خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

محیط کسب‌وکار ایران طی سال‌های اخیر، به‌طور فزاینده‌ای با بی‌ثباتی مقرراتی، تغییرات ناگهانی سیاست‌ها و عدم پیش‌بینی‌پذیری رویه‌های اجرایی مواجه بوده است. این وضعیت، نه‌تنها برنامه‌ریزی بنگاه‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاران را مختل کرده، بلکه هزینه‌های مبادله را افزایش داده و انگیزه فعالیت‌های مولد را کاهش داده است. قانونگذار با تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار»، تلاش کرده است از طریق الزام به اطلاع‌رسانی پیشینی پیش‌نویس‌های مقررات و اطلاع‌رسانی پسینی مصوبات، مشارکت ذی‌نفعان و شفافیت مقررات، ثبات و امنیت حقوقی را تقویت کند. این اقدام قانونگذار با تصویب مقررات متعدد مربوط به مواد قانونی مذکور، مجموعه‌ای از احکام را برای نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری شکل داده است. قانونگذار با تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» به‌دنبال تحقق بخشیدن به چند هدف به‌طور هم‌زمان بوده که عبارت‌اند از: ۱. ثبات و پیش‌بینی‌پذیری محیط حقوقی و اقتصادی، ۲. افزایش کیفیت شکلی و ماهوی مقررات مصوب قوه مجریه، ۳. تأمین و فراهم ساختن زمینه مشارکت بخش خصوصی در فرایند تدوین مقررات به‌طور مؤثر، و ۴. فراهم کردن امکان دسترسی به مقررات و اطلاع‌رسانی عمومی مقررات مصوب، به بهترین و سریع‌ترین روش ممکن.

در گزارش حاضر، تلاش شده این تکالیف قانونی و مقرراتی، احصا و دسته‌بندی و نسبت آنها با یکدیگر تعریف شود. ارزیابی اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط، و چالش‌های اجرایی آنها، موضوع گزارشی مستقل است که در دست تهیه می‌باشد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

۱. در‌مجموع، تکالیف مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مرتبط با آن را می‌توان به این شرح خلاصه کرد: نخست، تکالیف دستگاه‌های اجرایی برای کسب نظر عموم و فعالان اقتصادی (تشکل‌ها) پیش از تصویب مقرره؛ و دوم، تکالیف دستگاه‌های اجرایی ناظر به بارگزاری مصوبه در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌و‌کار» از زیرسامانه‌های «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (به نشانی اینترنتی qavanin.ir) پس از تصویب مقرره.

۲. گرچه ماده (۲۴) «قانون بهبود ...» صرفاً با هدف اطلاع‌رسانی به عموم درخصوص تغییرات سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اجرایی به تصویب رسیده، اما اهداف ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» علاوه‌بر هدف پیش‌گفته، اجرایی ‌کردن اصل مشاوره با عموم و به‌ویژه فعالان اقتصادی در مقررات‌گذاری و به مشارکت طلبیدن مؤثر نهادها و تشکل‌های اقتصادی در فرایند وضع مقرره، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اصول مقررات‌گذاری است. سازوکار مقرر شده برای تسهیل نظرخواهی از فعالان اقتصادی و تشکل‌ها در ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» را می‌توان مکمل مواد (۲) و (۳) قانون مذکور تلقی کرد. در ماده (۲) قانون پیش‌گفته، دولت مکلف شده «در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها، نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری را درخواست و بررسی کند و هرگاه لازم دید آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت نماید». در ماده (۳) قانون مذکور نیز مقرر شده: «دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند».

۳. از بررسی محتوایی احکام قانونی و مقرراتی مربوطه به موضوع مورد بحث، می‌توان چنین نتیجه‌‌گیری کرد که احکام مربوط، به‌نوعی مکمل یکدیگر محسوب می‌شوند. از یک‌سو، هم‌پوشانی‌های قابل ملاحظه‌ای بین آنها وجود دارد؛ و از‌سوی‌دیگر، احکام مؤخر، کامل‌تر و دقیق‌تر از احکام مقدم محسوب می‌شوند. بر این اساس، دولت با صدور بخشنامه‌ای با عنوان «تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/۱۲/8)، تکالیف دستگاه‌های اجرایی را تجمیع کرده است. اجرای دقیق «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/۱/30)، تضمین‌کننده اجرای مواد (۲۴) «قانون بهبود ...» (مصوب ۱390/۱۱/۱6)، «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (یا آیین‌نامه ماده (۳۰) «قانون بهبود ...»، مصوب 1402/۱/30 هیئت‌وزیران)، ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» (الحاقی به‌موجب مصوبه 1400/۱۲/24)، و «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود ...» (مصوب ۱402/۱۱/۱5 هیئت‌وزیران) است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در موضوع نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، تعداد قابل‌توجهی از احکام قانونی و مقرراتی تصویب شده که به‌تبع اجرای آنها توسط مقامات اداری، با ابهامات، چالش‌ها، و موانع متعددی همراه خواهد بود. ازاین‌رو، باید برای سازگاری و انسجام بین مواد قانونی و مقرراتی برای اجرای آسان‌تر و مؤثرتر، راهکاری یافت. به‌عبارت دقیق‌تر، ساده‌سازی و ابهام‌زدایی از تکالیف نهادها و مقامات مکلف به رعایت اصول، ضوابط، فرایندها و رویه‌ها برای انجام این مهم، ضرورت دارد. به‌نظر می‌رسد محور قرار دادن «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مصوب 1403/۲/1)، می‌تواند راهکاری برای رفع پیچیدگی و تعدد احکام مربوط به موضوع مورد بحث باشد. همچنین برای دستگاه‌های اجرایی، فهرست یادآور (چک‌لیست) تدوین و توسط دبیر هیئت‌دولت ابلاغ شده که حتی بدون مطالعه دقیق و آگاهی از نسبت مفاد قانونی و مقرراتی مذکور، صِرف رعایت قدم‌به‌قدم هشت مرحله تصریح‌ شده در چک‌لیست گفته‌ شده، می‌تواند رعایت همه مفاد قانونی و مقرراتی درخصوص نظام‌مندی بیشتر مقررات را میسر سازد. یکی از مهم‌ترین اهداف و چشم‌اندازهای مجموعه مفاد قانونی و مقررات مورد بحث، نوعی «فرمت‌سازی» (تدوین و الزام چارچوب شکلی- فرایندی) برای مقرره‌گذاری فارغ از محتوای مقررات است.

هدف گزارش حاضر، تصریح و توضیح الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و الزامات اجرایی آن است. در گزارش مستقلی که درخصوص ارزیابی اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط در دست تهیه است، پیشنهادهای تقنینی، نظارتی و سیاستی برای اجرای دقیق‌تر و مؤثرتر مفاد قانونی و مقرراتی مذکور با توجه به مهم‌ترین چالش‌ها در اجرای مفاد مورد بحث، ارائه خواهد شد.

۱. مقدمه

«قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱390/۱۱/۱6) با هدف ایجاد فضای مساعد کارآفرینی و رفع موانع کسب‌وکار به تصویب رسید. در ماده (۲۴) قانون مذکور، ضرورت اطلاع به عموم در موارد «تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی ... در زمان مقتضی قبل از اجرا»، تصریح شد. این قانون در سال ۱۴۰۰ اصلاح گردید و ماده (۳۰) به آن الحاق شد که فرایندی را برای اطلاع‌رسانی عمومی و نظرخواهی درخصوص هر مقرره برای دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی کرد. بدین‌ترتیب، تلاش شد چالش‌هایی مانند عدم مشارکت حقوقی فعالان اقتصادی در تدوین مقررات، فقدان انسجام و انضباط در مقررات‌گذاری، پراکندگی مقررات، و نبود شیوه منسجم برای انتشار مقررات، از طریق وضع احکام قانونی و متعاقب آن‌ مقررات متعدد، رفع شود. از‌این‌رو، مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...»، با هدف کلی نظام‌مند کردن بیشتر تدوین و تصویب «مقررات» به تصویب رسیده است. به‌بیان دقیق‌تر، قانونگذار تلاش کرده با راهکارهای مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰)، چند هدف را به‌طور هم‌زمان تحقق بخشد:

نخست، ثبات و پیش‌بینی‌‌پذیری مقررات ارتقا یافته و در‌نتیجه محیط حقوقی و اقتصادی باثبات‌تر شود.

دوم، کیفیت شکلی و ماهوی مقررات مصوب قوه مجریه افزایش یابد.

سوم، مشارکت بخش خصوصی در فرایند تدوین مقررات به‌طور مؤثر تأمین شود.

چهارم، دسترس‌پذیری به مقررات و اطلاع‌رسانی عمومی مقررات مصوب، به بهترین و سریع‌ترین روش ممکن، صورت گیرد.

سؤال قابل طرح این است که به چه دلایل یا دلایلی، قانونگذار، نظام‌مندی بیشتر تدوین و تصویب مقررات را در دستورکار خود قرار داد و متعاقب آن، آیا برخی از نهادهای قوه مجریه نیز مقرراتی درخصوص موضوع مورد بحث، تصویب کردند؟ در پاسخ به سؤال مطرح‌ شده، می‌توان به این نکته اشاره کرد که نظام حکمرانی اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران، به‌ویژه در دهه‌های اخیر، با چالش‌‌هایی مانند «تراکم و تورم مقررات» و «بی‌ثباتی رویه‌های اجرایی» مواجه بوده است. «امنیت حقوقی» و «پیش‌بینی‌پذیری»، از ارکان اصلی سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار محسوب می‌شوند. به‌عنوان نمونه، سرمایه‌گذار برای ورود به یک بازار، بیش از آنکه نگران نرخ مالیات باشد، نگران ثبات نرخ در افق زمانی طرح تجاری یا کسب‌وکار خود است. زمانی که یک فعال اقتصادی نتواند قیمت تمام ‌شده کالای خود را برای سه ماه آینده تخمین بزند- نه به‌دلیل نوسانات بازار، بلکه به‌دلیل احتمال صدور یک بخشنامه خلق‌الساعه از‌سوی گمرک یا وزارت صنعت، معدن و تجارت- در عمل، امکان برنامه‌ریزی از او سلب می‌شود. این وضعیت منجر به کوتاه‌مدت شدن افق سرمایه‌گذاری و فرار سرمایه‌ها به بازارهای موازی و غیرمولد (مانند طلا و ارز) می‌شود که با احتمال بیشتری، از گزند مقررات‌گذاری‌های ناگهانی در امان هستند.

ازاین‌رو، فعالان اقتصادی اعم از تولیدکنندگان، صادرکنندگان و کارآفرینان، همواره از «تغییرات ناگهانی و غیرقابل پیش‌بینی» به‌عنوان یکی از موانع اصلی، سرمایه‌گذاری، رشد و توسعه کسب‌وکار یاد کرده‌اند. طبق آخرین گزارش فصلی «پایش محیط کسب‌وکار ایران» که در تابستان ۱۴۰۴، فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده به‌ترتیب سه مؤلفه: 1. غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات، ۲. دشواری تأمین مالی از بانک‌ها، و ۳. بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار را مناسب‌ترین مؤلفه‌های محیط کسب‌وکار ارزیابی کرده‌اند [۹]. چنان‌که رئیس اتاق ایران در مکاتبه با رئیس‌جمهور تصریح کرده ‌است: «تراکم و سرعت بالای تولید مقرره به‌گونه‌ای است که حتی مدیران دولتی نیز فرصت مطالعه و اشراف کامل بر مقررات نمی‌یابند، چه رسد به فعالان اقتصادی که ملزم هستند بر‌پایه همین مقررات بر سرمایه‌گذاری، تولید و صادرات تصمیم‌گیری کنند و از‌این‌رو، پیامدهای چنین سطحی از بی‌ثباتی، بر روند سرمایه‌گذاری در کشور به‌وضوح مشهود است».

نکته دیگری که باید در مقدمه گزارش مورد توجه قرار گیرد، اهمیت «مقررات» برای بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی است. بررسی گزارش‌های قابل دسترس اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی، بیانگر اهمیت «مقررات» در محیط حقوقی کسب‌وکار است. این اهمیت تا حدی است که می‌توان مدعی غلبه مقررات (مصوب قوه مجریه) بر قوانین به‌عنوان عوامل مخل کسب‌وکار شد. این امر، به‌دلیل سروکار داشتن بیشتر فعالان اقتصادی با بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مقامات و نهادهای قوه مجریه است که کسب‌وکارها را به‌نحوی محسوس و فوری تحت تأثیر قرار می‌دهد، و از‌سوی‌دیگر، تبعیت از مقررات پرشمار و گسترده به‌نسبت قوانین، در‌بر‌دارنده هزینه و صرف وقت بیشتر برای بنگاه‌های اقتصادی است [۱۰]. در سال‌های اخیر، مقررات مربوط به تجارت خارجی، به‌ویژه راجع به ارز [۱۰]، مشکلات بسیاری برای کسب‌وکارها به‌وجود آورده است؛ مقرراتی که به‌دلایل شرایط خاص کشور، با تعدد بسیار و اصلاح زودهنگام به تصویب مراجع مقررات‌گذار می‌رسند و ملاحظاتی غیر از تسهیل و بهبود کسب‌وکار در تصویب آنها در اولویت قرار دارد. در محتوای این مقررات، به‌دلیل کثرت و اقتضایی ‌بودن مصوبات، انسجام لازم و همچنین هماهنگی‌های نهادی ضروری، وجود ندارد. یکی از فعالان حوزه ترانزیت و تجارت خارجی توضیح داده‌ است: «این ناهماهنگی‌ها نه‌تنها بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی تأثیر منفی می‌گذارد، بلکه موجب افزایش هزینه‌های تجارت، کاهش بهره‌وری و کاهش پیش‌بینی‌پذیری در فضای اقتصادی کشور نیز شده است ... . وقتی با تعدد و تکثر مقررات مواجه باشیم، هزینه و زمان تجارت افزایش می‌یابد. این دو عنصر، یعنی هزینه و زمان، پایه‌های اصلی تجارت بین‌المللی هستند و هر مانعی که موجب افزایش آنها شود، مستقیماً بر کاهش رقابت‌پذیری تأثیر می‌گذارد ... . در حال حاضر، حجم بالایی از مقررات در کشور ما ناظر بر موارد استثنایی است. این موضوع نه‌تنها فضای تجارت را از حالت شفاف خارج می‌کند، بلکه زمینه‌ساز بروز مشکلات در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی برای فعالان اقتصادی می‌شود. در‌نتیجه، ایران به یکی از کشورهایی تبدیل شده که هزینه تجارت در آن بسیار بالا ارزیابی می‌شود» [۴]. البته به این نکته نیز اشاره شده که گمرک به‌طور معمول صادرکننده بخشنامه‌ها نیست، و صرفاً مجری مقررات است. این بخشنامه‌ها، عموماً حاصل تصویب‌نامه‌های هیئت‌وزیران یا مقررات وضع‌ شده توسط دفاتر تخصصی مانند دفتر مقررات صادرات و واردات سازمان توسعه تجارت ایران (وزارت صمت) یا بانک مرکزی هستند [۴].

یکی از مهم‌ترین مکاتبات درخصوص موضوع مورد بحث، تذکر وزیر امور اقتصادی و دارایی (به‌‌عنوان رئیس هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار به وزیر صنعت، معدن و تجارت درخصوص ضرورت رعایت مفاد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» در فرایند و رویه‌های ثبت سفارش کالاست. در مکاتبه مذکور تصریح شده است: «به‌‌رغم عزم جدی قانونگذار و دولت مبنی‌بر پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد و عدم وضع مقررات خلق‌الساعه، سازمان توسعه تجارت ایران در سال گذشته برخی مقررات را به‌صورت ناگهانی و بدون رعایت مراتب قانونی ابلاغ می‌کرد که درنهایت پیرو شکایت‌های واصله مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار ... لزوم رعایت ضوابط قانونی در مقررات مصوب را یادآوری کرد. در سال جاری ۱۴۰۳ نیز فعالان اقتصادی همچنان شکایت‌های متعددی از رویه سازمان توسعه تجارت ایران در وضع مقررات، بدون رعایت ضوابط قانونی فوق‌الذکر به این وزارتخانه مطرح کرده‌اند که مورد اخیر آن، در مورد نحوه ثبت سفارش است، مبنی‌بر اینکه آن سازمان با صدور چند اطلاعیه در ۳ خرداد، ۵ خرداد، ۹ خرداد و ۱۳ خرداد ۱۴۰۳ ضوابط و نحوه ثبت سفارش را تغییر داده که منجر به سردرگمی و نگرانی فعالان بخش خصوصی و ناامنی محیط کسب‌وکار شده است. بر‌اساس اطلاعات واصله از تجار و بازرگانان، سازمان توسعه تجارت ایران، مطابق رویه قبلی خود در تاریخ 1403/۳/27 بدون اطلاع‌رسانی قبلی، ثبت سفارش واردات در ۱۰۸۶ ردیف تعرفه گمرکی را ممنوع اعلام کرده است. پیش از این متولیان امر در آن وزارتخانه پیرو پیگیری‌های صورت‌ گرفته در مورد موضوع مطرح ‌شده، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را مسئول تصمیم‌گیری درخصوص تأمین و تخصیص ارز و تعیین سهمیه ارزی هر‌یک از بخش‌های اقتصادی کشور معرفی کرده‌اند؛ این در‌حالی است که کاهش سهمیه ارزی در نظر گرفته‌ شده از طرف بانک مزبور به بخش‌های مختلف صنعت و تجارت که خود ناشی از وجود محدودیت‌های ارزی در کشور است، نافی رعایت ضوابط و چارچوب‌های قانونی در تصویب مقررات توسط آن وزارتخانه نمی‌باشد ...» [۲].

درخصوص مقررات مصوب «سازمان توسعه تجارت ایران»، و وضعیت نامناسب و نامطلوبی که در اثر تعدد وضع مقررات ناگهانی و خلق‌الساعه نهاد مذکور پدید آمده است، در یکی از مکاتبات اخیر مقامات دولتی به‌خوبی ترسیم شده است. چنان‌که یکی از مسئولان وزارت امور اقتصادی و دارایی در نامه‌ای خطاب به یکی از مسئولان وزارت صنعت، معدن و تجارت تصریح کرده است، طی بازه زمانی چهار‌ماهه ابتدایی سال ۱۴۰۴، شکایات متعددی درخصوص عملکرد «سازمان توسعه تجارت ایران» در سامانه گزارش‌دهی مقررات خلق‌الساعه (2430.ir) توسط فعالان اقتصادی با موضوعات زیر ثبت شده است:

• « تغییرات مکرر رویه ثبت سفارش واردات،
•  عدم امکان ویرایش کامل کد تعرفه در برخی مراحل فرایند ثبت سفارش،
•  تغییر فرمول محاسبه سهمیه بازرگانان،
•  تغییرات مقررات رفع تعهد ارزی،
•  تغییرات متعدد در ضوابط ارزی و سهمیه ارزی،
•  تغییر شمولیت ارز ترجیحی مبادله‌ای صادرات به‌صورت یک‌باره،
•  سهمیه‌بندی واردات مواد اولیه کارخانه‌های تولیدی برخی محصولات،
•  توقف واردات بدون سابقه تا سقف 500 هزار دلار برای کارت‌های بازرگانی صادر شده بعد از سال 1403،
•  عدم تخصیص ارز (ترجیحی) به ثبت سفارش‌های کالاهای اساسی دارای قیمت مصوب تنظیم بازار».

در پایان این مکاتبه تأکید شده «رعایت فاصله زمانی یک‌ماهه میان تصویب و لازم‌الاجرا شدن تغییرات در مقررات و رویه‌های اجرایی در حوزه تجارت خارجی»، می‌تواند بخش عمده‌ای از مشکلات برشمرده ‌شده را رفع کند.

علاوه‌بر نمونه‌های پیش‌گفته، مصادیق متعددی از بی‌ثباتی قوانین و مقررات، در صورت‌جلسات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران قابل مشاهده است. برای نمونه، دبیر شورای گفت‌وگوی استان تهران درخصوص ممنوعیت واردات برخی از اقلام مجاز و افزایش تعرفه‌ها اظهار کرده است: «اتخاذ چنین تصمیماتی از‌سوی دولت، بار مشکلات اقتصادی را سنگین‌تر می‌کند ... . در اینجا دو بحث مطرح است: یکی بحث ممنوعیت، و یکی بحث افزایش و کاهش تعرفه‌ها که از اختیارات دولت است که تصمیم بگیرد، اما باید اطلاع‌رسانی کند. دولت چندی پیش واردات برنج را آزاد اعلام کرد؛ عده‌ای از تجار پول پرداخت و برنج خریداری کردند؛ اما بلافاصله مدت کوتاهی پس از آن، مصوبه ممنوعیت واردات برنج از‌سوی دولت اعلام شد و ضربه مالی سنگینی را به واردکنندگان برنج وارد کرد». رئیس «انجمن صنایع نساجی ایران» نیز تغییرات در برخی تعرفه‌های گمرکی کالاهای وارداتی صنایع نساجی را موجب سردرگمی و بروز مشکلات تازه برای واحدهای تولیدی این بخش دانسته و چنین اظهار کرده است: «در‌حالی تعرفه گمرگی نخ پنبه‌ای از 15 درصد به 5 درصد کاهش‌‌‌ یافته و تعرفه واردات پارچه نیز از 38 درصد به 10 درصد تقلیل یافته که تولیدکنندگان این محصولات در داخل کشور، نسبت به کاهش تعرفه‌ها معترض هستند». رئیس نماینده «انجمن تولیدکنندگان رنگ و رزین ایران» نیز در یکی از جلسات شورای گفت‌وگوی استان تهران تصریح کرده است: «بخشنامه‌های خلق‌الساعه باعث رسوب سه‌ماهه مواد اولیه در گمرکات شده است. این موضوع، ضمن ایجاد رکود در فعالیت خط تولید، شرکت‌ها را با تبعات ناشی از عدم ایفای تعهدات قراردادی مواجه کرده است».

در نهایت، مطالعات انجام ‌شده نشانگر آن است که مقررات مربوط به تأمین اجتماعی و مالیات، سهم عمده‌ای از مقرراتی را شامل می‌شود که در اغلب گزارش‌های اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی به‌عنوان مقررات مخل کسب‌وکار اعلام شده است. برای نمونه، در گزارشی که در اتاق ایران درباره مشکلات بیمه‌ای کسب‌وکارها تدوین شده، «بخشنامه‌محوری» به‌عنوان اولین مسئله در این حوزه ذکر شده است. بر‌اساس گزارش مذکور، حجم بخشنامه‌های سازمان تأمین اجتماعی به‌قدری زیاد است که نه‌تنها کارفرمایان تسلط کافی به آن ندارند، بلکه حتی کارشناسان سازمان مذکور نیز به همه این بخشنامه‌ها مسلط نیستند. از‌سوی‌دیگر، تعدد بخشنامه‌ها باعث شده کارشناسان سازمان به موارد متناقضی استناد کنند. علاوه‌بر‌این، تکثر بخشنامه‌‌ها و اصلاح مکرر آنها، امکان دور زدن قوانین و مقررات را افزایش داده و ویژگی تفسیرپذیری قوانین و مقررات را افزایش داده است [۵]. در یکی از مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس در تیر‌ماه ۱۴۰۰ نیز تصریح شده است: «تعداد بخشنامه‌های سازمان تأمین اجتماعی، به‌گفته نایب رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، به بیش از ۲ هزار بخشنامه می‌رسد که حدود پانصد مورد آن بر روی سایت سازمان تأمین اجتماعی در دسترس است. علاوه‌بر‌این، مبنا قرار گرفتن دستورهای اداری و تفسیرهای سازمان تأمین اجتماعی در قالب پرسش و پاسخ‌های متعدد در تعیین حق بیمه، موجب افزایش ابهام در این حوزه شده است» [۸].

همان‌طور که در ادامه به تفصیل توضیح داده خواهد شد، مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...»، از مهم‌ترین ابزارهای قانونی برای ایجاد ثبات، امنیت اقتصادی و شفافیت در حوزه مقررات‌گذاری محسوب می‌شوند. هدف اصلی احکام مذکور، نظام‌مندی مقررات‌گذاری (به‌معنای وضع آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل و ...)، تسهیل و تسریع دسترسی مردم به مقررات معتبر و در‌مجموع، افزایش کیفیت مقررات‌گذاری است.

2. پیشینه

 ۲-۱. سوابق مطالعاتی 

با آنکه حدود دو دهه است که موضوع قوانین و مقررات مخل و دست‌وپاگیر برای کسب‌وکارها در زمره موضوعات اصلی توسط فعالان اقتصادی بخش خصوصی و همچنین مقامات دولتی مطرح ‌شده، اما با‌این‌وجود، تدوین و انتشار آثار پژوهشی مستقل در این حوزه، همچنان در دستورکار متخصصان حقوق، اقتصاد، مدیریت، سیاستگذاری و ... قرار نگرفته است. یکی از آثار منتشره در این خصوص، کتابی با عنوان «الزامات شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار» است [۱۱]. در یکی از بخش‌های کتاب مذکور، چارچوب مفهومی با تعریف این عبارات توصیف شده است: مقررات/ مقررات‌گذاری، مقررات‌زدایی، مقررات و رویه‌های دست‌وپاگیر، بار مقررات (بار اداری)، و ساده‌سازی اداری. در بخش سوم کتاب مذکور، مقررات‌زدایی به‌مثابه یکی از مؤلفه‌های مقررات‌گذاری تبیین شده است. مقررات‌گذاری بیش از حد (تورم قوانین)، در بخش چهارم کتاب آمده و طی آن، به دو سؤال مهم چیستی مقررات‌گذاری بیش از حد و برخی از دلایل مقررات‌گذاری بیش از حد پاسخ داده شده است. در گفتار مستقل دیگری، به توضیح بار مقررات برای کسب‌وکارها پرداخته شده است. بخش ششم کتاب مذکور، به شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار در ایران، اختصاص‌یافته و در آخر، الزامات شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار توسط بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است.

یکی از معدود گزارش‌های موجود درباره موضوع مورد بحث، گزارشی است که در نخستین روزهای اجرای ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» با محوریت «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» توسط مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است [۱۰]. در گزارش مذکور، توضیح داده شده که مهم‌ترین دستاورد انتشار قوانین و مقررات،‌ پیش‌بینی‌پذیری و ایجاد قابلیت برنامه‌ریزی برای فعالان اقتصادی، با توجه به مفاد قانونی و مقرراتی معتبر است. همچنین سوابق قانونی- مقرراتی مربوط به انتشار قوانین و مقررات در کشور، برای تحلیل لوازم اجرای ماده (۳۰) قانون موضوع بحث، بررسی شده است. در بخش سوم گزارش منتشره، به‌طور خاص، تکلیف ثبت مقررات در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، تحلیل شده و به این سؤال پاسخ داده شده که چرا در حکم مورد بحث، وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان مسئول اجرا در نظر گرفته شده است. نکته مهم و پایانی مورد بررسی در گزارش مذکور، تحلیل حکمِ منوط ‌کردنِ نافذ بودنِ یک مقرره، به ثبت در پایگاه قوانین و مقررات است. گرچه این حکم، تحولی بزرگ در نظام حقوقی در راستای دسترسی همگان به مقررات و شفافیت مقررات تلقی شده، با وجود این، پیش‌بینی شده که اجرای کامل این حکم با توجه به تعدد نهادهای مقررات‌گذار و حجم عظیم مقررات مصوب، با موانع جدی مواجه شود. مهم‌ترین این موانع آن است که منوط‌ کردن لازم‌الاجرایی مصوبه به درج در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، می‌تواند محدودیتی جدی بر اختیارات مقامات اجرایی در اِعمال صلاحیت‌های آنها تلقی شود. علاوه‌بر‌این، این نکته مطرح شده که ابهام در دامنه و شمول دقیق «قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، می‌تواند سبب بروز اختلاف‌نظر در اجرای حکم مورد بحث شود.

اثر دیگری که به‌طور خاص راجع به مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» منتشر شده است، «مجموعه تنقیحی احکام ناظر بر تدوین، تنقیح و انتشار مقررات کسب‌وکار (کتابچه ۲۴۳۰)» است [۱]. مجموع قوانین و مقررات مذکور، با هدف تسهیل دسترسی و اطلاع نسبت به احکام قانونی و مقرراتی مرتبط با مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» تدوین و منتشر شده است. آنچه در این مجموعه قابل توجه است، انتشار بخشی از مکاتبات صورت‌ گرفته بین مقامات دولتی و دیگر مقامات حکومتی و به‌ویژه مکاتبات نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی (به‌طور خاص اتاق ایران) درباره لوازم اجرا یا تأکید بر اجرای مواد قانونی و مقرراتی مورد بحث است. این مکاتبات که در گزارش پیش‌ رو نیز به‌طور مکرر مورد ارجاع قرار گرفته‌اند، می‌توانند نکات قابل‌توجهی را درخصوص «نحوه فهم و اجرای قوانین و مقررات مزبور و رویه‌های شکل‌گرفته»، در اختیار مخاطبان قرار دهند [۱].

جدول 1. پیشینه پژوهشی موضوع نظام‌مندی وضع مقررات

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

 ۲-۲. سوابق قانونی و مقرراتی

در گزارش پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس [۱۰]، سوابق تقنینی و مقرراتی راجع به ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» تا پایان شهریورماه ۱۴۰۱ بررسی شد. در گزارش حاضر، قوانین و مقررات مربوط به موضوع، به دودسته کلی پیش از تصویب و پس از تصویب «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» تقسیم‌بندی شده که صرفاً به ذکر عناوین آنها اکتفا می‌شود.

۲-۲-۱. پیش از تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار

احکام قانونی و مقرراتی مربوط تا قبل از تصویب «قانون بهبود ...» عبارت‌اند از:

• ماده (۳) «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» (مصوب 1387/2/29) (قانون دائمی نمودن قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مورخ ۶/۱۱/۱۳۹۸))،
• مواد (۵) و (۱۱) «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» (مصوب 1387/11/6)،
• ماده (۷) «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» (مصوب 1389/۳/25).
• «دستورالعمل اصلاحی تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویب‌نامه‌ها و دفاع حقوقی از مصوبات دولت و به‌هنگام نگه‌داشتن آنها در سامانه اطلاعات قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (بخشنامه شماره ۵۳۰۰۸ مورخ 1389/۳/9رئیس‌جمهور).

۲-۲-۲. پس از تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار

احکام قانونی و مقرراتی مصوب مربوط به موضوع، پس از تصویب «قانون بهبود ...» عبارت‌اند از:

• ماده (۲۴) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱390/۱۱/16)،
• بخشنامه راجع به قابل ‌اجرا شدن مصوبات عادی، بعد از انتشار در سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران (ابلاغ ‌‌شده با امضای رئیس‌جمهور، مورخ 1391/۸/28)،
• «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی) موضوع تبصره مواد (5) و (11) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» (مصوب 1397/4/16کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات)،
• ماده (۱۷) «قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» (مصوب 1400/۱۱/10)،
• ماده (۶) تصویب‌نامه در‌خصوص ثبت و دریافت شناسه یکتای مجوز روی درگاه ملی مجوزهای کشور [اتخاذ تصمیماتی در‌خصوص تسریع در شروع و توسعه کسب‌وکارها] (مصوب 1399/۷/27هیئت‌وزیران)،
•  بخشنامه در‌خصوص الزام تمامی دستگاه‌های اجرایی مبنی‌بر بهره‌گیری از نظرات تشکل‌های اقتصادی غیردولتی نظیر اتاق‌های بازرگانی،‌ صنایع،‌ معادن و کشاورزی ایران و تشکل‌های کارفرمایی و کارگری (ابلاغی 1400/10/25 معاون حقوقی رئیس‌جمهور)،
•  ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (الحاقی به‌موجب ماده (۲) «قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار») (مصوب 1400/۱۲/24)،
•  بخشنامه اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار (مصوب 1401/5/22 معاون حقوقی رئیس‌جمهور)،
•  بخشنامه در‌خصوص ضرورت افزایش ثبات، امنیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری و اطلاع‌رسانی مؤثر مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار (ابلاغی 1401/5/22معاون حقوقی رئیس‌جمهور).

مشخصات احکام قانونی و مقرراتی که به‌طور تفصیلی در گزارش حاضر مورد بحث و بررسی قرار خواهند گرفت (مصوب مهرماه ۱۴۰۱ به بعد) به این شرح است:

•  «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (یا «آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب 1402/1/30هیئت‌وزیران)،
•  «آیین‌نامه اجرایی ماده (24) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب 1402/11/15هیئت‌وزیران)،
•  «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/2/1 معاون حقوقی رئیس‌جمهور)،
•  «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات» (مصوب 1403/7/30معاون حقوقی رئیس‌جمهور)،
•  «شیوه‌نامه اجرایی ورود اطلاعات به سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (مصوب 26 /1403/12معاون حقوقی رئیس‌جمهور)،
•  ماده (۷۲) «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران» (۱۴۰۷-۱۴۰۳)» (مصوب 1403/3/1 )،
•  بخشنامه موضوع تکالیف مسئولان بهبود محیط کسب‌وکار (مصوب 1403/3/13 سرپرست ریاست‌جمهوری)،
•  بخشنامه شماره 1403/896672 مورخ 1403/6/25 گمرک جمهوری اسلامی ایران مبنی‌بر لزوم درج مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات محیط کسب‌وکار جهت ابلاغ بخشنامه‌ها (بخشنامه گمرکات اجرایی نحوه ابلاغ بخشنامه‌ها)،
•  بخشنامه شماره 63769/190977 مورخ 1403/12/8دبیر هیئت‌دولت در زمینه تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار («تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»)،
•  «اصلاح ماده (۳۰) آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» (مصوب ۱404/۵/12هیئت‌دولت)،
•  بخشنامه شماره 63769/۱۶۱۳۸۱ مورخ 1404/۹/2۴ دبیر هیئت‌دولت خطاب به کلیه دستگاه‌های اجرایی و استانداری‌ها.

جدول 2. پیشینه تقنینی مربوط به نظام‌مندی وضع مقررات

مأخذ: همان.

۳. الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و مقررات مربوط

۳-۱. الزامات اجرای ماده (۲۴) و مقررات مربوط

در ماده (۲۴) «قانون بهبود ...»، تکلیف دولت به اطلاع‌رسانی هر‌گونه تغییر در «سیاست‌ها»، «مقررات» و «رویه‌های اقتصادی» مقرر شده است (کادر ۱).

کادر ۱. ماده (۲۴) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱390/۱۱/16)

چنان‌که از متن ماده (۲۴) برمی‌آید، هدف اصلی قانونگذار از تصویب ماده، صرفاً انجام فرایند اطلاع‌رسانی تغییر سیاست‌ها و مقررات و رویه‌های اقتصادی به اطلاع عموم است. از‌این‌رو، در ماده (۲۴) راجع به کیفیت وضع مقررات، حکمی وجود ندارد و به‌طوری‌که در شرح ماده خواهد آمد، مواعد زمانی اطلاع‌رسانی و لازم‌الاجرا شدن مقرره، واجد اهمیت است.

۳-۱-۱. دامنه موضوعات مقررات مشمول آیین‌نامه ماده (۲۴)

در ماده (۳) «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) ...» مقرر شده است: «دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هر‌گونه تغییر در سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را مطابق حداقل زمان مندرج در جدول پیوست این آیین‌نامه که تأیید شده به مهر دفتر هیئت‌دولت است، پیش از اجرا ضمن ارسال به مرکز (از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی)، با روش‌هایی مانند درج در تارنمای خویش، خبرگزاری جمهوری اسلامی، خبرگزاری صدا و سیما و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) از محل اعتبارات مصوب مربوط، به اطلاع عموم برسانند. مقررات صرفاً پس از انتشار در پایگاه و گذشت مدت‌های مذکور لازم‌الاجرا می‌شوند». طبق ماده (۴) آیین‌نامه مورد بحث، دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند مدت زمانی که مقرره پس از انتشار در پایگاه، لازم‌الاجرا می‌شود را صراحتاً درج کنند. در قسمت اخیر ماده (۳) آیین‌نامه مذکور نیز مقرر شده است: «مقررات صرفاً پس از انتشار در پایگاه و گذشت مدت‌های مذکور لازم‌الاجرا می‌شوند».

جدول ۳، در پیوست آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) درج شده است. موارد ۱۰گانه مندرج در جدول، بر‌اساس تبصره ماده (۲۴) توسط هیئت‌وزیران پس از کسب‌ نظر مشورتی شورای گفت‌وگو، تعیین و اعلام شده است.

جدول 3. موضوع تبصره ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار

مأخذ: پیوست «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار».

با مروری در فهرست ۱۰گانه مندرج در جدول ۳، می‌توان به این نکته پی برد که موضوعات مقررات مطرح ‌شده، برخی از مواردی را که برای فعالان اقتصادی واجد اهمیت است، شامل نمی‌شود. نمونه‌هایی از این موضوعات عبارت‌اند از: مقررات ارزی، مقررات ناظر به قیمت‌گذاری محصولات نهایی بنگاه‌ها و نیز برخی اقلام مواد اولیه مانند گاز، گازوئیل و قیمت پایه نهاده‌های بورس کالایی صنایع.

با توجه به مسائل مطرح‌ شده در تدوین پیش‌نویس آیین‌نامه موضوع بحث، می‌توان گفت مواد مندرج در جدول ۳، صرفاً مهم‌ترین موضوعات مقرراتی را در‌بر‌گرفته و فهرستی جامع از موضوعات محسوب نمی‌شود. در‌واقع می‌توان موضوعات فهرست ‌شده را گام نخست و عملیاتی در نظر گرفت که در آینده، قابل توسعه خواهد بود و با دسته‌بندی‌های دقیق‌تر و جامع‌تر، تکمیل خواهد شد.

۳-۱-۲. مراجع و مقامات ذی‌صلاح برای وضع مقرره

یکی از مهم‌ترین الزامات اجرای هر حکمی درباره نظام‌مندی مقررات‌گذاری، شناسایی مراجع مقررات‌گذار و در‌واقع، مسئولان اصلی اجرای چنین احکامی است. در نظام جمهوری اسلامی ایران، نهادهای متعددی از اختیار وضع مقرره برخوردارند که با عناوینی مانند شورا، کمیسیون، هیئت، کمیته و ستاد تشکیل شده‌اند. به‌طوری که طبق مصوبه شورای عالی اداری درخصوص «بازنگری و اصلاح نظام تصمیم‌گیری شوراها و کمیته‌ها و سازماندهی مراجع و نهادهای تصمیم‌گیرنده موازی و غیرضرور در راستای اجرای سند تحول دولت مردمی» (مصوب 1401/۱/31)، ۲۹۱ شورا و نهاد تصمیم‌گیرنده کشور بر‌اساس وابستگی دستگاهی (محل استقرار دبیرخانه) فهرست شده است. در مرداد‌ماه ۱۴۰۴ نیز شورای عالی اداری «به‌منظور یکپارچه‌سازی نظام تصمیم‌گیری»، مصوبه‌ای را درخصوص «نحوه ساماندهی نهادهای شورایی» به تصویب رسانده است. در ماده (۱) مصوبه پیش‌گفته، عناوین اصلی نهادهای مقررات‌گذار در قالب چهار دسته تعریف شده که عبارت‌اند از: «شورای عالی/ ستاد»؛ «شورا»؛ «کمیسیون»؛ و «کارگروه/ کمیته» ( کادر ۲).

کادر ۲. ماده (۱) «تصویب‌نامه نحوه ساماندهی نهادهای شورایی» (مصوب شورای عالی اداری، مورخ 1401/۸/28)

در «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم ...»، مصادیق مصوبات متضمن حقوق و تکلیف احصا شده است. در صدر ماده (۱) شیوه‌نامه مذکور، «اطلاعات متضمن حق و تکلیف عمومی» به این شرح تعریف شده است:‌ «... کلیه مصوبات و تصمیماتی که حق، امتیاز، ترجیح، تقدم، بخشودگی، معافیت، استثنا شدن، ارفاق، تمدید مهلت یا تکالیفی نظیر پرداخت جریمه، محرومیت یا ممنوعیتی را به‌صورت نوعی ایجاد می‌کنند و ناظر بر شخص یا اشخاص خاص و محصور نیستند ...» ( کادر ۳).

کادر ۳. مراجع تصویب «قوانین» و «مقررات» در ماده (۲) «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی)» موضوع تبصره «5» و ماده (۱۱) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»، مصوب کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مورخ 1397/4/16)

بدیهی است، با این حجم از نهادهای مقررات‌گذار که به‌نحو روزافزونی در حال گسترش هستند؛ نهایی ‌شدن فهرست چنین نهادهایی، از الزامات اصلی اجرای هر حکم راجع به نظام‌مندی بیشتر مقررات است. ازاین‌رو، در ماده (۲) «آیین‌نامه ماده (۲۴) قانون بهبود ...» مقرر شد: «کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند ظرف سه ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این آیین‌نامه، مراجع و مقامات صلاحیت‌دار جهت وضع مقرره در دستگاه خویش را با امضای بالاترین مقام دستگاه به معاونت حقوقی رئیس‌جمهور ارسال نمایند. ثبت و انتشار مقرره در پایگاه صرفاً از‌سوی مراجع و مقامات ذی‌صلاح معرفی‌ شده امکان‌پذیر است».

شایان ذکر است، در راستای ماده (۲) «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود ...»، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، پروژه‌ای را با موضوع ساماندهی مراجع وضع مقرره آغاز کرده و طی مکاتباتی با دستگاه‌های مختلف، خواستار معرفی دستگاه یا دستگاه‌های مقرره‌گذار، عنوان مرجع یا مقام دارای صلاحیت وضع مقرره به‌همراه مبانی قانونی مربوطه شده است [۳]. برای نمونه، در پاسخ به استعلام مذکور، مراجع وضع وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به این شرح اعلام شده است: 1. سازمان حج و زیارت؛ 2. سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی؛ ۳. سازمان اوقاف و امور خیریه؛ ۴. سازمان خبرگزاری جمهوری اسلامی؛ و ۵. نهاد کتابخانه‌های عمومی کشور [۱۶]. اعلامات دستگا‌ه‌های اجرایی در این خصوص مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفته و نتایج حاصل با هماهنگی و مشورت با دستگاه مربوط، نهایی خواهد شد.

از‌سوی‌دیگر، مقرره‌ها و مصوبه‌ها در قالب عناوین مختلفی به تصویب می‌رسد. در ماده (۱) «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ...» عناوین اسناد درج شده است ( کادر ۴). 

کادر ۴. ماده (۱) عناوین «مقرره» در «شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی)»

به‌دلیل اهمیت مفهوم واژه «مقررات» و شناسایی دقیق مصادیق آن در هر تلاشی برای نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری، در بند «6» ماده (۱) «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (ازاین‌پس، آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌‌وکار)، «مقررات» به این شرح تعریف شده است: «هرگونه مقرره مرتبط با محیط کسب‌وکار تحت هر عنوان از قبیل آیین‌نامه، دستورالعمل یا بخشنامه که در دستگاه‌های اجرایی وضع می‌شود». شایان ذکر است که در تعریف پیش‌گفته، به‌جای عبارت مرسوم «توسط دستگاه‌های اجرایی صادر می‌شود»، عبارت «در دستگاه‌های اجرایی وضع می‌شود» به‌کار رفته است. این عبارت‌بندی در‌واقع با هدف تحت شمول قرار دادن مراجعی به‌کار رفته که بعضاً ذیل دبیرخانه دستگاه‌های اجرایی قرار دارند و اینکه مقرره درون دستگاه اجرایی وضع می‌شود، به‌معنای شمول مقررات انتظام‌بخشی فرایند مقررات‌گذاری به آنها دانسته شده است که البته این برداشت جای تأمل دارد [۳].  نمونه‌ای از این نهادها، «هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار» است که به‌موجب ماده (۷) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی»، دبیرخانه آن در وزارت امور اقتصادی و دارایی (مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط کسب‌وکار) مستقر است.  

تعریف پیش‌گفته در بند «3» ماده (۱) «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) ...» تکرار شده، با این تفاوت که در تعریف «مقررات»، به «مقرره اقتصادی» تصریح شده است. در آخر، در بند «2» ماده (۱) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»، با تکرار تعریف آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) قانون بهبود ... ، جمله‌ای به این شرح اضافه شده است: «... صِرف تغییر عنوان مقرره به اطلاعیه یا مکاتبه یا مشابه آن، مانع شمول عنوان مقررات بر حکم وضع‌ شده نمی‌باشد».

۳-۲. الزامات اجرای ماده (۳۰) و مقررات مربوط

گرچه ماده (۲۴) صرفاً با هدف اطلاع‌رسانی به عموم درخصوص تغییرات سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اجرایی به تصویب رسید، اما اهداف ماده (۳۰) علاوه‌بر هدف پیش‌گفته، اجرایی‌ کردن یکی از اصول مهم مقررات‌گذاری، یعنی مشاوره با عموم و به‌ویژه فعالان اقتصادی در مقررات‌گذاری و به مشارکت طلبیدن مؤثر نهادها و تشکل‌های اقتصادی در فرایند وضع مقرره است.

۳-۲-۱. ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» به‌مثابه مکمل مواد (۲) و (۳) قانون مذکور

ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار»- به‌طور خاص، سازوکار مقرر شده برای تسهیل نظرخواهی از فعالان اقتصادی و تشکل‌ها- را می‌توان مکمل مواد (۲) و (۳) قانون مذکور تلقی کرد. در ماده (۲) قانون پیش‌گفته، دولت مکلف شده «در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها، نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری را درخواست و بررسی کند و هرگاه لازم دید آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت نماید». در ماده (۳) قانون مذکور نیز مقرر شده است: «دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند».

دلالت مقرراتی دیگری که می‌تواند برای مکمل بودن ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» نسبت به مواد (۲) و (۳) قانون مذکور مورد توجه قرار گیرد، صدر ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) قانون بهبود ... است که در آن مقرر شده است: «دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند، پیش‌نویس مقررات خود را ... یک هفته قبل از صدور، در تارنمای (سایت) خود به اطلاع عموم و فعالان اقتصادی برسانند ... . اجرای تکلیف موضوع این ماده، ساقط‌کننده تکالیف دستگاه اجرایی، مقرر در ماده (۲) این آیین‌نامه نیست». بدین‌ترتیب، می‌توان گفت مفاد ماده (۳۰)، گرچه از حیث مقرر کردن ضرورت نظرخواهی در فرایند تدوین مقررات با مواد (۲) و (۳) هم‌پوشانی دارد، اما به‌طور خاص ناظر به پیش‌نویس نهایی مقرره است. ازاین‌رو، گرچه رابطه‌ای وثیق و همه‌جانبه بین مواد مذکور وجود دارد، اما هر‌یک در‌بر‌دارنده تکالیفی مجزا برای مقررات‌گذاران است.

از منظر دیگر می‌توان گفت عدم اجرای کامل مواد (۲) و (۳) «قانون بهبود ...» و مطالبه پرتکرار بخش خصوصی و تعاونی و تشکل‌های اقتصادی برای امکان اظهارنظر درخصوص مقررات،‌ پیش از تصویب، و شنیده‌ شدن و اِعمال نظرات‌شان راجع به مقررات، و مشارکت در فرایند وضع مقررات، باعث شد قانونگذار سازوکار مندرج در ماده (۳۰) را طراحی کند تا فرایند نظرخواهی، به‌موجب تشریفات قانونی و مقرراتی دقیق‌تر و جزئی‌تر، عملیاتی شود.

کادر ۵. ماده (۳۰) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (الحاقی به‌موجب ماده (۲) قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب 1400/12/24)

پس از تصویب ماده (۳۰) «قانون بهبود ...»، ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» نیز به‌شرح مندرج در کادر ۶ گزارش حاضر) توسط هیئت‌دولت اصلاح شد. در ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» (مصوب 1368/۹/8)، مقرر شده بود: «مصوبات هیئت‌وزیران و کمیسیون‌های موضوع اصل (138) قانون اساسی، در‌صورتی‌که صرفاً حق یا تکلیف برای وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت ایجاد نماید، و‌لو آنکه در روزنامه رسمی منتشر نشده باشد و یا منتشر نشود، همچنین مصوبات طبقه‌بندی ‌شده (محرمانه، خیلی محرمانه، سری و به‌کلی سری) از تاریخ ابلاغ به وزارتخانه یا سازمان دولتی که مصوبه به‌عنوان و خطاب به آن صادر شده است، لازم‌الاجراست». در تبصره ماده مذکور نیز تصریح شده بود: «مصوباتی که علاوه‌بر دستگاه‌های اجرایی و کارکنان آن برای سایر مردم حق و تکلیف ایجاد می‌نماید، 15 روز پس از انتشار در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الاجراست، مگر آنکه در خود مصوبه زمان یا کیفیت خاصی برای اجرای آن پیش‌بینی شده باشد». با تصویب مفاد مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مرتبط، مرحله درج در «سامانه ملی قوانین و مقررات ...» ظرف (۴۸) ساعت از زمان ابلاغ و گذشت مدت زمان ۱۵ روز پس از انتشار در سامانه مذکور، به فرایند لازم‌الاجرا شدن مقررات اضافه شده است.

نکته دیگری که با تصویب مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط به آن با آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت پدید آمد، این بود که مقررات موضوع مواد (۲۴) و (۳۰)، صرفاً مقررات «مرتبط با محیط کسب‌وکار» بود و دیگر مقررات را در‌بر‌نمی‌گرفت. چنان‌که در مقدمه توجیهی پیشنهاد اصلاح ماده (۳۰) آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت توضیح داده شده است: «هیئت‌وزیران با تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی مواد (24) و (30) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، رویه اجرایی یکپارچه و واحدی درخصوص ثبت، انتشار و لازم‌الاجرا شدن مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار وضع نموده است که مقررات مزبور، بخش اعظم مصوب دولت و دستگاه‌های اجرایی را در‌بر‌می‌گیرد؛ اما تفکیک مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار از سایر مقررات، علاوه‌بر تشکیک در احراز مصادیق و اعمال سلیقه، مغایر با یکپارچگی انتشار مقررات و سهولت دسترسی به مصوبات هیئت‌وزیران و محاسبه تاریخ لازم‌الاجرا شدن آن شده است. ماده (30) آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت و تبصره آن، فاقد هماهنگی با احکام جدیدالتصویب موضوع مواد (6) و (7) «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» ... مبنی‌بر «منوط ‌شدن لازم‌الاجرا شدن مقررات به ثبت و انتشار در پایگاه موضوع ماده (30) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار“ و همچنین ماده (3) «آیین‌نامه اجرایی ماده (24) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» ... مبنی‌بر اینکه «مقررات صرفاً پس از انتشار در پایگاه و گذشت مدت‌های مذکور لازم‌الاجرا می‌شوند» می‌باشد و از‌این‌حیث، نیازمند اصلاح است». متن اصلاحی ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» در کادر ۶ قابل مشاهده است.

کادر ۶. اصلاح ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» (مصوب هیئت‌وزیران 1403/۱۰/23) 

چنان‌که در مقایسه ماده (۳۰) اصلاحی «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت» مشخصاست، در حال حاضر، ملاک لازم‌الاجرا شدن یک مقرره، ۱۵ روز پس از انتشار در «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» است؛ بر‌خلاف آیین‌نامه مقدم که ملاک لازم‌الاجرایی مقرره، ۱۵ روز پس از انتشار در روزنامه رسمی بود. این تدبیر، به اختلاف‌نظرها و ابهامات در تعیین زمان لازم‌الاجرا شدن مقررات کسب‌و‌کاری پایان داد.

۳-۲-۲. الزامات اجرای آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰)

یکی از نکات قابل توجه در ارتباط میان مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» آن است که گرچه ماده (۳۰)، پس از ماده (۲۴) به تصویب مجلس رسید، اما آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) با عنوان «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مورخ 1402/۱/30)، پیش از آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) (مورخ 1402/۱۱/15)، مصوب شد. در آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) قانون بهبود ...، تکالیف متعددی برای دستگاه اجرایی مقرر شده است (  جدول ۴).

جدول 4. تکالیف اصلی دستگاه‌های اجرایی مندرج در «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (آیین‌نامه ماده (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار)

مأخذ: همان.

چنان‌که در آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) و همچنین آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) تصریح شده است، تکالیف مندرج در هر دو آیین‌نامه باید براساس دستورالعمل‌هایی صورت گیرد که با این مشخصات به تصویب رسیده است:

۱. «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مورخ 1403/۲/1)،

۲. «شیوه‌نامه اجرایی ورود اطلاعات به سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» (مصوب 1403/۱۲/26معاون حقوقی رئیس‌جمهور).

در‌مجموع می‌توان گفت؛ تکالیف دستگاه‌های اجرایی در اجرای مواد قانون مورد بحث، به‌طور عمده، در «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» مقرر شده است ( جدول ۵).

جدول 5. تکالیف دستگاه‌های اجرایی در  «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»

مأخذ: همان.

با توجه به تعدد تکالیف مندرج در قوانین و مقررات پیش‌گفته، دولت با صدور بخشنامه‌ای، تکالیف دستگاه‌های اجرایی را تجمیع و به آنها ابلاغ کرده است. در مقدمه بخشنامه‌ای با عنوان «تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» که توسط دبیر هیئت‌دولت به تصویب رسیده‌، مقرر شده است: «پیرو ابلاغیه شماره 61134/187982 مورخ 1403/12/5در‌خصوص ضوابط مقرر در آیین‌نامه ماده (24) قانون بهبود محیط کسب‌وکار و نیز آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، جهت انتظام‌بخشی به فرایند مقررات‌گذاری مراجع ذی‌صلاح، به پیوست جزئیات تکالیف مقرر در قوانین و مصوبات هیئت‌وزیران در زمینه تدوین، تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار که توسط معاونت حقوقی رئیس‌‌جمهور منقح گردیده ... است، جهت بهره‌مندی و اقدام مطابق فهرست یادآور ضمیمه این ابلاغیه و نظارت بر رعایت این تکالیف در دستگاه متبوع و واحدهای تابعه و وابسته ارسال می‌شود». فهرست یادآور (چک‌لیست)، در جدول ۶ قید شده است.

جدول 6. «فهرست یادآور (چک‌لیست) تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار»

مأخذ: بخشنامه دبیر هیئت‌دولت به شماره 63679/190977 مورخ 1403/12/8.

دبیر هیئت‌دولت اخیراً نیز دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده است «چرخه صدور مکاتبات و مقررات در دستگاه متبوع و نهادهای وابسته خود را با کمک واحد فناوری و حقوقی آن دستگاه به‌نحوی بازطراحی نمایند که هرگونه صدور مکاتبات و مقررات توسط مقامات و مراجع متبوع با لحاظ فهرست یادآور (چک‌لیست) باشد و از صدور مقرره بدون رعایت تشریفات مذکور اجتناب نمایند».

نکته پایانی در این قسمت اینکه یکی از مهم‌ترین اهداف و چشم‌اندازهای مجموعه مفاد قانونی و مقررات مورد بحث، نوعی «فرمت‌سازی» (تدوین و الزام چارچوب شکلی- فرایندی) برای مقرره‌گذاری است؛ چرا‌که اساساً هدف‌گذاری مجموعه مفاد قانونی و مقرراتی مورد بحث، چارچوب‌بندی شکلی- فرایندی مقرره‌گذاری، فارغ از محتوای مقررات است. برای نمونه در یکی از مکاتبات مرکز ملی پایش و بهبود محیط کسب‌وکار خطاب به سازمان توسعه تجارت ایران تصریح شده که مفاد قانونی و مقرراتی ناظر به «نظم‌دهی به مقررات» و قانونمندی در «تولید مقرره»، «فارغ از ورود محتوایی به مقرراتی که وضع می‌شود و فارغ از تطبیق با اسناد بالادستی یا درخواست سایر مراجع قانونی» باید توسط دستگاه‌ها رعایت شود. ازاین‌رو، در بخشنامه دبیر هیئت‌دولت (به شماره 63679/190977 مورخ 1403/12/8) تصریح شده که در پایان هر مقرره، کادری به‌صورت پیش‌فرض و یکسان درج شود و در آن کادر به نکات مشخصی درخصوص هر مقرره تصریح شود. درج این کادر در پایان هر مقرره، گام بلندی برای نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری شمرده خواهد شد ( کادر ۷).

کادر ۷. فرمت پیشنهادی برای درج در پایان هر مقرره در بخشنامه دبیر هیئت‌دولت

لازم به ذکر است، چنان‌که توفیقی در این فرمت‌سازی حاصل شود، حتی بدون نیاز به فرهنگ‌سازی گسترده و آموزش مقامات و کارمندان اداری بر تعداد دخیل در مقرره‌گذاری، می‌توان تا حدی به اهداف ناظر برای نظم‌بخشی بیشتر به فرایند تدوین و انتشار مقررات کمک کرد. 

۳-۳. تبیین نسبت مواد (۲۴) و (۳۰) و مقررات مربوط

چنان‌که از مواد قانونی و مقرراتی پیش‌گفته برمی‌آید، مجلس و دولت تلاش کرده‌اند با تصویب احکامی، فرایند نظام‌مندی وضع مقرره توسط دستگاه‌های اجرایی را افزایش دهند و این فرایند، با محوریت بارگزاری و انتشار پیش‌نویس مقرره در «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» (به نشانی dotic.ir) و انتشار متن مصوب مقرره در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌وکار (از زیرسامانه‌های «سامانه ملی قوانین و مقررات ...» به نشانی qavanin.ir) صورت گرفته است.

نکته قابل توجه اینکه به‌نظر می‌رسد هریک از احکام قانونی و مقرراتی مربوطه به موضوع مورد بحث، به‌نوعی مکمل یکدیگر محسوب شده و بنابراین، اولاً، هم‌پوشانی‌های قابل ملاحظه‌ای بین آنها وجود دارد؛ و ثانیاً، احکام مؤخر، کامل‌تر، جامع‌تر و دقیق‌تر از احکام مقدم محسوب می‌شوند. ازاین‌رو، می‌توان چنین نتیجه گرفت که اجرای دقیق «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/۱/30)، تأمین‌کننده اجرای مواد (۲۴) «قانون بهبود ...» (مصوب ۱390/۱۱/16)، «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین...» (یا آیین‌نامه ماده (۳۰) «قانون بهبود ...»، مصوب 1402/۱/30هیئت‌وزیران)، ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» (الحاقی به‌موجب مصوبه 1400/۱۲/24)، و «آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود ...» (مصوب ۱402/۱۱/15هیئت‌وزیران) است. برای مثال، در ماده (۴) آیین‌نامه ماده (۲۴)، نکاتی درباره قواعد لازم‌الاجرا شدن مقرره پس از انتشار در پایگاه اطلاع‌رسانی تصریح شده است؛ این در‌حالی است که در ماده (۵) «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات ...»، به‌تفصیل به موضوع مذکور پرداخته شده است. بر همین سیاق، اجرای مواد (۲) و (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) و تبصره «2» ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴)، به تدوین و ابلاغ دستورالعمل موکول شده است. در‌مجموع، تکالیف دو حکم قانونی و سه مقرره پیش‌گفته را می‌توان در عباراتی به این شرح خلاصه کرد:

نخست؛ تکالیف دستگاه‌های اجرایی برای کسب نظر عموم و فعالان اقتصادی (تشکل‌ها) (پیش از تصویب مقرره)،

دوم؛ تکالیف دستگاه‌های اجرایی ناظر به بارگزاری مصوبه در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌و‌کار» از زیرسامانه‌های «سامانه ملی قوانین و مقررات ...» (پس از تصویب مقرره).

در هر دودسته از تکالیف پیش‌گفته، چنان‌که تأکید شد، «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» و «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» محوریت دارند.

آنچه توضیح داده شد، نکته‌ای مهم در کیفیت اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) و مقررات مرتبط شمرده می‌شود. بدیهی است که به هر میزان، تکالیف دستگاه‌های اجرایی در قوانین و مقررات افزایش یابد، دشواری‌ها و پیچیدگی‌های تبعیت مقامات یا کارمندان اداری و اجرای دقیق تکالیف مقرر شده برای آنها نیز افزایش خواهد یافت. به‌تبع، تصویب قوانین و مقررات متعدد- چنان‌که در موضوع مورد بحث گزارش‌ حاضر رخ داده است- اجرای آنها را با چالش‌ها، ابهامات و موانع متعددی نیز مواجه خواهد کرد. بر همین اساس، با وجود لازم‌الاجرا بودن مصوبات، باید راهکارهایی برای سازگاری و انسجام بین مواد قانونی و مقرراتی برای اجرای آسان‌تر و مؤثرتر توصیه کرد.

دولت برای ساده‌سازی، شفاف‌سازی، قابل فهم بودن و در‌نهایت، اِعمال دقیق قوانین و مقررات پرشمار موضوع بحث برای تابعان، دو اقدام به‌شرح زیر انجام داده است [۳]:

نخست؛ برای دستگاه‌های اجرایی، فهرست یادآور (چک‌لیست) تدوین و توسط دبیر هیئت‌دولت ابلاغ شد (ر. ک: جدول ۶ گزارش حاضر). بدین‌ترتیب، حتی بدون مطالعه دقیق و آگاهی از نسبت مفاد قانونی و مقرراتی مذکور، صِرف رعایت قدم‌به‌قدم هشت مرحله تصریح‌ شده در چک‌لیست گفته ‌شده، می‌تواند رعایت همه مفاد قانونی و مقرراتی درخصوص نظام‌مندی بیشتر مقررات را میسر سازد.

دوم؛ اقدامات دوم، مربوط به فعالان اقتصادی و شهروندان است که برای ساده‌سازی و تصریح حقوق آنها، سندی با عنوان «راهنمای حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات» توسط معاون حقوقی رئیس‌جمهور در تاریخ 1403/7/30به تصویب رسید. این حقوق در سند مذکور در قالب چهارده بند به‌شرح زیر تنظیم شده است:

بند اول- حق آگاهی از مراجع وضع مقرره و حدود صلاحیت آنها،

بند دوم- حق آگاهی و دسترسی به مقررات،

بند سوم- حق آگاهی از مقررات معتبر از نامعتبر،

بند چهارم- حق بر شفافیت مقررات،

بند پنجم- حق استعلام و تقاضای رفع ابهام از مقررات،

بند ششم- حق ارائه پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار،

بند هفتم- حق دعوت از مقامات دولتی و تکلیف آنها به شرکت در جلسات،

بند هشتم- حق مشارکت در تدوین مقررات،

بند نهم- حق آگاهی از پیش‌‌نویس مقررات قبل از تصویب،

بند دهم- حق لازم‌‌الاجرا ندانستن مقررات منتشر نشده در پایگاه کسب‌وکار،

بند یازدهم- حق محفوظ ماندن حقوق مکتسبه شهروندان در برابر مقررات جدید،

بند دوازدهم- حق داشتن مهلت مقتضی جهت رعایت مقرره پس از انتشار،

بند سیزدهم- حق گزارش مقررات مغایر قوانین،

بند چهاردهم- رصد و پایش.

علاوه‌بر آنچه گفته شد، محور قرار دادن «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار»، یکی از این راهکارها به‌شمار می‌رود. دستورالعمل مذکور، در‌واقع با هدف عملیاتی‌سازی تکالیف مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» به تصویب رسید و تلاشی است برای گذار از دیوان‌سالاری سنتی، غیرشفاف و غافلگیرکننده به سمت یک نظام تنظیم‌گری مدرن، مشارکت‌جویانه و پیش‌بینی‌پذیر.

در ادامه، توضیح داده خواهد شد که نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری در دولت- مشابه با مجلس یا هر نهاد مقررات‌گذار دیگری- فرایندی دشوار، تدریجی و مستلزم دقت‌نظر و درنظرگرفتن ملاحظات بسیار است. از‌این‌رو، ساده‌سازی و ابهام‌زدایی از تکالیف نهادها و مقامات مکلف به رعایت اصول، ضوابط، فرایندها و رویه‌ها برای انجام این مهم، ضرورت دارد. 

۴. جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی 

با توجه به مباحث مطرح‌ شده، می‌توان در جمع‌‌بندی و پیشنهادهای سیاستی، بر نکاتی به‌شرح زیر تأکید کرد:

۱. تکالیف مندرج در مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط، حول دو محور کلی تنظیم شده است: نخست، تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص کسب نظر عموم و فعالان اقتصادی (تشکل‌ها) پیش از تصویب مقرره؛ و دوم، تکالیف دستگاه‌های اجرایی مربوط به بارگزاری مصوبه در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌و‌کار» از زیرسامانه‌های «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (به نشانی اینترنتی qavanin.ir) پس از تصویب مقرره.

۲. یکی از مهم‌ترین اهداف ماده (۳۰) «قانون بهبود ...» علاوه‌بر هدف اطلاع‌رسانی به عموم درخصوص تغییرات سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اجرایی، تحقق مشارکت مؤثر نهادها و تشکل‌های اقتصادی در فرایند وضع مقرره است. سازوکارهای مقرر شده در ماده (۳۰) برای تسهیل نظرخواهی از فعالان اقتصادی و تشکل‌ها، سازوکارهای مقوم و تکمیلی در راستای اجرای مؤثر مواد (۲) و (۳) قانون مذکور محسوب می‌شود. در مواد پیش‌گفته، دولت مکلف شده در هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کرده و مورد توجه قرار دهد.

۳. مهم‌ترین مرحله‌ای که با اصلاح مفاد مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مرتبط در نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری پیش‌بینی شد، مرحله درج در «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (qavanin.ir) ظرف (۴۸) ساعت از زمان ابلاغ و گذشت مدت زمان ۱۵ روز پس از انتشار در سامانه مذکور است. بر این اساس بود که در متن اصلاحی ماده (۳۰) «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت»، ملاک لازم‌الاجرا شدن یک مقرره، ۱۵ روز پس از انتشار در «سامانه ملی قوانین و مقررات ...» تصریح شده است؛ در‌حالی‌که پیش‌تر، ملاک لازم‌الاجرایی مقرره، ۱۵ روز پس از انتشار در روزنامه رسمی ذکر شده بود. حکم مندرج در ماده (۳۰) اصلاحی «آیین‌نامه داخلی هیئت‌دولت»، ابهامات درخصوص تعیین زمان لازم‌الاجرا شدن مقررات مربوط به کسب‌و‌کار را برطرف کرد.

۴. گرچه میان احکام قانونی و مقرراتی مربوط به نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری، هم‌پوشانی‌هایی وجود دارد، اما با بررسی احکام، می‌توان دریافت به احکام مؤخر، به‌نوعی مکمل و توضیح‌دهنده احکام مقدم محسوب می‌شوند. بدین‌ترتیب، تلاش شده بین مفاد قانونی و مقرراتی مرتبط با موضوع مورد بحث، رشته پیوندی با هدف تحقق اراده قانونگذار برقرار شود. این رشته پیوند و در‌واقع تجمیع تکالیف قانونی و مقرراتی مربوط، به‌ویژه با صدور «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مصوب 1403/۲/۱) و بخشنامه مورخ 1403/12/8دبیر هیئت‌دولت در زمینه تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار («تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار») صورت گرفت. محور قرار دادن دستورالعمل مذکور برای تدوین و انتشار هر مقرره، راهکاری برای رفع پیچیدگی و تعدد احکام مربوط به موضوع مورد بحث است.

هدف گزارش حاضر، تصریح و توضیح الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و الزامات اجرایی آن است. در گزارش مستقلی که درخصوص ارزیابی اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) «قانون بهبود ...» و مقررات مربوط در دست تهیه است، پیشنهادهای تقنینی، نظارتی و سیاستی برای اجرای دقیق‌تر و مؤثرتر مفاد قانونی و مقرراتی مذکور با توجه به مهم‌ترین چالش‌ها در اجرای مفاد مورد بحث، ارائه خواهد شد