خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

امروزه با شتاب توسعه شهری و روستایی، طرح­های زیرساختی و افزایش ارزش زمین شهری، بسیاری از آسیب‌ها از مداخله و تخریب مستقیم نمی‌آید، بلکه از ساخت‌وسازهای مجاور، تغییر کاربری‌های ناسازگار، حفاری‌ها و مداخلات زیرسطحی و از بین رفتن خطوط دید و کیفیت محیطی ایجاد می‌شود. بااین‌حال، حریم مانند یک تیغ دولبه عمل می‌کند؛ اگر تعیین نشود یا ضوابطش روشن و قابل اجرا نباشد، اثر عملاً بی‌دفاع می‌ماند و اگر بدون معیار شفاف، درجه‌بندی محدودیت‌ها و اتصال به فرایند صدور مجوزها تعیین شود، می‌تواند تعارض حقوقی و اجتماعی و حتی قفل شدن توسعه را به‌دنبال داشته باشد.

در ایران مسئله فقط ابهام در ضوابط حریم نیست، بلکه عقب‌ماندگی انباشته در تعیین تکلیف عرصه و حریم نیز به چالشی جدی تبدیل شده است. یعنی در کنار آثار و محوطه‌های فراوانی که هنوز فاقد عرصه و حریم مصوب‌اند، شمار قابل توجهی از پروژه‌های انجام‌ شده در استان‌ها نیز به‌علت نقص پرونده، نبود جمع‌بندی نهایی، یا ضعف پیگیری و نظارت، در مرحله تصویب و ابلاغ متوقف مانده‌اند. درنتیجه، بخش مهمی از میراث تاریخی کشور نه‌تنها از فقدان حریم، بلکه از بلاتکلیفی پرونده‌های نیمه‌تمام و ضعف در مدیریت اجرایی رنج می‌برد. از این منظر، مسئله حریم در ایران صرفاً یک موضوع فنی یا کارشناسی نیست، بلکه مسئله‌ای در سطح حکمرانی، اولویت‌گذاری، تسریع در رسیدگی، و نظارت مؤثر بر تکمیل و تصویب پرونده‌های معوق است. بنابراین، این گزارش با مرور تجارب جهانی، الگوهای موفق تعیین حریم و ضابطه‌گذاری را جمع‌بندی می‌کند تا از دل آنها گزاره‌های سیاستی قابل استفاده برای ایران استخراج شود. 

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

• اتصال موضوع حریم به مجوز ساخت‌وساز: تجربه کشورهای مورد بررسی نشان می‌دهد که کارآمدی حریم زمانی افزایش می‌یابد که رعایت ضوابط آن در فرایند صدور مجوزهای ساختمانی و عمرانی الزامی باشد. در این کشورها، نظر نهاد تخصصی میراث در بررسی و تصویب پروژه‌ها نقش مؤثر دارد و همین امر سبب شده حریم از یک چارچوب صرفاً توصیه‌ای به ابزاری اجرایی برای کنترل مداخلات پیرامون اثر تبدیل شود.
• تدبیر سازوکاری سریع برای جلوگیری از بی‌حریمی: تجربه فرانسه نشان می‌دهد وجود یک قاعده روشن و سریع برای شروع کنترل پیرامون اثر، فاصله زمانی میان ثبت تا تعیین حریم دقیق را پوشش داده و احتمال آسیب را کاهش می‌دهد.
• تعریف چندلایه و مرحله‌ای حریم: چین با تفکیک محدوده حفاظت و پهنه کنترل ساخت‌وساز نشان می‌دهد که می‌توان هم حفاظت سخت‌گیرانه در نزدیک‌ترین محدوده داشت و هم توسعه کنترل ‌شده در پیرامون را مد نظر قرار داد. این مدل به کاهش تعارض و افزایش قابلیت اجرا کمک می‌کند.
• الزام به ضوابط فنی قابل کنترل و قابل دفاع: تجربه کشورهایی مانند انگلستان نشان می‌دهد ضوابط حریم فقط زمانی مؤثرند که هم معیارهای روشنی برای کنترل ارتفاع، حجم، منظر، نور و خطوط دید داشته و هم بر نقشه‌های دقیق و سامانه‌های GIS متصل به فرایند استعلام و مجوزدهی استوار باشند. نبود اطلس جامع میراثی و دسترسی محدود نهادهای اجرایی به اطلاعات مکانی حریم، یکی از ضعف‌های اصلی نظام حفاظت در ایران است.
• در بافت‌ها و محدوده‌های تاریخی، رویکرد ناحیه‌ای و بافت‌محور کارآمدتر از حریم تک‌بناست: یعنی به‌جای کنترل جداگانه هر اثر، مجموعه بناها، معابر، منظر تاریخی و کاربری‌های پیرامونی به‌صورت یک واحد مدیریتی دیده شود. ژاپن و ترکیه نشان می‌دهند مدیریت بافت تاریخی با برنامه حفاظت محلی و نقش فعال شهرداری، اجرای ضوابط را عملی‌تر کرده و تصمیم‌ها را به سطحی نزدیک‌تر به واقعیت‌های محلی منتقل می‌کند.
• اعمال محدودیت‌های حریم باید با حمایت مالی یا نظام جبران همراه باشد: تجربه ترکیه در پیش‌بینی ابزارهای جبران و ایتالیا و انگلستان در استفاده از مشوق‌ها و کمک‌هزینه‌های مرمتی نشان می‌دهد اگر بار حفاظت فقط روی مالک گذاشته شود، تعارض بالا رفته و اجرای حریم ناپایدار می‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• الزام تعیین حریم پایه هم‌زمان با ثبت اثر و تکمیل آن در یک بازه زمانی مشخص با حریم دقیق‌تر، برای جلوگیری از دوره بی‌حریمی و آسیب‌های سریع. در این راستا معاونت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی با همکاری ادارات کل استانی، آثار فاقد حریم را در قالب برنامه زمان‌بندی ‌شده سامان دهد و برای اجرای آن، سازوکار تأمین اعتبار پایدار و قابل پیگیری از محل اعتبارات ملی و استانی با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه پیش‌بینی شود.
• اتصال قطعی ضوابط حریم به صدور مجوز ساخت‌وساز و طرح‌های عمرانی از طریق استعلام الکترونیکی، به‌گونه‌ای که هرگونه مداخله در محدوده حریم پیش از صدور مجوز، مشمول بررسی و اعلام نظر تخصصی وزارت میراث فرهنگی بوده و این نظر در تصمیم نهایی مرجع صادرکننده مجوز اثر اجرایی داشته باشد.
• تدوین بسته ضوابط حداقلی و قابل کنترل برای حریم با چند شاخص روشن مانند سقف ارتفاع و حجم، کنترل نما و مصالح در محدوده‌های حساس، قواعد حفاری و زیرسطح و حفاظت از خطوط دید مهم. تفاوت این پیشنهاد با وضعیت فعلی آن است که ضوابط حریم از سطح کنترل عمومیِ ارتفاع در املاک مجاور فراتر رفته و به یک بسته چندشاخصی، درجه‌بندی ‌شده و قابل استعلام برای انواع مداخلات کالبدی، منظری و زیرسطحی تبدیل می‌شود.
• تقویت رویکرد بافت‌محور برای محدوده‌های تاریخی با الزام به برنامه حفاظت محلی و تفکیک نقش‌ها و تسریع در تدوین و ابلاغ ضوابط اختصاصی بافت‌های تاریخی به‌گونه‌ای که شهرداری مجری کنترل و نظارت و وزارت میراث فرهنگی نقش سیاستگذار و ناظر تخصصی را داشته باشد. وجه تحولی این پیشنهاد آن است که مدیریت بافت تاریخی از رسیدگی موردی و اثرمحور به یک نظام محلیِ برنامه‌محور تبدیل شده که در آن ضوابط اختصاصی بافت، نقش دستگاه‌ها و مسیر کنترل تخلفات از پیش روشن شده است.
• پیش‌بینی سازوکار جبران و مشوق‌های حفاظت مانند انتقال حق توسعه در موارد خاص، تبادل ملک در منع قطعی و حمایت مالی یا مالیاتی از مرمت، تا اجرای حریم پایدار بماند و تعارض با مالکان کاهش پیدا کند. برای تحقق این هدف، لازم است در آیین‌نامه اجرایی، معیار شمول مالکان، مرجع تصمیم‌گیر، منبع تأمین اعتبار، شیوه ارزیابی خسارت یا محدودیت، و فرایند نظارت و اعتراض به‌صورت روشن تعیین شود.
• پیش‌بینی سازوکار نظارتی منظم بر اجرای برنامه هفتم: مجلس شورای اسلامی می‌تواند با الزام وزارت میراث فرهنگی به ارائه گزارش‌های شش‌ماهه درباره اجرای بند «پ» ماده (۸۳) و راستی‌آزمایی این گزارش‌ها توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، به افزایش شفافیت، پاسخگویی و کاهش ناهمخوانی آماری در تعیین عرصه و حریم آثار کمک کند.

1. مقدمه

امروزه حفاظت از آثار تاریخی فقط به خودِ بنا یا محوطه محدود نیست، زیرا بخش مهمی از تهدیدها از پیرامون اثر می‌آید؛ ساخت‌وسازهای مجاور، تغییرات تدریجی منظر، زیرساخت‌های شهری و حتی پروژه‌هایی که به‌تنهایی کوچک‌اند اما اثر تجمعی دارند. به همین علت، در ادبیات و رویه‌های بین‌المللی حریم یا منطقه حائل به‌عنوان لایه‌ای مکمل حفاظت مطرح شده که هدف آن مدیریت تغییرات پیرامون اثر است، نه توقف مطلق توسعه. برای نمونه، یونسکو منطقه حائل یا حریم را محدوده‌ای پیرامون اثر می‌داند که با محدودیت‌های حقوقی یا عرفیِ استفاده و توسعه، یک لایه حفاظت اضافه ایجاد می‌کند[1]. در همین چارچوب، رویکردهای دیگری مانند بیانیه شی‌آن بر این تأکید می‌کند که قرارگیری و محیط تجربه‌شدن اثر بخشی از معنای اثر است و باید پایش و مدیریت شود[2]. در بسیاری از کشورها، این نگاه با ابزارهای عملیاتی همراه شده است: تعریف لایه‌های متفاوت حریم (کالبدی، منظری و یا موارد دیگر)، تعیین ضوابط قابل سنجش مانند ارتفاع، فرم، مصالح و کنترل دید و سپس اتصال این ضوابط به فرایند مجوزدهی و ارزیابی آثار تا تعارض‌ها باید پیش از اجرا مدیریت شود[3].

در ایران نیز ضرورت پرداختن به حریم، هم ریشه تاریخی دارد و هم یک مسئله روز است. ازیک‌سو، قانون راجع‌به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ مبنای حقوقی حفاظت را شکل داده و نظام‌نامه اجرایی آن نیز در دهه ۱۳۱۰ تصویب شده است. ازسوی‌دیگر، فشار توسعه شهری، اختلاف بین نهادهای محلی و متولی میراث و نبود ضوابط استاندارد و به‌روز در برخی موارد باعث شده حریم به جای یک ابزار مدیریت تعارض، خود به محل تعارض تبدیل شود. نشانه روشن این حساسیت، ورود قانونگذار در برنامه هفتم پیشرفت است که در آن دولت مکلف شده نقشه‌های عرصه و حریم آثار ملی و محدوده بافت‌های تاریخی را در حدنگاری (کاداستر) و سامانه‌های استعلام رقومی‌سازی کند[4]. همچنین قانونگذار باید بازنگری و تعیین حریم را به‌گونه‌ای پیش ببرد که هم‌زمان حفظ اثر و عدم اعمال محدودیت‌های نابجا رعایت شده و حریم‌ها در ابعاد کالبدی، منظری، ساختاری و کاربری با شاخص‌هایی مانند ارتفاع، فرم، مصالح، سبک معماری و عوامل سطحی و زیرسطحی تعریف و حتی برای جبران حقوق مالکان (مانند اعطای اراضی معوض) تمهیداتی دیده شود[5]. بنابراین، مطالعه حاضر با تکیه بر مرور تجارب جهانیِ قابل مقایسه، به‌دنبال استخراج چند اصل ساده و اجرایی برای ایران است: معیارهای روشن، لایه‌بندی حریم، اتصال به نظام مجوزدهی و سازوکار کاهش تعارض با مالکان و مدیریت شهری.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

هرچند موضوع حریم آثار با عناوین مختلف (تعیین عرصه و حریم، ضوابط حفاظتی، تعارض با حقوق مالکانه و تعارض با طرح‌های توسعه) در ادبیات میراث فرهنگی مطرح بوده، اما 3 گزارش زیر مستقیماً به حریم پرداخته‌اند و از 3 زاویه مکمل، مسئله را صورت‌بندی می‌کنند: اول، وضعیت موجود و کندی تعیین حریم؛ دوم، الزامات اجرایی جبران حقوق مالکانه؛ و سوم، تجربه تطبیقی کشورها در طراحی سازوکارهای جبران.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

همچنین در سال ۱۳۹۹ نیز یک سند اجرایی عام با عنوان ضوابط ارتفاعی حریم بناهای ثبت‌ شده در فهرست آثار ملی در محدوده املاک مجاور عرصه آثار (ضوابط عمومی) ابلاغ شد که کارکرد آن، پر کردن بخشی از خلأ حفاظتیِ بناهای ثبت ‌شده‌ای بود که هنوز حریم اختصاصی مصوب نداشتند. این ضابطه، املاک مجاور عرصه را تا عمق دو برابر بیشترین ارتفاع بنای ثبت ‌شده از حد بیرونی عرصه تعریف می‌کند، ساخت‌وساز بلندتر از بام اثر را در این محدوده ممنوع می‌داند و حفاری‌ها و تأسیسات زیرساختی را نیز منوط به استعلام از وزارت می‌کند. بنابراین، حتی اگر برای همه آثار هنوز حریم اختصاصی تعیین نشده باشد، این ابلاغ را می‌توان به‌مثابه یک راهکار عمومی و موقت حفاظتی دانست که نشان می‌دهد سیاستگذار کوشیده فاصله میان ثبت اثر و تعیین حریم اختصاصی را تا حدی پوشش دهد.

به‌طورکلی، مطالعات راهبردی صورت گرفته نشان می‌دهد که امر حریم فقط یک تصمیم کارشناسی- فنی نیست، بلکه یک مسئله حکمرانی است؛ اگر نظام تعیین حریم شفاف، قابل پیش‌بینی و اجرا نباشد، هم حفاظت تضعیف شده و هم منازعه با مالکان و مجریان پروژه‌ها افزایش می‌یابد و اگر هم تکلیف جبران حقوق مالکانه به ابزار اجرایی و مالی مشخص وصل نشود، اجرای محدودیت‌های حریمی پایدار نمی‌ماند و به مقاومت اجتماعی و حقوقی تبدیل می‌شود.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

چارچوب حقوقی تعیین عرصه و حریم آثار و همچنین مدیریت مداخلات در پیرامون آنها، در ایران طی سه دهه گذشته از تعیین صلاحیت و وظیفه به سمت تعریف مفاهیم و سازوکارهای اجرایی و جبران حقوق مالکانه حرکت کرده است. بااین‌حال، تا پیش از برنامه هفتم، دو خلأ پررنگ‌تر بود؛ یکی نبود زمان‌بندی الزام‌آور و یکپارچگی داده‌های مکانی (نقشه‌های حریم) و دیگری ابهام در شیوه‌های عملی جبران محدودیت‌های قانونی برای مالکان. در ادامه برنامه هفتم تلاش کرد این خلأها را با تکلیف به رقومی‌سازی، بازنگری و تعیین مهلت‌های مشخص پوشش دهد. جدول 2 به اختصار این قوانین را بررسی می‌کند.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

در یک سیر زمانی از 1367 تا 1398، بیشتر بر صلاحیت و تعریف مفاهیم و مدیریت بافت تأکید شده؛ اما برنامه هفتم برای نخستین‌بار مسئله را به سطح یکپارچگی داده‌های حریم در کاداستر، زمان‌بندی ابلاغ حریم و تصریح به جبران حقوق مالکانه می‌برد. از نگاه سیاستی، همین 3 محور (داده، زمان، جبران) نقاط اتکای اصلی برای استخراج گزاره‌های سیاستی قابل اجرا در ایران هستند.

3. تجارب جهانی

امروزه در بسیاری از کشورها حفاظت از آثار تاریخی و باستانی تنها به عرصه اثر محدود نمی‌شود و سیاستگذاری‌ها به سمت تعریف حریم و مدیریت بستر اثر حرکت کرده؛ یعنی کنترل تغییرات پیرامونی به‌گونه‌ای که منظر، خوانایی تاریخی، خطوط دید و شرایط کالبدی و زیرسطحی اثر آسیب نبیند. منطق این رویکرد آن است که بخش زیادی از آسیب‌ها از طریق ساخت‌وسازهای مجاور، تغییر کاربری‌های ناسازگار، مداخلات زیرساختی و آثار تجمعی پروژه‌ها رخ داده و اگر حریم به ضوابط قابل اجرا و مسیر مجوزدهی وصل نشود، حفاظت عملاً به واکنش‌های موردی پس از وقوع آسیب محدود می‌ماند. برای مهار این چالش‌ها، کشورها از ابزارهایی مانند لایه‌بندی حریم (عرصه، حریم، پهنه کنترل ساخت‌وساز)، ضوابط روشن ارتفاع و تراکم و نما، کنترل حفاری و زیرسطح، حفاظت از کریدورهای دید و ارزیابی آثار میراثی استفاده می‌کنند تا هم حفاظت تقویت شود و هم تعارضات کاهش یابد[12].

انتخاب 6 کشور فرانسه، انگلستان، ایتالیا، چین، ژاپن و ترکیه در این گزارش به این دلیل است که هرکدام یک مدل روشن و قابل یادگیری از مدیریت حریم را نمایندگی می‌کنند. فرانسه نمونه قاعده‌مند و قابل اجرا برای پیرامون بنا (با معیار فاصله و دیدپذیری) بوده، انگلستان الگوی اثرمحورِ بستر و اثرسنجی توسعه را نشان می‌دهد، ایتالیا تجربه حقوقی حفاظت غیرمستقیم و حفاظت کیفی از منظر و نور را ارائه کرده، چین نمونه اتصال مستقیم حریم به مجوز ساخت در پهنه کنترل ساخت‌وساز بوده، ژاپن الگوی مدیریت بافت‌های تاریخی با نقش پررنگ مدیریت محلی را نمایندگی می‌کند و ترکیه نمونه پیوند حریم با نظام طرح‌های حفاظتی و مدیریت دوره گذار است. افزون بر پیشرو بودن این کشورها در تنظیم‌گری میراث، برخی از آنها مانند ایتالیا، ترکیه و تا حدی فرانسه از نظر پیشینه تاریخی و میراث تمدنی، زمینه‌های فرهنگی نزدیک‌تری به ایران دارند؛ بنابراین برای استخراج گزاره‌های سیاستی قابل بومی‌سازی مناسب‌ترند.

3-1. انگلستان

در انگلستان مفهوم حریم بیشتر از آنکه یک نوار ثابت شعاعی دور اثر باشد، به‌صورت بستر تجربه‌ شدن اثر یا بستر و محیط ادراک اثر در تصمیم‌گیری‌های ساخت‌وساز اعمال می‌شود. نقطه اتکای حقوقی این رویکرد، قانون برنامه‌ریزی ساختمان‌های فهرست ‌شده و مناطق حفاظتی ۱۹۹۰ است که از ۱۹۹۰ یک تکلیف روشن برای مراجع صدور مجوز ایجاد کرد. زمانی‌که یک پروژه بر بنای ثبت‌ شده یا بستر آن اثر می‌گذارد، مقام تصمیم‌گیر باید توجه ویژه به حفظ بنا یا بستر آن داشته باشد. در کنار آن، همین قانون برای مناطق حفاظت ‌شده شهری یا نواحی دارای ارزش تاریخی نیز تکلیف مشابهی گذاشت و تصریح کرد که در اعمال اختیارات برنامه‌ریزی، باید توجه ویژه به حفظ یا ارتقای منظر و شخصیت آن ناحیه شود. به بیان ساده، قبل از ۱۹۹۰ قواعد پراکنده بود، اما بعد از آن بستر اثر وارد موضوع تکلیف قانونی شده و از همان‌جا، حریم به جای یک توصیه صرف کارشناسی به بخشی از فرایند رسمی صدور مجوز و قضاوت برنامه‌ریزی تبدیل شد.

موضوع مهم بعدی در ساختار برنامه‌ریزی انگلستان، چارچوب ملی سیاستگذاری برنامه‌ریزی است که از ۲۰۱۲ به بعد، سیاست میراث را به‌صورت یک چارچوب واحد در نظام برنامه‌ریزی تثبیت کرد و اشاره دارد مرجع محلی باید از متقاضی بخواهد اهمیت دارایی میراثی ازجمله سهمی که بستر در آن اهمیت دارد را توضیح دهد. همچنین بستر را این‌گونه تعریف می‌کند که محیطی که اثر در آن تجربه می‌شود و تأکید کرده که گستره آن ثابت نیست و با تغییرات محیطی می‌تواند تغییر کند. پیامد سیاستی این تعریف روشن است؛ به‌جای اینکه حریم را فقط با عدد فاصله دیده شود، اثر توسعه بر تجربه و خوانایی اثر سنجیده می‌شود. از نظر ضمانت اجرا هم یک قاعده وزنی می‌دهد: برای آثار مهم، به حفاظت وزن زیاد داده شده و هر آسیبی که از طریق توسعه در بستر اثر ایجاد شود، نیازمند توجیه روشن و قانع‌کننده است. مسئول اصلی اجرای این منطق در عمل، مرجع محلی برنامه‌ریزی است که پرونده را بررسی کرده و بسته به نوع اثر و مقیاس پروژه، از ظرفیت کارشناسی داخلی کارشناس میراث و نیز نظر مشورتی نهادهای تخصصی مانند هستوریک انگلند  استفاده می‌کند [13].

از نظر روش اجرا، انگلستان برای جلوگیری از سلیقه‌ای شدن، یک چارچوب ساده و تکرارپذیر ارائه داده است. راهنمای رسمی هستوریک انگلند در سال ۲۰۱۷ با عنوان بستر دارایی‌های میراثی یک روش مرحله‌ای پیشنهاد می‌کند که معمولاً در گزارش‌های پرونده هم دیده می‌شود:

1.      شناسایی اینکه کدام دارایی‌های میراثی و کدام بخش از بسترشان تحت تأثیر است؛

2.      سنجش اینکه عناصر بستر چه نقشی در اهمیت اثر دارند؛

3.      سنجش اثر طرح پیشنهادی بر ارزش میراثی اثر و بر نحوه دیده ‌شدن، خوانده‌ و تجربه ‌شدن آن در محیط پیرامونی؛

4.      طراحی راه‌حل برای بیشینه‌سازی ارتقا و کمینه‌سازی آسیب (مانند اصلاح ارتفاع و حجم، جابه‌جایی توده‌گذاری، کنترل نما و مصالح، حفاظت از کریدورهای دید یا مدیریت نورپردازی).

این رویکرد عملاً حریم را به یک فهرست ارزیابی برای تصمیم‌سازی تبدیل می‌کند که هم برای توسعه‌گر قابل پیش‌بینی‌تر و هم برای مرجع صدور مجوز قابل دفاع‌تر است. در مورد محوطه‌ها و آثار باستان‌شناسیِ حساس‌تر نیز یک مسیر مجوزدهی تخصصی‌تر وجود دارد و علاوه‌بر کنترل‌های برنامه‌ریزی شهری، یک لایه کنترلی تخصصی برای آثار باستان‌شناسی فعال می‌شود.

در نهایت، انگلستان فقط به ضابطه اکتفا نمی‌کند و از ابزارهای مالی برای کاهش تعارض و کمک به حفاظت استفاده می‌کند. هستوریک انگلند برنامه‌های کمک‌هزینه برای نگهداشت و حفاظت از مکان‌های تاریخی دارد و یکی از مسیرهای شناخته ‌شده، کمک‌هزینه‌های تعمیر برای میراث در معرض خطر است که می‌تواند برای بناهای فهرست ‌شده و محوطه‌های زمان‌بندی ‌شده به کار رود. در کنار آن، صندوق ملی بخت‌آزمایی میراث یک منبع بزرگ تأمین مالی پروژه‌های حفاظت و باززنده‌سازی بوده و دامنه کمک‌هزینه‌های آن در برنامه اصلی از حدود ۱۰ هزار پوند تا ۱۰ میلیون پوند تعریف شده است[13]. جمع‌بندی تجربه انگلستان این است که مشکل کندی تعیین حریم و تعارض با توسعه را با سه ابزار هم‌زمان مدیریت می‌کند: تکلیف قانونی برای لحاظ‌کردن بستر اثر، روش استاندارد و مرحله‌ای برای ارزیابی اثر پروژه و تأمین مالی حمایتی برای کاهش ریسک و تعارض در حفاظت.

3-2. فرانسه

در فرانسه، حفاظت پیرامون آثار تاریخی با منطق حفاظت در پیرامون بنا یا اثر انجام می‌شود و هدف آن این است که ساختمان‌ها و فضاهای اطراف که با اثر یک مجموعه منسجم می‌سازند یا به حفاظت و ارزش‌گذاری آن کمک می‌کنند، کنترل شوند. مبنای حقوقی اصلی این رویکرد در قانون میراث فرانسه آمده است. براساس موادی از این قانون، اگر برای یک اثر تاریخی پیرامون تحدیدشده‌ای تعیین شده باشد، حفاظت پیرامونی در همان محدوده اعمال می‌شود. در صورتی که برای اثر، پیرامون تحدیدشده‌ای تعیین نشده باشد، حفاظت پیرامونی شامل املاکی می‌شود که در شعاع کمتر از ۵۰۰ متر از اثر قرار دارند و میان آنها و اثر رابطه دیداری برقرار است؛ یعنی یا از اثر دیده می‌شوند یا همراه با آن قابل رؤیت‌اند. این قاعده دو شرط ساده را ترکیب می‌کند که فاصله و هم‌دیدی را هم‌زمان در نظر می‌گیرد و باعث می‌شود تعداد زیادی از مداخلات پیرامونی پیش از اجرا قابل کنترل شوند[14].

یک نقطه مهم در نظام برنامه‌ریزی این کشور، قانون آزادی آفرینش، معماری و میراث ۲۰۱۶ بود. پیش از این قانون، در بسیاری از موارد همان قاعده ۵۰۰ متر مبنای اصلی عمل بود. بعد از سال ۲۰۱۶ میلادی، امکان تعیین پیرامون تحدیدشده به‌عنوان یک ابزار دقیق‌تر تقویت شد و سیاستگذار پذیرفت که حریم می‌تواند بسته به شرایط واقعی اثر، کمتر یا بیشتر از ۵۰۰ متر تعیین شده تا هم حفاظت دقیق‌تر شود و هم محدودیت نابجا ایجاد نشود. درنتیجه، فرانسه عملاً یک مدل دو مرحله‌ای را تثبیت کرد. مرحله اول با یک قاعده عمومی سریع از بی‌حریمی جلوگیری می‌کند. مرحله دوم با تعیین پیرامون تحدیدشده، حریم را متناسب با واقعیت منظر و ساختار شهری یا روستایی تنظیم می‌کند.

از نظر روش اجرا، فرانسه حریم را به مسیر رسمی مجوزدهی متصل و آن را به یک سازوکار عملی تبدیل می‌کند. وزارت فرهنگ این کشور در توضیح رویه رسمی خود تصریح می‌کند که انجام کار در پیرامون آثار تاریخی نیازمند اخذ مجوز بوده و هدف این محدودیت، حفاظت و نگهداری و ارزش‌گذاری میراث فرهنگی است. بازیگر کلیدی در این فرایند سازمان معماری بناهای فرانسه است که در ساختار واحدهای استانی معماری و میراث فعالیت می‌کند و در پرونده‌های پیرامون آثار تاریخی، نظر تخصصی می‌دهد. در بسیاری از موارد این نظر به‌صورت نظر الزام‌آور مطرح می‌شود و مرجع صادرکننده مجوز مانند شهردار باید آن را رعایت کرده تا پروژه امکان اجرا پیدا کند. نتیجه این سازوکار آن است که کنترل‌ها به شکل مشخص روی مواردی نظیر تغییر نمای بیرونی، ساخت‌وساز جدید، مداخلات در فضای باز و هر اقدامی که به هم‌دیدی و کیفیت پیرامون اثر لطمه بزند اعمال شده و تصمیم‌گیری از حالت سلیقه‌ای به قابل دفاع نزدیک می‌شود[15].

در کنار ضابطه‌ها، فرانسه از ابزارهای مالی هم استفاده می‌کند تا هزینه حفاظت و محدودیت‌ها قابل تحمل‌تر شوند. وزارت فرهنگ این کشور اعلام کرده مالکان املاک حفاظت ‌شده یا املاک واقع در پهنه‌های میراثی می‌توانند تحت شرایطی از یارانه‌ها و ابزارهای مالیاتی بهره‌مند شوند. همچنین یک مسیر مشخص برای کمک به انجام مطالعات یا کارهای حفاظتی در پهنه‌های میراثی و پیرامون آثار تاریخی از طریق ساختارهای منطقه‌ای وزارت فرهنگ تعریف شده که به مالکان کمک می‌کند پروژه را مطابق ضوابط پیش ببرند. در جمع‌بندی تجربه فرانسه باید گفت که مشکل بی‌حریمی و تعارض با توسعه را با یک قاعده عددی ساده، امکان تحدید دقیق‌تر پس از ۲۰۱۶ میلادی، و پیوند دادن حریم به مجوز ساخت و حمایت‌های مالی مدیریت می‌کند.

3-3. ایتالیا

در ایتالیا، حفاظت پیرامون آثار تاریخی بیشتر با ابزار حفاظت غیرمستقیم انجام می‌شود که به آن حفاظت یا قید غیرمستقیم می‌گویند. مبنای اصلی این رویکرد در قانون مجموعه میراث فرهنگی و منظر ۲۰۰۴ میلادی تثبیت شده و از زمان لازم‌الاجرا شدن آن در ۲۰۰۴ میلادی، یک چارچوب واحد برای حفاظت مستقیم اثر و حفاظت پیرامونی آن ایجاد شد. این ایده ساده بر یک نکته فنی تکیه دارد و آن این است که حتی اگر خود اثر دست‌نخورده بماند، ساخت‌وساز یا مداخلات اطراف می‌تواند یکپارچگی اثر را به خطر بیندازد و منظر، نور، شرایط محیطی و شأن اثر را مخدوش کند. به همین علت، در ماده (۴۵) این قانون اختیار داده شده که وزارت فرهنگ بتواند فاصله‌ها، اندازه‌ها و سایر ضوابط را مقرر کند تا از به خطر افتادن یکپارچگی اموال غیرمنقول فرهنگی جلوگیری شود و به چشم‌اندازیا نور آسیب وارد نشود و شرایط محیطی و شأن اثر تغییر نکند. این ماده عملاً اجازه می‌دهد حریم فقط یک عدد ثابت نباشد و به‌صورت یک بسته ضابطه‌ای طراحی شده که متناسب با حساسیت همان اثر تدوین و اجرا شود[16].

در سازوکار اجرایی ایتالیا، بازیگر کلیدی برای اعمال این حفاظت پیرامونی، ساختارهای استانی وزارت فرهنگ یعنی سوپرینتندنزاها هستند که در حوزه باستان‌شناسی، هنرهای زیبا و منظر فعالیت می‌کنند. در توضیحات رسمی یکی از سوپرینتندنزاها آمده که حفاظت غیرمستقیم در مواد (۴۵) تا (۴۷) قانون ۲۰۰۴ میلادی تنظیم شده و ماهیت آن این بوده که برای یک ملک غیرمنقول، فقط در ارتباط با یک قید مستقیم بر خود اثر معنا پیدا می‌کند و محتوای آن مجموعه تجویزها و ضوابط است که برای حفاظت بهتر اثر اصلی تنظیم می‌شود. در عمل، این یعنی اگر یک بنا یا محوطه به‌عنوان اثر فرهنگی قید مستقیم داشته باشد، سوپرینتندنزا می‌تواند برای املاک پیرامونی ضوابطی تعیین کند که شامل کنترل ارتفاع و حجم، کنترل فاصله از اثر، کنترل دید و منظر، یا محدودیت برخی کاربری‌ها باشد و سپس این ضوابط در مجوزدهی پروژه‌ها اعمال شود. نقطه قوت این مدل آن است که هم بر عناصر کیفی مانند نور و منظر تکیه دارد و هم امکان تبدیل آن به قواعد اجرایی در پرونده‌های ساخت‌وساز را فراهم می‌کند.

اتصال حریم به نظام مجوزدهی در ایتالیا نقش تعیین‌کننده دارد. قانون سال ۲۰۰۴ میلادی، برای انجام عملیات و کارهای مختلف روی اموال فرهنگی، مجوز تخصصی را لازم می‌داند و در رویه رسمی نهادهای منطقه‌ای نظارت و حفاظت میراث فرهنگی یا همان سوپرینتندنزاها تصریح شده که صدور مجوز اجرای هر نوع کار و عملیات روی اموال فرهنگی ذیل ماده (۲۱) برعهده سوپرینتندنزاست و متقاضی باید پروژه یا شرح فنی ارائه کند تا امکان ارزیابی فراهم شود. درنتیجه، حریم و ضوابط پیرامونی فقط یک سند روی کاغذ نمی‌ماند و در نقطه تصمیم‌گیری درباره پروژه‌ها اثر می‌گذارد و از همان ابتدا امکان اصلاح طرح برای کاهش آثار منفی ایجاد می‌شود. این سازوکار به‌ویژه برای پروژه‌هایی که ظاهر بیرونی، توده‌گذاری، یا مداخلات زیرسطحی دارند اهمیت پیدا کرده و از تبدیل اختلاف‌ها به بحران پس از اجرا جلوگیری می‌کند.

در کنار ابزارهای کنترلی، ایتالیا از ابزارهای مالی نیز برای تقویت حفاظت استفاده می‌کند. یکی از ابزارهای مهم، آرت بونوس ۲۰۱۴ میلادی است که براساس قانون ۲۰۱۴ میلادی ایجاد شد و یک اعتبار مالیاتی برای تشویق کمک‌های داوطلبانه به فرهنگ فراهم کرد. در صفحه رسمی آرت بونوس تصریح می‌شود که میزان این اعتبار مالیاتی ۶۵ درصد از کمک‌های نقدی است و قانون پایداری ۲۰۱۶ میلادی آن را دائمی کرده و همچنین بهره‌مندی از آن در سه قسط سالیانه برابر انجام می‌شود. این ابزار، بخشی از فشار مالی حفاظت را از دوش دولت برمی‌دارد و مسیر مشارکت شهروندان و بنگاه‌ها را باز می‌کند و به‌ویژه برای پروژه‌های مرمت و حفاظت اموال فرهنگی عمومی قابل استفاده می‌شود. در برخی رویه‌های سوپرینتندنزاها نیز به امکان پذیرش کمک‌ها یا حمایت‌ها برای مداخلات حفاظتی و نیز ارتباط آن با مواد مرتبط در همین قانون اشاره شده که نشان می‌دهد تأمین مالی، به‌عنوان مکمل ضوابط دیده می‌شود[17].

در انتها جمع‌بندی تجربه ایتالیا این است که حریم را با یک ابزار حقوقی انعطاف‌پذیر تعریف و آن را به مجوزدهی تخصصی وصل کرده و در کنار آن از مشوق مالی ۶۵ درصدی برای تقویت مرمت و حفاظت استفاده می‌کند.

3-4. چین

در چین، حفاظت پیرامون آثار تاریخی به‌صورت یک نظام دولایه اجرا می‌شود که به‌طور مستقیم در قانون حفاظت از آثار فرهنگی ۱۹۸۲ میلادی پیش‌بینی شده و در بازنگری‌های بعدی، مانند بازنگری‌های ۲۰۰۲ و ۲۰۲۴ میلادی تقویت شده است. لایه اول محدوده حفاظت است که برای هر محوطه یا بنای ثبت‌ شده تعیین و اعلام می‌شود و اصل سخت‌گیرانه‌ای دارد. در این محدوده، انجام ساخت‌وساز جدید یا عملیات‌هایی مانند انفجار، حفاری و گودبرداری ممنوع بوده و فقط در شرایط خاص و با اخذ مجوز در سطح مناسب ممکن می‌شود و برای آثار ملی سطح بالا حتی نیازمند جلب نظر مرجع ملی است. لایه دوم پهنه کنترل ساخت‌وساز بوده که به زبان ساده همان حریم مدیریتی است و براساس نیاز واقعی حفاظت، در پیرامون اثر تعیین و اعلام شده و معمولاً با تأیید دولت استانی برقرار می‌شود. تفاوت مهم این لایه با محدوده حفاظت آن است که توسعه در آن به‌طور مطلق ممنوع نمی‌شود، اما نباید ویژگی‌های تاریخی محوطه را تغییر دهد و مهم‌تر اینکه طرح و طراحی پروژه باید متناسب با سطح اهمیت اثر، ابتدا موافقت اداره تخصصی آثار فرهنگی را بگیرد و سپس برای تصویب به دستگاه برنامه‌ریزی و صدور مجوز شهری یا روستایی ارسال شود.

این ترتیب، یک نکته کلیدی در حکمرانی حریم است، زیرا حریم به جای یک نقشه تزئینی، به گلوگاه رسمی مجوزدهی تبدیل می‌شود و از ورود پروژه‌های ناسازگار پیش از صدور پروانه جلوگیری می‌کند. قانون همچنین از همان ابتدا تکلیف کرده که هنگام تهیه طرح‌های توسعه شهری یا روستایی، دستگاه برنامه‌ریزی و آثار فرهنگی باید درباره اقدام‌های حفاظتی توافق کنند و این اقدام‌ها داخل طرح‌ها درج شود و درنتیجه تعارض بین حفاظت و طرح‌های توسعه کاهش پیدا کند[18].

از نظر تقسیم کار، اداره آثار فرهنگی زیر نظر دولت مرکزی مسئول سیاستگذاری ملی است و دولت‌های محلی در سطوح مختلف مسئول اجرا هستند و برای بسیاری از محوطه‌ها نیز یا نهاد تخصصی ایجاد شده یا فرد مسئول تعیین می‌شود تا کنترل مستمر ممکن شود. در بُعد تأمین مالی هم قانون دو مسیر مشخص را به‌کار می‌گیرد. مسیر اول این است که اگر یک پروژه عمرانی ناچار باشد به اثر نزدیک شود، قانون هزینه‌های حفاظت از اثر یا جابه‌جایی آن را به عنوان بخشی از بودجه همان پروژه برعهده واحد مجری پروژه می‌گذارد و این هزینه از بیرون به دولت محلی تحمیل نمی‌شود. در مسیر دوم، اگر مالک خصوصی توان مرمت نداشته و اثر در معرض آسیب باشد، دولت محلی باید به او کمک کرده و اگر مالک توان داشته اما از مرمت خودداری کرده، دولت می‌تواند تعمیر اضطراری انجام دهد و هزینه را از مالک مطالبه کند و درنتیجه رهاشدگی بنا کمتر می‌شود. در بازنگری ۲۰۲۴ میلادی نیز دولت چین اعلام کرده که قانون جدید بر تقویت حفاظت، گسترش ابزارهای دیجیتال برای حفاظت و بهره‌برداری و نیز تقویت سازوکارهای اجرایی تأکید بیشتری دارد و این رویکرد می‌تواند به شفافیت داده‌ها و کنترل بهتر مداخلات کمک کند[19].

جمع‌بندی تجربه چین این است که برای حل مشکل اجرا نشدن حریم، یک مدل ساده اما سخت‌گیرانه ساخته که شامل تعیین محدوده حفاظت و پهنه کنترل ساخت‌وساز بوده و آن را به مجوزدهی رسمی، کنترل عملیات زیرسطحی و تقسیم مسئولیت میان دولت مرکزی و محلی وصل کرده و تأمین مالی حفاظت را هم تا حدی از مسیر بودجه پروژه‌های عمرانی و حمایت هدفمند دولت محلی پوشش داده است.

3-5. ژاپن

در ژاپن، حریم آثار تاریخی نه فقط تعیین یک فاصله ثابت پیرامون یک بنا، بلکه بیشتر به شکل حفاظت ناحیه‌ای اجرا می‌شود. پایه حقوقی این رویکرد در قانون حفاظت از اموال فرهنگی ۱۹۵۰ میلادی شکل گرفت و ابتدا تمرکز آن بیشتر بر حفاظت از خود اثر بود. اما از ۱۹۷۵ میلادی یک تغییر مهم رخ داد و نظام مناطق حفاظت‌ شده برای گروه‌های بناهای سنتی ایجاد شد تا شخصیت تاریخی و فرهنگی شهرها و روستاهای محلی حفظ شود. بعد از این اصلاح، شهرداری‌ها می‌توانند منطقه حفاظت ‌شده برای گروه‌های بناهای سنتی را تعیین کنند و براساس آیین‌نامه محلی حفاظت و با تدوین برنامه حفاظت، پروژه‌های نگهداشت و بهسازی را پیش ببرند. اگر یک منطقه از نظر ملی اهمیت بالاتری داشته باشد، دولت مرکزی پس از دریافت درخواست شهرداری، آن را در رده منطقه مهم حفاظت ‌شده قرار می‌دهد و به این ترتیب، سطح حفاظت و حساسیت نظارتی بالاتر می‌رود.

برای استانداردسازی انتخاب، ابلاغیه شماره ۱۵۷ وزارت آموزش ژاپن در ۲۰ نوامبر ۱۹۷۵ میلادی سه معیار ساده تعیین کرده است که شامل ارزش بالای طراحی، حفظ مناسب وضعیت اصیل، یا نمایان بودن ویژگی‌های محلی در کنار محیط پیرامونی می‌شود. همین چارچوب باعث شد حریم به جای یک تصمیم موردی و سلیقه‌ای، به یک بسته مشخص شامل تعیین محدوده، برنامه حفاظتی و معیارهای انتخاب تبدیل و اجرای آن در سطح محلی امکان‌پذیرتر شود.

در سازوکار اجرایی، بازیگر اصلی در میدان، شهرداری است که تعیین منطقه و اجرای پروژه‌ها را برعهده دارد و در سطح بالادستی، سازمان امور فرهنگی ژاپن به همراه هیئت‌های آموزش استانی نقش هدایت فنی و پشتیبانی را ایفا می‌کنند. این پشتیبانی فقط توصیه‌ای نیست و به ابزارهای مالی هم وصل می‌شود. سازمان امور فرهنگی اعلام کرده که علاوه‌بر راهنمایی، به پروژه‌های شهرداری‌ها در مناطق مهم حفاظت ‌شده، حمایت مالی و معافیت‌ها یا مشوق‌های مالیاتی می‌دهد و این حمایت می‌تواند برای مرمت، بهسازی نما، نصب تجهیزات کاهش خطرها و بلایا و نصب تابلوهای اطلاع‌رسانی هزینه شود. از نظر مقیاس نیز داده رسمی این نظام نشان می‌دهد که تا ۸ ژوئیه ۲۰۱۵ میلادی، تعداد ۱۱۰ منطقه در ۹۰ شهرداری به‌عنوان مناطق مهم حفاظت ‌شده شناسایی شده‌اند و مجموع مساحت آنها حدود 3800 هکتار بوده و حدود ۲۶۴۰۰ بنای سنتی یا عناصر محیطی در آنها ثبت و مدیریت ‌شده است[20].

پیام سیاستی این تجربه برای بحث حریم در ایران آن بوده که ژاپن تعارض میان حفاظت و توسعه را با سه اقدام هم‌زمان کاهش داده: ۱. انتقال مفهوم حریم از یک خط پیرامونی به یک ناحیه دارای برنامه حفاظت، ۲. سپردن اجرا به شهرداری همراه با نظارت و معیارهای ملی، ۳. جبران بخشی از هزینه‌های حفاظت از مسیر یارانه‌های دولتی و مشوق‌های مالیاتی انجام داده است.

3-6. ترکیه

در ترکیه، مدیریت حریم آثار تاریخی بیشتر با منطق کنترل توسعه در محدوده‌های حفاظت و پیرامون اثر پیش می‌رود و از ابتدا به نظام برنامه‌ریزی شهری و روستایی گره می‌خورد. ستون حقوقی این نظام، قانون حفاظت از دارایی‌های فرهنگی و طبیعی ۱۹۸۳ میلادی است که با اصلاحات مهم در ۱۹۸۷ میلادی و به‌ویژه ۲۰۰۴ میلادی مسیر اجرا را دقیق‌تر و زمان‌مندتر کرد. براساس ماده (۱۷) این قانون، زمانی‌که یک محدوده توسط شورای منطقه‌ای حفاظت به عنوان سایت اعلام شده، اجرای هر نوع طرح در همه مقیاس‌ها در آن محدوده متوقف می‌شود و تصمیم‌های مربوط به «پیرامون اثر» نیز باید با توجه به وضعیت سایت بازنگری شود. سپس تا زمانی‌که «طرح توسعه حفاظتی» آماده شود، شورا موظف است ظرف ۳ ماه اصول حفاظتی دوره گذار و شرایط بهره‌برداری را تعیین کرده و شهرداری‌ها و استانداری‌ها باید با مشارکت نهادهای محلی و حرفه‌ای، طرح توسعه حفاظتی را تهیه و برای بررسی به شورا ارائه کنند. قانون همچنین یک پیام صریح حکمرانی دارد که مشکل بلاتکلیفی را هدف می‌گیرد. اگر ظرف ۲ سال طرح توسعه حفاظتی تهیه نشود، اجرای اصول دوره گذار متوقف می‌شود و این توقف تا زمان تهیه طرح ادامه پیدا کرده و شورا فقط می‌تواند این مهلت را حداکثر ۱ سال تمدید کند. بعد از اینکه شورا طرح را مناسب تشخیص داد، طرح برای تصویب به دستگاه محلی ارسال شده و اگر ظرف ۶۰ روز تصویب نشود، طرح قطعی می‌شود و لازم‌الاجرا می‌ماند و هم‌زمان، با لازم‌الاجرا شدن طرح، اصول دوره گذار بدون تصمیم جدید از بین می‌رود. در عمل، ترکیه با همین زنجیره زمانی تلاش می‌کند هم از بی‌حریمی جلوگیری کند و هم مانع تبدیل دوره گذار به یک وضعیت دائمی و مبهم شود[21].

ابزار اصلی اجرای حریم در ترکیه، طرح توسعه حفاظتی بوده که نام آن در ادبیات رسمی طرح توسعه با هدف حفاظت ۲۰۰۵ میلادی آمده و چارچوب تهیه آن در آیین‌نامه تهیه و اجرای طرح‌های توسعه حفاظتی و پروژه‌های ساماندهی محیط ۲۰۰۵ میلادی مشخص شده است. این آیین‌نامه صریحاً دامنه را فقط به خود سایت محدود نمی‌کند و پهنه تعامل و گذار یا پهنه اثرگذاری پیرامونی را نیز در شمول خود قرار می‌دهد و به این ترتیب، حریم به صورت یک محدوده قابل برنامه‌ریزی وارد فرایند رسمی می‌شود. مسئولیت نهادی نیز روشن تعریف شده و وزارت فرهنگ و گردشگری و اداره کل دارایی‌های فرهنگی و موزه‌ها در کنار شورای عالی حفاظت و شوراهای منطقه‌ای حفاظت در ساختار تصمیم‌گیری و نظارت نقش دارند و در سطح محلی، شهرداری‌ها یا نهادهای دارای اختیار طرح‌ریزی مسئول تهیه و اجرای طرح می‌مانند. خود آیین‌نامه مسیر تهیه را هم عملیاتی کرده و اجازه می‌دهد طرح یا توسط اداره محلی، یا از طریق مناقصه و یا با استفاده از ظرفیت بانک استان‌ها تهیه شود. بنابراین، ترکیه به جای تکیه صرف بر نقشه حریم، حریم را در قالب یک طرح با ضوابط اجرایی و ابزار کنترل صدور مجوز تثبیت کرده و نقش شوراهای حفاظت را به عنوان گلوگاه تصمیم‌گیری تخصصی حفظ می‌کند.

از نظر تأمین مالی و کاهش تعارض با مالکان، ماده (۱۷) قانون ۱۹۸۳ میلادی پس از اصلاحات ۲۰۰۴ میلادی چند ابزار مشخص را وارد نظام کرد. قانون تصریح می‌کند برای تهیه طرح‌های توسعه حفاظتی، در بودجه بانک استان‌ها باید اعتبار کافی برای انتقال به شهرداری‌ها پیش‌بینی شود و استان‌ها نیز باید در بودجه خود برای تهیه این طرح‌ها اعتبار اختصاص دهند. افزون بر این، در مواردی که طرح توسعه حفاظتی در سایت ممنوعیت قطعی ساخت ایجاد کند، قانون امکان جبران را از طریق تبادل ملک با املاک دولتی و نیز انتقال حق ساخت‌وساز در قالب مناطق انتقال پیش‌بینی کرده و حتی نقش بانک استان‌ها را در ایجاد پایگاه داده و فرایندهای نظارتی این انتقال ذکر می‌کند. نتیجه این ترکیب آن است که ترکیه هم‌زمان سه مسئله را هدف می‌گیرد. نخست، جلوی بلاتکلیفی طولانی با عددهای ۳ ماه و ۲ سال و ۶۰ روز را می‌گیرد. دوم، حریم را از یک ممنوعیت کلی به یک طرح قابل کنترل در مجوزدهی تبدیل می‌کند. سوم، برای کاهش تعارض، ابزارهای جبران مبتنی‌بر بودجه عمومی و انتقال حق توسعه را وارد می‌کند[22].

 3-7. تجمیع تجارب جهانی

مرور 6 تجربه انگلستان، فرانسه، ایتالیا، چین، ژاپن و ترکیه نشان می‌دهد کشورها برای حل یک مسئله مشترک، مسیرهای نسبتاً مشابهی را انتخاب کرده‌اند. از یک طرف، اگر حریم و ضوابط پیرامونی مشخص نباشد، اثر در برابر ساخت‌وسازهای مجاور، تغییرات تدریجی منظر و مداخلات زیرسطحی آسیب‌پذیر می‌شود. از طرف دیگر، اگر حریم بدون معیار روشن و اتصال به صدور مجوزها تعیین شود، تعارض با توسعه و حقوق مالکانه افزایش پیدا می‌کند و اجرای ضوابط دشوار می‌شود. به همین علت، در همه کشورها یک اصل مشترک دیده می‌شود. حریم فقط یک خط روی نقشه نیست و باید به یک بسته اجرایی تبدیل شود که در فرایند رسمی مجوزدهی اثر بگذارد. تفاوت اصلی کشورها در این است که برای رسیدن به این هدف، چه ابزار ساده‌تری را محور قرار داده‌اند و چگونه بین سرعت اجرا و دقت فنی تعادل برقرار کرده‌اند.

جدول 3. جمع‌بندی تجارب جهانی راهبرد دولت‌ها در مدیریت حریم

مأخذ: نگارنده.

در نهایت، باید گفت سه سیاست ساده و مشترک از این تجارب برای ایران قابل استخراج است. اول، حریم باید در صدور مجوزها نقش واقعی داشته باشد تا اجرا شود. دوم، حریم باید چندلایه و با ضوابط قابل کنترل باشد تا هم حفاظت مؤثر شده و هم محدودیت نابجا کمتر شود. سوم، همراه محدودیت‌ها باید حمایت مالی یا جبران حقوق مالکانه وجود داشته باشد تا حریم پایدار بماند و به تعارض دائمی تبدیل نشود.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

موضوع حریم آثار تاریخی در ایران با وجود پشتوانه‌های حقوقی و نهادی، همچنان با چند چالش اجرایی مواجه است که در تجربه جهانی نیز به شکل‌های مشابه دیده می‌شود. ازیک‌سو، اگر حریم تعیین نشود یا ضوابط آن دقیق و قابل کنترل نباشد، اثر در برابر ساخت‌وسازهای مجاور، تغییرات تدریجی منظر و مداخلات زیرسطحی آسیب‌پذیر می‌شود. ازسوی‌دیگر، اگر حریم بدون معیار روشن، اتصال به صدور مجوزها و سازوکار جبران حقوق مالکانه اعمال شود، تعارض با مالکان و مدیریت شهری افزایش پیدا می‌کند و اجرای ضوابط دشوار می‌شود. مرور تجربه 6 کشور نشان داد که کشورها برای حل این تعارض 2گانه، حریم را به یک بسته اجرایی تبدیل کرده و آن را وارد فرایند رسمی مجوزدهی کرده‌اند و کنار محدودیت‌ها، ابزارهای حمایتی یا جبرانی گذاشته‌اند. فرانسه با قاعده روشن برای جلوگیری از بی‌حریمی شروع می‌کند. انگلستان بر اثر پروژه بر بستر اثر و خطوط دید تمرکز می‌کند. ایتالیا ضوابط کیفی مانند نور و منظر را در متن تصمیم‌گیری وارد می‌کند. چین با پهنه کنترل ساخت‌وساز، مجوزدهی را به گلوگاه حفاظت تبدیل می‌کند. ژاپن حریم را در قالب مدیریت ناحیه‌ای و بافت‌محور پیش می‌برد. ترکیه هم با دوره گذار و زمان‌بندی و ابزارهای جبران، جلوی بلاتکلیفی و تعارض مزمن را می‌گیرد. بر همین اساس، پیشنهادهای سیاستی زیر برای ایران قابل طرح است:

•          تعیین تکلیف زمان‌مند حریم آثار با تفکیک میان آثار جدید و انباشت موجود: تجارب فرانسه و ترکیه نشان داد که اگر یک قاعده شروع وجود نداشته باشد، آثار برای سال‌ها بدون حفاظت پیرامونی می‌مانند و آسیب‌ها در همین فاصله رخ می‌دهد. برای جلوگیری از تداوم بی‌حریمی، لازم است میان آثار تازه ‌ثبت ‌شده و محوطه‌ها و پرونده‌های انباشته ‌شده گذشته تفکیک شود. در مورد آثار جدید، باید سازوکاری پیش‌بینی شده که حریم هر اثر حداکثر ظرف سه ماه پس از ثبت تهیه و ابلاغ شود تا فاصله ثبت تا اعمال ضوابط حفاظتی به حداقل برسد. نسبت این پیشنهاد با برنامه هفتم آن است که برنامه هفتم اصل تعیین تکلیف و ابلاغ حریم در مهلت مشخص و هدف‌گذاری سالیانه برای آثار فاقد حریم را مقرر کرده و این پیشنهاد، نحوه اجرای مرحله‌بندی‌شده و قابل پیگیری آن را تفکیک می‌کند. در مورد آثار و محوطه‌های فاقد حریم یا دارای پرونده‌های ناقص و بلاتکلیف، برای تحقق هدف‌گذاری برنامه هفتم لازم است یک برنامه گام‌بندی‌ شده ملی پیش‌بینی شود تا تدقیق عرصه، تهیه و تصویب حریم و تکمیل پرونده‌های معوق با زمان‌بندی، مسئول مشخص و گزارش‌پذیری منظم انجام گیرد. اجرای این سیاست باید با تهیه لایه مکانی یکپارچه میراث فرهنگی کشور و اتصال آن به سامانه‌های حدنگاری و استعلام دستگاه‌های اجرایی همراه باشد تا هم سرعت تعیین تکلیف افزایش یابد و هم ضوابط حریم در فرایند مجوزدهی اثر واقعی پیدا کند.
•          اتصال قطعی حریم به مجوز ساخت‌وساز و به استعلام‌های شهری: تجارب چین و فرانسه نشان داد که وقتی حریم به گلوگاه صدور مجوز تبدیل شود، ضوابط روی کاغذ نمی‌ماند. پیشنهاد می‌شود در ایران نیز هر پروژه در محدوده حریم، قبل از صدور پروانه ساختمانی یا شروع عملیات عمرانی، ملزم به دریافت نظر تخصصی میراث فرهنگی شود و این نظر در سیستم استعلام شهرداری و دهیاری و دستگاه‌های اجرایی قابل رهگیری باشد. این اتصال باید برای پروژه‌های زیرسطحی مانند شبکه‌های آب و فاضلاب و مترو نیز دیده شود. نتیجه این پیشنهاد، افزایش ضمانت اجرا و کاهش تعارض بعد از اجراست. همچنین لازم است پاسخ میراث فرهنگی در سامانه استعلام به‌صورت شفاف، ثبت‌پذیر، مستند و قابل پیگیری درج شود و در صورت عدول از آن یا صدور مجوز مغایر، مسئولیت دستگاه صادرکننده و مرجع تأییدکننده به‌طور روشن مشخص باشد.
•          تبدیل ضوابط حریم به یک بسته ساده و قابل کنترل با چند شاخص عددی: تجارب انگلستان و ایتالیا نشان داد که ضوابط کلی و مبهم، هم حفاظت را ضعیف و هم اختلاف ایجاد می‌کند. پیشنهاد می‌شود یک بسته حداقلی از ضوابط حریم به زبان ساده و قابل کنترل تدوین شود که شامل چند شاخص اصلی باشد؛ سقف ارتفاع و حجم و تراکم، کنترل نما و مصالح و رنگ در محدوده‌های حساس، قواعد روشن برای حفاری و زیرسطح و حفظ کریدورهای دید مهم. این ضوابط باید با یک الگوی درجه‌بندی همراه شده تا محدودیت‌ها متناسب با اهمیت اثر و حساسیت محیطی اعمال شود. نتیجه این پیشنهاد، قابل پیش‌بینی شدن تصمیم‌ها برای مردم و سرمایه‌گذاران و کاهش سلیقه‌ای شدن است.
•          تقویت رویکرد بافت‌محور و مدیریت محلی برای محدوده‌های تاریخی: تجربه ژاپن و ترکیه نشان داد که در بافت‌های تاریخی، تعیین حریم تک‌بنا کافی نیست و باید به سمت مدیریت ناحیه‌ای رفت. پیشنهاد می‌شود برای بافت‌های تاریخی و محوطه‌های پیوسته، برنامه حفاظت محلی تدوین شود و نقش شهرداری یا مدیریت محلی در اجرا تقویت شود، اما معیارها و حداقل‌ها در سطح ملی مشخص بماند. در این مدل، شهرداری مسئول اجرای ضوابط و کنترل تخلفات می‌شود و میراث فرهنگی نقش سیاستگذار و ناظر تخصصی را دارد. نتیجه این پیشنهاد، افزایش قابلیت اجرا در مقیاس محلی و کاهش تعارض‌های بین دستگاهی است. پیش‌نیاز اجرای این رویکرد، توقف فوری ساخت‌وسازها و تعرض‌های جدید در محدوده‌های تاریخی است؛ زیرا بدون مهار مداخلات جاری، برنامه‌های حفاظت محلی نیز به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.
•          طراحی سازوکار جبران و مشوق برای کاهش تعارض با مالکان: تجارب ترکیه و ایتالیا و همچنین انگلستان نشان داد که محدودیت‌های حریم بدون جبران یا مشوق، پایدار نمی‌ماند. پیشنهاد می‌شود کنار ضوابط حریم، یک بسته جبران و حمایت تعریف شود که می‌تواند شامل چند مسیر باشد. امکان انتقال حق ساخت در موارد خاص، امکان تبادل زمین در پرونده‌های دارای منع قطعی، کمک‌هزینه مرمت برای املاک واجد ارزش و مشوق‌های مالیاتی برای هزینه‌های مرمت یا حفاظت. نتیجه این پیشنهاد، کاهش مقاومت اجتماعی و افزایش همراهی مالکان با حفاظت می‌شود. پایداری این سیاست منوط به آن است که سازوکارهای جبران و مشوق، با منبع مالی مشخص، آیین‌نامه اجرایی روشن و مرجع پاسخگوی قابل پیگیری همراه شوند؛ در غیر این صورت، این ابزارها در حد احکام کلی باقی می‌مانند و اعتماد مالکان را جلب نخواهند کرد.

پیش‌بینی سازوکار نظارتی منظم برای اجرای تکالیف برنامه هفتم: به‌منظور جلوگیری از شکاف میان تکلیف قانونی و اجرای واقعی، لازم است مجلس شورای اسلامی در بازه‌های زمانی منظم، مانند هر شش‌ماه یک‌بار، گزارش عملکرد وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را درباره اجرای بند «پ» ماده (۸۳) برنامه هفتم دریافت کند و این گزارش‌ها توسط مرکز پژوهش‌های مجلس به‌صورت مستقل راستی‌آزمایی و ارزیابی شود. استقرار چنین سازوکاری می‌تواند به افزایش شفافیت، کاهش ناهمخوانی آماری، ارتقای پاسخگویی نهادی و تسریع در تعیین تکلیف عرصه و حریم آثار کمک کند.

این پیشنهادها تلاش می‌کنند بین سه هدف حفاظت واقعی از میراث، کاهش تعارض با توسعه و حقوق مالکانه و افزایش قابلیت اجرا از طریق پیوند دادن حریم به مجوزدهی و ابزارهای مالی تعادل ایجاد کند.