خلاصه مدیریتی

 بیان/ شرح مسئله

نگاشت نهادی، ابزاری راهبردی برای پایش و تحلیل ساختارهای حکمرانی و مدیریتی و تنظیم بهتر خط‌مشی‌های عمومی است. با نظر به پیچیدگی‌های نظام‌های حکمرانی، فهم دقیق از کارکردها، تعاملات و جایگاه نهادها در فرایند خط‌مشی‌گذاری و اجرا، پیش‌نیاز اصلی برای تدوین خط‌مشی‌های کارآمد و هماهنگ است. نهادها، اعم از رسمی و غیررسمی، بستر اصلی اعمال حاکمیت و شکل‌گیری تصمیم‌های عمومی‌ هستند و بدون شناخت منسجم از آنها، هرگونه مداخله اصلاحی یا توسعه‌ای با مخاطراتی جدی مواجه خواهد شد. در وضعیت کنونی، یکی از چالش‌های بنیادین مدیریت و خط‌مشی‌گذاری در کشور، پراکندگی نهادها، تداخل وظایف، هم‌پوشانی تصمیم‌گیری‌ها، و ضعف در شفافیت و پاسخ‌گویی نهادهاست. ساختارهای پیچیده و گاهی متعارض، فقدان مرزهای دقیق نهادی، و نبود تصویری روشن از توزیع نقش‌ها و اختیارات، موجب شده است که تحلیل نهادی به‌صورت بخشی، غیرنظام‌مند و عمدتاً سطحی انجام شود. در‌نتیجه، خط‌مشی‌گذاری عمومی اغلب دچار فقدان انسجام، ناتوانی در اجرای مؤثر، و ضعف در ارزیابی‌ نهادی می‌شود. این گزارش با هدف ارائه چارچوبی منسجم برای تعریف، طراحی و اجرای نگاشت نهادی تدوین شده و تمرکز آن بر پاسخ‌گویی به دو نیاز کلیدی بوده است: اول، فقدان درک دقیق از نقش و تعامل نهادهای مؤثر در خط‌مشی‌گذاری؛ دوم، نبود ابزار تحلیلی منسجم برای شناسایی خلأهای نهادی و تنظیم ساختاری روابط بین نهادها. لذا گزارش رویکردی عملیاتی برای اجرای نگاشت نهادی در کشور فراهم کرده که به‌ویژه برای خط‌مشی‌‌گذاران، مدیران کلان، پژوهشگران حوزه حکمرانی و نهادهای برنامه‌ریز قابل استفاده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در وضعیت فعلی حکمرانی کشور، نبود نقشه نهادی موجب تداخل وظایف، تعارض منافع، موازی‌کاری و بی‌پاسخ ‌ماندن بسیاری از نارسایی‌های نهادی شده است. نگاشت نهادی، با شفاف‌سازی نقش‌ها و ساختارها، به بهبود خط‌مشی‌گذاری، بودجه‌ریزی، پاسخ‌گویی و تنظیم‌گری کمک می‌کند. نگاشت نهادی فرایندی برای ترسیم روابط نهادی، فهم خلأهای ساختاری، و طراحی معماری کلان دولت بوده که اهداف ترسیم آن شامل:‌

الف) شناخت بازیگران کلیدی عرصه حکمرانی در یک حوزه موضوعی مشخص؛

ب) تعیین نقش، اختیارات، و حدود کارکردی این بازیگران بر‌اساس اسناد رسمی و قوانین؛

ج) ترسیم روابط و نسبت‌های میان نهادها، شامل مسیرهای تصمیم‌گیری، جریان اطلاعات، و تعاملات ساختاری یا وظیفه‌ای؛

د) فهم نارسایی‌های نهادی، شامل خلأهای قانونی، تعارض منافع، موازی‌کاری، و

ه) پشتیبانی از طراحی ساختارهای شفاف، مسئولیت‌پذیر و پاسخ‌گو در دولت و نظام حکمرانی.

بنابراین، از‌جمله کارکردهای کلیدی نگاشت نهادی عبارتند از:

الف) شناسایی و تحلیل بازیگران کلیدی در یک حوزه مشخص؛

ب) تحلیل تعاملات نهادی و کیفیت روابط میان آنها؛

ج) ردگیری جریان‌های ضمنی دانش و اطلاعات نهادی؛

د) آشکارسازی نهادهای غایب یا زائد؛

ه) یادگیری سیاستی و اصلاح جهت‌گیری‌های تصمیم‌سازی.

در این راستا، اجزای اصلی یک نگاشت را می‌توان این محورها دانست:

کنشگران یک عرصه، نهادهای دخیل در عرصه، روابط میان نهادها یا کنشگران، قواعد موجود در این عرصه و حوزه موضوعی مربوطه.

مراحل عملیاتی نگاشت نهادی عبارت‌اند از:

•  گردآوری داده‌های قانونی و میدانی؛
•  شناسایی بازیگران؛
•   تحلیل روابط نهادی؛
•  مصورسازی داده‌ها (شامل سه ابزار ترسیم گراف نهادی، ترسیم ماتریس نهاد- کارکرد و ترسیم نمودار فرایند کار) و
•   اعتبارسنجی و به‌روزرسانی نگاشت.

لازم به ذکر است؛ هم‌اکنون در کشور مطالعاتی در حوزه نگاشت نهادی انجام شده است، اما وضع موجود با چالش‌هایی همراه بوده که بهره کامل از کارکردهای نگاشت نهادی مذکور، منوط به رفع این چالش‌هاست. این چالش‌ها عبارتند از: تقلیل نگاشت نهادی به یک تکنیک ترسیمی به‌جای یک چارچوب معرفت‌شناختی، فقدان اتصال نظری به سنت‌های اجتماعی و تحلیلی، ضعف در استانداردسازی ابزارها و روش‌ها و غفلت از بُعد زمانی و پویایی نهادی.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی  

استفاده از نگاشت نهادی به‌عنوان یک منطق دارای فلسفه تحلیل که ابزاری را فراهم می‌آورد تا اصلاحات ساختاری در نظام اداری کارآمدتر بازطراحی گردد. لذا پیشنهاد می‌شود؛ یکی از پیش‌فرض‌های ابتدایی بررسی تغییرات ساختاری و روابط نهادی در بازطراحی نظام اداری، طراحی نگاشت نهادی از حوزه فوق و نهادهای درگیر لحاظ شود تا بتواند تصویر مناسبی از وضعیت موجود و توصیه‌های مؤثری برای تغییرات به تصمیم‌گیران ارائه دهد. در همین راستا و به‌منظور اجرای ماده (۱۰۵) قانون هفتم پیشرفت و سیاست‌های کلی نظام اداری، در منطقی‌سازی و چابک‌سازی ساختار نظام اداری و شناسایی فرایندهای غیرضرور و موازی نیز می‌توان از نگاشت نهادی کمک گرفت. علاوه‌بر‌این، در حوزه‌های موضوعی مختلف در سطوح ملی، استانی و محلی، به‌کارگیری نگاشت نهادی به‌منظور رصد نهادهای فعال در آن حوزه و تثبیت یا تغییر وضع وجود، پیشنهاد می‌شود. در مقام پیشگیری از وقوع اخلال در فرایندها و یا ایجاد فرایندهای غیرضرور نیز می‌توان در مسیر تصویب قوانین مرتبط با تغییر ساختار و ارتباطات نهادی (به‌خصوص قوانینی که چندین نهاد را درگیر خواهند کرد)، از نگاشت نهادی برای تصویرسازی اجرا بهره برد.

1. مقدمه

 ادبیات علوم اجتماعی کاربردی و خط‌مشی‌گذاری عمومی سرشار از ارجاعات به نگاشت یا تحلیل نهادها و ذی‌نفعان است. این امر بازتابی است از اهمیت این رویه و مسائلی که قرار است به آنها بپردازد. در عمل، هر ابتکار در جهت تغییر اجتماعی یا هر پروژه سیاستی، به‌دلایل راهبردی و تاکتیکی، نیازمند تهیه فهرستی از نهادهای درگیر، شناسایی بازیگران کلیدی، ارزیابی میزان حمایت یا مخالفت بالقوه میان آنان و برجسته‌سازی نقش نهادهای مرتبط و پیوندهای میان‌نهادی است [1].

یکی از ریشه‌های اصلی این وضعیت، نبود چارچوب‌های تحلیلی مشخص، قابل پیاده‌سازی و بومی‌ شده برای نگاشت نهادی است. با وجود اهمیت و کاربرد گسترده نگاشت نهادی در فرایند عملی خط‌مشی‌گذاری، بنیان‌های نظری و معرفت‌شناختی نگاشت نهادی تاکنون به‌طور کافی تبیین نشده‌اند و مشروعیت آن هنوز به‌طور کامل از‌سوی جامعه دانشگاهی پذیرفته نشده است [1].

فقدان نگاشت نهادی در عمل، پیامدهایی جدی برای حکمرانی به‌همراه دارد؛ از‌جمله: دشواری در شناسایی نهادهای مسئول، ابهام در مرجعیت تصمیم‌گیری، فقدان پاسخ‌گویی نهادی، تعارض‌های ساختاری در اجرا، و ناتوانی در بازطراحی یا اصلاح ساختارهای موجود. در بسیاری از موارد، حتی در حوزه‌هایی با تراکم نهادی بالا (نظیر سلامت، انرژی، یا فناوری)، تصویری دقیق از آرایش نهادی، روابط میان نهادها، و مسیرهای تصمیم‌گیری وجود ندارد. در‌چنین شرایطی، نه‌تنها اصلاحات نهادی فاقد هدف مشخص و پشتوانه تحلیلی خواهند بود، بلکه حتی مداخلات سیاستی نیز ممکن است به ناکارآمدی بیشتر بینجامند. گزارش حاضر به‌دنبال آن است تا با معرفی ابزار نگاشت نهادی، چارچوبی برای تحلیل و ترسیم آن ارائه داده و مراحل عملیاتی انجام نگاشت را معرفی کند.

2. پیشینه

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

برخی گزارش‌های کار شده در حوزه نگاشت نهادی در مرکز پژوهش‌های مجلس در چند سال اخیر عبارت‌اند از:

جدول 1. پیشینه مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس در حوزه نگاشت نهادی

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

در حوزه قوانین مرتبط با موضوع نگاشت نهادی، تاکنون قانونی که به‌طور مستقیم موضوع فوق را مورد نظر قرار دهد، تصویب نشده است. این در‌حالی است که در راستای اجرای تکالیف اجرایی دولت، نقشه‌ای نهادی از وضعیت کنشگران اجرایی حوزه فوق به تصمیم‌گیران و مجریان کلان، تصویری جامع از اجرا به‌دست می‌دهد و در مرحله­ی بالاتر می‌توان گفت که پیش‌نیاز اجرای قوانینی همچون ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور که دولت را مکلف به اصلاح فرایندها و شناسایی فعالیت‌های موازی و غیرضرور نموده و همچنین بندهای «10 و 12» سیاست‌های کلی نظام اداری که چابک‌سازی و منطقی‌سازی تشکیلات نظام اداری و افزایش کارایی در فرایندها مهم سنجیده شده، ترسیم نقشه‌ای از نهادهای درگیر در یک خدمت و فرایندهای ارائه‌ خدمات است تا بتوان فرایندها و نهادهای غیرضرور را بهتر از پیش شناسایی و رصد کرد.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

3. نهاد و نگاشت نهادی

 3-1. نهاد

مطالعه نهاد و نظم نهادی، از ستون‌های اصلی درک رفتار جمعی، سازوکارهای حکمرانی و طراحی خط‌مشی‌های عمومی است. نگاشت نهادی نیز، به‌مثابه یکی از ابزارهای بنیادین تحلیل نهادی، ریشه در سنت فکری نهادگرایی دارد؛ سنتی که بر نقش تعیین‌کننده نهادها در شکل ‌دادن به الگوهای کنش، تخصیص قدرت و جهت‌گیری‌های بلندمدت خط‌مشی‌گذاری تأکید دارد.

در ادبیات نهادگرایی، یکی از تعاریف شاخص نهاد، تعریفی بوده که داگلاس نورث ارائه کرده است: «نهادها قواعد رسمی، قیود غیررسمی و سازوکارهای تضمین‌کننده اجرای آنها هستند که رفتار کنشگران را در تعاملات اجتماعی شکل می‌دهند» [2]. بر این اساس، نهادها نه‌تنها ساختارهای رسمی همچون قوانین، مقررات، سازمان‌ها یا سیاست‌ها هستند، بلکه هنجارها، سنت‌ها، باورهای فرهنگی و قراردادهای اجتماعی نانوشته را نیز در‌بر‌می‌گیرند. در‌نتیجه، تحلیل نهادی صرفاً بررسی ساختارهای حقوقی یا سازمانی نیست، بلکه فهم عمیق نظم اجتماعی و پیوندهای ساخت‌یافته میان کنشگران است.

نهادها با شکل‌ دادن به تعاملات اجتماعی و تثبیت الگوهای رفتاری، نوعی نظم نهادی پدید می‌آورند. این نظم نه فقط به‌معنای تعادل یا ثبات است، بلکه دلالت بر نوعی تکرارپذیری قابل پیش‌بینی در روابط اجتماعی و سیاستی دارد که از طریق قواعد رسمی و غیررسمی شکل می‌گیرد و در بسیاری موارد بازتولید ساختار قدرت، دسترسی به منابع و نحوه تصمیم‌سازی را ممکن می‌سازد [3].

این نکته حائز اهمیت است که میان نهاد و سازمان، تفاوت ظریفی وجود دارد. نهادها غالباً به قواعد و سازوکارهایی اشاره دارند که در درون مجموعه‌هایی از افراد (مانند سازمان‌ها) جریان دارد. نهادها کنش‌ها و الگوهای رفتاری افراد را تعیین می‌کنند و برگرفته از قواعد و قراردادهای اجتماعی هستند؛ مانند نهاد دمکراسی، ازدواج، مذهب و ... . اما سازمان‌ها مجموعه‌ای از افراد هستند که برای دستیابی به هدفی مشخص باهم کار کرده و از قواعد خاصی پیروی می‌کنند؛ مانند سازمان پلیس، وزارت ورزش و ... .

3-2. نگاشت نهادی

«نگاشت نهادی» مفهومی تحلیلی و ابزاری است که برای بازنمایی ساختارها، کنشگران و روابط حاکم بر یک نظام نهادی به‌کار می‌رود. برخلاف برداشت‌های صرفاً توصیفی، نگاشت نهادی یک بازنمایی انتزاعی و شناختی از واقعیت نهادی است که با انتخاب گزینشی عناصر کلیدی، ساختارها و تعاملات نهادی را به‌گونه‌ای شماتیک ترسیم می‌کند، بدون آنکه لزوماً شباهت ظاهری با واقعیت عینی داشته باشد [4]. در‌واقع، نگاشت نهادی نه‌صرفاً تجمیع داده‌ها، بلکه نوعی سازوکار مفهومی برای ساده‌سازی پیچیدگی نهادی و تمرکز بر روابط و جایگاه‌هاست. بر‌مبنای این نگرش، می‌توان نگاشت نهادی را در کنار دیگر انواع نقشه‌پردازی همچون نقشه‌های جغرافیایی، سازمانی یا نظریه‌های اجتماعی قرار داد که هدف همگی آنها، نمایش ساختارهای پیچیده به‌صورت نظام‌یافته و قابل تحلیل است [1].

در فضای علمی ایران، نگاشت نهادی به‌عنوان یک روش یا ابزار سیاستی ‌تحلیلی، از اواخر دهه ۱۳۸۰ به‌‌تدریج وارد ادبیات دانشگاهی و نهادی شده است. اگرچه اغلب پژوهش‌ها تمرکز روش‌شناسانه نداشته‌اند و بیشتر ناظر بر کاربردهای موردی در بخش‌هایی مانند فناوری، حکمرانی رسانه، انرژی یا سلامت بوده‌اند، اما تدریجاً بدنه‌ای قابل ‌اعتنا از مطالعات داخلی در این حوزه شکل گرفته است. مطالعات داخلی موجود را می‌توان در سه دسته خلاصه کرد:

·        نگاشت نهادی در خط‌مشی‌گذاری نوآوری و فناوری؛

·        نگاشت نهادی در حکمرانی حوزه‌های عمومی؛

·        نگاشت نهادی با رویکرد آمایشی و کاربردی.

علاوه‌بر‌این، می‌توان به کاربست گسترده نگاشت نهادی توسط نهادهایی چون OECD، UNDP، CIDA و World Bank اشاره کرد که در برنامه‌های طراحی نهادی، تحلیل حکمرانی و ارزیابی ظرفیت‌های نهادی، از مدل‌های نگاشت نهادی بهره گرفته‌اند. مقایسه مطالعات داخلی و بین‌المللی نشان می‌دهد که گرچه در سطح جهانی، نگاشت نهادی با بنیان‌های نظری عمیق‌تر و ابزارهای توسعه‌یافته‌تری همراه است، اما در ایران نیز روندی نوظهور و امیدبخش برای به‌کارگیری این روش آغاز شده است.

در تعاریف بومی، نگاشت نهادی به‌عنوان چارچوبی در نظر گرفته می‌شود که تصویری جامع از وضعیت موجود یک نظام نهادی ارائه می‌دهد و امکان شناسایی نقص‌ها و ضعف‌های موجود در اجزا و روابط میان آنها را فراهم می‌سازد [5]. این نگاشت، با تمرکز بر بازیگران اصلی و نحوه تعامل آنها، می‌تواند خلأها، تزاحم‌ها و ناهماهنگی‌های ساختاری را آشکار کرده و مبنایی برای اصلاح نظام نهادی ارائه کند [6].

بر همین اساس، نگاشت نهادی صرفاً بازنمایی ایستا از ساختار نهادی نیست، بلکه نوعی ابزار پویا به‌منظور کشف و تحلیل روابط نهادی است؛ ابزاری که می‌تواند ویژگی‌ها و قابلیت‌های نهادی سازمان‌ها، جایگاه هر نهاد در منظومه حکمرانی و نوع روابط قانونی و عملکردی میان نهادها را آشکار سازد [7، 8]. در نظام‌هایی با ساختار نهادی پراکنده و روابط غیرشفاف، نگاشت نهادی می‌تواند به‌مثابه چارچوبی تحلیلی عمل کند که اجزای نظام حکمرانی را با دقت شناسایی کرده، نحوه ارتباط میان آنها را مدل‌سازی می‌کند و امکان تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شواهد نهادی را فراهم می‌سازد [9].

«‌معماری نهادی» مفهومی است که با هدف بازطراحی یا ایجاد نظم نهادی جدید به طراحی کلان ساختارهای مطلوب برای یک حوزه خاص می‌پردازد. معماری نهادی معمولاً شامل اصول طراحی، الگوهای حکمرانی، تخصیص اختیارات و ساختارهای ایجاد هماهنگی میان نهادهاست. ازسوی‌دیگر، «نگاشت نهادی» ابزاری جهت شناخت و بازنمایی وضعیت موجود است و گرچه می‌تواند مبنایی برای اصلاح یا بازآرایی نهادی باشد، اما خود به‌طور مستقیم به طراحی هنجاری نمی‌پردازد. به‌طور‌کلی، می‌توان نگاشت نهادی را نقشه دست معمار نهادی دانست تا با شناخت نقش نهادی حوزه مورد نظر به طراحی الگوهای جدید حکمرانی نهادی بپردازد.

«تحلیل نهادی» به بررسی قواعد، ساختارها، رویه‌ها و کارکردهای نهادها در یک نظام اجتماعی یا سیاستی اطلاق می‌شود. این تحلیل می‌تواند بر‌اساس نظریه‌های مختلف (از‌جمله اقتصاد نهادی، نظریه کنش جمعی، تحلیل شبکه و ...) انجام شود. «نگاشت نهادی» غالباً به مرحله پیش از تحلیل نهادی یعنی پایش و بررسی وضعیت موجود نهادها می‌پردازد و داده‌های اولیه تحلیل نهادی را آماده می‌سازد. لازم به ذکر است که نگاشت نهادی نیز در خود تحلیل نهادی دارد؛ اما تحلیلی با رویکرد کاربردی، دیداری و سازمان‌دهی ‌شده دارد؛ برخلاف تحلیل نهادی که بیشتر به تبیین و تفسیر ماهیت نهادها، منطق پایداری یا تغییر و نقش آنها در کنش اجتماعی می‌پردازد.

«نگاشت ذی‌نفعان»، بر افراد و گروه‌ها یا سازمان‌هایی متمرکز است که در فرایند خط‌مشی‌گذاری یا تغییر نهادی، منافع، قدرت یا اثرپذیری مستقیم دارند. ذی‌نفعان می‌توانند درون نهادهای رسمی باشند یا بیرون از آن؛ حتی می‌توانند کنشگران سیاسی، بنگاه‌های اقتصادی، گروه‌های مدنی، رسانه‌ها یا حتی شهروندان باشند. آنچه آنها را متمایز می‌سازد، میزان تأثیرگذاری و تأثیرپذیری‌شان از تغییرات در نظام نهادی است [10]. با وجود تمایزهای مفهومی و تحلیلی، بسیاری از پژوهشگران دو فرایند نگاشت نهادی و نگاشت ذی‌نفعان را نه مجزا، بلکه مکمل و ترکیبی می‌دانند. به تعبیر آلیگیکا، نگاشت نهادی و نگاشت ذی‌نفعان دو روی یک سکه‌اند؛ نخستین، ساختار رسمی تعاملات را نشان می‌دهد و دومین، نیروهای واقعی مؤثر بر آن ساختار را. لذا نگاشت نهادی بدون شناخت ذی‌نفعان مؤثر، ناقص است، و تحلیل ذی‌نفعان بدون درک زمینه نهادی، گمراه‌کننده خواهد بود [1]. در‌نتیجه، نگاشت نهادی و ذی‌نفعان باید در یک چارچوب تحلیلی- تلفیقی به‌کار گرفته شوند تا امکان فهم کامل از مناسبات قدرت، ظرفیت تغییر، ائتلاف‌های مؤثر و موانع نهادی فراهم شود. به‌منظور شفافیت تفاوت مفهوم «نگاشت نهادی» با سایر مفاهیم این حوزه (معماری نهادی، تحلیل نهادی و نگاشت ذی‌نفعان) لازم است تا اجزای مفاهیم فوق با یکدیگر مقایسه شود:

جدول 3. مقایسه نگاشت نهادی با سایر مفاهیم مشابه

مأخذ: همان.

نگاشت نهادی را می‌توان پل ارتباطی میان تحلیل نهادی (نظریه) و معماری نهادی (طراحی) دانست. این مفهوم با تکیه بر تحلیل نهادی، داده‌ها و روابط را استخراج کرده، آنها را در قالب گراف یا ماتریس ساختار می‌دهد، و تصویری از وضعیت نهادی موجود ترسیم می‌کند که می‌تواند مبنای تصمیم‌گیری‌های سیاستی و طراحی‌های معماری نهادی باشد. بدین‌ترتیب، نگاشت نهادی نه‌صرفاً توصیف‌کننده و نه‌صرفاً تجویزی است، بلکه ابزاری شناختی است که وضعیت فعلی را می­سنجد و زمینه‌ساز طراحی آینده می‌شود.

3-2-1. مبانی نظری نگاشت نهادی

نگاشت نهادی تنها یک ابزار ترسیمی یا فهرست‌ساز برای کنشگران و نهادها نیست، بلکه روشی به‌منظور تحلیل ساختارها، فرایندها و پویایی تعاملات نهادی است. از‌این‌رو، پشتوانه نظری آن نقش حیاتی در تعیین نحوه مدل‌سازی واقعیت اجتماعی ایفا می‌کند. هر نگاشت نهادی، آشکار یا پنهان، بر‌پایه یک دستگاه مفهومی و معرفت‌شناختی خاص بنا شده است که تعیین می‌کند چه داده‌هایی گردآوری شود، چگونه تفسیر شوند و با چه منظوری در یک پیکره تحلیلی قرار گیرند. در ادامه به دو نظریه که می‌توانند مبنای نظری نگاشت نهادی واقع شوند پرداخته شده است [11-13].

•                  مکتب شیکاگو

مکتب جامعه‌شناسی شیکاگو، با تأکید بر بستر کنش، تعاملات اجتماعی و ساختارهای معنادار کنش، یکی از مناسب‌ترین مبانی برای نگاشت نهادی به‌شمار می‌رود. این مکتب بر تحلیل موقعیت‌های خاص اجتماعی تأکید دارد و از انتزاع‌های کلی و مدل‌سازی‌های فرازمانی پرهیز می‌کند؛ این دیدگاه بر تعامل «زمان» و «مکان» در فهم پدیده‌های نهادی تأکید دارد. ازسوی‌دیگر نگاشت نهادی مؤثر، تنها در صورتی کامل است که هم وضعیت ایستا (ساختار، کنشگر، منابع) و هم وضعیت پویا (تحول، وابستگی تاریخی، لحظات واژگونی) را پوشش دهد.

مکتب شیکاگو با تبیین تعامل میان کنشگران می‌تواند مبنای نظری نگاشت نهادی و تحلیل نهادی قرار گیرد. این رویکرد با تبیین بستر کنش‌ها و کنش‌های متقابل بسیاری از پرسش‌های بنیادین نگاشت نهادی از‌جمله روابط بین ساختارها، تأثیر و تأثر کنش‌های متقابل، بسترهای ایجاد کنش را پاسخ می‌دهد و در‌نتیجه تحلیل و خط‌مشی‌گذاری نهادی را میسر می‌سازد.

•                 چارچوب تحلیل نهادی و توسعه‌

چارچوب فوق، توسط الینور استروم و همکارانش توسعه‌یافته و تلاش منسجمی برای مدل‌سازی دقیق فرایندهای نهادی در بسترهای خاص است. این چارچوب در واکنش به مدل‌های انتزاعی و ناکارآمد مانند «تراژدی منابع مشترک» یا «معمای زندانی» پدید آمد و هدف آن ارائه ابزاری جهت تحلیل واقع‌گرایانه‌تر است. در بطن این چارچوب، مفهوم «عرصه کنش» قرار دارد که شامل دو عنصر اصلی است: الف) موقعیت کنش: فضای تعامل اجتماعی که کنشگران در آن تصمیم‌گیری می‌کنند؛ ب) کنشگر: عاملانی با منابع، اطلاعات، ترجیحات و منافع خاص.

هر موقعیت کنش بر‌پایه هفت مؤلفه: 1. کنشگران، 2. مواضع، 3. کنش‌ها، 4. پیامدهای بالقوه، 5. تابع تبدیل، 6. اطلاعات، 7. پاداش‌ها/تنبیه‌ها و هر کنشگر بر‌پایه چهار عنصر: الف) ترجیحات، ب) قابلیت پردازش اطلاعات، ج) معیارهای تصمیم‌گیری و د) منابع در اختیار، تحلیل می‌شود [12، 13].

همچنین، رویکرد IAD به سه سطح نهادی توجه دارد: الف) سطح عملیاتی: کنش‌های روزمره، ب) سطح انتخاب جمعی: تدوین قواعد عملیاتی، ج) سطح قانون اساسی/تکوینی: قواعد حاکم بر تدوین قواعد. این سطوح به‌صورت تو‌در‌تو عمل می‌کنند و مسیرهای تحول نهادی را تعیین می‌کنند. چارچوب IAD نه‌تنها ساختارها را ترسیم می‌کند، بلکه فرایندهای متحول‌کننده و متقاطع میان عرصه‌های مختلف را نیز تحلیل خواهد کرد [12، 13].

3-2-2. اجزای نگاشت نهادی

اجزای اصلی نگاشت نهادی را می‌توان در پنج محور کلیدی طبقه‌بندی کرد: کنشگران، نهادها، روابط، قواعد و حوزه‌ها. هر‌یک از این مؤلفه‌ها دارای ویژگی‌های تحلیلی و ابعاد مفهومی خاصی است که در ادامه تشریح می‌شود.

•        کنشگران: کنشگر به هر فرد، گروه، یا سازمانی اطلاق می‌شود که در یک حوزه نهادی دارای نقش، قدرت، مسئولیت یا منافع مستقیم یا غیرمستقیم است. کنشگران ممکن است ذیل نهادهای رسمی عمل کنند (نظیر وزیر در دولت)، یا خارج از ساختارهای رسمی، اما با نفوذ غیررسمی (مانند نخبگان رسانه‌ای یا رهبران صنفی). در چارچوب نگاشت نهادی، شناسایی کنشگران نه‌تنها از نظر هویتی، بلکه از نظر عرصه عمل، میزان نفوذ، سطح مسئولیت و وابستگی نهادی اهمیت دارد [14]. کنشگران می‌توانند دولتی، غیردولتی، بین‌المللی یا جامعه‌محور باشند و نگاشت دقیق آنها مستلزم تحلیل پیوندشان با یکدیگر، منابعی که کنترل می‌کنند و تصمیماتی است که بر آن اثر می‌گذارند [10].
•        نهادها: «نهاد» نه‌صرفاً یک سازمان؛ بلکه مجموعه‌ای از قواعد رسمی و غیررسمی، ساختارهای حقوقی، فرایندها و رویه‌های اجتماعی است که کنش‌های فردی و جمعی را جهت‌دهی می‌کند [2]. در نگاشت نهادی، نهادها ممکن است: ساختاری (سازمان‌ها، شوراها، وزارتخانه‌ها)، هنجاری (قوانین، عرف‌ها، رویه‌ها) یا شناختی (باورها، انتظارات، نُرم‌ها) باشند [۳]. تمایز میان «نهاد» و «سازمان» در اینجا حیاتی است؛ سازمان‌ها حامل نهادها هستند، اما نهادها قواعد بازی‌ هستند. نگاشت نهادی باید هم سازمان‌های حامل نهاد را ترسیم کند و هم قواعدی که تعامل آنها را شکل می‌دهد [1].
•         روابط نهادی: روابط نهادی شبکه‌ای از تعاملات میان نهادها و کنشگران است که می‌تواند ماهیتی رسمی (بر‌پایه قانون یا آیین‌نامه)، غیررسمی (بر‌پایه عرف یا توافقات شخصی) یا عملکردی (بر‌پایه همکاری عملی یا منافع مشترک) داشته باشد. این روابط، مسیرهای تصمیم‌گیری، تبادل اطلاعات، انتقال منابع، نظارت و پاسخ‌گویی را شکل می‌دهند. در نگاشت نهادی، روابط با ابزارهایی مانند گراف نهادی ترسیم می‌شوند و شاخص‌هایی مانند شدت تعامل، نوع وابستگی (عمودی، افقی، مشورتی، اجرایی) و جهت رابطه (یک‌سویه یا دوسویه) مورد بررسی قرار می‌گیرد [8].
•       قواعد نهادی: قواعد نهادی مجموعه‌ای از مقررات، هنجارها و رویه‌هایی هستند که نقش‌ها، اختیارات، محدودیت‌ها و مسئولیت‌های کنشگران را تعیین می‌کنند. قواعد نهادی به سه سطح تقسیم می‌شوند:

الف) قواعد عملیاتی: تعیین‌کننده رفتارهای روزمره کنشگران؛

ب) قواعد انتخاب جمعی: مشخص‌کننده نحوه تدوین و تغییر قواعد عملیاتی؛

ج) قواعد قانون اساسی: قواعدی که تعیین می‌کنند چه کسانی می‌توانند در تدوین قواعد حکمرانی مشارکت کنند.

در نگاشت نهادی، قواعد به‌مثابه بافت رفتاری سیستم نهادی تحلیل می‌شوند که بر رفتار بازیگران اثر می‌گذارند، فرصت‌ها یا موانع را ایجاد و میزان پاسخ‌گویی و شفافیت را تعیین می‌کنند [15].

•      حوزه‌ها: «حوزه» یا عرصه نهادی محدوده‌ای موضوعی، کارکردی یا ساختاری است که در آن نهادها و کنشگران در تعامل هستند. حوزه می‌تواند یک حوزه سیاستی مشخص (مثل آموزش، سلامت، امنیت غذایی)، یک حوزه سازمانی (مثل نظام مالی یا اجرایی) یا یک حوزه مکانی (مانند سطح ملی، استانی یا محلی) باشد. در نگاشت نهادی، تعیین دقیق مرزهای پژوهش، مبنای تحلیل سایر مؤلفه‌هاست؛ زیرا تعاملات نهادی همواره در درون یک میدان خاص از کنش شکل می‌گیرند. در اینجا مفاهیم «عرصه کنش» و «میدان نهادی» برای مدل‌سازی حوزه‌ها به‌کار گرفته می‌شوند [3]. جدول زیر خلاصه‌ای از تعریف و نقش هرکدام از اجزای نگاشت نهادی است:

جدول 4. اجزای اصلی نگاشت نهادی

مأخذ: همان.

3-2-3. ضرورت و کارکرد نگاشت نهادی

نگاشت نهادی در دهه‌های اخیر به یکی از ابزارهای کلیدی در تحلیل خط‌مشی‌گذاری عمومی، اصلاحات ساختاری و به‌ویژه ارتقای کیفیت حکمرانی بدل شده است. در نظام‌های پیچیده و چندلایه که تعدد نهادها، تنوع مأموریت‌ها، تداخل کارکردها و فقدان شفافیت در مسئولیت‌ها شایع است، نگاشت نهادی امکانی فراهم می‌کند برای بازشناسی ساختار نهادی موجود، تحلیل روابط میان نهادها و کنشگران و در‌نهایت، بهبود تصمیم‌سازی و طراحی نهادی.

نظام حکمرانی هر کشور در تعامل میان نهادها، قواعد رسمی و غیررسمی، بازیگران و منطق‌های توزیع قدرت معنا می‌یابد. نگاشت نهادی با ارائه نمایی شماتیک و تحلیلی از این تعاملات، امکان فهم چیدمان نهادی، سلسله‌مراتب اقتدار و نقاط گسست در عملکرد نهادی را فراهم می‌سازد. این نگاشت نه ‌فقط نمایش ایستا از نهادها، بلکه ابزاری برای تحلیل پویایی‌های نهادی در عمل است. از‌این‌رو، نگاشت نهادی به یکی از گام‌های مقدماتی در تحلیل سیاستی، اصلاح ساختار دولت و طراحی تنظیم‌گری تبدیل شده است [15].

اهداف ترسیم نگاشت نهادی را می‌توان این‌چنین برشمرد:

·          الف) شناخت بازیگران کلیدی عرصه حکمرانی در یک حوزه موضوعی مشخص؛

·          ب) تعیین نقش، اختیارات و حدود کارکردی این بازیگران بر‌اساس اسناد رسمی و قوانین؛

·          ج) ترسیم روابط و نسبت‌های میان نهادها، شامل مسیرهای تصمیم‌گیری، جریان اطلاعات و تعاملات ساختاری یا وظیفه‌ای؛

·          د) فهم نارسایی‌های نهادی، شامل خلأهای قانونی، تعارض منافع، موازی‌کاری و ابهام زمان پایان ماموریت و

·          ه) پشتیبانی از طراحی ساختارهای شفاف، مسئولیت‌پذیر و قابل پاسخ‌گویی در دولت و نظام حکمرانی.

از‌جمله کارکردهای کلیدی آن می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: الف) شناسایی و تحلیل بازیگران کلیدی در یک حوزه مشخص؛ ب) تحلیل تعاملات نهادی و کیفیت روابط میان آنها؛ ج) ردگیری جریان‌های ضمنی دانش و اطلاعات نهادی؛ د) آشکارسازی نهادهای غایب یا زائد؛ ه) یادگیری سیاستی و اصلاح جهت‌گیری‌های تصمیم‌سازی. در‌عین‌حال، باید توجه داشت که استفاده از این ابزار بدون در نظر گرفتن کیفیت روابط، نهادهای غیررسمی و قواعد نرم، منجر به تحلیل ناقص یا توصیه‌های ناکارآمد خواهد شد [6].

به‌طور‌کلی می‌توان اهداف نگاشت نهادی را در جدول زیر خلاصه کرد:

جدول 5. اهداف نگاشت نهادی

مأخذ: همان.

گفتنی است؛ در بسیاری از نظام‌های سیاسی و اقتصادی، نبود نهاد مشخص برای انجام یک وظیفه، یا تداخل عملکرد چند نهاد در یک حوزه، موجب ناکارآمدی یا هزینه‌های مضاعف می‌شود. نگاشت نهادی در اینجا با شناسایی خلأهای نهادی، تعارض‌های وظیفه‌ای و گره‌های تصمیم‌سازی، امکان بازطراحی نهادهای موجود یا ایجاد نهادهای جدید را به‌عنوان بخشی از توصیه‌های سیاستی فراهم می‌سازد. این کاربرد به‌ویژه در حوزه‌هایی چون علم و فناوری، محیط زیست و رسانه بیشترین استفاده را دارد [5].

3-2-4. فرایند نگاشت نهادی

•   سطوح نگاشت نهادی

 فرایند نگاشت نهادی از سه سطح یا بُعد تشکیل می‌شود: الف) قلمرو یا پدیده مورد نگاشت: یعنی واقعیت اجتماعی یا نهادی که باید مدل‌سازی شود؛ شامل نهادها، کنشگران، قواعد، منابع و تعاملات؛ ب) خودِ نگاشت یا نقشه: بازنمایی ساخت‌یافته و انتزاعی از واقعیت. این سطح شامل انتخاب عناصر قابل مشاهده، نوع روابط و نحوه ترسیم آنهاست؛ ج) فرانظریه یا دستگاه مفهومی نگاشت: چارچوب‌های مفهومی، پیش‌فرض‌های فلسفی و اهداف تحلیلی‌ که مبنای طراحی و تفسیر نگاشت قرار می‌گیرند [16].

نخستین سطح، در حوزه تجربی و عملیاتی قرار دارد؛ در‌حالی‌که دو سطح دیگر متعلق به قلمرو شناخت و نظریه هستند. این سه سطح بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند؛ یعنی نه‌تنها نقشه بر‌اساس قلمرو شکل می‌گیرد، بلکه نحوه دیدن قلمرو نیز تابع نظریه‌ای است که نقشه را هدایت می‌کند.

یکی از ویژگی‌های اجتناب‌ناپذیر نگاشت، ساده‌سازی گزینشی واقعیت است. نقشه به‌ناچار باید عناصر غیرضروری را حذف کرده و تنها آنچه را که برای هدف خاصی لازم است، بازنمایی کند. از این منظر، نگاشت نهادی نه‌تنها در مورد «چه چیزی» باید مدل‌سازی شود، بلکه در مورد «چگونه مدل‌سازی کردن» نیز تصمیم‌گیری می‌کند [17].

معیار اصلی برای سنجش اعتبار یک نگاشت نهادی، توان آن در هدایت کنش و پیش‌بینی پیامدهاست، نه‌صرفاً انسجام صوری یا جامع ‌بودن داده‌ها. یک نگاشت موفق باید بتواند موقعیت‌ها، گره‌های بحرانی و ظرفیت‌های نهادی را طوری ترسیم کند که تصمیم‌گیر بتواند بر‌اساس آن مداخله کند [16].

به‌بیان‌دیگر، نگاشت نهادی ابزاری معرفتی برای «تصمیم‌سازی» است؛ یعنی نوعی نقشه عملیاتی به‌منظور حرکت در میدان نهادها و قواعد. در این چارچوب، دقت، انسجام، سادگی و پیش‌بینی‌پذیری، ابزارهایی در خدمت کنش‌پذیری سیاستی هستند؛ نه اهداف ذاتی یا مطلق.

•      جزئیات ترسیم نگاشت نهادی

نگاشت نهادی با اتکا به داده‌های قانونی و واقعیت‌های میدانی، سازوکار نهادی نظام حکمرانی را آشکار می‌سازد و امکان مداخله در آن را فراهم می‌آورد. این رویکرد با تأکید بر ساختارهای رسمی کشور (توسط ارجاعات قانونی) و البته با نظر به واقعیت‌های نانوشته موجود (که از طریق جمع‌آوری آشکار، مطالعه گزارش‌های تخصصی و مصاحبه با مطلعین مربوطه جمع‌آوری می‌شود) به‌منزله ابزار پایش و تحلیل نهادی ساختارهای حاکمیتی معرفی می‌شود.

نگاشت نهادی بر‌پایه دو منبع داده‌ای انجام می‌گردد:

•                  ساختارهای رسمی و حقوقی: شامل قوانین، مصوبات، آیین‌نامه‌ها، اساسنامه‌ها و ارجاعات قانونی معتبر که نشان‌دهنده اختیارات و وظایف نهادهای رسمی هستند.
•                  واقعیت‌های میدانی و نانوشته: شامل شواهد تجربی گردآوری ‌شده از طریق مطالعه گزارش‌های تخصصی، مصاحبه با خبرگان، بررسی مستندات غیررسمی و تحلیل رویه‌های جاری در میدان.

این ترکیب، امکان ترسیم نقشه‌ای «واقع‌بینانه و قابل اتکا» از وضعیت نهادی کشور را فراهم می‌آورد که هم دارای مشروعیت حقوقی و هم منعکس‌کننده واقعیت عینی تعاملات نهادی است.

در این چارچوب، نگاشت نهادی سه خروجی تحلیلی کلیدی دارد که مکمل یکدیگر هستند:

•                     گراف نهادی: بازنمایی بصری بازیگران نهادی، جایگاه آنها در ساختار قدرت و نحوه ارتباطشان با یکدیگر؛
•                    ماتریس نهاد- کارکرد: تطبیق نهادهای فعال با وظایف و مأموریت‌های آنها برای تحلیل جامع پوشش وظایف و شناسایی خلأها و هم‌پوشانی‌ها و
•                     نمودار فرایند کار: نمایش فرایند تعاملات، زنجیره تصمیم‌گیری، مسیرهای هماهنگی یا اختلال و نقاط گره در جریان کار نهادی.

•                  عملیات اجرای نگاشت نهادی

مراحل پنج‌گانه‌ فرایند نگاشت نهادی عبارتند از:

1.                  گردآوری داده‌ها: در این مرحله تلاش می‌شود طی چهار اقدام مکمل، هم ساختار رسمی و قانونی نظام حکمرانی و هم واقعیت‌های میدانی و غیررسمی حوزه موضوعی به‌طور کامل شناسایی شوند:

•                     مطالعه و بررسی قوانین و مقررات (قانون اساسی، سیاست‌های کلی ابلاغی، قوانین پیشرفت پنج‌ساله، قوانین بودجه حداکثر دو سال اخیر، سایر قوانین مرتبط، شرح وظایف و اختیارات دستگاه‌های متولی و مقررات اجرایی شامل آیین‌نامه‌ها، اساسنامه‌ها، اسناد بخشی و بخش‌نامه‌های اجرایی)؛
•                      مطالعه و بررسی گزارش‌های تخصصی (مقالات علمی و گزارش‌های تخصصی حوزه موضوعی نگاشت)؛
•                      انجام مصاحبه خبرگانی (با خبرگان حوزه موضوعی نگاشت و با محورهای: الف) شناسایی واقعیات میدانی و شبکه‌های غیررسمی تصمیم‌سازی، ب) تشریح تجربه‌های اجرایی و موانع پیشِ‌رو، ج) فهم خلأهای قانونی و فرایندی که در متون رسمی منعکس نشده‌اند)؛
•                      جستجو در منابع آزاد (بررسی وب‌سایت‌های رسمی، پایگاه‌های اطلاع‌رسانی نهادها، پایگاه‌های خبری و اطلاعیه‌های رسمی).

2.                  شناسایی و دسته‌بندی نهادها و کنشگران: در این گام، بر‌پایه داده‌های گردآوری ‌شده از متون حقوقی (قوانین، مقررات، اساسنامه‌ها و اسناد بالادستی) و واقعیت‌های نهادی در میدان عمل، فهرستی جامع از نهادها و کنشگران مرتبط با حوزه مورد مطالعه استخراج می‌شود. این شناسایی نه‌تنها شامل نهادهای رسمی و شناخته‌ شده (مانند وزارتخانه‌ها، شوراها، سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی)؛ بلکه شامل بازیگران غیررسمی، نهادهای مکمل، ساختارهای شبکه‌ای و نهادهای فراموش ‌شده یا کم‌آشنا نیز خواهد بود. پس از استخراج این فهرست، نهادها بر‌اساس نوع و سطح نقش‌آفرینی، جایگاه در ساختار حکمرانی و کارکردهای نهادی دسته‌بندی می‌شوند. این طبقه‌بندی به تفکیک نقش‌های تصمیم‌گیری، تنظیم‌گری، اجرا، نظارت، پشتیبانی و مشاوره می‌پردازد و از این طریق امکان تحلیل کارکردی- ساختاری شبکه نهادی فراهم می‌شود.

دسته‌بندی نهادها زمینه‌ساز دو خروجی نگاشت نهادی؛ یعنی گراف نهادی و ماتریس نهاد- کارکرد است که در بخش مصورسازی نگاشت نهادی، به آنها پرداخته خواهد شد. این مرحله از فرایند نگاشت درک عمیق‌تری از ساختار نهادی و تنظیم روابط حاکمیتی در حوزه مدنظر است و نقش کلیدی در تحلیل شکاف‌ها، هم‌پوشانی‌ها و گلوگاه‌های نهادی ایفا می‌کند.

3.                  تحلیل روابط نهادی و ساختارهای حکمرانی: در این مرحله، پس از شناسایی نهادها و تعیین نقش و کارکرد هر‌یک در حوزه مورد مطالعه، تمرکز اصلی بر تحلیل روابط و نسبت‌های نهادی میان بازیگران معطوف می‌شود. تحلیل روابط نهادی مبتنی‌بر سه محور اساسی صورت می‌گیرد:

•                     الف) درک فرایندی از تعامل نهادها: در این بخش، فرایندهای کلیدی خط‌مشی‌گذاری، تصمیم‌گیری، اجرا و نظارت که در آنها نهادهای شناسایی ‌شده مشارکت دارند، بازسازی و تحلیل می‌شوند. هدف، ترسیم زنجیره‌های نهادی است که از مرحله تعیین خط‌مشی تا اجرای آن امتداد دارد.
•                     ب) شناخت پیوندها و نسبت‌های نهادی: روابط بین نهادها از منظرهای مختلف (رسمی و غیررسمی، عمودی و افقی، مبتنی‌بر سلسله‌مراتب یا شبکه‌ای) بررسی می‌شود. نوع تعامل (هماهنگ، متداخل، موازی، متعارض یا گسسته) و میزان وابستگی و هم‌افزایی میان نهادها، از موضوعات کلیدی این بخش است.
•                     ج) تحلیل شکاف‌ها و چالش‌های ساختاری و فرایندی: با بررسی تعاملات نهادی، امکان شناسایی دقیق‌تر خلأهای موجود فراهم می‌شود؛ از‌جمله: خلأهای قانونی مانند فقدان دستورالعمل‌ها، نبود قوانین مصوب و فقدان ضمانت‌های اجرایی و خلأهای فرایندی مانند فقدان متولی واحد، تعارض منافع نهادی، موازی‌کاری و نبود سازوکارهای مؤثر هماهنگی.

خروجی مصور این مرحله، نمودار فرایند کار است که جریان فعالیت‌ها و نقاط تماس میان نهادهای مختلف را نشان می‌دهد. این نمودار ابزاری برای تحلیل گلوگاه‌ها، تداخلات و ناکارآمدی‌های نظام حکمرانی در حوزه مدنظر محسوب می‌شود و مقدمه‌ای برای طراحی راه‌حل‌های اصلاحی و بازمهندسی نهادی خواهد بود.

4.                  مصورسازی نگاشت نهادی: مصورسازی، یکی از مهم‌ترین مراحل در فرایند نگاشت نهادی است که به بازنمایی‌های بصری داده‌ها، تحلیل‌ها و استنباط‌های نهادی، کمک می‌کند. نگاشت نهادی، بدون مصورسازی، صرفاً مجموعه‌ای پراکنده از اطلاعات و روابط خواهد بود که فهم آن برای خط‌مشی‌گذاران، مدیران و حتی پژوهشگران دشوار است. اما با بهره‌گیری از ابزارهای گرافیکی و مدل‌سازی بصری، می‌توان لایه‌های پیچیده‌ای از ساختارهای حکمرانی را در قالبی منسجم، گویا و کاربردی بازنمایی کرد. مصورسازی امکان تسهیل درک ساختارها و روابط نهادی را فراهم می‌کند و به ذی‌نفعان این فرصت را می‌دهد تا وضعیت موجود، نقاط خلأ، تداخل وظایف و ضعف‌های ساختاری را با نگاهی کل‌نگر و دقیق ببینند. علاوه‌بر‌این، مصورسازی مقدمه‌ای برای ارتباط‌گیری مؤثر و اقناع تصمیم‌گیران و ذی‌نفعان کلیدی است. نمودارهای بصری و نقشه‌های نهادی، ابزارهایی توانمند برای گفت‌وگو، آموزش، اجماع‌سازی و طراحی مداخله‌های اصلاحی به‌شمار می‌آیند. در این مرحله، سه ابزار کلیدی برای مصورسازی نگاشت نهادی مورد استفاده قرار می‌گیرند. این ابزارها، مکمل یکدیگر هستند و در‌مجموع، تصویری جامع از وضعیت نهادی موجود ارائه می‌دهند.

•                     گراف نهادی: گراف نهادی یکی از ابزارهای بصری در فرایند نگاشت نهادی است که به‌منظور ترسیم و نمایش ساختار کلی بازیگران نهادیِ مرتبط با یک حوزه خاص از حکمرانی به‌کار می‌رود. این ابزار، با شناسایی نهادهای مؤثر و جایگاه نسبی آنها در نظام خط‌مشی‌گذاری، اجرایی، نظارتی و فنی، امکان درک شبکه‌ای و ساختاری از پیکربندی نهادی موجود را فراهم می‌سازد. در این گراف، هر نقطه یا گره نمایانگر یک نهاد، سازمان یا بازیگر نهادی است؛ و هر پیوند یا خط ارتباطی، میان گره‌ها، نشان‌دهنده نوعی تعامل، وابستگی یا جریان رسمی و غیررسمی اطلاعات، منابع یا اختیارات میان آنهاست. گراف نهادی به پژوهشگر این امکان را می‌دهد که روابط و نسبت‌های نهادی را در یک نگاه درک کند؛ نهادهای کلیدی، حاشیه‌ای یا غایب را شناسایی کند؛ نقاط تمرکز قدرت یا پراکندگی وظایف را تحلیل کند؛ زمینه‌های تعارض یا هم‌پوشانی نهادی را آشکار سازد. نمونه‌ای از به‌کارگیری گراف نهادی در صنعت برق در شکل زیر آورده شده است:

برای ترسیم این گراف نهادی در حوزه صنعت برق، ابتدا داده‌های قانونی در حوزه صنعت برق کشور گردآوری و مورد مطالعه قرار گرفت. اسنادی مانند وظایف و تکالیف وزارت نیرو، شرکت توانیر، شرکت‌های توزیع برق در کشور و ... که در اساسنامه‌های این نهادها و یا در اسناد بالادستی به آن اشاره شده است. در ادامه از اسناد فوق نهادهای درگیر در این حوزه استخراج می‌شوند. در شکل زیر نهادهای فوق به دو دسته محیط ملی و محیط داخل صنعت تقسیم شده و نمایش داده شده است. با توجه به روابط و تعاملات نهادی که در داده‌های قانونی به‌دست آمده، نگاشت نهادی این صنعت ترسیم گردیده است. 

•                      ماتریس نهاد- کارکرد: این ماتریس یکی از ابزارهای کلیدی و پرکاربرد در مصورسازی و تحلیل نگاشت نهادی است که رابطه بین نهادها و کارکردهای محوری آنها را در یک حوزه مشخص ترسیم می‌کند. این ابزار نخستین‌بار توسط ژان‌لوئی کاپرون و آنتونیو سینسرا در دهه ۱۹۹۰ در مطالعات مربوط به تحلیل ساختار نهادی بخش‌های مختلف (به‌ویژه نظام نوآوری) به‌کار گرفته شد و از آن زمان، به یکی از ابزارهای استاندارد در مطالعات نهادی تبدیل شده است [6].

این ابزار تصویری واضح از نقش هر نهاد در تحقق اهداف کلان حکمرانی در یک حوزه را ارائه می‌دهد و می‌تواند برای نهادهای اجرایی و تصمیم‌گیر مبنای تنظیم روابط یا بازتعریف وظایف باشد. همچنین این ماتریس با مقایسه میان کارکردهای لازم و نهادهای فعال، می‌تواند مشخص کند که چه کارکردهایی فاقد نهاد متولی هستند (خلأ نهادی)، چه نهادهایی وظایف تکراری دارند (هم‌پوشانی) و کجا تعارض یا تداخل نقش وجود دارد و نیز این ابزار می‌تواند به‌عنوان یک سند مرجع برای تسهیل هماهنگی و تقسیم‌کار بین نهادها استفاده شود و با شفاف‌سازی نقش‌ها، از بروز تعارضات غیرضروری بکاهد.

ماتریس نهاد- کارکرد، نه‌تنها ابزاری کاربردی برای تحلیل ساختار نهادی است، بلکه به‌واسطه ساختار ساده و قابل فهم، قابلیت استفاده گسترده در فرایندهای خط‌مشی‌گذاری، ارزیابی نهادی و طراحی معماری نهادی جدید را نیز دارد. به همین دلیل، گنجاندن آن در هر پروژه نگاشت نهادی، به‌ویژه در حوزه‌های پیچیده و چندنهادی، کاملاً ضروری است.

جدول 6 نمونه‌ای از ماتریس نهاد- کارکرد برای صنعت دارو در کشور است. این جدول با توجه به نکات به‌دست آمده از داده‌های قانونی در مرحله اول ترسیم نگاشت نهادی، به‌صورت زیر ترسیم شده و تلاش می‌شود تا دستگاه‌های متولی، روابط موجود و اقدامات لازم جهت انجام‌ به‌همراه مستندات قانونی و نوع خدمت یا موضوع مورد نظر قانونگذار در جدولی به شکل زیر منعکس شود.

جدول 6. جدول ماتریس- کارکرد در صنعت دارو [19]

مطابق جدول فوق، مشخص می‌گردد که در هر موضوع خدمت، چه نهادی و مستند به چه بند قانونی مسئول است. بر اساس این جدول مشخص می‌شود که هر سازمان چه وظایفی را در چه موضوعاتی در یک حوزه برعهده دارد. همچنین، در‌صورتی‌که در راستای یک خدمت، دو سازمان وظیفه داشته باشند، معین می‌شود (یکی از راه‌های نمایش هم‌پوشانی وظایف این‌جاست).

•                     نمودار فرایند کار: این نمودار یکی از ابزارهای ضروری برای فهم و تحلیل جریان واقعی اقدامات و تصمیم‌ها در یک حوزه مشخص از حکمرانی است. این ابزار با هدف نمایش تصویری از روابط بین نهادها، گام‌های اجرایی، ترتیب زمانی اقدامات و مسئولیت‌ها به‌کار می‌رود و نسبت به سایر ابزارهای نگاشت نهادی مانند ماتریس نهاد- کارکرد یا گراف نهادی، تمرکز بیشتری بر فرایندها و سلسله‌مراتب عملکردی دارد.

برای تدوین این نمودار از زبان استاندارد و تخصصی بی‌پی‌ام‌ان‌ استفاده می‌شود. این زبان به‌طور گسترده در حوزه طراحی فرایندهای سازمانی و حکمرانی مورد استفاده قرار می‌گیرد و دارای نمادها، قواعد و ساختارهای مشخصی برای ترسیم فرایندهای پیچیده با وضوح و دقت بالاست. این زبان امکان نمایش نقاط تصمیم‌گیری،،اقدامات کلیدی، نهادهای مسئول، جریان داده یا اطلاعات و ترتیب اجرا و مسئولیت نهادی را فراهم می‌کند.

نرم‌افزار مایکروسافت ویزیو به‌عنوان ابزار تخصصی و پرکاربرد در این زمینه مورد استفاده قرار می‌گیرد. این نرم‌افزار به‌دلیل قابلیت پشتیبانی از استاندارد بی‌پی‌ام‌ان؛ امکان ساخت نمودارهای حرفه‌ای، دقیق و قابل انتقال به نرم‌افزارهای ارائه (مانند ورد‌ و پاورپوینت) و تطبیق‌پذیری بالا با نیازهای طراحی نهادی دارای مزیت بیشتری نسبت به سایر نرم‌افزارهای مرتبط در این حوزه است.

لذا برای افزایش خوانش و غنای تحلیلی نمودار‌ها، از نظام رنگ‌بندی برای نهادها استفاده می‌شود که هریک نماینده نوعی از کارکرد نهادی است. این رنگ‌بندی، خواننده را قادر می‌سازد تا درک روشنی از توزیع مسئولیت‌ها، تمرکز نهادی، و مداخلات بین نهادی در فرایندها به‌دست آورد.

جدول 7. کد رنگ‌بندی نمودار فرایند کار پژوهش‌های نگاشت نهادی [20]

شکل زیر نمونه‌ای از نمودار فرایند کار است:

شکل 5. نمودار فرایند هدف‌گذاری افزایش بهره‌وری بر‌اساس محصول- منطقه [20]

شکل بالا با ترسیم جریان ارائه یک خدمت، نشان می‌دهد که برای این امر چه تعداد سازمان درگیر می‌شوند و گره‌های فرایندی ارائه یک خدمت در چه نقاطی است. در سمت چپ شکل نهادهای درگیر در حوزه فوق، در بالای شکل، مراحل مختلف ارائه خدمات و خانه‌های درون شکل مربوط به اقداماتی است که در هر مرحله توسط هر نهاد انجام می‌شود. تمرکز اقدامات در مراحل خاص ارائه خدمت، نشان از حیاتی بودن آن مرحله در حوزه خدمت فوق دارد.

•                  اعتبارسنجی و به‌روزرسانی نگاشت: اعتبارسنجی و به‌روزرسانی، آخرین مرحله در فرایند نگاشت نهادی است. این مرحله تضمین می‌کند که خروجی حاصل از نگاشت، نه‌تنها از لحاظ شکلی منسجم و از نظر داده‌ها جامع باشد، بلکه از نظر کاربردی نیز توانایی هدایت کنش و تصمیم‌گیری مؤثر را داشته باشد. در این مرحله، نگاشت نهادی در معرض آزمون عملی و تحلیلی قرار می‌گیرد تا میزان دقت، انسجام و کارآمدی آن در درک مسئله، تشخیص گره‌های نهادی و پیش‌بینی رفتار نهادها در سناریوهای مختلف ارزیابی شود.

مهم‌ترین معیار در این مرحله، پیش‌بینی‌پذیری نگاشت نهادی است؛ یعنی اینکه آیا نقشه تهیه‌ شده می‌تواند نحوه کنش بازیگران، پیامد تعاملات نهادی و ظرفیت‌های مداخله‌پذیر را با دقتی قابل اتکا ترسیم کند یا خیر. همان‌گونه که بیان شد، در‌نهایت «معیار اصلی برای سنجش اعتبار یک نگاشت نهادی، توان آن در هدایت کنش و پیش‌بینی پیامدها است، نه‌صرفاً انسجام صوری یا جامع بودن داده‌ها» [16].

پس از اجرای اولیه و آزمون‌های میدانی، داده‌های برگشتی از فرایندهای واقعی و تجربه عملی، پایه‌ای برای بازبینی، اصلاح و به‌روزرسانی نگاشت نهادی فراهم می‌کنند. این مرحله نه فقط برای تصحیح نواقص یا خطاهای احتمالی در نگاشت پیشین اهمیت دارد؛ بلکه بستری برای یادگیری نهادی و تولید الگوهای بهتر برای نگاشت‌های بعدی است. به‌بیان‌دیگر، اعتبارسنجی و اصلاح، فرایندی پویا و مستمر است که نگاشت نهادی را از یک ابزار ایستا به ابزاری زنده و تحول‌پذیر برای خط‌مشی‌گذاری نهادی تبدیل می‌کند.

3-2-5. چالش‌های موجود در حوزه نگاشت نهادی

باآنکه نگاشت نهادی طی دو دهه گذشته به ابزاری پرکاربرد در فرایندهای خط‌مشی‌گذاری عمومی، تحلیل حکمرانی و طراحی ساختارهای نهادی بدل شده، اما ادبیات علمی و نظری مرتبط با آن همچنان دچار کاستی‌های جدی است. کاستی‌هایی که هم در ساحت معرفت‌شناختی و هم در بُعد روش‌شناسی و مفهومی قابل شناسایی هستند.

·                    تقلیل نگاشت نهادی به یک تکنیک ترسیمی به‌جای یک چارچوب معرفت‌شناختی

نگاشت نهادی اغلب صرفاً به‌مثابه یک تکنیک ترسیمی یا فهرست‌نگار تلقی می‌شود، نه یک روش نظری و تحلیلی با بنیان مفهومی مستحکم. این نگاه تقلیل‌گرا مانع از توسعه غنی‌تر نظریات مرتبط با نگاشت شده و باعث گردیده پژوهشگران کمتری به تدوین چارچوب‌های معرفت‌شناختی برای آن بپردازند.

·                    فقدان اتصال نظری به سنت‌های اجتماعی و تحلیلی

در ادبیات موجود، نگاشت نهادی اغلب بدون اتصال عمیق به نظریه‌های بنیادین نهادگرایی، جامعه‌شناسی سازمان‌ها و ... به‌کار گرفته می‌شود. در‌نتیجه، بسیاری از نگاشت‌های تولید شده فاقد پشتیبانی نظری مشخص و صریح هستند و بیشتر به تجمیع داده‌های نهادی بدون تحلیل ساختارمند شباهت دارند. این وضعیت باعث شده که نگاشت نهادی بیشتر در لایه اجرایی و سیاستی کاربرد یابد، اما در سطوح دانشگاهی کمتر به آن توجه نظری شده است.

·                    ضعف در استانداردسازی ابزارها و روش‌ها

یکی دیگر از شکاف‌های موجود، نبود چارچوب‌ها و دستورالعمل‌های روش‌مند و استاندارد برای طراحی، اجرا و تحلیل نگاشت نهادی است. به‌عنوان مثال، هنوز بر سر اینکه چه نوع روابطی باید در نگاشت گنجانده شوند (رسمی، غیررسمی، منابع، قدرت، اطلاعات و ...) یا اینکه چگونه کنشگران غیرسازمانی باید در مدل گنجانده شوند، اجماع نظری وجود ندارد. در برخی موارد، نگاشت‌ها تنها شامل نهادهای رسمی و ساختارهای قانونی هستند، بدون آنکه تعاملات غیررسمی، شبکه‌های قدرت، یا پویایی‌های میدان کنش در نظر گرفته شود.

·                    غفلت از بُعد زمانی و پویایی نهادی

در بسیاری از مطالعات، نگاشت نهادی به‌گونه‌ای ایستا ترسیم می‌شود؛ گویی نظم نهادی ثابت و تغییرناپذیر است. در‌حالی‌که مطابق آموزه‌های مکتب شیکاگو و چارچوب IAD، پویایی تاریخی، وابستگی به مسیر و لحظات بحرانیِ تغییر نهادی از اجزای حیاتی تحلیل نهادی هستند. نبود توجه کافی به این ابعاد، موجب می‌شود نگاشت نهادی نتواند به‌درستی ظرفیت‌های تحول یا موانع پایداری ساختارها را آشکار سازد.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

 نگاشت نهادی تنها یک ابزار تصویری یا تکنیکی برای نمایش ساختارها و روابط نهادی نیست، بلکه تبلور رویکردی تحلیلی با پیش‌فرض‌های نظری، مبانی فلسفی و بنیان‌های معرفت‌شناختی عمیق است. برخلاف برداشت‌های سطحی که گاه آن را ابزاری مقدماتی و صرفاً گرافیکی می‌پندارند، نگاشت نهادی تحلیل ساختارهای قدرت و مطالعه نظم‌های اجتماعی معنادار است. فهم دقیق این ابزار، مستلزم بررسی ریشه‌های نظری و تحلیلی آن در ساحت‌های گوناگون علوم اجتماعی، اقتصاد سیاسی، و خط‌مشی‌گذاری عمومی است.

نگاشت نهادی نه‌فقط ابزاری برای فهم ساختار موجود، بلکه نقطه آغاز اصلاحات نهادی است. با ارائه تصویری کل‌نگر از وضعیت موجود، این ابزار امکان تحلیل گلوگاه‌های ساختاری، ناهماهنگی‌های تنظیم‌گرانه و فقدان شفافیت وظیفه‌ای را فراهم می‌سازد. در طراحی نهادهای تنظیم‌گر مستقل و بازمهندسی فرایندهای حکمرانی نگاشت نهادی نقش بنیادین دارد.

فرایند پیاده‌سازی یک نگاشت نهادی شامل مراحل گردآوری داده‌های قانونی، میدانی و خبرگانی، شناسایی و دسته‌بندی نهادها، تحلیل روابط نهادی و نهایتاً مصورسازی ساختار نهادی است که با استفاده از ابزارهایی چون گراف نهادی، ماتریس نهاد- کارکرد و نمودارهای فرایندی انجام می‌شود. علاوه‌بر‌این، تأکید شد که این مصورسازی‌ها، صرفاً نمایش نیستند، بلکه خود ابزار تحلیلی برای شناسایی گلوگاه‌ها، شکاف‌ها و نقاط ابهام یا تعارض در سازوکارهای حکمرانی‌ هستند.

در گام نهایی، اهمیت اعتبارسنجی نگاشت از منظر پیش‌بینی‌پذیری، تطابق با رفتار نهادی در عمل و ظرفیت آن در هدایت تصمیم‌گیری و مداخله مورد توجه قرار گرفت. بدین‌ترتیب، نگاشت نهادی نه‌تنها به‌مثابه سندی تصویری یا تجمیعی از نهادها، بلکه به‌عنوان ابزاری پویا، تکرارشونده و راهبردی در خدمت خط‌مشی‌گذاری و اصلاح ساختار دولت بازتعریف شد.

در‌مجموع، این گزارش تلاش کرد در پاسخ به سؤالات ابتدایی، ابتدا به بازتعریف نگاشت‌ نهادی پرداخته و سپس فرایند عملیاتی‌سازی آن را معرفی کند. یافته‌های گزارش نشان داد که نگاشت نهادی، اگر با دقت نظری، عمق داده‌ای و التزام تحلیلی همراه باشد، می‌تواند نقشی مؤثر در افزایش شفافیت، پاسخ‌گویی، هماهنگی نهادی و درنهایت ارتقای کیفیت حکمرانی ایفا کند. این امر مستلزم توسعه ظرفیت نهادی برای اجرای نگاشت و بهره‌برداری از آن در فرایندهای خط‌مشی‌گذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی است.

در‌نهایت، یافته‌های گزارش حاضر بیانگر آن است که اجرای موفق و اثربخش مفاد برخی از اسناد بالادستی و خط‌مشی‌های حاکم بر نظام اداری (به‌ویژه موارد ناظر به ساختار دولت و دستگاه‌های اجرایی) نیازمند به‌کارگیری چارچوب نگاشت نهادی است؛ از‌جمله این موارد می‌توان به این خط‌مشی‌ها اشاره کرد: مواد (10 و 25) سیاست‌های کلی نظام اداری، ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت و برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم (مصوب شورای عالی اداری).

بنابراین در مقام اصلاح پیشنهاد می‌شود تا نگاشت نهادی دستگاه‌های اجرایی و کنشگران یک حوزه مشخص، پیش از طی مراحل تصویب بازطراحی ساختار کلان در شورای عالی اداری مطابق ماده (105) قانون برنامه هفتم پیشرفت طراحی شود تا بتواند تصویر مناسبی از بازطراحی ساختار و فرایندهای موازی و غیرضرور پیش از تصمیم نهایی به تصمیم‌گیران بدهد. این موضوع می‌تواند به‌عنوان پیش‌نیاز بازطراحی ساختار سازمانی لحاظ شده و برای هر اصلاح ساختاری، لزوم تهیه نگاشت نهادی مفروض شود.

در مقام پیشگیری تهیه نگاشت‌های موضوعی که چندین دستگاه را در‌بر‌می‌گیرد و شناسایی تعاملات میان آنها و فرایندهای ارائه خدمات در حوزه موضوع فوق را دربردارد و به‌علاوه تهیه نگاشت‌های موضوعی در سطح ملی، استانی و محلی برای شفاف‌سازی ارائه خدمات و فرایندهای موجود در سطوح تصمیم‌گیری دارد، پیشنهاد می‌شود. همچنین می‌توان پیشنهاد کرد که در ضمن لوایح و طرح‌های ارائه شده به مجلس، نگاشتی از کنشگران آن قانون پیشنهادی ارائه شود و در ادامه در ضمن دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه اجرایی قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی که مرتبط با تغییر ساختار و ارتباطات نهادی هستند و توسط هیئت دولت تهیه می‌شود، نگاشت نهادی به‌منظور ارائه تصویری از کنشگران و تعریف فرایند میان آنها نیز ارائه شود.

جدول 8. پیشنهاد و توصیه سیاستی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکار.