیک (EGDI)، رسیدن به سهم ۱۰ درصدی اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی و اجرای کامل شبکه ملی اطلاعات، تعیین گردد. تحقق این اهداف مستلزم آن است که حرکت کشور در مسیر تحول دیجیتال با شتابی متناسب با الزامات قانونی و نیازهای جامعه پیش رود.

در این راستا، پایش دوره‌ای و مستمر شاخص‌های کلان این بخش، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. این پایش‌ها با ارائه تصویری دقیق از وضعیت موجود، امکان سنجش میزان پیشرفت نسبت به اهداف قانونی را فراهم کرده و به سیاستگذاران هشدار می‌دهند تا در صورت انحراف از مسیر پیش‌بینی شده، قبل از وقوع بحران‌های جدی، اقدامات اصلاحی انجام دهند.

بررسی‌های انجام ‌شده در این گزارش برای نیمه نخست سال ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که مسئله اصلی، وجود «فاصله معنادار میان اهداف قانونی برنامه هفتم و واقعیت‌های اجرایی کشور» است. به‌رغم تأکید قانون بر ارتقای جایگاه ایران در شاخص‌های جهانی، رتبه کشور در شاخص بین‌المللی (EGDI) با تنزل مواجه شده و به ۱۰۱ رسیده است. همچنین در حوزه زیرساخت، با وجود تلاش‌های انجام شده، دستاوردها در حد مطلوب نبوده و فاصله زیادی با اهداف کمّی شبکه ملی اطلاعات وجود دارد. از سوی دیگر، وضعیت سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی نیز با اهداف برنامه هفتم فاصله قابل‌توجهی دارد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی شاخص‌های کلان بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات در نیمه نخست سال ۱۴۰۴، یافته‌های کلیدی و قابل‌توجهی را آشکار ساخته که در ادامه به مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

۱. افت رتبه ایران در شاخص بین‌المللی توسعه دولت الکترونیک ایران (EGDI): با وجود روند روبه‌رشد ایران در شاخص بین‌المللی توسعه فناوری اطلاعات ارتباطات (IDI) (ارتقای رتبه به ۶۷ در سال 2025)، شاخص توسعه دولت الکترونیک ایران (EGDI) با افت رتبه از ۹۱ به ۱۰۱ مواجه شده است. این تنزل رتبه که با اهداف قانون برنامه هفتم (مانند رسیدن به رتبه 75) در تضاد است، ناشی از عواملی مانند نبود متولی واحد در ارزیابی توسعه دولت الکترونیک ایران، ضعف در تکمیل پرسشنامه‌های بین‌المللی و غفلت از ابعاد غیرفنی (مانند اعتماد و سواد دیجیتال) است. برای تحقق اهداف قانونی و خروج از این وضعیت، ایجاد نهاد پاسخ‌گوی مشخص و برنامه‌ریزی دقیق ملی ضروری است.

۲. توسعه اینترنت ثابت: با وجود هدف‌گذاری‌های قانونی، بررسی‌ها نشان می‌دهد که توسعه زیرساخت اینترنت ثابت مبتنی‌بر فیبر نوری با سرعت مطلوبی پیش نرفته است. اگرچه تعداد نقاط اتصال افزایش یافته، اما فاصله بسیار زیادی با هدف ۲۰ میلیونی اتصال در برنامه هفتم وجود دارد. این کُندی در توسعه فیبر نوری که بستر اصلی خدمات دولت هوشمند و اقتصاد دیجیتال است، به‌عنوان یک نقطه ضعف جدی شناخته می‌شود.

۳. نسل جدید اینترنت سیار: توسعه زیرساخت شبکه اینترنت سیار در نسل جدید 5G رشد متناسبی با رشد جهانی و منطقه‌ای نداشته است. با وجود افزایش تعداد سایت‌های فعال به ۲,۳۸۰ ایستگاه، پوشش جمعیتی این نسل تنها کمتر از 5 درصد بوده که در مقایسه با استانداردهای جهانی و کشورهای پیشرو بسیار پایین است. این عقب‌ماندگی می‌تواند مانعی برای ارائه خدمات نوین و پیاده‌سازی اینترنت اشیا در آینده باشد.

۴. ضعف در شاخص‌های داخلی دولت هوشمند: یافته‌ها نشان می‌دهد که در حوزه خدمات الکترونیکی، عملکرد دستگاه‌های اجرایی مطلوب نیست. جامعه تحت پوشش خدمات بدون مراجعه حضوری تنها ۱۶.۷ درصد و توسعه استعلامات الکترونیکی ۶۰ درصد است. این اعداد بیانگر ضعف در توسعه خدمات دولت هوشمند و ارائه خدمات الکترونیکی کاربردی و بدون مراجعه حضوری شهروندان است.

۵. وجود نوسان در آمارهای ارائه شده از شاخص سهم اقتصاد دیجیتال: براساس داده‌های معتبر سال ۱۴۰۲، سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی به ۴.۰۶ درصد کاهش یافته است. این وضعیت که با هدف ۱۰ درصدی برنامه هفتم فاصله‌ای معادل ۶ درصد دارد. همچنین در چهار سال گذشته، از طرف دستگاه‌های مسئول، مقادیر مختلف و پَُر نوسانی به‌عنوان سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی منتشر شده که نشان‌دهنده ناکارآمدی مدل‌های فعلی محاسبه شاخص مذکور است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های کلیدی و چالش‌های شناسایی ‌شده در گزارش، برای رفع موانع موجود و تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت، پیشنهادهای راهبردی زیر در سه سطح تقنینی، نظارتی و سیاستی ارائه می‌شود:

۱. تقویت حکمرانی دیجیتال و اصلاح سازوکار تعامل با بخش امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد به‌منظور ارزیابی دقیق‌تر شاخص توسعه دولت الکترونیک: با توجه به افت رتبه ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI)، ضروری است یک نهاد متولی واحد و مشخص در سطح ملی تعیین شود تا مسئولیت هماهنگی و تکمیل پرسشنامه‌های ارزیابی بین‌المللی را بر عهده بگیرد. پیشنهاد می‌شود با صدور دستورالعملی توسط هیئت وزیران، تکلیف دستگاه‌های اجرایی در خصوص ارائه داده‌های دقیق و به‌موقع برای این ارزیابی‌ها مشخص شود تا شکاف میان اقدامات انجام ‌شده در کشور و انعکاس آن در رتبه‌های جهانی برطرف شود.

۲. اولویت‌بندی بودجه‌ای و تقویت نظارت برای توسعه فیبر نوری: برای رفع کُندی در توسعه اینترنت ثابت، پیشنهاد می‌شود منابع صندوق توسعه فیبر نوری با اولویت‌بندی و نظارت بیشتر به مصرف پروژه‌ها برسد. همچنین، با هدف تسریع در اتصال ۲۰ میلیون خانوار، فرایندهای صدور مجوز حفاری و عبور از معابر شهری و روستایی برای اپراتورها تسهیل شود و دستگاه‌های خدمات‌رسان (مانند شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) مکلف به همکاری حداکثری در این زمینه شوند.

۳. بازنگری در مدل کسب‌وکار نسل پنجم: با توجه به عقب‌ماندگی ایران در پوشش 5G، سیاستگذاری باید از مدل صرفاً مبتنی بر سرمایه‌گذاری اپراتورها خارج شود. پیشنهاد می‌شود بخشی از منابع صندوق توسعه فیبر نوری برای توسعه سایت‌هایG5 مورد بهره‌برداری قرار گیرد. همچنین، تخصیص طیف فرکانسی مناسب با شرایط پرداخت تسهیل‌ شده به اپراتورها برای توسعه سریع‌تر این شبکه در اولویت قرار گیرد.

۴. الزام دستگاه‌های اجرایی به تحول دیجیتال واقعی: برای رفع چالش‌های دولت هوشمند، پیشنهاد می‌شود که سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت ارتباطات بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی در حوزه «خدمات بدون مراجعه حضوری» و «استعلامات الکترونیکی» نظارت قوی‌تری داشته باشند.

۵. حمایت از زیست‌بوم کسب‌وکارهای دیجیتال: برای افزایش سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی، پیشنهاد می‌شود طرح قانونی با هدف حمایت و رفع موانع قانونی برای استارتاپ‌های فناور و کسب‌وکارهای برخط تدوین و تصویب شود. ایجاد تسهیلات مالی و مالیاتی ویژه برای شرکت‌های دانش‌بنیان حوزه فناوری اطلاعات و تمرکز بر صادرات خدمات نرم‌افزاری، می‌تواند به رشد واقعی این بخش و نزدیک شدن به هدف ۱۰ درصدی کمک کند.

۱. مقدمه

فناوری اطلاعات و ارتباطات (ICT) در عصر حاضر به‌عنوان موتور محرک توسعه اقتصادی، اجتماعی و حکمرانی شناخته می‌شود. در ایران، با تصویب قوانینی همچون برنامه‌های پنج‌ساله و تأکید بر تحقق شبکه ملی اطلاعات و دولت‌ هوشمند، تلاش‌های گسترده‌ای برای بهره‌گیری از ظرفیت‌های دیجیتال صورت گرفته است. گزارش حاضر با رویکردی داده‌محور، به پایش عملکرد بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات در شش‌ماهه نخست سال ۱۴۰۴ می‌پردازد. در این گزارش، تمرکز اصلی بر سنجش پیشرفت ایران در شاخص‌های برجسته بین‌المللی فاوا ازجمله EGDI و IDI، بررسی رشد زیرساخت‌های حیاتی نظیر فیبر نوری و نسل پنجم ارتباطات سیار و تحلیل سهم اقتصاد دیجیتال در تولید ناخالص ملی است. هدف از این پایش، شناسایی شکاف‌های موجود بین وضعیت فعلی با اهداف و نیازهای توسعه‌ای کشور و ارائه تصویری شفاف از چالش‌ها و فرصت‌های پیش‌رو برای سیاستگذاران و دست‌اندرکاران این حوزه است.

2. حکمرانی رقومی و دولت هوشمند

برای ارزیابی کلان وضعیت دولت هوشمند و سنجش میزان پیشرفت کشور در مسیر تحول دیجیتال، تکیه بر شاخص‌های بین‌المللی معتبر و داده‌های کمّی ضروری است. در این راستا، جدول 1 شاخص‌های بین‌المللی ارزیابی دولت هوشمند را در مجموعه‌ای از شاخص‌های کلیدی شامل شاخص توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات (IDI)، شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI)، شاخص مشارکت الکترونیک (EPI)، شاخص آمادگی شبکه (NRI)، شاخص نوآوری جهانی (GII) و شاخص هوشمندی دیجیتال (DII) معرفی می‌کند. در ادامه، تمرکز اصلی بر بررسی و تحلیل دقیق‌تر دو شاخص برجسته «شاخص توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات (IDI)» و «شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI)» خواهد بود تا ابعاد زیرساختی و خدماتی دولت هوشمند به‌طور اختصاصی واکاوی گردد.

جدول 1. شاخص‌های دولت هوشمند در ایران [1 و 2]

2-1. شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI)

شاخص توسعه دولت الکترونیکی (EGDI) به‌عنوان مهم‌ترین معیار برای سنجش وضعیت توسعه دولت الکترونیکی کشورهای جهان شناخته می‌شود. این شاخص تحت نظارت سازمان ملل متحد تعریف‌ شده و به‌صورت دوره‌های دوساله برای کشورهای عضو سازمان مذکور ارزیابی می‌شود. شاخص توسعه دولت الکترونیک، علاوه‌بر ارزیابی الگوهای توسعه وبگاه‌ها در یک کشور، ویژگی‌های دسترسی، مانند زیرساخت‌ها و سطوح آموزشی را نیز در برمی‌گیرد تا نشان دهد که چگونه یک کشور از فناوری‌های اطلاعات برای ارتقای دسترسی و مشارکت مردم استفاده می‌کند. شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI) معیاری مرکب از سه بُعد مهم دولت الکترونیک است، یعنی متشکل از سه زیرشاخص خدمات برخط (OSI)، زیرساخت ارتباطی (TII) و سرمایه انسانی (HCI) است.

جدول 2. رتبه و امتیاز شاخص توسعه دولت الکترونیکی (EGDI) ایران در سال‌های 2018 تا 2024 [1 و 3]

با وجود تأکید اسناد بالادستی نظیر برنامه‌های پنج‌ساله پیشرفت بر ارتقای جایگاه ایران در این شاخص (مانند هدف رتبه ۵۷ در قانون برنامه هفتم)، روند نتایج ارزیابی‌های اخیر نگران‌کننده بوده و رتبه کشور طی دوره‌های متمادی با شیب نزولی مواجه شده است. این افت رتبه در حالی رخ می‌دهد که ایران همچنان در گروه کشورهای دارای سطح بالای شاخص قرار دارد، اما عواملی همچون نبود سازوکار نظام‌مند برای تکمیل پرسشنامه‌های ارزیابی بین‌المللی، فقدان متولی واحد و نگاه ملی در یکپارچه‌سازی اقدامات و غفلت از ابعاد غیرفنی نظیر اعتماد و سواد دیجیتال، مانع از انعکاس واقعی تلاش‌های انجام شده است. بنابراین، نیازمند برنامه‌ریزی دقیق و ایجاد نهاد پاسخ‌گوی مشخص برای مدیریت این چالش ملی و بازگشت به مسیر رشد و تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت هستیم.

2-2. شاخص توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات (IDI)

شاخص توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات (IDI) یک شاخص ترکیبی است که از سال ۲۰۰۹ توسط اتحادیه بین‌المللی مخابرات (ITU) منتشر می‌شود. روش‌شناسی آن در طول زمان تکامل یافته و اخیراً در سال ۲۰۲۳ پس از ۶ ‌سال وقفه در انتشار این شاخص، منتشر شده است. شاخص (IDI) از 10 زیرشاخص تشکیل شده که در دو محور اصلی گروه‌بندی شده است. محورها شامل: الف) اتصال جهانی (تمرکز بر نفوذ دسترسی پایه) و ب) اتصال معنادار (تأکید بر کیفیت، استفاده و مقرون‌به‌صرفه بودن) است.

با توجه به داده‌های ارائه شده برای شاخص توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات (IDI)، وضعیت ایران در مقایسه با میانگین‌های جهانی و منطقه‌ای در سال‌های ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۵ روندی صعودی و مطلوب را نشان می‌دهد. بر این اساس، امتیاز (IDI) ایران از ۸۰.۹ در سال ۲۰۲۳ به ۸۲.۲ در سال ۲۰۲۴ و به ۸۷.۹ در سال ۲۰۲۵ افزایش یافته است. این رشد ۷ واحدی در دو سال، جایگاه ایران را به‌طور قابل‌توجهی بهبود بخشیده و باعث شده تا در سال ۲۰۲۵ با امتیاز ۸۷.۹، از میانگین جهانی (۷۸) و آسیایی (۸۰) پیشی بگیرد و به رتبه 67 در بین 193 کشور برسد.

این داده‌ها حاکی از آن است که تلاش‌های انجام شده در حوزه توسعه زیرساخت‌های مخابراتی و افزایش دسترسی به فناوری اطلاعات در ایران، ثمرات خود را نشان داده و سرعت رشد این شاخص در کشور از متوسط جهانی و منطقه بالاتر بوده است. با این حال، با وجود پیشرفت چشمگیر، فاصله حدود ۳ امتیازی با میانگین قاره اروپا نشان‌دهنده وجود ظرفیت‌های بالقوه برای توسعه بیشتر و نیاز به تداوم سرمایه‌گذاری در بخش‌های زیرساختی و ارتقای سواد دیجیتال برای کاهش شکاف با کشورهای پیشرو است.

جدول 3. امتیاز و رتبه توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات (IDI) در سال‌های 2023 تا 2025[4و 5]

شکل 1. نمودار روند تغییرات عملکرد (رتبه) ایران در شاخص‌هایEGDI  و IDI [1، 5 و 6]

3. شبکه ملی اطلاعات

شبکه ملی اطلاعات، به‌عنوان زیرساخت حیاتی و ستون فقرات تحول دیجیتال کشور، نقش محوری در توسعه اقتصاد دیجیتال، ارائه خدمات الکترونیک و تقویت حاکمیت داده‌ای ایران ایفا می‌کند. این شبکه با هدف ایجاد زیرساختی امن، پایدار، پرسرعت و داخلی، بسترساز تحقق اهداف کلانی مانند کاهش وابستگی به زیرساخت‌های بین‌المللی، تسهیل دسترسی به خدمات دیجیتال و پشتیبانی از صنایع نوظهوری چون هوش مصنوعی، اینترنت اشیا و دولت الکترونیک است.

3-1. پوشش و کیفیت دسترسی ارتباطات همراه

در سال‌های اخیر، روند توسعه و بهسازی زیرساخت این شبکه در دو بُعد افزایش پوشش و توسعه نسل‌های جدید فناوری ارتباطات سیار متمرکز بوده است که در ادامه وضعیت فعلی کشور و مقایسه آن با میانگین جهانی ارائه می‌شود.

در شکل 2، وضعیت توسعه ارتباطات سیار جهان را به تفکیک نوع فناوری‌های2G ، 3G، 4G و 5G نشان‌ می‌دهد. مقادیر مربوط به نسل‌های فناوری به‌صورت درصد تجمعی جمعیت در شکل نشان داده شده است.

بررسی روند تحولات بین‌المللی شکل ذیل نشان می‌دهد که چرخه عمر و سرعت توسعه فناوری‌های نوین ارتباطی در دنیا به طرز چشمگیری شتاب گرفته است؛ به‌عنوان نمونه، فناوری نسل پنجم ارتباطات سیار (5G) با آنکه از سال ۲۰۱۹ به‌صورت تجاری عرضه شده است، ظرف مدت کوتاهی توانسته حدود نیمی از جمعیت جهان را تحت پوشش قرار دهد. این شتاب بالا در سطح بین‌المللی، زنگ خطری برای سیاستگذاران داخلی است؛ چون هرگونه تأخیر در استقرار نسل‌های جدید، شکاف دیجیتال کشور با جهان را به‌صورت نمایی گسترش می‌دهد.

شکل 2. نمودار پوشش جهانی جمعیتی شبکه‌های سیار (2025-2015)[7]

در شکل 3 وضعیت توسعه ارتباطات سیار ایران به تفکیک نوع فناوری‌های  2G، 3G، 4G و 5G و به تفکیک کاروران مخابراتی نشان‌ داده شده است. مقایسه پوشش جمعیتی دو کارور مخابراتی شامل همراه اول و ایرانسل حاکی از آن است که در سال ۱۴۰۴، شکاف پوشش بین دو کارور در نسل‌های  2G، 3G و  4G به حداقل رسیده است. همراه اول، همچنان در  4G با پوشش 96 درصد بالاتر از ایرانسل با پوشش 94 درصد قرار دارد. همچنین این دو کارور در پوشش 3G نیز اختلاف کم 3 درصدی دارند. در حوزه 5G هر دو اپراتور سطح پایینی از توسعه را نشان می‌دهند (کمتر از 5 درصد). داده‌ها بیانگر آن است که سال ۱۴۰۳ نقطه اوج توسعه زیرساخت‌های مخابراتی کشور بوده و در سال ۱۴۰۴ تمرکز بر حفظ و تثبیت این پوشش‌ها بوده است. با این حال، پوشش 5G همچنان در مراحل ابتدایی قرار دارد و برای پوشش‌دهی معنادار کشور، نیازمند شتاب بیشتر در سال‌های آینده است.

شکل 3. نمودار پوشش جمعیتی شبکه‌های سیار همراه اول و ایرانسل (1404-1400)[8]

بررسی تطبیقی پوشش فناوری‌های تلفن همراه در سطح جهانی و ایران نشان می‌دهد که درحالی‌که پوشش  2G و 3G  در ایران به سطحی نزدیک به اشباع (حدود ۹۹ درصد) رسیده و حتی از میانگین جهانی پیشی گرفته است. پوشش 4G  نیز طی سال‌های اخیر رشد قابل‌توجهی داشته و به سطحی نزدیک به میانگین جهانی (بالای ۹۰ درصد)  دست یافته است. این امر حاکی از توسعه مطلوب زیرساخت‌های ارتباطی تا نسل چهارم در کشور است.

با این حال، در فناوری 5G، شکاف قابل‌توجهی بین کشور ما و میانگین جهانی رخ داده است. پوشش جهانی نسل پنجم از حدود ۹ درصد  در سال ۲۰۲۰ به بیش از ۵۵ درصد  در سال ۲۰۲۵ رسیده، اما پوشش  5G در ایران تا سال ۱۴۰۴ کمتر از 5 درصد برآورد شده است. این شکاف محسوس در استقرار نسل پنجم ارتباطی، می‌تواند در بلندمدت به کاهش رقابت‌پذیری دیجیتال کشور، محدودیت در توسعه صنایع نوین و کُندی تحول خدمات هوشمند منجر شود. بنابراین، تسریع در توسعه G5 و تخصیص منابع لازم در این حوزه باید در اولویت سیاستگذاری ارتباطی کشور قرار گیرد.

3-2. توسعه شبکه فیبرنوری

توسعه زیرساخت‌های فیبر نوری به‌عنوان یکی از محورهای اساسی در تحول دیجیتال و گسترش دسترسی به اینترنت پرسرعت، در سال‌های اخیر به‌طور ویژه مورد توجه کشورهای پیشرفته و درحال‌توسعه قرار گرفته است. در ایران نیز، با توجه به رشد روزافزون تقاضا برای اینترنت پرسرعت و خدمات برخط، توسعه شبکه فیبر نوری به‌عنوان یکی از اولویت‌های ملی حوزه ارتباطات مطرح شده است.

در قانون برنامه هفتم پیشرفت مقرر شده است که اتصال اماکن اداری، تجاری و مسکونی به تار (فیبر) نوری در طول مدت برنامه هفتم به 20 میلیون نقطه برسد. این مسئله بدان معناست که وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات باید از آغاز سال 1403 تا سال 1408 به‌طور متوسط سالیانه 4 میلیون اتصال در کشور ایجاد کند، هرچند انتظار می‌رود این روند در وضعیتی غیرخطی در سال‌های پایانی سرعت بیشتری پیدا کند، اما همان‌طور که در شکل زیر نشان داده شده در پایان سال 1402 (ابتدای سال 1403و شروع برنامه هفتم پیشرفت) حدود 317 هزار خدمات‌گیرنده فیبر نوری وجود داشته که این میزان تا اواسط بهمن‌ماه 1404 به حدود 804 هزار خدمات‌گیرنده رسیده است و نشان می‌دهد که در طول حدود دو سال اول اجرای برنامه هفتم پیشرفت تنها حدود 487 هزار اتصال جدید در کشور شکل گرفته است که فاصله زیادی با اهداف تعیین ‌شده برای دو سال اول اجرای قانون برنامه هفتم دارد.

شکل 4. نمودار تعداد خدمات‌گیرنده‌های اینترنت در طول مدت اجرای طرح حمایتی (1404-1399) [9]

همچنین براساس بند «ب» ماده (۶۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف است هر سال حداقل پنج میلیون امکان برقراری اشتراک اینترنت پهن باند ثابت مبتنی‌بر تار (فیبر) نوری در کشور ایجاد کند. گرچه عبارت «امکان اتصال به شبکه فیبر نوری» با «اتصال به شبکه فیبر نوری» دو مقوله متفاوت هستند، اما رابطه‌ مستقیم بین این دو عبارت وجود دارد. با معادل در نظر گرفتن مفهوم «امکان اتصال» با مفهوم «خانوارهای تحت پوشش فیبر نوری»، میزان پوشش فیبر نوری تا پایان سال 1402 (ابتدای سال 1403 و آغاز اجرای برنامه هفتم پیشرفت) حدود 7 میلیون و 80 هزار خانوار بوده است. این میزان تا پایان شهریورماه سال1404 به حدود 8 میلیون و 709 هزار خانوار افزایش یافته است. بنابراین، در طول دو سال نخست اجرای برنامه هفتم پیشرفت، تنها حدود ۱‌ میلیون و 630 هزار خانوار، جدیداً تحت پوشش قرار گرفته‌اند. درحالی‌که در برنامه هفتم پیشرفت مقرر شده است که سالیانه حداقل 5 میلیون امکان اتصال جدید فراهم شود، اما روند مذکور نشان می‌دهد که فاصله قابل‌توجهی با اهداف تعیین ‌شده برای دو سال نخست اجرای برنامه هفتم وجود دارد و کشور نیازمند تسریع در اقدامات اجرایی و نظارت دقیق‌تر بر فرایند توسعه شبکه فیبر نوری است.

شکل 5. نمودار تعداد خانوارهای تحت پوشش شبکه فیبر نوری در سال‌های 1399 تا1404 (واحد هزار خانوار) [8 و 9]

4. اقتصاد دیجیتال

در دهه اخیر اقتصاد دیجیتال به یکی از پیشران‌های اصلی رشد اقتصادی و تاب‌آوری کشورها تبدیل شده است. سهم این بخش از تولید ناخالص داخلی در سطح جهانی رو به افزایش است و پیش‌بینی می‌شود تا سال ۲۰۲۸ به حدود ۱۷ درصد برسد. در ایران نیز سهم ارزش‌افزوده اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی در سال 1402 حدود 4/06 درصد برآورد شده است، درحالی‌که اسناد بالادستی، ازجمله برنامه هفتم پیشرفت، هدف ارتقای آن به ۱0 درصد تا افق ۱۴۰۷ را تعیین کرده‌اند. جدول 4 وضعیت شاخص اصلی اقتصاد دیجیتال کشور را در سال‌های مختلف نشان می‌دهد.

جدول 4. وضعیت شاخص اقتصاد دیجیتال کشور در سال‌های 1400 تا 1403 [10]

*آمار ارائه‌ شده برای سال 1403 مستخرج از گزارش‌های سالیانه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بوده که به‌صورت برآوردی، تخمین زده شده است.

شایان ذکر است که در زمان نگارش این گزارش، مستندات و گزارش‌های رسمی که به طور شفاف نحوه محاسبه سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص داخلی و جزئیات داده‌های پایه را تشریح کنند، در دسترس نیست. از‌این‌رو، روش‌شناسی مورد استفاده نهادهای پژوهشی (ازجمله مرکز پژوهش‌های مجلس) در انتخاب رویکرد محاسباتی و تعیین سهم دقیق این بخش، همچنان جای بحث و بررسی کارشناسی دارد.

برای شناسایی دقیق‌تر ابعاد اقتصاد دیجیتال و تفسیر داده‌های ارائه ‌شده در جدول 4، استفاده از چارچوب مفهومی بوخت و هیکس (2017) ضروری است. این مدل جامع، اقتصاد دیجیتال را به سه سطح ساختاری تقسیم می‌کند که هرکدام نقش معینی در تولید ارزش‌افزوده ایفا می‌کنند.

لایه هسته اقتصاد دیجیتال: این لایه شامل صنایع فناوری اطلاعات و ارتباطات (ICT) مانند تولید سخت‌افزار، توسعه نرم‌افزار و خدمات مخابراتی پایه است. این بخش زیربنای اقتصاد دیجیتال را تشکیل می‌دهد و به دلیل هم‌راستایی با حساب‌های ملی، به‌راحتی قابل اندازه‌گیری آماری است. در جدول گزارش، این بخش با عنوان «ارزش‌افزوده هسته اقتصاد دیجیتال با رویکرد OECD» نمایش داده می‌شود.

لایه دامنه محدود: این لایه به کسب‌وکارهایی اختصاص دارد که فعالیت آنها کاملاً دیجیتال‌محور است؛ مانند تجارت الکترونیک، بانکداری دیجیتال، فین‌تک و سکو‌های اشتراکی. داده‌های این بخش معمولاً در ثبت‌های آماری سنتی وجود ندارند و نیازمند پیمایش‌های اختصاصی هستند. در گزارش حاضر، بخشی از این ارزش‌افزوده در کنار لایه گسترده، تحت عنوان «لایه دوم و سوم اقتصاد دیجیتال» مورد سنجش قرار گرفته است.

لایه دامنه وسیع: وسیع‌ترین سطح این مدل، شامل صنایعی است که ماهیتاً سنتی بوده‌اند، اما با بهره‌گیری از فناوری دیجیتال متحول شده‌اند؛ نظیر کشاورزی هوشمند، تولید مبتنی بر فناوری و آموزش برخط. این بخش نشان‌دهنده عمق نفوذ فناوری در کل اقتصاد است.

شکل 6. چارچوب مفهومی سنجش اقتصاد دیجیتال در ایران[10]

این ساختار سه‌لایه‌ای امکان تفکیک سهم هر بخش از تولید ناخالص ملی (GDP) را فراهم می‌کند. بر این اساس، داده‌های شکل نشان می‌دهند که «هسته اقتصاد دیجیتال» به‌عنوان زیرساخت فنی، رشدی قابل‌توجه داشته است، اما «لایه‌های دوم و سوم» که شامل کسب‌وکارهای دیجیتال و صنایع متحول شده هستند، نقش پررنگ‌تری در کل ارزش‌افزوده بخش دیجیتال دارند.

با توجه به جدول 4 روند تغییرات ارزش‌افزوده اقتصاد دیجیتال طی سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ نشان‌دهنده نوسانات قابل‌توجهی است؛ به‌طوری‌که سهم این بخش از تولید ناخالص ملی از ۴.۷۲ درصد در سال ۱۴۰۰ به ۴.۰۶ درصد در سال ۱۴۰۲ کاهش یافت. این افت سهم در حالی رخ داده که ارزش‌افزوده «هسته اقتصاد دیجیتال» و «لایه‌های دوم و سوم» از نظر ریالی رشد داشته‌اند، اما نرخ رشد آنها از نرخ رشد اسمی تولید ناخالص ملی عقب‌مانده است. با این حال، داده‌های سال ۱۴۰۳ جهش چشمگیری را در شاخص‌های این بخش نشان می‌دهد؛ به‌گونه‌ای که ارزش‌افزوده کل اقتصاد دیجیتال به 1,۵۰۲ هزار میلیارد تومان رسیده و سهم آن از تولید ناخالص ملی با افزایش ۱.۸۲ واحدی نسبت به سال قبل، به ۵.۸۸ درصد ارتقا یافته است. بخش عمده این رشد ناشی از به‌کارگیری یک مدل برآوردی و تخمینی توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است؛ مدلی که ممکن است کاملاً با واقعیت‌های اقتصاد دیجیتال کشور هم‌راستا نباشد. سهم واقعی اقتصاد دیجیتال برای سال 1403 متعاقباً توسط مرکز آمار ایران و با داده‌های واقعی محاسبه و اعلام می‌شود.

در خصوص هدف‌گذاری قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر رسیدن به سهم ۱۰ درصدی اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی، هنوز فاصله‌ای زیادی تا تحقق هدف نهایی باقی مانده است. تحقق این هدف مستلزم آن است که نرخ رشد ارزش‌افزوده بخش دیجیتال به‌طور مداوم از نرخ رشد کل اقتصاد پیشی بگیرد و موانع ساختاری موجود در مسیر توسعه کسب‌وکارهای دیجیتال و لایه‌های زیرساخت شبکه رفع شود.

نکته حائز اهمیت، اتکاپذیری پایینِ هدف‌گذاری صرف بر مبنای «سهم از اقتصاد» است. در ساختار اقتصادی کشور، تغییرات برون‌زا می‌تواند این شاخص را دچار خطای محاسباتی کند. برای نمونه، در صورت بروز افت محسوس در فروش نفت یا سایر بخش‌های سنتی، مخرج کسر (تولید ناخالص داخلی) کوچک شده و در نتیجه، سهم اقتصاد دیجیتال ممکن است بدون هیچ‌گونه مداخله مثبت یا بهبود عملکرد واقعی در این بخش، به صورت کاذب افزایش یابد.

5. شاخص‌های کلان بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات

شاخص‌های کلان بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات، معیارهای کمّی و معتبری هستند که برای ارزیابی میزان پیشرفت کشور در مسیر تحول دیجیتال، سنجش تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت و مقایسه جایگاه ایران در عرصه بین‌المللی به کار می‌روند. این آمارها به دلیل ارتباط مستقیم با رشد اقتصادی، بهبود کیفیت زندگی و توسعه دولت هوشمند، حائز اهمیت هستند. پایش مداوم این شاخص‌ها به سیاستگذاران اجازه می‌دهد تا نقاط قوت و ضعف زیست‌بوم دیجیتال را شناسایی کرده و برای رفع موانع موجود تصمیم‌گیری دقیق‌تری داشته باشند.

بررسی داده‌های جدول 5 در بازه زمانی ۱۴۰۲ تا نیمه نخست سال ۱۴۰۴، تصویری از عملکرد کشور در توسعه زیرساخت‌ها، حکمرانی دیجیتال و اقتصاد دیجیتال را ترسیم می‌کند که در ادامه به تفکیک بررسی می‌شود:

الف) حکمرانی رقومی و دولت هوشمند

شاخص‌های بین‌المللی تصاویر متفاوتی از عملکرد کشور را نشان می‌دهند. شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI)  با وجود افزایش جزئی امتیاز ایران از ۰.۶۴۳۳ (سال ۲۰۲۲) به ۰.۶۵۶۴ (سال ۲۰۲۴)، نشان می‌دهد که جایگاه ایران نسبت به دیگر کشورهای جهان با تنزل مواجه شده و از رتبه ۹۱ به ۱۰۱ رسیده است. این وضعیت نشان‌دهنده فاصله گرفتن ایران از هدف رتبه ۷۵ برنامه هفتم پیشرفت نیز محسوب می‌شود. در مقابل، شاخص توسعه فناوری اطلاعات (IDI) عملکردی مطلوب داشته و رتبه کشور از ۸۴ در سال ۱۴۰۲ به ۶۷ در سال ۱۴۰۴ بهبود یافته که نشان‌دهنده پیشرفت در توسعه زیرساخت‌های ارتباطی است.

در شاخص‌های داخلی دولت هوشمند، رشد جامعه تحت پوشش خدمات بدون مراجعه حضوری (از ۱۶ به ۱۶.۷ درصد) و توسعه استعلامات الکترونیکی (از ۵۰ به ۶۰ درصد) مثبت، اما کُند است و فاصله زیادی تا اهداف ۱۰۰ درصدی برنامه هفتم وجود دارند.

ب) زیرساخت‌های ارتباطات و شبکه ملی اطلاعات

 تعداد نقاط اتصال به تار فیبر نوری از ۵۱۳,۷۶۰ در سال ۱۴۰۲ به ۱,۱۰۲,۶۲۳ نقطه در آذرماه ۱۴۰۴ رسیده است. همچنین خانوارهای تحت پوشش فیبر نوری از حدود ۷ میلیون به ۸,۷۰۹,۰۸۷ خانوار افزایش یافته‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که فاصله زیادی تا تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت وجود دارد. در حوزه نسل‌های موبایل، تعداد سایت‌های فعال5G  از ۱,۳۱۳ در سال ۱۴۰۲ به ۲,۳۸۰ مورد در سال ۱۴۰۴ افزایش یافته است. با وجود افزایش تعداد سایت‌های فعال، پوشش جمعیتی این نسل کمتر از 5 درصد بوده که در مقایسه با استانداردهای جهانی و کشورهای پیشرو بسیار پایین است.

شاخص‌های کیفی شبکه نیز بهبود یافته‌اند؛ به طوری که متوسط زمان رفت‌وبرگشت بسته (RTT) از ۴۰.۰۲ به ۳۵.۶۵ میلی‌ثانیه کاهش یافته که نشان‌دهنده پایداری بیشتر شبکه است اگرچه تحقق اهداف سند راهبردی فضای مجازی تنها ۱۷ درصد و تحقق اهداف طرح کلان شبکه ملی اطلاعات ۷۰.۷ درصد بوده است، اما این مقادیر همچنان فاصله قابل‌توجهی با درصدهای هدف‌گذاری‌شده در برنامه هفتم پیشرفت (۶۰ درصد برای سند راهبردی و ۹۹ درصد برای طرح کلان) دارند.

ج) اقتصاد دیجیتال

 سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی در سال ۱۴۰۲ به ۴.۰۶ درصد کاهش یافت، اما در سال ۱۴۰۳ با عدد تخمینی ۵.۸۸ درصد جهش کرده است. این عدد اگرچه امیدوارکننده است، اما هنوز فاصله زیادی تا هدف ۱۰ درصدی برنامه هفتم دارد.

جدول 5. شاخص‌های کلان بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات 1402 تا نیمه اول 1404

* در زمان تدوین این گزارش، داده مذکور منتشر نشده بود.

** در برنامه هفتم هدف‌گذاری نشده است.

مآخذ: گردآوری نگارنده برمبنای گزارش‌های وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و گزارش عملکرد بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات در برنامه هفتم پیشرفت و منابع [11و 12].

6. جمع‌بندی و پیشنهادها

بررسی‌های انجام ‌شده در این گزارش حاکی از آن است که بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات ایران تا نیمه نخست سال ۱۴۰۴ ترکیبی از دستاوردهای زیرساختی و چالش‌های اجرایی را به نمایش می‌گذارد. تحقق اهداف سند راهبردی فضای مجازی با 17 درصد و تحقق اهداف طرح کلان شبکه ملی اطلاعات با 70.7 درصد، همچنان فاصله زیادی با اهداف نهایی (۶۰ و ۹۹ درصد) دارند. همچنین، رتبه ایران در شاخص جهانی توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات (IDI) با رشد قابل‌توجهی همراه بوده و به رتبه ۶۷ در بین کشورهای جهان رسیده است. در مقابل این دستاوردها، شاخص توسعه دولت الکترونیک (EGDI) با تنزل رتبه از ۹۱ به ۱۰۱ مواجه شده که فاصله‌ای معنادار با هدف رتبه ۷۵ قانون برنامه هفتم ایجاد کرده است.

در حوزه زیرساخت، با وجود افزایش تعداد سایت‌های نسل پنجم، پوشش جمعیتی اینترنت پرسرعت سیار با کمتر از ۵ درصد، عقب‌ماندگی قابل‌توجهی نسبت به استانداردهای جهانی دارد. از سوی دیگر، توسعه اینترنت ثابت مبتنی‌بر فیبر نوری با سرعت مطلوبی پیش نرفته و فاصله زیادی با هدف ۲۰ میلیونی اتصال خانوارها وجود دارد. علاوه‌بر این، کاهش سهم اقتصاد دیجیتال از تولید ناخالص ملی به ۴.۰۶ درصد در سال ۱۴۰۲ و فاصله حدود ۶ درصدی با هدف ۱۰ درصدی برنامه هفتم، هشدارهایی جدی برای مجریان و سیاستگذاران این حوزه است.