خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

گزارش حاضر، به‌عنوان دومین سلسله‌گزارش‌ نماگر بخش معدن و صنایع معدنی، با هدف ارائه تصویری از وضعیت بخش بهره‌برداری از معادن کشور تدوین شده است. در این گزارش، مهم‌ترین چالش‌های موجود در این حوزه بر پایه داده‌ها و اطلاعات آماری بررسی شده است. یکی از چالش‌های اساسی سیاستگذاران برای طرح‌ریزی زنجیره‌های ارزش مواد معدنی، نبود برآوردهای دقیق و مبتنی‌بر مبانی علمی از میزان ذخایر معدنی در سال‌های پیش‌‌رو است؛ موضوعی که می‌تواند تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی راهبردی در این بخش را با ابهام نااطمینانی مواجه کند. از‌این‌رو در گزارش حاضر مبتنی‌بر اطلاعات تولید شده در شماره نخست این سلسله‌گزارش در خصوص وضعیت ذخایر معدنی کشور و با به‌کارگیری و تعریف شاخص‌های کارآمد، تصویری دقیق همراه با تحلیل‌های لازم در مورد عمر ذخایر و سطح بحرانی بودن وضعیت برداشت از آنها ارائه شده است.

از دیگر مسائل موجود در بخش بهره‌برداری از معادن کشور، نبود تصویری دقیق و جامع از عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری است. بررسی این مسئله از 2 جنبه ضرورت دارد؛ نخست، احصا و تصریح انواع عواید مستقیم دولت از بخش معدن و دوم، تحلیل و بررسی هر یک از این عواید، برای تبیین اجزا، سازوکار وصول و ارزیابی عملکرد آنها. در وضعیت کنونی، درک سیاستگذار از عواید مستقیم دولت در بخش معدن، عمدتاً به حقوق دولتی معادن محدود شده است. بااین‌حال، حتی برآوردهای مربوط به میزان حقوق دولتی وصول‌ شده نیز دقت و شفافیت لازم را ندارد و تاکنون تصویر منسجم و تفکیک ‌شده‌ای از اجزای حقوق دولتی (مانند علی‌الحساب، قطعی، معوق و جرائم) و وضعیت وصول هر یک از این اجزا در کشور ارائه نشده است. در این گزارش با تمرکز بر حقوق دولتی وصولی از معادن و اجزای آن و همچنین سود سهام ویژه دولت در بخش معدن، گام نخست برای ترسیم تصویری جامع و منسجم از انواع عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری در کشور برداشته شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

الف) شاخص‌های کلان بخش معدن

در این گزارش شاخص‌های کلان بخش معدن در 2 قسمت حساب‌های ملی و اشتغال بررسی شده است. همچنین مبتنی‌بر آمار ارائه ‌شده و تحلیل‌های صورت ‌گرفته در این گزارش، می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد. در جدول زیر خلاصه‌ای از اطلاعات این شاخص‌ها ارائه شده است.

جدول 1. شاخص‌های کلان بخش معدن

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

همچنین در سال ۱۴۰۲ نیمی از شاغلین این بخش، در معادن کانسنگ‌های فلزی، ۳۵ درصد در معادن سنگ‌های تزئینی و شن و ماسه و ... و ۱۱ درصد در معادن زغال‌سنگ فعال بوده‌اند‌ و میانگین شاغلان به ازای هر معدن در کشور ۲۰ نفر است. در این سال بیشترین میانگین پرداخت به هر نیروی کار در معادن سنگ‌آهن (3/08 میلیارد ریال)، کانسنگ‌های فلزی (2/64 میلیارد ریال) و زغال‌سنگ (1/76 میلیارد ریال) ثبت شده است. میانگین این شاخص برای کل بخش، ۲.۱۷ میلیارد ریال است.

ب) عملکرد استخراج معادن به تفکیک مواد معدنی

برای بررسی عملکرد بخش معدن، از شاخص‌های عمر پایان‌پذیری ذخایر (RLI) و ضریب بهره‌برداری از معادن استفاده شده و مبتنی‌بر این شاخص‌ها، عملکرد معادن کشور در 4 حالت دسته‌بندی شده است. بر این اساس در جدول زیر خلاصه‌ای از عملکرد فعلی معادن دارای مهم‌ترین مواد معدنی کشور نشان داده شده است.

جدول 2. عملکرد استخراج معادن به تفکیک مواد معدنی در کشور

* منظور از ذخایر فراوان، در مقایس جهانی نیست، بلکه منظور فراوانی ذخایر در مقایسه با میزان برداشت سالانه این ماده معدنی در داخل کشور است.

مأخذ: همان.

ج) عواید مستقیم دولت از بخش معدن

به‌طورکلی این عواید را می‌توان در 4 زیربخش بررسی کرد: انواع مالیات‌ها، حقوق دولتی و حق‌الارض اکتشافی، درآمدها و عوارض ناشی از صادرات مواد معدنی، سود سهم ویژه دولت ناشی از عملکرد سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه و سایر عواید (مانند عوارض جابه‌جایی بار معدنی از جاده). در این گزارش به‌عنوان گام نخست، تمرکز بر دو منبع اصلی عواید مستقیم دولت از بخش معدن، یعنی حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت قرار گرفته و این 2 حوزه به‌صورت دقیق‌تر بررسی شده است.

•  حقوق دولتی

سرجمع حقوق دولتی وصولی در سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ به ترتیب ۱۹۲، ۲۹۴ و ۳۹۴ هزار میلیارد ریال بوده که رشد سالیانه ۱۰۰ هزار میلیارد ریالی را نشان می‌دهد. نسبت وصول به مصوب بودجه نیز به‌طور میانگین ۱۰۸ درصد بوده است. در سال‌های 1401 تا 1402 به‌طور میانگین حدود 76 درصد اخذ حقوق دولتی از محل معوقات بوده است. با توجه به زمان محاسبه حقوق دولتی قطعی در انتهای هر سال مالی، بخش عمده پرداخت این درآمد به سال آینده موکول می‌شود؛ به عبارت دیگر بخش قابل توجهی از معوقه‌های وصولی در هر سال، مربوط به حقوق دولتی قطعی سال قبل از آن بوده که در واقع عنوان معوق بر آن صدق نمی‌کند. به‌عنوان مثال از کل حقوق دولتی معوق وصول‌ شده در سال 1402 (حدود 336 هزار میلیارد ریال)، مبلغی بالغ بر 208 هزار میلیارد ریال (معادل حدود 61 درصد از دریافت تحت عنوان معوقه‌ها) مربوط به حقوق دولتی سال 1401 بوده است. معوقات حقوق دولتی که بیش از یک سال از موعد پرداخت آنها گذشته، تا پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۱۹۲,۶۳۸ میلیارد ریال برآورد شده که محاسبه دقیق آن نیازمند راه‌اندازی یک سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در وزارت صنعت، معدن و تجارت است.

در جدول سهم قانونی دستگاه‌های ذی‌نفع حقوق دولتی معادن و متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذشده برای این دستگاه‌ها با یکدیگر مقایسه شده است. به‌طورکلی، شکاف قابل توجهی بین درآمدهای اخذ شده و تخصیص واقعی آن براساس قانون وجود دارد.

جدول 3. مقایسه متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذ شده برای دستگاه‌های ذی‌نفع حقوق دولتی با سهم ذکر شده در قوانین مربوطه در بازه سال‌های 1396 تا 1402 (درصد)

مأخذ: همان.

•      سود سهام ویژه دولت در ایمیدرو و شرکت‌های تابعه

پرداخت سود سهم ویژه دولت توسط ایمیدرو و شرکت‌های تابعه از حدود 1/5 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به 265 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است. فرایند اخذ این سهم به‌گونه‌ای است که ابتدا بخشی به‌صورت علی‌الحساب با توجه به مفاد مصوب در پیوست شماره3 قانون بودجه سالیانه دریافت می‌شود. پس از نهایی شدن محاسبه سود قطعی شرکت در سال بعدی، تفاوت آن و سود علی‌الحساب پرداخت می‌شود. به‌طورکلی و با توجه به تفاوت قابل توجه میان میزان مصوب و مبلغ اخذ شده در بیشتر شرکت‌های دولتی فعال در بخش معدن می‌توان دریافت که اولاً کم‌برآوردی قابل توجهی در خصوص میزان سود شرکت‌های دولتی معدنی در زمان تصویب لوایح بودجه اتفاق می‌افتد و ثانیاً بخش قابل توجهی از مبالغ اخذ شده سود سهم ویژه دولت در هر سال را تفاوت میزان قطعی و علی‌الحساب مربوط به سال گذشته تشکیل می‌دهد.

به‌طورکلی می‌توان مجموع حقوق دولتی و سود سهم ویژه حاصل از فعالیت‌های ایمیدرو و شرکت‌های تابعه را در جدول زیر مشاهده کرد. مجموع این موارد به قیمت ثابت سال 1395، از 7/1 هزارمیلیارد ریال در سال 1397 به 36/9 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است؛ یعنی بیش از 5 برابر افزایش.

جدول 4. مجموع مبالغ اخذ شده بابت حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت از شرکت‌های معدنی طی سال‌های 1397 تا 1402

مأخذ: همان.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس بررسی‌های صورت گرفته در این گزارش موارد زیر پیشنهاد می‌شود.

1. برای برآورد دقیق سهم بخش معدن و زنجیره صنایع معدنی در اقتصاد ملی، ضروری است در چارچوب حساب‌های ملی، بخشی مستقل با این کارکرد تعریف و تجمیع شود تا تصویری جامع و یکپارچه از ابعاد اقتصادی این زنجیره، در اختیار سیاستگذاران قرار گیرد.

2. برای آن ‌دسته از مواد معدنی (مانند سنگ‌آهن و طلا) که براساس این گزارش، در شرایط تخلیه منابع قرار دارند، لازم است برنامه‌ریزی دقیقی برای توسعه اکتشاف‌های داخلی (ازجمله برای استخراج معادن زیرزمینی) و معدن‌کاری فراسرزمینی انجام شود.

3. برای ارتقای شفافیت در فرایند محاسبه و وصول حقوق دولتی، ضروری است نظامی مبتنی‌بر حسابداری تعهدی در وزارت صنعت، معدن و تجارت مستقر شود؛ به‌گونه‌ای که میزان برآورد (محاسبه)، وصول، جرائم و معوقات حقوق دولتی هر معدن به تفکیک سال‌های مالی به‌صورت دقیق و قابل رصد ثبت و گزارش شود.

4. لازم است امکان سرمایه‌گذاری ایمیدرو در بخش معدن و صنایع معدنی از محل مازاد بر اعتبار مصوب سود وی‍ژه سهم دولت نسبت به مقدار درج شده در قوانین بودجه سنواتی، مطابق با جزء «15» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، فراهم شود.

۱. مقدمه

در حال حاضر سیاستگذار معدنی به‌علت دسترسی محدود به آمار و اطلاعات، تصویر دقیق و جامعی از وضعیت بخش معدن در کشور ندارد و این نبود تصویر، پیامدهای قابل توجهی را در لایه سیاستگذاری، به‌دنبال داشته است. از‌این‌رو در این سلسله‌‌گزارش تلاش شده تا مبتنی‌بر آمار و اطلاعات دقیق و به‌روز، تصویر کلانی از بخش معدن به تفکیک ذخایر و اکتشاف، بهره‌برداری، تجارت مواد معدنی و صنایع معدنی در بازه‌های زمانی متناوب ارائه شود.

گزارش حاضر، به‌عنوان دومین سلسله‌گزارش، با هدف ارائه تصویری جامع، منسجم و دقیق از وضعیت بخش بهره‌برداری از معادن تدوین شده است. به‌طورکلی در این گزارش، 3 مورد از مهم‌ترین چالش‌های این بخش از منظر آمار و اطلاعات بررسی و تحلیل شده است.

یکی از چالش‌های اساسی در حساب‌های ملی بخش معدن آن است که عملکرد بخش صنایع معدنی در کنار بخش بهره‌برداری (استخراج) از معادن گزارش نشده و این صنایع همواره ذیل بخش صنعت بررسی می‌شوند. تفکیک صنایع معدنی از بخش بهره‌برداری از معادن در چارچوب حساب‌های ملی، منجر به ایجاد تصویری نادقیق و جدا از هم از عملکرد همزمان این 2 بخش و همچنین سهم واقعی آنها از اقتصاد ملی برای سیاستگذار معدنی شده است. این مسئله در برخی موارد به کم‌برآوردی سهم بخش معدن در اقتصاد ملی انجامیده است. بر‌ همین اساس در این گزارش تلاش شده است تصویری از عملکرد بخش معدن و صنایع معدنی کشور ارائه شود، به‌نحوی‌‌که بتوان در شماره‌های آتی این سلسله‌گزارش به‌طور کامل به این مهم دست یافت.

افزون بر این، در وضعیت کنونی بهره‌برداری از معادن کشور، برآورد دقیقی مبتنی‌بر مبانی علمی و تخصصی از وضعیت پایان‌پذیری ذخایر و درجه بحرانی بودن آنها در سال‌های آتی، پیش‌روی سیاستگذاران این بخش وجود ندارد. از‌این‌رو با به‌کارگیری و تعریف شاخص‌های کارآمد، مبتنی‌بر اطلاعات تولید شده در شماره نخست این سلسله‌گزارش در خصوص وضعیت ذخایر معدنی کشور، تصویری دقیق همراه با تحلیل‌های لازم در مورد عمر ذخایر و میزان بحرانی بودن وضعیت برداشت از آنها ارائه شده است.

از دیگر مسائل موجود در بخش بهره‌برداری از معادن کشور، فقدان تصویری دقیق و جامع از عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری است. بررسی این مسئله از 3 جنبه ضرورت دارد؛ نخست، احصا و تصریح انواع عواید مستقیم دولت از بخش معدن، دوم، تحلیل و بررسی هر یک از این عواید، برای تبیین اجزا، سازوکار وصول و ارزیابی عملکرد آنها و سوم تشخیص روند آنها در سال‌های آینده اعم از پایداری در آمد یا ریسک در استمرار درآمد. در وضعیت کنونی، درک سیاستگذار از عواید مستقیم دولت در بخش معدن، عمدتاً به حقوق دولتی معادن محدود شده است. با این حال، حتی برآوردهای مربوط به میزان حقوق دولتی وصول ‌شده نیز دقت و شفافیت لازم را ندارد و تاکنون تصویر منسجم و تفکیک‌شده‌ای از اجزای حقوق دولتی (مانند علی‌الحساب، قطعی، معوق و جرائم) و وضعیت وصول هر یک از این اجزا در کشور ارائه نشده است. در این گزارش با تمرکز بر حقوق دولتی وصولی از معادن و اجزای آن، گام نخست برای ترسیم تصویری جامع و منسجم از انواع عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری در کشور برداشته شده است.

2. شاخص‌های کلان بخش معدن

در این بخش شاخص‌های کلان بخش معدن در 2 قسمت بررسی می‌شوند: نخست، جایگاه معدن در حساب‌های ملی و سهم آن در ارزش‌افزوده و همچنین سرمایه‌گذاری و شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن؛ دوم، وضعیت اشتغال مرتبط با معادن.

2-1. بخش معدن در حساب‌های ملی

بخش معدن (که معمولاً تحت عناوینی مانند «معدن» یا «استخراج معادن» یا «سایر معادن» در حساب‌های ملی ثبت می‌شود) یکی از بخش‌های مهم حساب‌های ملی است که در کنار بخش‌های صنعت، برق، گاز و آب و ساختمان، در زیرمجموعه گروه صنایع و معادن قرار می‌گیرد. یکی از مهم‌ترین چالش‌های مربوط به این بخش، عدم تجمیع محاسبه‌های مربوط به صنایع معدنی با بخش معدن و بروز کم‌برآوردی در نقش این بخش در اقتصاد ملی است. اطلاعات مربوط به درآمد، نسبت آن با تولید ناخالص داخلی، رشد سالیانه و شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن از مرکز آمار ایران و داده‌های تاریخی حساب‌های ملی (پیش از سال 1370) و هزینه‌های توسعه و اکتشاف، از بانک مرکزی استخراج شده است.

2-1-1. ارزش‌افزوده بخش معدن، رشد سالیانه و نسبت آن با تولید ناخالص داخلی

در شکل 1 ارزش‌افزوده رشته فعالیت «سایر معادن» از سال 1390 تا 1402 به قیمت ثابت سال 1400 نشان داده شده است. ملاحظه می‌شود این شاخص، به‌جز سال‌های 1394 و 1398، روندی صعودی طی کرده است. ارزش‌افزوده بخش معدن کشور در سال 1402 به بیش از 2,200 هزار میلیارد ریال رسید.

شکل 1. نمودار ارزش‌افزوده ایجاد شده بخش معدن بین سال‌های 1390 تا 1402 به قیمت ثابت سال 1400 [1]

در شکل 2 میانگین رشد سالیانه درآمدهای بخش معدن به‌صورت تاریخی، به قیمت‌های ثابت سال 1383، در مقایسه با رشد اقتصادی کشور بررسی شده است. با توجه به اینکه روند تاریخی این شاخص در مرکز آمار ایران برای زیرشاخه «سایر معادن» منتشر نشده، از داده‌های بانک مرکزی استفاده شده است. بیشترین میانگین رشد سالیانه در دهه 1340، با 16 درصد، است. در این سال‌ها پروژه‌های فراوانی ازسوی دولت در کشور آغاز شد که یکی از مهم‌ترین آنها آغاز فعالیت‌های معدن مس سرچشمه در سال 1346 بوده است. بخش معدن در سال‌های دهه 1380 نیز شاهد رشد حدود 12 درصدی بوده ‌است. بر این اساس در دهه‌های گذشته همواره رشد بخش معدن بالاتر از رشد اقتصادی کشور بوده است. همچنین از این شکل می‌توان دریافت، جز در دهه 1360، رشد بخش معدن همنوا با رشد اقتصادی کشور افزایش یا کاهش داشته است.

شکل 2. نمودار میانگین رشد سالیانه درآمد بخش معدن در مقایسه با رشد اقتصاد کشور، به قیمت‌های ثابت سال 1383 [2]

شکل 3 رشد سالیانه استخراج معادن و تولید ناخالص داخلی کشور (به قیمت سال 1400) در بازه سال‌های 1391 تا 1402 را نشان می‌دهد. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، رشد بخش معدن به‌جز سال‌های 1394، 1395، 1401 و 1402 بیشتر از رشد سالیانه اقتصادی کشور بوده است. میانگین سالیانه رشد استخراج معادن و تولید ناخالص داخلی در بازه زمانی بررسی ‌شده، به ترتیب 6/99 و 0/94 درصد گزارش شده است. به عبارت دیگر در یک دهه گذشته رشد ارزش‌افزوده در استخراج معادن به مراتب بیشتر از کلیت اقتصاد ملی بوده است.

شکل 3. نمودار رشد سالیانه بخش معدن در مقایسه با رشد اقتصادی کشوری در سال‌های 1391 تا 1402، به قیمت‌های ثابت سال 1400 [1]

شکل 4 سهم بخش معدن از اقتصاد ملی در طول دهه‌های گذشته را نشان می‌دهد. مشاهده می‌شود که در بازه زمانی بررسی ‌شده این نسبت همواره صعودی گزارش شده و در دهه 1390 به بیش از یک درصد رسیده است. شایان ذکر است که این محاسبه‌ها تنها برای فعالیت‌های استخراج معدن صورت گرفته و حلقه‌های بعدی زنجیره (اعم از فراوری، کانه‌آرایی و صنایع معدنی مانند فولاد و مس) در آن نیست. با توجه به عدم انتشار داده‌های حساب‌های ملی پیش از سال 1370 برای زیرشاخه «سایر معادن» در مرکز آمار ایران، این نمودار نیز با استفاده از داده‌های منتشر شده توسط بانک مرکزی ترسیم شده است.

شکل 4. نمودار سهم بخش معدن از اقتصاد ملی در دهه‌های گذشته [2]

شکل 5 سهم بخش معدن از تولید ناخالص داخلی طی سال‌های 1390 تا 1402 را نشان می‌دهد. مشاهده می‌شود که این نسبت در سال‌های بررسی ‌شده همواره صعودی بوده و در سال 1400 به بیش از 2/4 درصد رسیده است. این نسبت در سال 1402 به حدود 2/1 درصد رسیده است.

شکل 5. نمودار سهم بخش معدن از اقتصاد ملی در سال‌های 1390 تا 1402 [1]

2-1-2. هزینه‌های توسعه و اکتشاف در معادن

در شکل 6 هزینه‌های توسعه و اکتشاف معادن، به قیمت ثابت سال 1395، در بازه زمانی بین سال‌های 1390 تا 1402 نشان داده شده است. روند این شاخص در بازه زمانی بررسی‌شده کاهشی بوده؛ به‌طوری ‌که از 8،136 میلیارد ریال در سال 1390، به 3،428 میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است. به عبارت دیگر، هزینه‌های صورت‌ گرفته برای توسعه و اکتشاف معادن در این سال‌ها به نزدیک یک‌سوم کاهش یافته است. بر این اساس در بهترین حالت، هزینه‌های اکتشاف و توسعه معادن به حدود 20 هزار میلیارد ریال در سال 1394 رسیده است. این موضوع نشان‌دهنده نیاز شدید بخش معدن به سرمایه‌گذاری برای رسیدن به اهداف مشخص‌ شده در برنامه هفتم پیشرفت است. شایان ذکر است این قسمت درنتیجه تغییر نظام تدوین حساب‌های ملی در سال‌های اخیر محاسبه شده و امکان ارائه اطلاعات تاریخی آن وجود ندارد.

شکل 6. نمودار هزینه‌های توسعه و اکتشاف معادن در بین سال‌های 1390 تا 1402، به قیمت‌های ثابت سال 1395 [2]

2-1-3. شاخص قیمت تولیدکننده

در شکل 7 شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن در مقایسه با کل اقتصاد ملی طی سال‌های 1391 تا 1402، به قیمت‌های ثابت 1395، نشان داده شده است.

شکل 7. نمودار شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن در مقایسه با کل اقتصاد ملی طی سال‌های 1391 تا 1402، به قیمت‌های ثابت سال 1395 [1]

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود شاخص قیمت تولیدکننده در بخش معدن کشور، که پیش از سال 1396 با شاخص تولیدکننده کل تطابق داشت، پس از سال 1397 فاصله گرفت. در سال‌های پس از 1399، رشد این شاخص در بخش معدن نسبت به شاخص کل شدت بیشتری گرفت.

2-2. اشتغال در بخش معدن

ازجمله عواملی که در بررسی بخش‌های مختلف اقتصادی اهمیت دارد، وضعیت اشتغال و نیروی کار است. در این قسمت ابعاد مختلف اشتغال و نیروی کار در بخش معدن بررسی شده است. روند بلندمدت اشتغال و پرداختی بابت آن در بخش معدن و همچنین مقایسه مواد معدنی مختلف از این حیث در ادامه تجزیه و تحلیل می‌‌شود. اطلاعات این قسمت از نشریه «نتایج آمارگیری از معادن در حال بهره‌برداری کشور» منتشر شده ازسوی مرکز آمار ایران استخراج شده است.

2-2-1. روند بلندمدت اشتغال در بخش معدن

در شکل 8، تعداد نیروی کار شاغل در معادن کشور (اعم از شاغلین مستقیم یا پیمانکاری) طی سال‌های 1390 تا 1402 نشان داده شده است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود روند تعداد شاغلین افزایشی بوده، به‌نحوی‌که از حدود 84 هزار نفر در سال 1390 به 144 هزار نفر در سال 1402 رسیده است. این روند در سال‌های 1393 و 1394 نزولی بوده است.

شکل 8. نمودار تعداد نیروی کار شاغل در بخش معدن طی سال‌های 1390 تا 1402 [1]

در شکل 9 مقایسه‌ای میان نرخ رشد سالیانه شاغلین و ارزش‌افزوده بخش معدن (به قیمت ثابت 1395) صورت گرفته است. در این بازه زمانی میانگین رشد شاغلان بخش حدود 6/4 درصد در هر سال بوده است. بنابراین رشد شاغلان این بخش چندان از رشد ارزش‌افزوده‌ آن پیروی نمی‌کند؛ به‌عنوان مثال براساس سال‌های 1393 تا 1399 علی‌رغم نوسان نسبتاً شدید رشد ارزش‌افزوده بخش، تعداد شاغلین روندی فزاینده را تجربه کرده است. به عبارت دیگر، اشتغال در این بخش اقتصادی دارای چسبندگی است.

شکل 9. نمودار مقایسه میان رشد سالیانه شاغلان و ارزش‌افزوده معادن (به قیمت ثابت سال 1395) [1]

شکل 10 مقادیر مزد، حقوق و سایر پرداختی‌های مربوط به شاغلان در بخش معدن را نشان می‌دهد؛ این مقادیر نسبت به شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن (به قیمت‌های ثابت سال 1395) تعدیل شده است. بر همین اساس، این بازه زمانی به 2 قسمت تقسیم می‌شود؛ از سال 1390 تا 1396 انواع پرداخت به شاغلین روندی رو به رشد و از سال 1396 تا 1402 روندی نزولی داشته است. به‌طورکلی این پرداخت‌ها از 171 میلیون ریال در سال 1390 به حدود 121 میلیون ریال در سال 1402 (به قیمت ثابت سال 1395) برای هر نفر رسیده است.

شکل 10. نمودار مقادیر تعدیل‌ شده انواع پرداخت به هر نفر نیروی کار در بخش معدن (به قیمت‌های ثابت سال 1395) [1]

همچنین در شکل 11 نیز نرخ رشد سالیانه مقادیر تعدیل ‌شده پرداختی به نیروی کار با ارزش‌افزوده ایجاد شده مقایسه شده است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود نمودار رشد سالیانه پرداختی به شاغلین نوسان بیشتری نسبت به رشد تعداد شاغلین در بخش معدن دارد. در این نمودار نسبت به شکل 9، همنوایی بیشتری بین نمودار رشد سالیانه پرداختی به شاغلین و ارزش‌افزوده بخش معدن دیده می‌شود؛ به این معنا که نوسان در رشد بخش معدن بیشتر در رشد پرداختی‌ها نمایان شده است تا تعداد اشتغال.

شکل 11. نمودار مقایسه رشد سالیانه انواع پرداختی به نیروی کار و رشد سالیانه ارزش‌افزوده در بخش معدن [1]

ازجمله مهم‌ترین شاخص‌ها در بررسی فعالیت بخش‌های مختلف اقتصادی، نسبت انواع پرداختی‌ها به ارزش‌افزوده ایجاد شده است. این نسبت نقش نیروی انسانی در فعالیت آن بخش را نشان می‌دهد. در نمودار زیر این نسبت برای بخش معدن ایران محاسبه شده است. براساس شکل 12، این نسبت تا سال 1394 روندی رو به رشد داشته و در این سال به حدود 25 درصد رسیده است. پس از این سال روند نزولی این نسبت آغاز شده و پس از سال 1400 اندکی افزایش یافته است. پرداخت به شاغلین بخش معدن در سال 1402 تنها 9/15 درصد از ارزش‌افزوده ایجاد شده این بخش را تشکیل داده است.

شکل 12. نمودار نسبت انواع پرداخت به نیروی کار به ارزش‌افزوده بخش معدن [1]

2-2-2. شاغلین بخش معدن به تفکیک مواد معدنی مختلف

در سال 1402 شاغلان بخش معدن به تفکیک دسته‌های مختلف ماده معدنی به شرح شکل 13 است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود نیمی از شاغلین بخش در معادن فلزی (اعم از آهن و فلزات غیر آهنی) مشغول هستند. همچنین 11 درصد از آنها در معادن زغال‌سنگ و 35 درصد در معادن استخراج سنگ و شن و ماسه فعالیت دارند.

شکل 13. سهم معادن مختلف از تعداد شاغلین [1]

در شکل 14 میانگین تعداد شاغلان به ازای هر معدن به تفکیک مواد معدنی نشان داده شده است. میانگین بیشترین تعداد شاغلان در هر معدن مربوط به معادن زغال‌سنگ با بیش از 146 نفر است. به‌طور میانگین در هر یک از معادن سنگ‌‌آهن و کانسنگ‌های فلزی غیر آهنی نیز به ترتیب 133 و 77 نفر مشغول به کار هستند. در سایر طبقه‌بندی‌ها به‌طور میانگین در هر معدن حدود 10 نفر مشغول به کار هستند. این نسبت برای مجموع معادن کشور در سال 1402، حدود 22 نفر محاسبه شده است؛ به این معنا که تعداد زیادی از معادن کشور در مقیاس کوچک یا متوسط فعالیت می‌کنند.

شکل 14. نمودار میانگین تعداد شاغلان به ازای هر معدن به تفکیک مواد معدنی در سال 1402 [1]

در شکل 15 میانگین مجموع پرداختی به هر نفر نیروی کار به تفکیک انواع مواد معدنی در سال 1402 نشان داده شده است. بر این اساس بیشترین میانگین پرداختی به ازای هر نفر در معادن سنگ‌‌آهن (حدود 3/08 میلیارد ریال) و کمترین آن مربوط به استخراج سایر مواد معدنی، مانند قیر طبیعی، سیلیس، پوکه معدنی و ... (با حدود 1/2 میلیارد ریال) است.

شکل 15. نمودار میانگین پرداختی به شاغلین بخش معدن به ازای هر نفر در سال 1402 [1]

3. عملکرد استخراج معادن به تفکیک مواد معدنی

در ادامه به بررسی عملکرد بخش استخراج معادن کشور پرداخته می‌شود. همانند گزارش «نماگر بخش معدن و صنایع معدنی (۱): ذخایر و اکتشافات»، آن دسته از مواد معدنی بررسی می‌شود که یا به صنایع معدنی مصرف‌کننده آن در هدف‌گذاری‌های قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت توجه شده (مانند فولاد، مس، سرب و روی، آلومینیوم، طلا و زغال‌سنگ) و یا بر‌اساس برآوردهای بین‌المللی، کشور دارای رتبه‌های بالا در ذخایر یا تولید آن قرار گرفته است (مانند سنگ‌های تزئینی و نما و سایر عناصر فلزی). در این بخش ذخیره کانسنگ و فلز محتوا (با استفاده از محاسبه‌های گزارش پیشین) و استخراج اسمی و واقعی در سال‌های 1400، 1401 و 1402 بررسی شده است.

با هدف بررسی عملکرد معادن در این گزارش از دو شاخص عمر پایان‌پذیری ذخایر یا RLI و ضریب بهره‌برداری از معادن استفاده شده است.

شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره، معیاری است که مدت‌زمان دوام یک منبع طبیعی مانند مواد معدنی، نفت یا گاز را با نرخ تولید فعلی تخمین می‌زند، به‌شرطی که هیچ کشف جدیدی صورت نگیرد. این شاخص به شرح رابطه زیر است:

این شاخص حالتی را در نظر می‌گیرد که در آن از رشد نمایی جمعیت و مصرف مواد معدنی، سازوکار بازار در ایجاد یا حذف محصولات جایگزین و همچنین اکتشافات جدید، صرف ‌نظر شده است. به‌عبارتی دیگر زمان به‌دست آمده از این رابطه بدون در نظر گرفتن رشد اقتصاد و جمعیت، که در آن می‌تواند مصرف ماده معدنی افزایشی باشد، محاسبه شده است. به‌طورکلی این شاخص نوعی چارچوب زمانی را به‌دست می‌دهد که می‌توان از آن به‌عنوان یک متغیر تشخیصی برای ارزیابی میزان اضطرار شرایط کنونی تأمین مواد معدنی، از ذخایر داخلی استفاده کرد[3]. همچنین در کشور ما با توجه به اینکه تغییر ذخایر قطعی معادن ناشی از استخراج یا اکتشاف، حین استخراج با تأخیر و در هنگام تمدید پروانه به‌صورت رسمی ثبت می‌شود، محاسبه این شاخص با خطا همراه است.

همچنین برای برآورد بهره‌وری ظرفیت فعال معادن کشور، از شاخص ضریب بهره‌برداری از معادن، نسبت استخراج واقعی به استخراج اسمی (مندرج در پروانه‌های بهره‌برداری) استفاده شده که به شرح رابطه زیر تعریف می‌شود:

در جدول 5 حالت‌های محتمل برای این 2 شاخص در خصوص یک ماده معدنی بررسی شده است. منظور از پایین و بالا در این جدول، مفاهیمی نسبی بوده؛ به‌عنوان مثال عدد 30 سال برای شاخص پایان‌پذیری منابع، «پایین» و 60 سال، «بالا» در نظر گرفته شده است. همچنین در ارزیابی نسبت استخراج واقعی به استخراج اسمی، کمتر از 50 درصد، «پایین» و بیش از 60 درصد، «بالا» است. شایان ذکر است در منابع علمی شاخص‌های فوق رده‌بندی نشده‌اند.

جدول 5. حالت‌های مختلف در بررسی شاخص‌های عمر ذخیره و ضریب بهره‌برداری از معادن

مأخذ: همان.

در این گزارش برای حذف عوامل موقت مؤثر بر استخراج مواد معدنی و محاسبه شاخص‌های فوق، میانگینی از استخراج‌های گزارش ‌شده در سال‌های 1400 تا 1402 مدنظر قرار گرفته است. برای آن دسته از مواد معدنی که شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره آن بیش از 150 محاسبه شده باشد، از علامت بی‌نهایت (∞) استفاده شده است. همچنین با توجه به تفاوت عیار در معادن مختلف، مبنای اصلی محاسبه‌های فوق (در بیشتر کانسنگ‌های فلزی)، فلز محتوا، که از حاصل‌ ضرب وزن کانسنگ در عیار به‌دست می‌آید، بوده است.

3-1. سنگ‌آهن

جدول 6 مختصری از عملکرد معادن سنگ ‌آهن کشور را نشان می‌دهد.

جدول 6. بررسی عملکرد بخش معدن در سنگ‌آهن (میلیون تن) [5]

با توجه به اینکه در ثبت عیار کانسنگ هماتیت در کشور رویه واحدی اتخاذ نشده (در برخی موارد عیار آهن و در برخی موارد عیار هماتیت ثبت شده است)، محتوای آهن این کانسنگ به دو صورت حد پایین (با فرض اینکه در تمام معادن عیار هماتیت ثبت شده باشد) و حد بالا (با فرض اینکه در تمام معادن عیار آهن ثبت شده باشد) محاسبه شده است. برای تبدیل محتوای هماتیت به آهن از ضریب 0/7 استفاده شده است.

با توجه به جدول فوق، با فرض ثابت ‌ماندن نرخ استخراج، شرایط اقتصادی و فنی و میزان ذخایر قطعی، حدود 21 سال آینده، ذخایر آهن کشور تمام خواهد شد. بنابراین شرایط این فلز در حالت تخلیه سریع منابع قرار دارد. مهم‌ترین علت بروز این شرایط را می‌توان در توسعه زنجیره فولاد کشور و عدم توسعه متناسب اکتشافات و ذخایر ماده اولیه دانست. از‌این‌رو سیاست‌هایی مانند بازنگری در مدل توسعه زنجیره فولاد در کشور، توسعه اکتشافات داخلی سنگ‌آهن و یا تلاش برای دست‌یابی به ذخایر آن در معدنکاری‌های فراسرزمینی اهمیت ویژه‌ای دارد.

ازسوی‌دیگر و در مقایسه میان هماتیت و مگنتیت مشاهده می‌شود، علی‌رغم ناچیز بودن ذخایر هماتیت کشور، شاخص RLI محاسبه ‌شده برای هماتیت، بیشتر از معادن حاوی مگنتیت است. با توجه به توسعه‌ نیافتن تولید فولاد با استفاده از هماتیت و محدود بودن مصارف این کانسنگ، می‌توان ظرفیت بیشتری از این ماده معدنی را در کشور در اختیار داشت. همچنین با توجه به نسبت پایین بهره‌برداری از معادن، وضعیت تناقض ظاهری در بهره‌برداری از این کانسنگ حکم‌فرماست. با توجه به کوچک بودن معادن هماتیت کشور و صادرات‌محور بودن بیشتر آنها، وجود مشکل در طرح بهره‌برداری و برآورد ظرفیت بیش از ذخیره قطعی کشف ‌شده، علت اصلی پدیدآمدن این وضعیت است.

3-2. کانسنگ مس

جدول7 عملکرد معادن مس کشور را نشان می‌دهد.

جدول 7. بررسی عملکرد بخش معدن در بخش مس[5]

با توجه به جدول 7 و محاسبه ‌شدن حدود 60 سال به‌عنوان شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره برای فلز مس، که عدد کمی محسوب نمی‌شود، و همچنین 73 درصد به‌عنوان ضریب فعالیت معادن، که بالا محسوب می‌شود، می‌توان شرایط این فلز را در حالت برداشت بالا، از ذخایر پرحجم اعلام کرد. از‌این‌رو در کوتاه‌مدت خطر کمبود این ماده معدنی در کشور وجود نخواهد داشت.

عمده ذخایر مس کشور از نوع کانسنگ‌های پورفیری است. بنابراین بخش عمده‌ای از تولید آن بر پایه کانسنگ سولفیدی (بیشتر کالکوسیت) و نسبت کمتری از کانسنگ اکسیدی (مالاکیت و آزوریت) شکل گرفته است. در کانسنگ‌های سولفیدی شاخص عمر، حدود 70 سال محاسبه شده که نشان از بالا بودن مقدار ذخایر کشف ‌شده نسبت به استخراج معادن است. درحالی‌که نسبت استخراج واقعی به اسمی این معادن نیز حدود 70 درصد محاسبه شده است. بر این اساس در کانسنگ‌های سولفیدی، کشور (همانند فلز مس)، هم ذخایر ثبت ‌شده بالایی دارد (که در گزارش قبلی به سهم 2/3 درصدی از جهان اشاره شد) و هم درصد بهره‌برداری از آنها به نسبت بالاست.

اختلاف مشاهده ‌شده میان شاخص عمر کانسنگ مس سولفیدی و فلز محتوای مس ناشی از ناهمگونی عیار و مقدار ذخیره میان معادن کشور و تمرکز تولید سالیانه بر معادن با ویژگی‌های خاص (از نظر میزان ذخیره و عیار) همراه است.

3-3. آلومینیوم

جدول 8 نمایی از وضعیت استخراج مواد اولیه صنعت آلومینیوم را نشان می‌دهد.

جدول 8. بررسی عملکرد بخش معدن در بخش آلومینیوم (میلیون تن) [5]

ازیک‌سو شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره که برای بوکسیت محاسبه شده، نشان از وضعیت تا حدی بحرانی ذخایر این ماده معدنی دارد. این ماده معدنی در شرایط تناقض ظاهری، که در آن شاخص عمر و ضریب بهره‌برداری از معادن پایین هستند، قرار دارد. این شرایط بیشتر به‌واسطه عدم توسعه اکتشافات و تمرکز بر معدن بوکسیت جاجرم صورت گرفته است. بنابراین لازم است توسعه فعالیت‌های اکتشافی، در ایران و سایر کشورهای جهان برای تأمین نیازها و همچنین بازنگری در مدل توسعه زنجیره آلومینیوم کشور در اولویت قرار گیرد. ازسوی‌دیگر تنها نیمی از ظرفیت این معادن در حال بهره‌برداری است؛ که می‌تواند ناشی از کیفیت پایین آنها برای تولید آلومینا (به‌عنوان ماده اولیه راهبردی تولید آلومینیوم) یا تحمیل برخی شرایط خارج از کنترل بر آنها باشد. لذا افزایش این نسبت برای معادن موجود که مواد معدنی استاندارد دارند، باید در دستور کار قرار گیرد.

همچنین با توجه به محدود بودن مصارف کانی‌های نفلین سینیت و آلونیت و نبود واحدهای صنعتی تولید آلومینا از آنها، تقریباً استخراجی از آن معادن انجام نمی‌شود و این مواد در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند. با توجه به ذخایر قابل توجه این مواد معدنی، باید ابعاد فنی و اقتصادی تولید آلومینا از این مواد معدنی با هدف پایداری تأمین مواد اولیه صنعت آلومینیوم کشور و همچنین توسعه سایر مصارف آنها، بررسی شود. شایان ذکر است سازمان‌های بین‌المللی، آمار استخراج و ذخایر معدنی بوکسیت را براساس کانسنگ منتشر می‌کنند. این موضوع به علت ناهمگونی ذاتی این کانسنگ و وجود ناخالصی‌های متعدد در آن رخ داده است.

3-4. زغال‌سنگ

جدول 9 وضعیت استخراج زغال‌سنگ از معادن کشور را نشان می‌دهد.

جدول 9. بررسی عملکرد بخش معدن در زغال‌سنگ (میلیون تن) [5]

علی‌رغم کم بودن مجموع ذخایر زغال‌سنگ کشور در مقابل سایر کشورها (سهم 0/1 درصد و جایگاه چهلم)، شاخص عمر پایان‌پذیری برای انواع زغال‌سنگ در کشور بالای 200 سال محاسبه شده است. با توجه به اینکه شاخص ضریب بهره‌برداری از معادن این ماده معدنی کمتر از 50درصد (در برخی از انواع کانسنگ حتی 20 درصد) است، این ماده در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار می‌گیرد. بر این اساس استخراج صورت‌ گرفته از معادن، به‌دلایلی مانند محدودیت‌های فنی در استخراج زیرزمینی زغال‌سنگ و عدم توسعه تولید برق و فولاد بر پایه زغال‌سنگ در کشور بسیار اندک است.

در سال‌های گذشته به‌طور متوسط سالیانه حدود 410 هزار تن به ظرفیت استخراج اسمی زغال‌سنگ‌ از نوع بیتومینه حرارتی اضافه شده؛ که حدود 90 درصد میانگین استخراج واقعی این ماده معدنی است. این نسبت قابل توجه، که بیشترین میزان در میان سایر مواد معدنی است، می‌تواند ناشی از توجه به این ماده معدنی پس از عمیق ‌شدن ناترازی انرژی در سال‌های اخیر باشد.

3-5. سرب و روی

جدول 10 وضعیت استخراج سرب و روی از معادن کشور را نشان می‌دهد.

جدول 10. بررسی عملکرد بخش معدن در سرب و روی (هزار تن) [5]

براساس این جدول شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره برای فلز روی، حدود 30 سال و نسبتاً کم محاسبه شده است. درحالی‌که حدود 60 درصد از ظرفیت استخراج اسمی این فلز در حال فعالیت است؛ که نسبتاً بالا محسوب می‌شود. از‌این‌رو می‌توان این فلز را در حالت تخلیه منابع قرار داد. بر همین اساس راهکار توسعه اکتشاف داخلی و دسترسی به معادن فراسرزمینی می‌تواند در بلندمدت، پایداری دسترسی به مواد اولیه در صنایع پایین‌دست را تضمین کند. شاخص عمر پایان‌پذیری ذخایر برای فلز سرب 43 سال (بالاتر از روی) و شاخص ضریب بهره‌برداری در معادن آن 45 درصد (کمتر از روی) محاسبه شده است. با اینکه عدد محاسبه ‌شده برای شاخص عمر (42 سال) خیلی بالا محسوب نمی‌شود، اما وضعیت سرب در مقایسه با روی در شرایط ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارد. باید این نکته را مدنظر قرار داد که مصارف سرب در جهان، به‌علت عوارض زیست‌محیطی، در حال کاهش است.

در میان انواع کانسنگ‌های سرب و روی، کمترین شاخص عمر ذخیره برای کانسنگ سرب سولفیدی (اغلب تحت عنوان گالِن) محاسبه شده است؛ بیش از 75 درصد ظرفیت استخراج اسمی در معادن آن دسته در حال فعالیت هستند. شاخص عمر ذخیره، در خصوص کانسنگ سرب و خاک روی سولفیدی بیش از 100 سال محاسبه شده و همچنین استخراج واقعی در این معادن 36 درصد استخراج اسمی ثبت شده است. معدن سرب و روی مهدی‌آباد (در استان یزد) مهم‌ترین معدن این دسته است که بخش استخراج کانسنگ‌های سولفیدی آن در سال 1401 شروع به استخراج کرده و هنوز تا رسیدن به ظرفیت خود راه درازی دارد.

با توجه به اینکه بیش از 60 درصد از استخراج انواع کانسنگ‌های سرب و روی از کاسنگ سرب و خاک روی اکسیدی و کانسنگ سرب و خاک روی سولفیدی انجام می‌گیرد، این دو نوع بیشتر بررسی می‌شود. براساس جدول 10، شاخص عمر محاسبه‌ شده برای نوع اکسیدی این کانسنگ حدود یک‌چهارم نوع سولفیدی است؛ که نشان از محوریت کانسنگ اکسیدی در شکل‌گیری صنعت سرب و روی کشور دارد. نوع سولفیدی این کانسنگ در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار گرفته؛ بنابراین کمبود تقاضا برای این نوع سولفیدی ماده معدنی، محتمل‌ترین دلیل برای آن است.

3-6. طلا

در جدول 11 به وضعیت معادن استخراج‌کننده طلا در کشور پرداخته شده است.

جدول 11. بررسی عملکرد بخش معدن در طلا[5]

براساس داده‌ها و محاسبه‌های جدول فوق، طلا (محتوای فلز در کانسنگ‌های اکسیدی و سولفیدی) دارای شاخص عمر پایین (حدود 20 سال) و ضریب بهره‌برداری از معادن بالا (حدود 67 درصد) است. بر این اساس این فلز در وضعیت تخلیه منابع قرار دارد. مهم‌ترین دلیل آن عدم توسعه اکتشافات به‌علت رعایت چارچوب‌های زیست‌محیطی است. البته اطلاعات بخشی از ذخایر و استخراج طلا به‌واسطه عدم دقت در ثبت محصولات جانبی معادن ثبت نشده است.

براساس این جدول، بیشتر فشار استخراج طلا در کشور بر روی کانسنگ‌های اکسیدی بوده؛ این موضوع با توجه به اینکه فراوری طلا در کشور بیشتر با محوریت این کانسنگ توسعه یافته، قابل توجه است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود شاخص عمر ذخیره برای کانسنگ اکسیدی حدود 20 سال و برای کانسنگ سولفیدی، 90 سال محاسبه شده است. همچنین با در نظر گرفتن فعال بودن حدود 25 درصد از معادن کانسنگ سولفیدی، می‌توان چالش تقاضا برای آن را مهم تلقی کرد. از‌این‌رو می‌توان به برنامه‌ریزی توسعه فراوری این نوع کانسنگ توجه کرد.

3-7. سنگ‌های تزئینی و نما

در جدول 12 به وضعیت موجود معادن سنگ‌های تزئینی و نمای کشور در سال 1402 پرداخته می‌شود.

 جدول 12. بررسی عملکرد بخش معدن در سنگ‌های تزئینی و نما (میلیون تن) [5]

همان‌گونه که مشاهده می‌شود نسبت استخراج واقعی به اسمی در سنگ‌های تزئینی و نما (به‌جز معادن سنگ مرمر)، بالا و نزدیک به ۱۰۰ درصد است. براساس گزارش پیشین، این موضوع بیشتر ناشی از اخذ حقوق دولتی این معادن بر مبنای استخراج اسمی در استان‌هاست. درنتیجه بیشتر معادن، چه بیشتر از مقدار مندرج در پروانه بهره‌برداری و چه کمتر از آن اقدام به استخراج مواد معدنی کرده ‌باشند، موظف به پرداخت حقوق دولتی براساس میزان استخراج سالیانه مذکور در پروانه خود هستند و همان عدد را به‌عنوان مقدار استخراج خود به ادارات صنعت، معدن و تجارت اعلام می‌کنند. براساس این آمار، شاخص عمر ذخیره برای این مواد معدنی نیز (به‌جز تراورتن) بسیار بالا محاسبه شده است که نشان می‌دهد این معادن در شرایط ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند و لذا تا سال‌ها می‌توانند خوراک ورودی کارخانه‌های پایین‌دستی را تأمین کنند. البته در خصوص آینده کاربردهای سنگ‌های تزئینی و نما در صنعت ساختمان و پایداری بازارهای جهانی آنها، با توجه به توسعه تولید و فروش محصولات جایگزین در سال‌های گذشته، ابهام‌های زیادی مطرح شده است[4].

3-8. سایر کانی‌های فلزی

در جدول 13 به وضعیت موجود استخراج سایر کانی‌های فلزی پرداخته شده است.

 جدول 13. بررسی عملکرد بخش معدن در سایر کانی‌های فلزی[5]

از میان کانی‌های فلزی مذکور در جدول 13، کانسنگ‌های آنتیموان، تیتانیوم، منگنز، مولیبدن و نیکل در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند.

کانسنگ کرومیت با توجه به اینکه شاخص عمر (حدود 30 سال) و ضریب بهره‌برداری آن از معادن نیز پایین (حدود 30 تا 40 درصد) محاسبه شده‌، در وضعیت تناقض ظاهری قرار گرفته است. به این معنا که استخراج این کانسنگ در مقایسه با ذخایر قطعی ثبت ‌شده، بالا و به نسبت استخراج اسمی مندرج در پروانه‌های بهره‌برداری، کم محسوب می‌شود. در خصوص کرومیت به واسطه کوچک بودن معادن و براساس بازارهای رو به رشد صادراتی، برآورد محاسبه ‌شده از استخراج اسمی در زمان تدوین طرح بهره‌برداری بیش از حد بوده، بنابراین چنین تناقضی صورت گرفته است.

شایان ذکر است نقره اغلب به‌صورت محصول جانبی معادن (مانند طلا، مس، سرب و روی) تولید می‌شود. در ایران هیچ معدنی کانسنگ این فلز را به‌عنوان محصول اصلی ثبت نکرده و تنها 5 معدن تولید آن را به‌عنوان کانسنگ جانبی گزارش کرده‌اند. میزان کانسنگ تولید شده نیز براساس تولید محصول اصلی این معادن گزارش شده است. از‌این‌رو در مقدار محاسبه شده برای کانسنگ نقره‌دار (3 سال) تردید وجود دارد. با صحیح در نظر گرفتن آمار پیش‌گفته تفاوت موجود میان شاخص عمر کانسنگ نقره‌دار و محتوای این فلز را می‌توان این‌گونه تفسیر کرد که بیشتر تولید این کانسنگ براساس معادن با ذخایر کم‌عیار و تولید بالا شکل گرفته است. 

4. عواید مستقیم دولت از بخش معدن

به‌طورکلی عواید مستقیم دولت از بخش معدن را می‌توان در 5 زیر بخش بررسی کرد: انواع مالیات‌ها، حقوق دولتی و حق‌الارض اکتشافی، درآمدها و عوارض ناشی از صادرات مواد معدنی، سود سهم ویژه دولت ناشی از عملکرد سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه و سایر عواید (مانند عوارض جابه‌جایی بار معدنی از جاده). در جدول 14، با توجه به برخی ردیف‌های درآمدی قوانین بودجه سالیانه، عناوین عواید مستقیم دولت از بخش معدن بررسی شده است.

جدول 14. عناوین عایدات مستقیم دولت از بخش معدن

مأخذ: همان.

ازیک‌سو، با توجه به اینکه مالیات بر درآمد بر مبنای مجموع درآمدهای بنگاه‌ دریافت می‌شود، برآورد عواید مستقیم دولت از محل مالیات بخش معدن، پیچیدگی‌های قابل توجهی دارد. ازسوی‌دیگر باید توجه داشت که در حال حاضر عوارض صادراتی بر مبنای فهرست مواد خام و نیمه‌خام معدنی و پتروشیمی دریافت می‌شود. به ‌همین علت، برآورد عواید مستقیم دولت از محل عوارض صادراتی مواد خام و نیمه‌خام معدنی، مستلزم دسترسی به اطلاعات تفکیکی در خصوص سهم هر یک از مواد معدنی از مجموع عوارض دریافتی است.

با توجه به محدودیت‌های موجود در دسترسی به اطلاعات تفصیلی، در این گزارش به‌عنوان گام نخست، تمرکز بر 2 منبع اصلی عواید مستقیم دولت از بخش معدن، یعنی حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت قرار گرفته و این 2 حوزه به‌صورت دقیق‌تر بررسی شده است.

4-1. حقوق دولتی

ازجمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در قوانین بودجه سالیانه کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن است. براساس ماده (14) قانون معادن مصوب سال 1377 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، حقوق دولتی به درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه گفته ‌می‌شود که به نرخ روز در محل معدن به‌صورت استخراج شده یا کانه‌آرایی شده یا فراوری شده محاسبه می‌شود. بنابراین در چارچوب بودجه مصوب با تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای ‌عالی معادن، توسط دارنده پروانه بهره‌برداری به این وزارت پرداخت می‌شود.

براساس قانون معادن مصوب 1377 و اصلاحات بعدی آن و همچنین قانون نظام‌مهندسی معدن مصوب 1379، درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی به ترتیب زیر باید به مصرف برسد:

•  65 درصد برای اجرای بهینه تکالیف و مأموریت‌های توسعه‌ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت؛
•   15 درصد برای اضافه کردن به اعتبارهای همان استان برای ایجاد رفاه، زیرساخت و توسعه در شهرستان؛
•  12 درصد برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی توسط وزارت جهاد کشاورزی، چنانچه محدوده عملیات معدنی در منابع ملی و طبیعی واقع شده باشد؛
•   5 درصد در حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی؛
•   3 درصد آن نیز از اعتبارهای اعطایی به سازمان نظام‌مهندسی تا زمان حصول خودکفایی.

همچنین براساس بند «پ» ماده (43) برنامه ششم توسعه، که مجدداً در جزء «7» بند «ب» ماده (48) برنامه هفتم پیشرفت تنفیذ شد، دولت مکلف است حقوق دولتی را به حساب ویژه‌ای نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند تا در قالب قانون بودجه سنواتی در امور ذکر شده صرف شود. این اعتبار 100 درصد تخصیص‌یافته تلقی می‌شود و هرگونه هزینه دیگر مشمول تصرف غیرقانونی در اموال عمومی است.

در ادامه به فرایندهای اخذ، محاسبه و تخصیص حقوق دولتی در سال‌های گذشته پرداخته شده است.

4-1-1. وضعیت اخذ حقوق دولتی

ازجمله موضوع‌های چالش‌برانگیز بخش معدن در سال‌های اخیر، عدم وجود اطلاعات دقیق و جزء‌به‌جزء در خصوص میزان حقوق دولتی اخذشده از معادن در حال بهره‌برداری در کشور است. در این خصوص، وجود سرفصل‌های مختلف در زمینه پرداخت حقوق دولتی و نبود پایگاه اطلاعاتی جامع و متمرکز برای محاسبه و پرداخت آن موجب شده است گزارش دستگاه‌های مختلف در خصوص میزان حقوق دولتی اخذشده با یکدیگر بعضاً تفاوت‌های معناداری داشته باشد. سرفصل‌های اخذ حقوق دولتی به شرح زیر است:

الف) پرداخت نقدی به حساب 130408 خزانه‌داری کل کشور به‌عنوان حقوق دولتی، بیشتر گزارش‌های رسمی (مانند گزارش تفریغ بودجه که توسط دیوان محاسبات منتشر می‌شود) این میزان را به‌عنوان حقوق دولتی گزارش کرده‌اند؛

ب) پرداخت بخشی از حقوق دولتی، براساس حکم ماده (25) قانون معادن، به حساب 150122 خزانه‌داری کل کشور که توسط وزارت جهاد کشاورزی تعیین شده است؛

ج) اخذ حقوق دولتی در قالب ماده (30) قانون معادن و ماده (48) قانون محاسبات عمومی؛ که براساس آن بدهی اشخاص حقیقی و حقوقی به دولت بابت پرداخت حقوق دولتی، طبق ‌مقررات اجرایی مالیات‌های مستقیم وصول می‌شود؛

د) پرداخت در قالب جبران بدهی‌های دولت؛ برای نمونه پرداخت بدهی گندم‌کاران عموماً از طریق تعامل‌های مالی میان دولت و ایمیدرو (به‌عنوان مهم‌ترین طرف حساب پرداخت حقوق دولتی).

براساس بررسی‌های صورت گرفته و طی برگزاری جلسه‌های متعدد با وزارت صنعت، معدن و تجارت (معاونت امور معادن و صنایع معدنی و معاونت توسعه مدیریت منابع و امور استان‌ها) سازمان برنامه و بودجه، امور مالیاتی و ایمیدرو، میزان واقعی اخذشده حقوق دولتی از سال 1391 تا 1402 به شرح جدول 15 است.

جدول 15. میزان مصوب و تحقق حقوق دولتی در سال‌های 1391 تا 1402 (میلیارد ریال) [5 و6]

در خصوص سرفصل‌های مختلف حقوق دولتی موارد زیر قابل بحث است:

الف) پرداخت نقدی به حساب 130408: مهم‌ترین سرفصل حقوق دولتی که بخش عمده‌ای از آن را در سال‌های مختلف در برمی‌گیرد، مربوط به این حساب، متعلق به وزارت صنعت، معدن و تجارت، است. مبالغ اخذشده از طریق این حساب، تنها دارای شناسه پرداخت به تفکیک استان است و نمی‌توان تفکیکی از اجزا مختلف محاسبه حقوق دولتی (مانند علی‌الحساب، قطعی، معوق و جرائم) را در آن مشاهده کرد.

ب) پرداخت نقدی به حساب 150122: در جداول قانون بودجه سال 1401 مقرر شد، بنا بر حکم ماده (25) قانون معادن (ماده (17) قانون اصلاح قانون معادن (مصوب 1390))، حسابی مجزا برای پرداخت سهم سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور از حقوق دولتی، بابت جبران خسارت‌های ناشی از اکتشاف و بهره‌برداری مواد معدنی در بودجه مشخص شود. در فرایند واریز حقوق دولتی به این حساب، به‌واسطه وجود ابهام قانونی در مشخص‌کردن مسئول اخذ آن، آشفتگی‌هایی حاکم بوده است؛ به‌طوری‌که در برخی استان‌ها اداره‌های منابع طبیعی اقدام به ارسال محاسبه‌نامه به معادن و اخذ مبالغی به‌عنوان جبران خسارت کرده‌اند. همچنین در برخی سال‌ها وزارت صنعت، معدن و تجارت با توجه به سقف مشخص‌شده این ردیف در قانون بودجه، به برخی از معادن اعلام کرده است که تمام یا بخشی از حقوق دولتی خود را به این حساب واریز کند. شایان ذکر است تعریف این حساب براساس قانون معادن انجام شده و ارتباطی با میزان تخصیص‌یافته به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور ناشی از حقوق دولتی (موضوع ماده (25) قانون معادن) توسط سازمان برنامه و بودجه ندارد.

ج) اخذ حقوق دولتی در قالب ماده (30) قانون معادن: ازجمله ابزارهای تسویه بدهی‌های دولت، ماده (48) قانون محاسبات عمومی است (که براساس ماده (30) قانون معادن، در خصوص اخذ حقوق دولتی معادن نیز قابل اجرا است)، که در آن سازمان امور مالیاتی موظف است از اختیارات خاص خود (مانند بستن حساب‌های بانکی یا برداشت از سایر حساب‌ها) برای اخذ مطالبات قطعی دولت استفاده کند. در این فرایند سازمان‌های مسئول اخذ حقوق دولت (مانند وزارت صنعت، معدن و تجارت در خصوص اخذ حقوق دولتی معادن) طی نامه‌ای به سازمان امور مالیاتی نسبت به اعلام میزان مطالبات، نوع آن و معرفی اشخاص مرتبط اقدام می‌کنند. بر همین اساس و در ماه‌های پایانی سال 1401 سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) مکاتبه‌هایی به سازمان امور مالیاتی ارسال کرده است که طی آن بدهکاران آن سازمان و میزان بدهی آنها، بابت خرید محصول یا پرداخت حق انتفاع ناشی از بهره‌برداری معادن، برای تهاتر با بدهی‌هایی نظیر پرداخت حقوق دولتی و سهم ویژه دولت معرفی شده‌اند. بخشی از این مبلغ در سال 1401 و مقادیر بیشتری از آن در سال‌های 1402 و 1403 وصول و به خزانه واریز شده است. با توجه به اینکه مبالغ ناشی از اعمال ماده (48) قانون محاسبات عمومی در سال واریز به خزانه، تحت عنوان همان ردیف اخذ خود (در اینجا حقوق دولتی معادن) طبقه‌بندی می‌شود، نمی‌توان آن را به سرجمع میزان اخذ حقوق دولتی اضافه کرد؛ زیرا باعث تکرار در محاسبه خواهد شد.

د) جبران بدهی‌های دولت با استفاده از حساب‌های داخلی ایمیدرو: با توجه به تشدید کسری بودجه دولت در سال‌های اخیر، پرداخت مطالبه‌های برخی از گروه‌های اجتماعی با استفاده از حساب‌های داخلی شرکت‌های دولتی صورت گرفته است. به‌عنوان مثال در سال 1402، تسویه 15 هزار میلیارد ریال از مطالبه‌های گندم‌کاران از طریق برداشت از حساب سازمان ایمیدرو صورت گرفته و تاکنون این مبلغ به حساب این سازمان بازنگشته است. از‌این‌رو در این مدت وزارت صنعت، معدن و تجارت تلاش کرده است تا این مبالغ با بدهی‌های مختلف این سازمان به دولت (مانند سهم ویژه، حقوق دولتی و مالیات) تهاتر شود؛ موضوعی که علی‌رغم تصویب در کمیسیون اقتصادی دولت، بلاتکلیف مانده و همچنان در محاسبه‌های اخذ حقوق دولتی در خزانه‌داری کل کشور لحاظ نشده است. با توجه به بسته ‌شدن حساب‌های هر سال خزانه در ماه‌های ابتدایی سال بعد، امکان اضافه‌کردن این مبالغ به حساب همان سال امکان‌پذیر نیست، لذا تا تعیین‌تکلیف آن در حساب‌های خزانه و برای افزایش دقت محاسبه‌ها، در این گزارش مقدار برداشت ‌شده به سرجمع حساب‌های 130408 و 150122 در سال 1402 اضافه شده است.

براساس شکل 16 مقایسه‌ای از میزان مصوب حقوق دولتی و میزان اخذشده در آن سال مشاهده می‌شود. در سال‌های 1400 تا 1402 سالیانه حدود 100 هزار میلیارد ریال به میزان حقوق دولتی اخذشده اضافه شده است.

شکل 16. نمودار مقایسه میزان مصوب حقوق دولتی در قوانین بودجه سالیانه با میزان اخذشده آن

مأخذ: همان.

براساس شکل 16، نوسان زیادی در نسبت تحقق حقوق دولتی مشاهده می‌شود؛ این نسبت در کمترین حالت خود در سال 1394 به 23 درصد و در بیشترین حالت خود در سال 1399 به بیش از 230 درصد رسیده است. اخذ حقوق دولتی در سال‌هایی از بازه زمانی مورد نظر، مانند 1391، 1397، 1398، 1399 و 1400 بیش از مقدار مصوب در قوانین بودجه سالیانه بوده است. میانگین نسبت ذکرشده در بازه زمانی مورد نظر، با در نظر گرفتن وزن یکسان میان سال‌های مختلف، 108 درصد محاسبه می‌شود که قابل توجه است. ازسوی‌دیگر اگر به هرکدام از این نسبت‌ها وزنی (میزان تعدیل‌شده اخذ حقوق دولتی براساس شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن به قیمت ثابت سال 1395) تعلق گیرد، میانگین آنها 118 درصد محاسبه می‌شود. بنابراین نسبت تحقق به میزان مصوب این درآمد در سال‌های اخیر وضعیت مطلوبی داشته است. در شکل 17 مقدار حقوق دولتی مصوب و اخذشده براساس شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن (به قیمت ثابت 1395) نشان داده شده است.

شکل 17. نمودار تعدیل حقوق دولتی مصوب و اخذشده براساس شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن (قیمت ثابت سال 1395)

مأخذ: همان.

4-1-2. فرایند محاسبه و پرداخت حقوق دولتی

به‌طورکلی براساس آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، محاسبه و پرداخت حقوق دولتی به 2 صورت انجام می‌شود. تا پیش از پایان سال مالی و به‌صورت فصلی، بهره‌برداران ملزم به پرداخت حقوق دولتی براساس داده‌های سال گذشته، به‌همراه تعدیل تورمی و میزان معوقات سال‌های گذشته، که از طریق محاسبه‌نامه توسط سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت استانی ابلاغ می‌شود، هستند. در پایان سال مالی و با توجه به قطعی ‌شدن درصد هر ماده معدنی و ارائه مدارک اثبات کننده از میزان استخراج و قیمت فروش، میزان قطعی حقوق دولتی سالیانه محاسبه و بهره‌بردار موظف به پرداخت ما به التفاوت آن می‌شود. بیشتر تمرکز محاسبه‌ها و اخذ حقوق دولتی در سازمان‌های صمت استانی است، این مسئله موجب بروز نبود شفافیت‌ها در کل این فرایند شده است.

در جدول 16 میزان کل حقوق دولتی محاسبه‌شده برای معادن کشور (همچنین به تفکیک برای تعدادی از معادن بزرگ کشور) در دو بخش علی‌الحساب و قطعی در سال‌های 1401 و 1402 شرح داده شده است. شایان ذکر است داده‌های موجود در سامانه کاداستر برای پیش از این تاریخ به اندازه کافی مورد اطمینان نیست.

جدول 16. حقوق دولتی معادن به تفکیک ابلاغ‌های علی‌الحساب و قطعی در سال‌های 1401 و 1402 (میلیارد ریال) [5]

ازیک‌سو با افزایش درصد محاسبه حقوق دولتی در سال 1402، براساس جدول 16، عمده افزایش میزان حقوق دولتی بر معادن بزرگ کشور اعمال شده است. بنابراین مجموع میزان حقوق دولتی قطعی در سال 1402 نسبت به 1401 حدود 77 درصد افزایش داشته؛ درحالی‌که مجموع معادن به‌جز 10 معدن عمده کشور که در جدول 16 ذکر شده است، تنها 25 درصد افزایش نشان می‌دهد.

ازسوی‌دیگر با توجه به زمان محاسبه حقوق دولتی قطعی، بخش عمده پرداخت این درآمد به سال آینده موکول می‌شود. لذا براساس تعاریف حسابداری، بخش قابل توجهی از اخذ حقوق دولتی عنوان «معوق» می‌گیرد. این موضوع در جدول 17 مشاهده می‌شود؛ به‌نحوی‌که در سال‌های 1401 و 1402 (تنها در ردیف 130408 مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت) به ترتیب 60 و 92 درصد اخذ حقوق دولتی از ناحیه معوقه‌ها و تنها 24 درصد آن مربوط به جاری طبقه‌بندی شده است.

نسبت حقوق دولتی جاری اخذشده در سال 1402 نسبت به 1401، به‌شدت کاهش یافته است. بنابراین، براساس شکل 16، میزان مصوب حقوق دولتی ابتدا در سال 1400 و سپس در سال 1401 افزایش قابل توجهی داشته است. بر این اساس در سال 1402 مقادیر قابل توجهی از معوقه‌های این سال‌ها انباشت شده و تمرکز دستگاه متولی بیشتر بر اخذ این معوقه‌ها معطوف شده است. از‌این‌رو و بر اساس جدول 17 از کل حقوق دولتی اخذشده در سال 1402، سهم حقوق دولتی جاری اخذشده (متعلق به سال 1402)، به‌شدت کاهش یافته و به 8 درصد از کل وصولی (مربوط به ردیف 130408) در سال 1402 رسیده است.

جدول 17. سهم درآمدهای جاری و معوق از پرداخت‌های حقوق دولتی در سال‌های 1401 و 1402 (میلیارد ریال و درصد) [5]

در این‌ خصوص 2 احتمال برای سیاستگذاران و فعالین اقتصادی حوزه معدن به‌وجود می‌آید که هر یک ایرادهایی دارد. از یک طرف به نظر می‌رسد این ادعا که «بخش قابل توجهی از حقوق دولتی را معوقه‌ها تشکیل می‌دهد و لذا با تسویه آنها در سال‌های پیش رو، میزان اخذ این درآمد کاهش جدی خواهد یافت»، دقیق نیست. از سوی دیگر با توجه به نوع گزارش از این آمار، نزد سیاستگذاران اقتصادی چنین برداشتی به وجود می‌آید که «بخش قابل توجهی از حقوق دولتی محاسبه‌شده در سال‌های گذشته پرداخت نشده و افزایش مقدار پیش‌بینی شده آن در قوانین بودجه سنواتی، صرف اخذ معوقه‌ها خواهد شد و فشار چندانی به معادن وارد نخواهد کرد»؛ درحالی‌که این تلقی نیز چندان صحیح و دقیق نیست.

به‌طورکلی محاسبه دقیق بدهی‌های موجود، نیاز به یک سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در ستاد وزارت صنعت، معدن و تجارت دارد که تاکنون راه‌اندازی نشده است. در حال حاضر بیشتر فرایند محاسبه در سازمان‌های استانی این وزارتخانه انجام می‌شود و مواردی همچون معوقه‌ها و جرائم اعمال‌شده بر آنها به تفکیک معادن در اختیار ستاد وزارت صمت نیست. از‌این‌رو محاسبه معوقه‌های حقوق دولتی تنها به‌صورت مقادیر تجمعی و از طریق استعلام از سازمان‌های استانی وزارت صنعت، معدن و تجارت امکان‌پذیر بوده؛ که تا پایان سال 1402 حدود 192,638 میلیارد ریال اعلام شده است.

براساس جدول 17 میزان محاسبه حقوق دولتی قطعی در سال 1401، حدود 322 هزار میلیارد ریال بوده، حدود 114 هزار میلیارد ریال آن در همان سال پرداخت شده است. درنتیجه پرداخت حدود 208 هزار میلیارد ریال از حقوق دولتی قطعی آن سال به 1402 یا سال‌های بعد منتقل شده است. با توجه به پرداخت 336 هزار میلیارد ریال تحت عنوان معوقه‌ها، با فرض اینکه تمام این مبلغ در 1402 پرداخت شده باشد، مشخص می‌شود که حداکثر 61 درصد از آن متعلق به 1401 بوده است. این محاسبه‌ها برای سال 1401، ازآنجاکه اطلاعات دقیق سال 1400 در دسترس نبود، امکان‌پذیر نیست. بر این اساس آمار و اطلاعات مربوط به برخی معادن مانند ساریگونی و انگوران، با توجه به اینکه محاسبه‌نامه‌های آنها در سامانه کاداستر ثبت نشده، در نظر گرفته نشده است.

خلاصه‌ای از اطلاعات مربوط به محاسبه و اخذ حقوق دولتی سال‌های 1401 و 1402 در شکل 18 قابل مشاهده است.

شکل 18. نمودار حقوق دولتی اخذشده در سال‌های 1401 و 1402 به تفکیک جاری و معوقه‌های سال‌های گذشته

* ازآنجاکه اطلاعات مربوط به حقوق دولتی اخذشده بابت بدهی سال 1400 در سال 1401 در دسترس نیست، این قسمت شامل کلیه معوق‌های حقوق دولتی مربوط به سال‌های پیش از 1401 است.

مأخذ: همان.

4-1-3. تخصیص حقوق دولتی

همان‌گونه که پیش از این ذکر شد، در قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن و همچنین قانون نظام‌مهندسی معدن (مصوب 1379)، مصارف مبالغ اخذشده بابت حقوق دولتی معادن، مشخص شده است. همچنین در بند «پ» ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه، که در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز تنفیذ شد، تصریح شده است که «این اعتبار 100 درصد تخصیص‌یافته تلقی می‌شود و هرگونه هزینه دیگر، مشمول تصرف غیرقانونی در اموال عمومی می‌باشد». بااین‌حال در سال‌های پس از تصویب قوانین مذکور، این احکام به‌صورت کامل اجرا نشده‌اند. سازمان برنامه و بودجه کشور بر این باور است که اجرای این احکام لزوماً به‌صورت کامل امکان‌پذیر نیست و این درآمد، با توجه به اینکه از منابع خدادادی ملی کسب می‌شود، باید در شرایط خاص و تشدید کسری بودجه دولت برای تأمین هزینه‌های عمومی مصرف شود. با توجه به روند رو به رشد بهره‌برداری از معادن موجود در کشور، پایداری منابع حاصل از این درآمد در سال‌های پیش‌رو، در گرو ایجاد زیرساخت‌هایی است که باید از طریق بازگشت همین درآمدها صورت پذیرد. لذا وجود صرف نگاه درآمدی به معادن و تلاش برای تأمین هزینه‌های دولت از آن، در بلندمدت به هیچ عنوان نتایج مثبتی نخواهد داشت.

همچنین در خصوص تخصیص حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت این ابهام وجود دارد که مبنای محاسبه سهم‌های مشخص ‌شده، میزان پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سالیانه است یا میزان حقوق دولتی وصول شده؟ این در حالی است که سهم مشخص‌ شده برای سایر دستگاه‌ها در قانون معادن و قانون نظام‌مهندسی معدن، مبنای محاسبه سهم‌های مشخص‌شده به صراحت «حقوق دولتی وصولی» یا «حقوق دولتی دریافتی» یا «درآمدهای آن وزارت از محل حقوق دولتی‌ بهره‌برداری از معادن» عنوان شده و در مجموع محل مصارف به‌صورت 100 درصدی مشخص شده است. بر این اساس در حکم مندرج قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز باید مبنای عمل، حقوق دولتی وصولی، و نه میزان مصوب در قوانین بودجه سالیانه، گذاشته شود و با هدف ایجاد شفافیت در فرایند بودجه‌ریزی کشور، ابهام به‌وجود آمده برطرف شود. بر این ‌اساس در جداول این بخش در خصوص سهم هر یک از دستگاه‌ها از حقوق دولتی، براساس حقوق دولتی وصولی محاسبه‌ها انجام شده است.

در ادامه به روند تخصیص این درآمدها در محل‌های تعیین‌شده از سال 1396 تا 1402 پرداخته می‌شود.

الف) اعتبارهای مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت

اعتبارهای مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت شامل 65درصد از حقوق دولتی اخذشده بابت اجرای بهینه تکالیف و مأموریت‌های توسعه بخش معدن و صنایع معدنی (تبصره «4» ماده (14) قانون معادن)، 5 درصد بابت سهم دولت از افزایش سرمایه صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی (تبصره ذیل ماده (31) قانون معادن) و 3 درصد سهم نظام‌مهندسی معدن (ماده (35) قانون نظام مهندسی معدن) و در مجموع 73 درصد از کل حقوق دولتی بوده که در قوانین بودجه به‌صورت تجمعی درج شده است. از سال 1401 اعتبارهای مربوط به سهم استان‌ها از ردیف تجمعی مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت جدا شده و در قالب ردیف مجزا به سرجمع اعتبارهای استانی اضافه شده است.

در جدول 18 میزان مصوب و تخصیص‌یافته ردیف‌های فوق با احکام مندرج در قوانین مقایسه شده است. بر این اساس علی‌رغم افزایش 10 برابری میزان تخصیص‌یافته به مجموع ردیف‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت، در شاخص «نسبت تخصیص به سهم وزارت صمت براساس قانون» روندی نزولی، از حدود 70 درصد در 1396 به حدود 17 درصد در 1402، مشاهده می‌شود. با توجه به اینکه سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت و استان‌ها از حقوق دولتی اخذشده تا سال 1401 در یک ردیف به تصویب می‌رسیدند، این مقدار به‌عنوان «اعتبار مصوب در قانون بودجه» تا سال مذکور در جدول زیر باید معادل 88درصد (73 درصد سهم وزارتخانه + 15 درصد سهم استان‌ها) در نظر گرفته شوند. مشاهده می‌شود که میزان تعدیل شده تخصیص به وزارت صمت به قیمت ثابت سال 1395، از 4،181 میلیارد ریال در سال 1396 به 2،744 میلیارد ریال در سال 1402 رسید؛ که کاهشی 34 درصدی نشان می‌دهد.

جدول 18. مقایسه میان احکام قانون و مقدار تخصیص‌یافته حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت بابت توسعه بخش معدن (میلیارد ریال) [5 و 7]

از 73 درصد سهم قانونی وزارت صنعت، معدن و تجارت از حقوق دولتی اخذشده، 5 درصد سهم صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی و 3 درصد مربوط به سازمان نظام‌مهندسی معدن است. تا پیش از سال 1399 بخش‌های ذکرشده در اختیار وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار داشت تا این وزارتخانه متناسب با وظایف و برنامه‌های این سازمان‌ها، مبالغی به آنها اختصاص دهد. این وضعیت برای سازمان نظام‌مهندسی همچنان ادامه دارد. اما پس از سال 1399، اعتبار مربوط به صندوق بیمه در قالب موافقت‌نامه‌ای مجزا، ذیل طرح افزایش صندوق‌های صنعتی و معدنی، برای افزایش سرمایه آن در اختیار وزارت قرار ‌گرفت. در جدول 19 مبالغ تخصیص‌یافته به این 2 سازمان نشان داده شده است. به همین منظور پس از این سال مقدار تخصیص‌یافته به این صندوق رشد قابل توجهی پیدا کرده است. میزان تعدیل شده تخصیص به صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی به قیمت ثابت سال 1395، از 40 میلیارد ریال در سال 1396 با رشد 852 درصدی به 381 میلیارد ریال رسیده است. در این بازه میزان تعدیل شده تخصیص به سازمان نظام مهندسی نسبتاً ثابت مانده است.

جدول 19. سهم و مبالغ تخصیص‌یافته به صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی و سازمان نظام‌مهندسی معدن (مبالغ به میلیارد ریال) [5]

ب) اعتبارهای مربوط به سهم استان‌ها

براساس تبصره «6» ماده (14) قانون معادن، دولت مکلف است 15 درصد از حقوق دولتی دریافتی را به اعتبارهای استان محل معدن اضافه کند، تا برای ایجاد زیرساخت و رفاه و توسعه شهرستان با اولویت بخشی که معدن در آن واقع است، صرف شود. حداقل الزام قانونی انجام مسئولیت اجتماعی، توسط معادن کشور قلمداد می‌شود. تا سال 1401 این قسمت نیز بخشی از اعتبارهای وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده که توسط این وزارتخانه و متناسب با اخذ حقوق دولتی به استان‌ها تعلق ‌گرفته است؛ اما این مبالغ پس از این سال، به‌صورت جداگانه و مستقیم به استانداری‌ها تخصیص پیدا می‌کند. با توجه به اهمیت این ردیف درآمدی، در سال‌های اخیر شناسه‌هایی به تفکیک هر استان برای پرداخت حقوق دولتی معادن در نظر گرفته شده است.

در جدول 20 نمایی از مقدار مصوب و تخصیص‌یافته این ردیف نشان داده شده است. بر همین اساس، همانند سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت، علی‌رغم افزایش 10 برابری تخصیص، نسبت اجرای احکام قانون معادن در سال‌های اخیر در کل، روندی نزولی داشته است. هرچند این روند نزولی در سال‌های 1401 و 1402 قطع و نسبت ذکرشده از حدود 13 درصد به 17درصد افزایش یافته است. میزان تعدیل شده سهم استان‌ها به قیمت ثابت سال 1395، از 942 میلیارد ریال در سال 1396، با کاهشی 37 درصدی به 587 میلیارد ریال در 1402 رسیده است.

جدول 20. مقایسه میان احکام قانون و مقدار تخصیص‌یافته حقوق دولتی بابت سهم استان‌ها (میلیارد ریال) [7]

با توجه به وجود برخی تعارض‌های منافع میان بهره‌برداران معادن و اهالی اطراف آنها، نظارت بیشتر در تخصیص این ردیف می‌تواند گام مهمی در کاهش چالش‌های فی‌مابین باشد.

با توجه به اینکه در قوانین بودجه سنواتی سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت و استان‌ها از حقوق دولتی تا سال 1401 در یک ردیف به تصویب می‌رسید، برای بررسی نسبت مقدار مصوب و نسبت آن به سهم مشخص‌ شده در قانون، باید هر 2 عنوان فوق مدنظر قرار گیرند. در شکل 19 مقایسه‌ای از نسبت مقدار مصوب به سهم قانونی وزارت‌ صنعت، معدن و تجارت و استان‌ها و همچنین نسبت تخصیص به سهم قانونی مشخص‌ ارائه شده است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود روند حاکم بر این نسبت‌ها در بین سال‌های 1396 تا 1402 همواره نزولی بوده است.

شکل 19. نمودار مقایسه میان نسبت مقدار مصوب به سهم قانونی و نسبت مقدار تخصیص‌یافته به سهم قانونی در وزارت صنعت، معدن و تجارت و استان‌ها

مأخذ: همان.

ج) اعتبارات مربوط به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور

براساس ماده (25) قانون معادن، 12 درصد از حقوق دولتی وصولی برای جبران خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های معدنی باید به حسابی که ازسوی وزارت جهاد کشاورزی اعلام می‌شود، واریز شود. این مبالغ در اختیار سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور برای انجام فعالیت‌های بازسازی قرار می‌گیرد. از سال 1401 حسابی جداگانه برای دریافت این درآمد، با شماره 150122، ایجاد شده است. این حساب که براساس احکام قانونی و با حدود 11 سال تأخیر ایجاد شده، تأثیر چندانی در میزان تخصیص به سازمان مذکور نداشته است. از سال 1401 نسبت تخصیص به سهم قانونی تمام سازمان‌ها افزایش داشته که نشان‌دهنده تغییر رویکرد در سازمان برنامه و بودجه نسبت به این موضوع بوده و لذا افزایش سهم منابع طبیعی در این سال لزوماً نمی‌تواند به‌علت تعریف این حساب باشد.

در جدول 21 وضعیت مقدار مصوب و تخصیص‌یافته حاصل از این حکم قانونی نشان داده شده است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود روند تخصیص به این سازمان، برخلاف موارد پیشین، صعودی بوده؛ به‌نحوی‌ که نسبت اجرای احکام قانون معادن از 2 درصد در سال 1396 به بیش از 10 درصد در سال 1401 رسیده است. علی‌رغم این افزایش، از آنجا که بیشتر واریزی درآمد به این سازمان ناشی از حقوق دولتی مربوط به ماه‌های پایانی سال است، بنابر گفته کارشناسان امکان جذب آن در فعالیت‌های بازسازی وجود ندارد. تعدیل شده میزان تخصیص به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور رشد قابل توجهی در بین سال‌های 1396 تا 1402 داشته است؛ این میزان از 28 میلیارد ریال در سال 1396 با به 220 میلیارد ریال در 1402 رسیده است.

جدول 21. مقایسه میان احکام قانون و مقدار تخصیص‌یافته حقوق دولتی بابت سهم سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور (میلیارد ریال) [7]

براساس جدول 21 می‌توان شکل 20 را به شرح زیر ترسیم کرد که در آن نسبت‌ مقدار مصوب سهم سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به مقدار مشخص‌شده براساس احکام مندرج در قوانین، همزمان با نسبت مقدار تخصیص‌یافته به سهم قانونی رسم شده است.

شکل 20. نمودار مقایسه میان نسبت مقدار مصوب به سهم قانونی و نسبت مقدار تخصیص‌یافته به سهم قانونی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور

مأخذ: همان.

به‌طورکلی در شکل 21 می‌توان متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذشده طی سال‌های 1396 تا 1402 در مقایسه با سهم قانونی سازمان‌ها و نهادهای فوق را مشاهده کرد. براساس این شکل صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی (با 41/7 درصد) بیشترین میانگین درصد تحقق در میان سازمان‌ها را در اختیار دارد و پس از آن کل سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت (اعم از صندوق بیمه و نظام‌مهندسی با 17/9 درصد) و سهم استان‌ها (با 17/9 درصد) قرار دارد. تنها به‌طور میانگین 7 درصد از سهم قانونی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در این سال‌ها تخصیص‌ یافته و این نسبت برای سازمان نظام‌مهندسی حدود 0/6 درصد است.

شکل 21. نمودار مقایسه متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذشده برای دستگاه‌های ذی‌نفع حقوق دولتی با سهم ذکرشده در قوانین مربوطه و درصد تحقق (در بازه سال‌های 1396 تا 1402)

مأخذ: همان.

4-2. سود سهم ویژه دولت از فعالیت‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه

براساس بند «ج» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) (مصوب 1393) شرکت‌های دولتی موظف‌اند حداقل 50 درصد از سود پیش‌بینی شده هر سال (پیش از محاسبه مالیات) را به‌صورت علی‌الحساب به حساب درآمد عمومی واریز کنند. پس از برگزاری مجامع این شرکت‌ها و محاسبه دقیق این مقدار، مابه‌التفاوت قطعی نیز توسط دولت قابل برداشت خواهد بود. بر این اساس می‌توان سهم دولت از سودآوری ایمیدرو و شرکت‌های تابعه آن را به‌عنوان یکی از عواید مستقیم دولت از بخش معدن به شمار آورد.

محاسبه سود سهم ویژه دولت در شرکت‌های دولتی در 2 مرحله انجام می‌شود. نخست آنچه در پیوست 3 قوانین بودجه سالیانه، مصوب شده و در 12 پرداخت، بدون در نظر گرفتن عملکرد واقعی آن شرکت، اخذ می‌شود. سپس در سال بعد و با نهایی شدن صورت مالی آن شرکت و تعیین میزان سود، تفاوت سود قطعی و پرداخت شده در سال گذشته محاسبه، و از شرکت اخذ می‌شود. همچنین معوقات سال‌های گذشته نیز به آن اضافه می‌شود؛ به‌طوری‌که در صورت‌های مالی ایمیدرو آمده که مبلغ 120،871 میلیارد ریال بدهی این سازمان بابت سود سهم دولت مربوط به عملکرد سال 1400، در سال 1402 به این سرفصل اضافه شده و تا پایان آن سال، 69،468 میلیارد ریال از آن بدهی تسویه شده است. میزان مصوب و پرداخت شده سود سهم ویژه دولت در سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه از سال 1397 تا 1402 به شرح جدول 22 است. بنابراین آنچه به‌عنوان اخذ شده در این جدول نشان داده شده، تحت عنوان «پرداخت‌های نقدی بابت سود سهام» در قسمت صورت جریان‌های نقدی از صورت مالی شرکت‌های دولتی آمده است.

جدول 22. میزان مصوب و اخذ شده سود سهم ویژه دولت از ایمیدرو و شرکت‌های تابعه از سال 1402 -1397 (میلیارد ریال) [8، 9، 10، 11، 12، 13، 14، 15، 16، 17]

به‌طورکلی و با توجه به تقاوت قابل توجه میزان مصوب و مبلغ اخذ شده در بیشتر شرکت‌های دولتی فعال در بخش معدن، می‌توان دریافت که بخش قابل توجهی از مبالغ اخذ شده سود سهم ویژه دولت در هر سال را تفاوت میزان قطعی و علی‌الحساب مربوط به سال گذشته تشکیل می‌دهد. این در حالی است که با توجه به نیاز بخش معدن به تأمین منابع مالی برای تکمیل طرح‌های ناتمام و پیگیری طرح‌های توسعه‌ای، می‌توان از این مبالغ برای توسعه بخش بهره برد. این موضوع در جزء «15» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت اشاره شده و به سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) اجازه داده شده تا از محل مبالغ مازاد بر اعتبار مصوب سود وی‍ژه سهم دولت، سود ابرازی و مازاد بر مالیات عملکرد پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی نسبت به سرمایه‌‌گذاری در حوزه زیرساخت بخش معدن و صنایع معدنی، اکتشاف، استحصال و بهره‌برداری عناصر معدنی نادر و کمیاب و تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام معادن و صنایع معدنی اقدام کند.

به‌طورکلی و با توجه به اطلاعات ارائه‌شده، می‌توان مهم‌ترین عواید مستقیم دولت از بخش معدن، بدون در نظر گرفتن مالیات اخذشده از بنگاه‌های فعال را در جدول 23 خلاصه کرد:

جدول 23. مهم‌ترین عواید مستقیم دولت از بخش معدن (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

براساس جدول فوق عواید مستقیم دولت از حدود 14 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به حدود 660 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده؛ به‌عبارت دیگر این شاخص در هفت سال 47 برابر شده است.

در شکل 22 نیز به مقدار تعدیل شده مجموع برخی عواید مستقیم دولت از بخش معدن (مجموع حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت از شرکت‌های دولتی)، به قیمت ثابت سال 1395 اشاره شده است. این میزان در سال‌های گذشته، به جز سال 1401، همواره در حال افزایش بوده؛ به‌نحوی‌که از حدود 7/1 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به 36/9 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است.

شکل 22. مجموع اخذ حقوق دولتی و سود سهام ویژه دولت به قیمت ثابت سال 1395

مأخذ: همان

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در شماره دوم از سلسله‌گزارش‌های نماگر بخش معدن و صنایع معدنی در سال 1402، به بخش بهره‌برداری معادن در عنوان‌های بخش معدن در حساب‌های ملی، استخراج معادن و حقوق دولتی پرداخته شده است.

5-1. شاخص‌های کلان بخش معدن

در این قسمت به بررسی آمار حساب‌های ملی و اشتغال پیرامون بخش معدن پرداخته شده است. مهم‌ترین چالش بررسی حساب‌های ملی در استخراج معادن، عدم تجمیع آنها با داده‌های صنایع معدنی بوده؛ که موجب کم‌برآوردی نقش بخش معدن و صنایع معدنی در اقتصاد ملی شده است.

مقدار تعدیل‌ شده درآمد بخش معدن در سال‌های 1390 تا 1402 به‌جز سال‌های 1394 و 1398، روندی صعودی داشته؛ به‌نحوی ‌که به قیمت ثابت سال 1400، از 1,026 هزار میلیارد ریال در سال 1390 با رشد بیش از دو برابری به 2,208 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است.

رشد سالیانه بخش معدن در دهه‌های گذشته همواره بیشتر از رشد اقتصادی کشور بوده است. میانگین سالیانه این شاخص (به قیمت‌های ثابت سال 1383) در بیشترین حد خود در دهه 1340 به 16 درصد و پس از آن در دهه 1380 به 12 درصد رسیده است. در مقایسه میان رشد سالیانه بخش معدن و اقتصاد کشور در سال‌های 1391 تا 1402 (به قیمت‌های ثابت سال 1400)، به‌جز سال‌های 1394، 1395، 1401 و 1402، همواره رشد بخش معدن بیش از رشد اقتصادی کشور بوده است. به‌طورکلی میانگین رشد استخراج معادن و تولید ناخالص داخلی در بازه زمانی بررسی‌شده، به‌ ترتیب 6/99 و 0/94 درصد گزارش شده است. به‌عبارت دیگر در یک دهه گذشته رشد اقتصادی فعالیت‌های استخراج معادن به مراتب بیشتر از کلیت اقتصاد ملی بوده است.

سهم بخش معدن نیز از اقتصاد ملی از میانگین سالیانه 0/15 درصد در دهه 1340 به 1/9درصد در دهه 1390 رسیده است. این نسبت در سال 1402 حدود 2/1 درصد محاسبه شده است.

روند هزینه‌های توسعه و اکتشاف در معادن، طی سال‌های 1390 تا 1402 کاهشی بوده؛ به‌طوری‌که 8،136 میلیارد ریال در سال 1390، به 3،428 میلیارد ریال در سال 1402، حدود یک‌سوم مقدار اولیه، رسیده است.

شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن کشور، که پیش از سال 1396 با شاخص تولیدکننده کل تطابق داشته، پس از سال 1397 فاصله گرفته است. در سال‌های پس از 1399، رشد این شاخص در بخش معدن نسبت به شاخص کل شدت بیشتری گرفته است. شاخص قیمت تولیدکننده در سال 1402 برای بخش معدن و کل اقتصاد به ترتیب 1788 و 997 محاسبه شده است.

تعداد شاغلین در بخش معدن به‌طورکلی در حال افزایش بوده؛ به‌طوری‌که از حدود 84 هزار نفر در سال 1390، به 144 هزار نفر در سال 1402 رسیده است. همچنین مقادیر تعدیل‌شده انواع پرداخت سالیانه به هر نفر نیروی کار (براساس شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن و قیمت‌های ثابت سال 1395) از سال 1390 تا 1396 صعودی و از آن سال تا 1402 نزولی گزارش شده است. بدون در نظر گرفتن نوسان‌ها، این شاخص از حدود 171 میلیون ریال در سال 1390 به 121 میلیون ریال در سال 1402 برای هر نفر رسیده است.

میانگین نرخ رشد سالیانه اشتغال در بخش معدن در بازه زمانی 1390 تا 1402 حدود 4/6 درصد بوده است و از رشد ارزش‌افزوده این بخش پیروی نمی‌کند. این در حالی است که میانگین نرخ رشد سالیانه پرداخت‌ها حدود 2/9 درصد برآورد می‌شود. با توجه به هم‌نوایی بیشتر نمودار رشد سالیانه پرداخت‌ها با رشد ارزش‌افزوده بخش، رشد بخش بیشتر در رشد پرداختی‌ها نمایان می‌شود تا تعداد اشتغال. نسبت پرداخت‌ها به نیروی کار از ارزش‌افزوده نیز در بازه زمانی بررسی‌شده کاهشی بوده؛ به‌نحوی که از 11/9 درصد در سال 1390 به 9/15 درصد در سال 1402 رسیده است.

به‌طورکلی در سال 1402 نیمی از شاغلین این بخش مربوط به معادن استخراج کانسنگ‌های فلزی بوده‌اند. پس از آنها 11 درصد از شاغلین مربوط به معادن زغال‌سنگ و 35 درصد مربوط به معادن سنگ‌های تزئینی و نما، شن و ماسه و ...‌ بوده‌اند. در میان انواع معادن، بیشترین تعداد شاغلان در یک معدن به ترتیب مربوط به معادن زغال‌سنگ، استخراج سنگ‌آهن و استخراج سایر کانسنگ‌های فلزی به ترتیب 146، 133 و 77 نفر بوده است. بنابراین شایان ذکر است که تعداد شاغلان به ازای هر معدن به‌صورت میانگین 20 نفر محاسبه شده است.

بیشترین پرداختی به هر نیروی کار در معادن استخراج سنگ‌آهن، استخراج سایر کانسنگ‌های فلزی و زغال‌سنگ به ترتیب با 3/08، 2/64 و 1/76 میلیارد ریال انجام می‌شود. میانگین این شاخص برای کل معادن کشور 2/17 میلیارد ریال بوده است.

5-2. استخراج از معادن

در این قسمت به آن دسته از مواد معدنی پرداخته می‌شود که یا به صنایع معدنی مصرف‌‌کننده آن در هدف‌گذاری‌های قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت توجه شده (مانند فولاد، مس، سرب و روی، آلومینیوم، طلا و زغال‌سنگ) و یا بر‌اساس برآوردهای بین‌المللی، کشور دارای رتبه‌های بالا در ذخایر یا تولید آن قرار گرفته است (مانند سنگ‌های تزئینی و نما و سایر عناصر فلزی). در این بررسی، از اطلاعات مربوط به ذخیره کانسنگ و فلز محتوا (با استفاده از محاسبه‌های گزارش پیشین) و استخراج اسمی و واقعی در سال‌های 1400، 1401 و 1402 استفاده شده است. همچنین برای بررسی عملکرد بخش معدن از شاخص‌ عمر پایان‌پذیری ذخایر (RLI) و ضریب بهره‌برداری از معادن استفاده شده است.

محاسبه‌ها نشان می‌دهد محتوای آهن موجود در کشور در وضعیت تخلیه منابع قرار دارد، زیرا با فرض ثابت‌ماندن نرخ استخراج، شرایط اقتصادی و فنی و میزان ذخایر قطعی، حدود 21 سال آینده، ذخایر آهن کشور تمام خواهد شد؛ هرچند تغییر در مفروضات یادشده می‌تواند این برآورد را افزایش یا کاهش دهد. درحالی‌که حدود 70 درصد از ظرفیت اسمی استخراج این معادن در حال فعالیت است. مهم‌ترین علت بروز این شرایط را می‌توان در توسعه زنجیره فولاد کشور، کم‌توجهی به ذخایر ماده اولیه و تضعیف حلقه‌های ابتدایی زنجیره دانست. لذا توسعه اکتشاف‌های این فلز و یا تلاش برای دست‌یابی به آن در معدن‌کاری‌ فراسرزمینی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این محاسبه‌ها نشان می‌دهد که شاخص پایان‌پذیری ذخایر و نسبت بهره‌برداری از معادن در مگنتیت و هماتیت تفاوت‌های قابل توجهی دارد؛ زیرا تولید فولاد با استفاده از هماتیت در کشور توسعه پیدا نکرده است.

به‌علت محاسبه‌ شدن حدود 60 سال به‌عنوان شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره برای فلز مس و همچنین 73 درصد به عنوان ضریب بهره‌برداری از معادن، می‌توان این فلز را در حالت برداشت بالا از ذخایر پرحجم طبقه‌بندی کرد. این وضعیت، ضرورت اتخاذ رویکردی زنجیره‌محور در سیاستگذاری حوزه مس و حرکت به‌سوی توسعه محصولات با ارزش‌افزوده بالاتر مبتنی بر این فلز در کشور را بیش از پیش برجسته می‌کند.

همچنین محاسبه 30 سال به‌عنوان شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره و بیش از 50درصد در نسبت استخراج واقعی به اسمی برای بوکسیت، نشان از وضعیت تا حدی بحرانی ذخایر این ماده معدنی دارد. این شرایط بیشتر به‌واسطه عدم توسعه اکتشافات و تمرکز بر معدن بوکسیت جاجرم صورت گرفته است. بنابراین توسعه فعالیت‌های اکتشافی در ایران و سایر کشورهای جهان برای تأمین نیازهای کشور باید در اولویت قرار گیرد. با توجه به محدود بودن مصارف کانی‌های نفلین سینیت و آلونیت و نبود واحدهای صنعتی تولید آلومینا از آنها، تقریباً استخراجی از آن معادن انجام نمی‌شود و این مواد در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند. با توجه به ذخایر قابل توجه این مواد معدنی، باید ابعاد فنی و اقتصادی تولید آلومینا از این مواد معدنی با هدف پایداری تأمین مواد اولیه صنعت آلومینیوم کشور و همچنین توسعه سایر مصارف آنها، بررسی شود.

ازیک‌سو سهم 0/1 درصدی ایران از ذخایر زغال‌سنگ جهان، شاخص عمر پایان‌پذیری محاسبه‌شده برای انواع زغال‌سنگ در کشور بالای 200 سال محاسبه شده است. ازسوی‌دیگر با توجه به اینکه ضریب بهره‌برداری از معادن این ماده معدنی کمتر از 50درصد (در خصوص آنتراسیت و بیتومینه حرارتی به ترتیب 21 و 33 درصد) است، این ماده در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار می‌گیرد.

شاخص عمر پایان‌پذیری ذخیره برای فلز روی، حدود 30 سال و نسبتاً کم محاسبه شده است. حدود 60 درصد از ظرفیت استخراج اسمی این فلز در حال فعالیت است؛ که نسبتاً بالا محسوب می‌شود. از‌این‌رو می‌توان این فلز را در حالت تخلیه منابع قرار داد. در مقابل شاخص عمر پایان‌پذیری ذخایر برای فلز سرب 43 سال (بالاتر از روی) و نسبت استخراج واقعی به استخراج اسمی در معادن آن 45 درصد (کمتر از روی) محاسبه شده است. در مقایسه با روی، وضعیت سرب در شرایط ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارد. البته باید این نکته را مد نظر قرار داد که مصارف سرب در جهان، به علت عوارض زیست‌محیطی، در حال کاهش است. همچنین شاخص عمر محاسبه‌شده برای نوع اکسیدی کانسنگ سرب و خاک روی، حدود یک‌چهارم نوع سولفیدی است؛ که نشان از محوریت کانسنگ اکسیدی در شکل‌گیری صنعت سرب و روی کشور دارد؛ لذا ضروری است برای توسعه فرآوری کانسنگ‌های سولفیدی آنها برنامه‌ریزی صورت گیرد.

شاخص عمر پایان‌پذیری ذخایر برای طلا در کشور 20 سال و ضریب بهره‌برداری از معادن آن حدود 70 درصد برآورد شده است. بر این اساس این فلز در وضعیت تخلیه منابع قرار دارد. البته اطلاعات بخشی از ذخایر و استخراج طلا به‌واسطه عدم دقت در ثبت محصولات جانبی معادن ثبت نشده است. بررسی‌ شاخص‌های مذکور در خصوص انواع کانسنگ‌های طلا، نشان از فشار بیشتر استخراج طلا در کشور بر روی کانسنگ‌های اکسیدی دارد؛ لذا ضروری است برای توسعه فرآوری کانسنگ‌های سولفیدی آن‌ برنامه‌ریزی صورت گیرد.

محاسبه‌ها نشان می‌دهد ضریب بهره‌برداری از معادن در سنگ‌های تزئینی و نما (به‌جز معادن سنگ مرمر) بالا و نزدیک به ۱۰۰درصد است. این موضوع بیشتر ناشی از اخذ حقوق دولتی این معادن بر مبنای استخراج اسمی در استان‌هاست. شاخص عمر ذخیره محاسبه‌شده برای این مواد معدنی نیز (به‌جز تراورتن) بسیار بالا محاسبه شده که نشان‌دهنده شرایط ذخایر فراوان و برداشت کم است. البته باید در نظر داشت که درباره آینده کاربردهای سنگ‌های تزئینی و نما در صنعت ساختمان، با توجه به توسعه تولید و فروش محصولات جایگزین در سال‌های گذشته، ابهام‌های زیادی مطرح شده است.

همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد کانسنگ‌های آنتیموان، تیتانیوم، منگنز، مولیبدن و نیکل در حالت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند. کانسنگ کرومیت نیز با توجه به اینکه شاخص عمر محاسبه شده برای آن نسبتاً پایین و شاخص بهره‌برداری از ظرفیت معادن نیز پایین محاسبه شده‌، در وضعیت تناقض ظاهری قرار گرفته است. همچنین با توجه به اینکه در ثبت محصولات جانبی معادن کشور دقت لازم صورت نگرفته است، محاسبه‌های انجام ‌شده در خصوص کانسنگ‌هایی چون نقره دقیق به نظر نمی‌رسد.

5-3. عواید مستقیم دولت از بخش معدن

در این گزارش تلاش شده با تمرکز بر حقوق دولتی وصولی از معادن و اجزای آن و همچنین سود سهام ویژه دولت در این بخش، گام نخست برای ترسیم تصویری جامع و منسجم از انواع عواید مستقیم دولت (که در تعریف موسع شامل مالیات بر درآمد، مالیات بر ارزش‌افزوده، حقوق گمرکی و ... نیز می‌شود) حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری در کشور برداشته شود.

5-3-1. حقوق دولتی

ازجمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در قوانین بودجه سنواتی کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن است. به‌طورکلی حقوق دولتی به درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه گفته‌ می‌شود که به نرخ روز در محل معدن محاسبه می‌شود. در این قسمت به موضوع‌هایی مانند میزان محقق‌شده، فرایند محاسبه و تخصیص این درآمد پرداخته می‌شود.

ازجمله موضوع‌های چالش‌برانگیز بخش معدن در سال‌های اخیر سرجمع حقوق دولتی اخذشده، به‌واسطه نبود پایگاه اطلاعاتی جامع و متمرکز محاسبه و پرداخت آن است. سرفصل‌های اخذ حقوق دولتی به شرح زیر است:

الف) پرداخت نقدی به حساب 130408 وزارت صنعت، معدن و تجارت در خزانه‌داری کل کشور: مهم‌ترین روش واریز حقوق دولتی معادن، پرداخت نقدی به حساب ۱۳۰۴۰۸ متعلق به وزارت صنعت، معدن و تجارت است. این پرداخت‌ها تنها به تفکیک استان شناسه‌دار هستند و اجزای مختلف آن (مانند علی‌الحساب یا جریمه) قابل تفکیک نیستند.

ب) پرداخت بخشی از حقوق دولتی به حساب 150122 وزارت جهاد کشاورزی در خزانه‌داری کل کشور: از سال ۱۴۰۱، پرداخت سهم سازمان منابع طبیعی به حساب جداگانه ۱۵۰۱۲۲ آغاز شده، اما به‌علت وجود ابهام قانونی در مشخص‌کردن مسئول جمع‌آوری، فرایندی آشفته داشته است.

ج) اخذ حقوق دولتی در قالب ماده (30) قانون معادن و ماده (48) قانون محاسبات عمومی: ابزار دیگر وصول، استفاده از ماده (۴۸) قانون محاسبات عمومی (مطابق ماده (۳۰) قانون معادن) است که به سازمان امور مالیاتی اجازه می‌دهد با اقدام‌هایی مانند بستن حساب بانکی، مطالبه‌های معوق را مستقیماً وصول کند. مبالغ وصول ‌شده در سال واریز، جزو درآمدهای حقوق دولتی محسوب می‌شوند.

د) پرداخت در قالب جبران بدهی‌های دولت برای نمونه‌پرداخت بدهی گندم‌کاران عموماً از طریق تعامل‌های مالی میان دولت و ایمیدرو: برای جبران کسری بودجه دولت، در سال‌های اخیر از حساب‌های داخلی شرکت‌های دولتی مانند ایمیدرو برای پرداخت مستقیم بدهی‌های دولت (به‌عنوان مثال به گندم‌کاران) استفاده شده است. وزارت صمت تلاش دارد این مبالغ را با بدهی ایمیدرو به دولت (مانند حقوق دولتی) تهاتر کند تا سرجمع درآمدهای وصول ‌شده افزایش پیدا کرده و سهم تخصیص بیشتری دریافت کند. تا زمان تعیین‌تکلیف نهایی، این مبالغ به جمع حساب‌های ۱۳۰۴۰۸ و ۱۵۰۱۲۲ اضافه می‌شوند.

با توجه به اینکه مبالغ ناشی از اعمال ماده (48) قانون محاسبات عمومی در سال واریز به خزانه، تحت عنوان همان ردیف اخذ خود طبقه‌بندی می‌شود، با جمع سایر سرفصل‌ها می‌توان به سرجمع مبالغ اخذشده به‌عنوان حقوق دولتی دست ‌یافت. بر این اساس این مبلغ برای سال‌های 1400، 1401 و 1402 به ترتیب 192، 294 و 394 هزار میلیارد ریال بوده؛ که در این بازه زمانی، هر سال 100 هزار میلیارد ریال به میزان اخذ افزوده شده است. در بازه زمانی 1391 تا 1402 نسبت حقوق دولتی اخذشده به مصوب قوانین بودجه، به‌طور میانگین 108درصد بوده است؛ که نشان از وضعیت مطلوب این درآمد دارد. همچنین اگر درآمدهای حاصل‌ شده براساس شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن (به قیمت ثابت سال 1395) تعدیل شود؛ روند رو به رشد آن به‌ویژه پس از سال 1399 همچنان مشاهده می‌شود.

براساس اظهارات مسئولان وزارت صمت، حقوق دولتی به دو صورت قطعی و علی‌الحساب محاسبه می‌شود؛ در محاسبه علی‌الحساب، بهره‌برداران ملزم به پرداخت حقوق دولتی براساس داده‌های سال گذشته، به‌همراه تعدیل بر پایه تورم، به‌صورت فصلی خواهند بود. در پایان سال مالی و با توجه به قطعی ‌شدن درصد حقوق دولتی هر ماده معدنی و ارائه مدارک مثبته از میزان استخراج و قیمت فروش، میزان قطعی حقوق دولتی سالیانه محاسبه و بهره‌بردار موظف به پرداخت ما‌به‌التفاوت آن می‌شود. محاسبه و پرداخت حقوق دولتی در سازمان‌های استانی وزارت صنعت، معدن و تجارت متمرکز بوده و این موضوع موجب عدم شفافیت در کل فرایند شده است.

در سال‌های 1401 و 1402 به‌طور متوسط 76درصد از حقوق دولتی اخذشده از معوقه‌ها بوده‌اند. با توجه به ساختار محاسبه و پرداخت حقوق دولتی و براساس تعاریف حسابداری بخش قابل توجهی از میزان اخذشده در هر سال، عنوان «معوق» می‌خورد، درحالی‌که به نظر صحیح نمی‌رسد. تفاوت میان ابلاغ‌های قطعی و پرداخت‌های جاری سال 1401 (که به سال 1402 منتقل شده بود)، حدود 208 هزار میلیارد ریال محاسبه می‌شود. با توجه به اخذ حدود 336 هزار میلیارد ریال در سال 1402 به‌عنوان معوقه‌ها، می‌توان دریافت که حداکثر 61درصد آن متعلق به سال پیش بوده است. به‌طورکلی محاسبه دقیق بدهی‌های موجود، نیازمند وجود سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در ستاد وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده که تاکنون راه‌اندازی نشده است. در حال حاضر و با توجه به استعلام معاونت معادن و صنایع معدنی وزارت‌ صمت از سازمان‌های استانی، معوقه‌های حقوق دولتی تا پایان سال 1402، حدود 192,638 میلیارد ریال اعلام شده است.

براساس قوانین موجود، حقوق دولتی اخذشده مصارف مشخصی نیز دارد و 10درصد آن باید در موارد زیر هزینه شود:

·   65درصد برای اجرای بهینه تکالیف و مأموریت‌های توسعه‌ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت؛

·   15درصد برای اضافه کردن به اعتبارهای همان استان برای ایجاد رفاه، زیرساخت و توسعه در شهرستان؛

·   12درصد برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی توسط وزارت جهاد کشاورزی، چنانچه محدوده عملیات معدنی در منابع ملی و طبیعی واقع شده باشد؛

·   5درصد در حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه‌‌گذاری فعالیت‌های معدنی؛

·   3درصد آن نیز از اعتبارهای اعطایی به سازمان نظام‌مهندسی تا زمان حصول خودکفایی.

اعتبارهای مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌صورت تجمیعی 73 درصد (سهم 65 درصدی برای اجرای بهینه تکالیف، 5 درصد افزایش سرمایه صندوق بیمه و 3 درصد سهم سازمان نظام‌مهندسی معدن) است. علی‌رغم افزایش 10 برابری میزان تخصیص‌یافته به مجموع ردیف‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت، در شاخص نسبت تخصیص به میزان مشخص‌شده، روندی نزولی از حدود 70 درصد در 1396 به حدود 17 درصد در 1402، مشاهده می‌شود. همچنین میزان تعدیل شده آن، به قیمت‌های ثابت سال 1395، از 4/1 میلیارد ریال به 2/7 میلیارد ریال رسیده است. سهم صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی از سال 1399 در قالب موافقت‌نامه‌ای مجزا در اختیار وزارتخانه قرار می‌گیرد، اما سهم سازمان نظام ‌مهندسی معدن در اختیار این وزارت قرار دارد و به فراخور وظایف و برنامه‌های آن سازمان مبالغی اختصاص پیدا می‌کند.

 از سال 1401 اعتبارهای مربوط به سهم استان‌ها از ردیف تجمعی مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت حذف و در قالب ردیف مجزا به سرجمع اعتبارهای استانی اضافه شد. در این قسمت نیز مشاهده می‌شود علی‌رغم افزایش 10 برابری تخصیص، نسبت اجرای احکام قانون معادن در بین سال‌های 1396 تا 1402 در کل روندی نزولی طی کرده است. علی‌رغم تداوم این روند، مشاهده می‌شود این نسبت از 13درصد در سال 1400 به 17درصد در سال 1402 رسیده است.

براساس بررسی‌های انجام‌ شده، روند نسبت اجرای قانون در تخصیص سهم سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در سال‌های گذشته، روندی صعودی داشته است. این نسبت از 2درصد در سال 1396 به بیش از 10درصد در سال 1401 رسیده است. علی‌رغم این افزایش اما ازآنجاکه بیشتر واریزی درآمد این سازمان ناشی از حقوق دولتی مربوط به ماه‌های پایانی سال است، بنابر گفته کارشناسان، امکان جذب آن در فعالیت‌های بازسازی وجود ندارد.

به‌طورکلی صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی بیشترین درصد تحقق در میان سازمان‌ها را در اختیار دارد و پس از آن کل سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت (اعم از صندوق بیمه و نظام‌مهندسی) و سهم استان‌ها قرار دارد.

5-3-2. سود سهم ویژه دولت پرداختی توسط سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه 

سود سهم ویژه دولت پرداخت‌شده توسط ایمیدرو و شرکت‌های تابعه از حدود 1/5 هزار میلیارد ریال در سال 1397 با روندی افزایشی به 365 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است.

به‌طورکلی مجموع حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت، به قیمت‌های ثابت سال 1395، از حدود 7/1 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به حدود 36/9 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است.