خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

نظام حکمرانی وقف در ایران، علی‌رغم ریشه‌های عمیق تاریخی و نقش تمدن‌ساز خود، در حال حاضر با «گذار ناتمام» از مدیریت دولتی به حکمرانی اجتماعی روبه‌رو است. مسئله اصلی این است که پویایی نهاد وقف، ذاتاً در گرو استقلال و پاسخ‌گویی نظام حکمرانی آن است، اما ساختار فعلی به‌دلیل تمرکزگرایی، میان اهداف عالیه واقفان و واقعیت‌های اجرایی فاصله ایجاد کرده است. درحالی‌که سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری شهید (ره) در تاریخ 1397/12/27 بر «کاهش تصدی‌گری» و واگذاری امور به مردم تأکید دارد، لایه‌های نظارتی موجود صرفاً درون‌سازمانی باقی‌ مانده و ظرفیت عظیم «نظارت اجتماعی» برای صیانت از این سرمایه ملی مغفول مانده ‌است.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

تحلیل‌های کارشناسی نشان ‌می‌دهد که ریشه اصلی ناکارآمدی فعلی در تجمیع نقش‌های متعارض در ساختاری واحد نهفته ‌است؛ جایی که سازمان اوقاف هم‌زمان نقش متولی، ناظر بر خود و ذی‌نفع مالی را ایفا می‌کند و این تعارض منافع، استقلال لایه نظارتی را مخدوش کرده است. این ساختار به انسداد اطلاعات در لایه‌های سازمانی منجر شده ‌است، چراکه الزامات قانونی صرفاً بر ثبت داخلی داده‌ها تمرکز دارند و فقدان تکلیف صریح برای انتشار عمومی، باعث شده ‌است که نظارت اجتماعی به‌جای فرایندی نظام‌مند، به شکایات فردی محدود شود.

در لایه عملیاتی، «پیچیدگی فنی و فقدان کارایی گزارش‌های مالی (مفاصاحساب)» چالشی دیگر است؛ ادبیات گنگ این گزارش‌ها به‌گونه‌ای است که حتی ذی‌نفعان مستقیم نیز از درک نحوه هزینه‌کردها ناتوان‌اند. پیامد مستقیم این ابهام، «نبود توازن میان هزینه‌های نگهداشت و اجرای نیت (تسبیل‌المنفعه)» است؛ به‌طوری‌که در مواردی تا ۷۰ درصد عواید صرف هزینه‌های اداری و حفظ عین شده و سهم اجرای نیت واقف به حداقل رسیده است. علاوه‌بر این، «چالش انطباق سامانه‌ای با تنوع نیات» باعث شده ‌است که به‌دلیل محدودیت‌های نرم‌افزاری، بسیاری از نیات خاص با عناوین کلی، «تطبیق تقریبی» شوند که احتمال انحراف از اراده واقف را افزایش می‌دهد. در حوزه حقوقی نیز «ابهام در حدود نظارت استصوابی و مصلحت وقف» زمینه‌ساز تداخل در امور مدیریتی متولیان شده و سازمان را از جایگاه ناظر به جایگاه «متولی اصلی» سوق داده است. این وضعیت با «ناکارآمدی نظام جبران خدمات (حق‌النظاره ثابت ۱۰ درصد)» تشدید می‌شود؛ الگویی که بدون توجه به عملکرد واقعی، زمینه‌ساز سوء تخصیص منابع و نارضایتی متولیان و موقوف‌علیهم شده ‌است.

• پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای برون‌رفت از این وضعیت، نظام حکمرانی وقف نیازمند تحولی بنیادین از طریق «تفکیک ساختاری شأن سیاستگذاری از تصدی‌گری» است تا سازمان به جایگاه ناظر راهبردی بازگردد. گام نخست این تحول، آزاد نمودن امر نظارت از لایه‌های بسته دولتی و درونی‌سازی از طریق اقداماتی مانند «طراحی و استقرار کارگروه‌های مستقل حسابرسی» است تا نظارت مالی از بدنه اجرایی تفکیک گردد.

در لایه شفافیت، انتشار برخط و عمومی تمام داده‌های مالی و قراردادهای کلان امری الزامی است و برای تضمین سلامت داده‌ها، استفاده از فناوری زنجیره بستکی (بلاک‌چین) در ثبت تراکنش‌ها قابل بهره‌گیری است که می‌توان آن را تحت‌ عنوان «طراحی و اجرای سامانه نظارت اجتماعی» صورت‌بندی نمود. همچنین به‌منظور صیانت از استقلال نهاد وقف، «تعریف قانونی حدود نظارت استصوابی» امری ضروری است و باید به‌گونه‌ای انجام شود که دخالت سازمان صرفاً به موارد کلان (مانند تغییر کاربری یا سرمایه‌گذاری پرخطر) محدود شود و امور جاری در اختیار متولی باقی بماند. برای حل اختلافات احتمالی نیز «تأسیس شوراهای تخصصی حل اختلاف وقف» به‌عنوان مرجع داوری پیش از محاکم قضایی، راهکاری شبه‌قضایی و کارآمد خواهد بود. در نهایت، برای ارتقای انگیزه متولیان و ناظران و بهره‌وری بیشتر موقوفات، تغییر الگوی پرداخت از درصد ثابت به «اجرت‌المثل مبتنی‌بر عملکرد»، تضمین‌کننده عدالت در نظام جبران خدمات و صیانت حداکثری از حقوق موقوف‌علیهم خواهد بود. تحقق این بسته اصلاحی، نه‌فقط سلامت مالی وقف را تضمین می‌کند، بلکه با بازسازی اعتماد عمومی، موجبات توسعه و پایداری این نهاد مقدس را فراهم خواهد آورد.

1. مقدمه

نهاد وقف، به‌عنوان یک نظام اقتصادی- اجتماعی ریشه‌دار و مبتنی‌بر اعتماد عمومی، نقشی بی‌بدیل در تأمین‌ مالی پایدار خدمات اجتماعی ایفا می‌کند. کارآمدی و پویایی این نهاد به‌طور اساسی وابسته به یک نظام حکمرانی شفاف، پاسخ‌گو و منضبط است. هدف غایی این نهاد، تسبیل منفعت موقوفات در جهت نیات واقفان است و حاکمیت اسلامی وظیفه دارد که سازوکاری نظارتی طراحی کند تا این مصالح در معرض اتلاف یا ناکارآمدی قرار نگیرند.

نظارت بر فرایندهای اوقافی، به‌عنوان سازوکاری حیاتی برای تضمین استمرار و پایبندی به اهداف عالیه واقفان، در اسناد بالادستی، از جمله بند «۱۶» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه (ابلاغی دفتر رهبری شهید مورخ 1397/12/27)، تأکید شده ‌است. اگرچه سازمان اوقاف در جایگاه اصلی مدیریت و نظارت بر موقوفات عام (عمده موقوفات عام در موضوعاتی مانند حوزه‌های علمیه، عزاداری امام‌حسین(ع) مساجد و ایتام است) قرار دارد، تحلیل وضعیت موجود نشان ‌می‌دهد که سرمایه اجتماعی این نهاد در افکار عمومی، با چالش‌هایی مواجه است [1]. براساس بررسی‌ها، این وضعیت، نه‌فقط ناشی از عملکرد اجرایی، بلکه برآمده از ابهام در الگوی حکمرانی و نظارتی است که ظرفیت خود را برای «پاسخ‌گویی اقناعی» به جامعه از دست داده است. به‌عبارتی مسئله این نیست که نظارت وجود ندارد، بلکه این است که نظام نظارتی موجود، فاقد زیرساخت‌ها و سازوکارهای لازم برای «نظارت اجتماعی» و ترمیم اعتماد عمومی است. بررسی فرایندهای فعلی نشان‌ می‌دهد که نظام حکمرانی وقف، باوجود لایه‌های نظارتی درون‌سازمانی، در حوزه نظارت‌پذیری اجتماعی با چالش‌های ساختاری روبه‌روست [1]. یکی از این چالش‌ها، پیچیدگی فنی گزارش‌های مالی (مفاصاحساب) است که به‌دلیل ماهیت تخصصی، امکان تحلیل و ارزیابی دقیق را برای عموم ذی‌نفعان محدود کرده و بر سطح اعتماد عمومی اثرگذار بوده است. ازسوی دیگر، تنوع گسترده نیات واقفان در تقابل با استانداردسازی‌های سامانه‌ای، به شکل‌گیری پدیده «تطبیق عناوین» منجر شده‌ است که لزوم ارتقای زیرساخت‌های فناوری اطلاعات برای انطباق حداکثری با مفاد وقف‌نامه‌ها را نشان‌ می‌دهد. همچنین بالا بودن سهم هزینه‌های صیانت از «عین موقوفه» و حقوق قانونی نظارتی در مقایسه با سهم خالص «اجرای نیت»، بازنگری در الگوهای بهره‌وری و هزینه‌کرد را به ضرورتی راهبردی برای تحقق کامل مفهوم «تسبیل‌المنفعه» تبدیل نموده ‌است [1].

نظارت اجتماعی به‌عنوان راهکار ترمیم سرمایه اجتماعی در این شرایط، به‌عنوان سازوکاری مکمل و حیاتی، می‌تواند به ترمیم شکاف اعتماد عمومی و ارتقای پاسخ‌گویی کمک کند. این الگو، با اتکا به مشارکت فعال واقفان، موقوف‌علیهم و سایر ذی‌نفعان، می‌تواند فقدان شفافیت را جبران کند و به‌عنوان ابزاری برای صیانت از کارکرد صحیح موقوفات عمل نماید. بنابراین مسئله محوری این پژوهش، واکاوی ظرفیت‌ها و چالش‌های نظارت اجتماعی در نظام حکمرانی وقف در ایران است که از این رهاورد بتواند با هدف ترمیم سرمایه اجتماعی نهاد وقف و پوشش ضعف‌های ساختاری نظارت دولتی، جریان وقف را مجدداً به پایگاه اجتماعی خود متصل سازد.

در نهایت، هدف غایی از تحول در نظام نظارت، تنها حفظ دارایی‌های وقف نیست، بلکه تضمین تحقق بهینه نیات واقفان، افزایش اعتماد عمومی و تبدیل موقوفات به اهرم‌هایی کارآمد برای رشد اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی کشور است. از همین ‌رو نظارت اجتماعی، یکی از ارکان اساسی در تحقق پایداری، شفافیت و بهره‌وری اقتصادی و اجتماعی موقوفات محسوب ‌می‌شود. در حکمرانی وقف، نظارت اجتماعی به‌عنوان سازوکاری مکمل در کنار نظارت دولتی، می‌تواند به افزایش اعتماد عمومی، تقویت پاسخ‌گویی متولیان و ارتقای بهره‌وری موقوفات منجر شود. این الگوی نظارتی، برخلاف نظارت دولتی که عمدتاً بر الزامات قانونی و اداری تکیه دارد، بر مشارکت فعال واقفان، موقوف‌علیهم و سایر ذی‌نفعان استوار است.

 ازآنجایی‌که نظارت بر فرایندهای اوقافی، به‌عنوان سازوکاری حیاتی برای تضمین کارآمدی است و نقشی بی‌بدیل در صیانت از سرمایه‌های اجتماعی نهاد وقف و نهاد مدیر آن ایفا می‌کند، بنابراین پرسش‌های اصلی این پژوهش عبارت‌اند از: در عرصه حکمرانی وقف، گونه نظارت اجتماعی تا چه میزان محوریت داشته است؟ ظرفیت‌های سیاستی و تقنینیِ موجود در این زمینه چیست؟ چه چالش‌هایی در تحقق این‌گونه از نظارت در نظام حکمرانی وقف در کشور وجود دارد؟ و درنهایت چه پیشنهادهایی برای کاربست بهتر این‌گونه از نظارت در نظام حکمرانی وقف در کشور می‌توان ارائه نمود؟

2. تبیین مفهومی و تعریف عملیاتی «نظارت اجتماعی» در نظام مدیریت وقف کشور

درباره مفهوم «نظارت اجتماعی» تعاریف گوناگونی وجود دارد. در این گزارش به‌منظور دستیابی به چارچوبی عملیاتی از این مفهوم و پیرو آن تنظیم فرایند اجرایی پژوهش، به‌اجمال سعی می‌شود تبیینی از مؤلفه و اجزای اصلی این مفهوم ارائه شود. در ادامه به مهم‌ترین اجزا و ارکان مفهوم نظارت اجتماعی و ارائه تعریفی عملیاتی از این مفهوم پرداخته خواهد شد.

2-1. تبیین مفهومی «نظارت» و «نظارت اجتماعی»

الگوواره «نظارت» از قالب‌های سنتیِ واپایش دیوان سالیانه فراتر رفته و به مفهوم جامع‌تر «پاسخ‌گویی اجتماعی» تغییر یافته ‌است. در این پژوهش، نظارت اجتماعی به‌مثابه فرایندی تعریف می‌شود که طی آن موقوف‌علیهم با بهره‌گیری از سازوکارهای شفافیت و مشارکت، عملکرد متولیان وقف را پایش می‌کنند و آنان را نسبت به تصمیمات خود پاسخ‌گو می‌سازند. استقرار این الگو در نهاد وقف، نه انتخاب سلیقه‌ای، بلکه ضرورت ساختاری است که بر پایه تلاقی سه نظریه بنیادین «نمایندگی»، «ذی‌نفعان» و «سرمایه اجتماعی» و همچنین مبانی فقهی «امورحسبه» قابل ‌تبیین است.

2-1-1. توضیح «نظریه نمایندگی» از مفهوم «نظارت اجتماعی» در فرایندهای اوقافی

براساس نظریه نمایندگی، رابطه میان واقف/ جامعه (به‌عنوان اصیل) و سازمان اوقاف (به‌عنوان کارگزار)، مستعد بروز «هزینه‌های نمایندگی» است [3]. این هزینه‌ها زمانی تحمیل می‌شوند که کارگزار به‌دلیل برخورداری از اطلاعات بیشتر (فقدان تقارن اطلاعاتی)، منافع سازمانی خود را بر نیات اصیل ترجیح دهد. در زیست‌بوم وقف، محبوس ‌شدن داده‌های عملکردی در لایه‌های سازمانی، مصداق بارز فقدان تقارن اطلاعات است. در این میان، نظارت اجتماعی به‌عنوان سازوکار تعادل‌بخش، وظیفه کاهش این شکاف و تضمین همسویی عملکرد کارگزار را با نیات واقف برعهده دارد و می‌تواند هزینه‌های نظارت رسمی را کاهش دهد [4].

2-1-2. توضیح «نظریه ذی‌نفعان» از مفهوم «نظارت اجتماعی» در فرایندهای اوقافی

نظریه ذی‌نفعان و مشروعیت نظارت عمومی برخلاف رویکردهای سنتی که وقف را صرفاً در دایره حقوقی واقف و متولی تفسیر می‌کنند، دایره مسئولیت سازمان را گسترش می‌دهد. طبق این دیدگاه، هر گروهی که از عملکرد سازمان تأثیر می‌پذیرد و یا بر آن تأثیر می‌گذارد، دارای حقوق مشروع است [5]. در نهاد وقف، موقوف‌علیهم به‌عنوان ذی‌نفعان کلیدی شناخته می‌شوند. بنابراین، کارآمدی آنها وابسته به پاسخ‌گویی مؤثر به این شبکه وسیع ذی‌نفعان است [6]. نظارت اجتماعی در این بستر، ابزاری برای احقاق حقوق ذی‌نفعان و گذار از «مدیریت قیم‌مآبانه» به «مدیریت مشارکت‌جو» محسوب ‌می‌شود.

2-1-3. توضیح «نظریه سرمایه اجتماعی» از مفهوم «نظارت اجتماعی» در فرایندهای اوقافی

نظریه سرمایه اجتماعی بیان می‌دارد که تولید اعتماد به کارآمدی نهاد وقف به‌عنوان نهاد داوطلبانه، وابستگی مطلقی به سطح «سرمایه اجتماعی» دارد. فقدان نظارت اجتماعی و شفافیت عملیاتی، به شکل‌گیری «بی‌اعتمادی نهادی» منجر می‌شود که خروجی آن در کاهش نرخ موقوفات جدید و نبود تمایل مردم به مشارکت نمود می‌یابد. بنابراین، استقرار سازوکارهای نظارت اجتماعی، به‌عنوان اصلی‌ترین سازوکار «ترمیم سرمایه اجتماعی» عمل می‌کند [7]. همچنین براساس مبانی فقهی، نظارت اجتماعی ریشه در اصل «نظارت عمومی» و «قاعده حسبه» دارد. مسئولیت همگانی در باب «امر به معروف و نهی از منکر» و «النصیحة لائمة المسلمین»، به‌صراحت بر حق و تکلیف آحاد جامعه در نظارت بر نحوه اداره اموال عمومی و انفال تأکید دارد [8]. همچنین در فقه وقف، مفهوم «نظارت استطلاعی» قابلیت تعمیم به نظارت عامه در موقوفات عام را داراست، به این ‌معنا که جامعه اسلامی به‌مثابه ناظر عام، حق مطالبه‌گری درخصوص اجرای دقیق نیات واقفان را دارد [10].

2-2. ارکان «نظارت اجتماعی» در فرایندهای اوقافی

نهادینه‌سازی نظارت اجتماعی در وقف، فراتر از دستور اداری یا اقدام مقطعی، فرایندی عمیق و پیوسته است که غایت آن، تبدیل نظارت به یک «هنجار پایدار» و «رفتار بدیهی» در نظام حکمرانی وقف است. این مسیر، برای آنکه به ثبات و پذیرش اجتماعی برسد، نیازمند رعایت مجموعه‌ای از الزامات بنیادین بوده که در سه محور اصلی، یعنی مشروعیت فقهی و حقوقی، مقبولیت اجتماعی و شفافیت کارکردی، تبیین‌پذیر است.

مشروعیت، نخستین و بنیادی‌ترین رکن نهادینه‌سازی نظارت اجتماعی در موقوفات است. در این چارچوب، قاعده فقهی «الوقوفُ علی حَسَبِ ما یُوقِفُها أهلُها» صراحت دارد که هر نوع نظارت باید دقیقاً با نیات واقفان و مقررات شرعی همسو باشد [14]. این اصل، هم مبنای احترام به اراده واقف است و هم ضامن انطباق با اصول فقهی که مشروعیت خالص نظارت را تأمین می‌کند [15]. از منظر نظریه نهادی، مشروعیت نظارت فقط زمانی تثبیت می‌شود که در تعامل فعال با محیط اجتماعی و فرهنگی شکل گیرد؛ یعنی نه‌فقط درون‌سازمانی پذیرفته شود، بلکه در بیرون و در نگاه افکار عمومی نیز به رسمیت شناخته شود [16].

همچنین پذیرش اجتماعی، دومین رکن کلیدی برای پایداری این فرایند است. تجربه نشان داده است که حتی کامل‌ترین سازوکارهای نظارتی، اگر در افکار عمومی مقبولیت نداشته ‌باشند، در اجرا فرسوده یا بی‌اثر می‌شوند [17]. پذیرش اجتماعی زمانی حاصل می‌شود که شیوه نظارت، به‌روشنی کارآمد و سودمند جلوه کند و مخاطبان اعم از موقوف‌علیهم، واقفان و شهروندان احساس کنند که این سازوکار واقعاً مدافع نیات واقف و حافظ منافع جامعه است. براساس رویکرد نهادی، این پذیرش باید با ارتباط مستمر، شفاف‌سازی اطلاعات و استفاده از فناوری‌های نوین تقویت شود تا به‌تدریج نظارت به رفتاری جاافتاده و پایدار در سطح اجتماع بدل گردد [16].

از همین ‌رو شفافیت در مدیریت موقوفات، به‌عنوان سومین رکن الزامی این مسیر، نه‌فقط ابزار سنجش کارآمدی نظارت اجتماعی است، بلکه مهم‌ترین عامل بازسازی اعتماد عمومی به وقف محسوب ‌می‌شود [14]. شفافیت اطلاعاتی و گزارشی، سبب می‌شود ذی‌نفعان بتوانند عملکرد متولیان را ارزیابی کنند و با اطمینان بیشتری همکاری داشته ‌باشند. این امر، همان‌گونه که صاحب‌نظران بیان می‌کنند [17]، فقط با ایجاد سازوکارهای ساختاری برای پاسخ‌گویی و دسترسی عمومی به داده‌های واقعی و قابل ‌اعتماد تحقق می‌یابد. به این‌ ترتیب، فرایند نظارت اجتماعی دیگر مفهومی انتزاعی یا آرمان ایدئال نیست، بلکه به نظامی عملیاتی و رفتار نهادی شده بدل می‌شود؛ نظامی که با همکاری مردم، نهادهای تخصصی و همه ذی‌نفعان، ستون‌های حکمرانی وقف را بر پایه امانت‌داری، شفافیت و پایبندی به شرع استوار می‌سازد.

2-3. تعریف عملیاتی مفهوم «نظارت اجتماعی» در فرایندهای اوقافی

در نهایت چارچوب عملیاتی مفهوم نظارت اجتماعی در فرایندهای اوقافی در این گزارش بر پایه سه رکن کلیدی استوار است: نخست، «شفافیت اطلاعات» (دسترسی عمومی به داده‌های مالی و عملکردی)؛ دوم، «صدای مردم» (سازوکارهای ثبت بازخورد و مشارکت در تصمیم‌گیری) و سوم، «قابلیت اعمال» (وجود ضمانت اجرا برای پیگیری مطالبات) [18]. این الگو تبیین می‌کند که بدون وجود مجاری شفاف اطلاعاتی و بسترهای مشارکت، نظارت دولتی به‌تنهایی قادر به حل چالش‌های ساختاری و احیای اعتماد عمومی نخواهد بود. براساس آنچه بیان شد، تعریف عملیاتی گزارش حاضر از مفهوم نظارت اجتماعی در فرایندهای اوقافی برای سنجش‌پذیری و پیاده‌سازی در نظام سیاستگذاری وقف در کشور، عبارت است از:

«نظارت اجتماعی در حوزه وقف، فرایندی مستمر، داده‌محور و نهادمند است که طی آن موقوف‌علیهم، تشکل‌های خیریه، واقفان و عموم شهروندان با دسترسی آزاد به اطلاعات شفاف عملکردی و مالی، رفتار سازمان اوقاف و متولیان را پایش می‌کنند و از طریق سازوکارهای رسمی (مانند شکایت، گزارش‌دهی و مطالبه‌گری رسانه‌ای) آنان را نسبت به کارایی و انطباق عملکرد با نیات واقف، پاسخ‌گو می‌سازند».

3. احصای سوابق سیاستی و تقنینی نظارت اجتماعی در حکمرانی وقف

بررسی دقیق سیاست‌ها و قوانین موجود نشان‌ می‌دهد که اگرچه اصطلاح نظارت اجتماعی به‌صورت صریح و به‌عنوان سرفصلی مستقل در این سیاست‌ها و قوانین تعریف نشده است، بارقه‌ها و سازوکارهایی وجود دارد که دلالت بر این نوع نظارت دارند. در واقع، قوانین از مرحله «نظارت صرفاً دولتی» به‌سمت «شفافیت و پاسخ‌گویی عمومی» درحال حرکت‌اند. در تبارشناسی این سیاست‌ها و قوانین، نظارت از امر «ترافعی و قضایی» در سال ۱۳۰۷ به امری «حاکمیتی و اداری» در قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف (1363) تبدیل شده ‌است. اما در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف، نظارت اجتماعی با کلیدواژه‌هایی چون «اعتماد عمومی» و «شفاف‌سازی» هویت یافته ‌است. باوجود این، قوانین فعلی در قبال نظارت اجتماعی سکوت کرده‌اند. در واقع، نظارت اجتماعی در این قوانین بیشتر از نوع «واکنشی» (شکایت پس از وقوع تخلف) است، نه به‌صورت «فعالانه و ساختاری» و آن‌گونه که در این سیاست‌ها ابلاغ شده ‌است. بنابراین برای باز کردن این باب در قوانین، نیاز به تعریفی عملیاتی بود که پیش‌تر ارائه شد.

براساس سیاست‌ها و قوانین موجود و با تمرکز بر دلالت‌های اولیه آنها بر نظارت اجتماعی و البته خلأهای قانونی در این زمینه، جدول 1 تدوین شده ‌است. گفتنی است که در سیاست‌ها و قوانین، تفاوت ظریفی میان «نظارت دولتی/ سازمانی» و «نظارت اجتماعی/ عمومی» وجود دارد. نظارت اجتماعی در اینجا به‌معنای حق مردم و نهادهای مدنی برای آگاهی، پایش و مطالبه‌گری است.

جدول 1. واکاوی ظرفیت‌ها و خلأهای سیاستی و تقنینی نظارت اجتماعی در فرایندهای اوقافی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بررسی سیاست‌ها و قوانین نشان ‌می‌دهد که در هیچ‌یک از آنها، اصطلاح «نظارت اجتماعی» ذکر و تعریف نشده است. سیاست‌ها و قوانین فقط به «نظارت استصوابی و اطلاعیِ سازمان» (بند «۵» دستورالعمل مربوط به تعاریف و اصطلاحات مندرج در آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف) اشاره دارد. علاوه‌بر این از تبارشناسی مفهوم نظارت اجتماعی در سیاست‌ها و قوانین مشخص می‌شود که از قانون مدنی سال 1307 تا تدوین آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف در سال 1365، مفهوم نظارت از «امری خصوصی» به «لزوم اطلاع عامه» تحول یافته و در نهایت در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف در سال 1397، «اعتماد عمومی» به‌عنوان رکنی اصلی معرفی شده‌ است.

4. ارزیابی سیاست‌ها، قوانین، رویه‌های جاری و عملکردها در نسبت با مقوله نظارت اجتماعی

در این بخش به ارزیابی نظام حکمرانی وقف (سیاست‌ها، قوانین، رویه‌های جاری و عملکردها) در نسبت با مقوله نظارت اجتماعی پرداخته می‌شود.

 4-1. عدم محوریت بنیادین نظارت اجتماعی در سازوکارهای نظارتی نظام مدیریت وقف در کشور

نظارت اجتماعی به‌عنوان یکی از ارکان اصلی حکمرانی می‌تواند در بسیاری از نظام‌های حقوقی، ابزاری برای افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی در نهادهای عمومی و خیریه باشد. بااین‌حال، در قوانین مرتبط با وقف، به این مقوله بسیار مهم توجه شایسته‌ای نشده و هیچ جایگاه عملیاتی و مشخصی برای نظارت اجتماعی دیده نشده است. این موضوع باعث شده است که نظارت بر موقوفات عمدتاً در اختیار سازمان اوقاف و دستگاه‌های دولتی قرار گیرد و نقش مردم در این فرایند مشخص نباشد و قوانین موجود نیز نظارت را در همین لایه تعریف نمایند و نقش مردم، نهادهای مردمی، رسانه‌ها و ذی‌نفعان وقف در فرایندهای نظارتی مشخص نباشد. این خلأ باعث شده است که نظارت اجتماعی مفهومی غیررسمی و غیرساختاریافته باقی بماند و به‌عنوان وظیفه قانونی مورد توجه قرار نگیرد. از همین ‌رو است که در قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف (مصوب 1363/10/02 مجلس شورای اسلامی)، در مرتبه اول تأکید بر مفهوم «اداره» است، نه مفهوم «نظارت» (در هرگونه از آن و به‌صراحت)، و در مرتبه دوم، اگر هم «نظارتی» برای سازمان در نظر گرفته ‌می‌شود، ماهیتی نظارت حاکمیتی دارد و نه شفافیت عمومی؛ زیرا نظارت، فرایندی عمودی و درون‌سازمانی است که در آن، سازمان عملکرد متولیان را رصد می‌کند و در قانون الزامی به انتشار نحوه عملکرد این متولیان برای عموم مردم (که درواقع مالکان معنوی موقوفات عام‌اند) ندارد و این امر با مبانی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب 1387/11/06 مجلس شورای اسلامی) نیز در تعارض است.

نظارت قیم‌مآبانه و دولتی نظام حقوقی (به‌ویژه قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف) نظارت را حق انحصاری «حاکمیت» می‌داند. این رویکرد، دایره نظارت را به ساختار اداری محدود کرده و عملاً راه را بر نظارت تخصصی نهادهای مدنی و حتی نظارت عمومی بسته ‌است. سیاستگذار فرض را بر این گذاشته که «دولت» امین‌ترین ناظر است؛ فرضی که با نظریه‌ها و ابزارهای نوین حکمرانی (که دولت را نیز نیازمند نظارت می‌داند) در تضاد است. هیچ ماده قانونی صریحی وجود ندارد که سازمان اوقاف یا متولیان خاص را به «انتشار» صورت‌های مالی یا متن وقف‌نامه‌ها ملزم کند. محرمانگی به‌عنوان اصل پیش‌فرض در مدیریت داده‌های وقفی عمل می‌کند که این نبود دسترسی پژوهشگران و مردم به داده‌های وقف، امکان هرگونه «نظارت اجتماعی» را از بین برده ‌است. سامانه جامع موقوفات کشور نیز فعلاً کارکرد درون‌سازمانی دارد و دسترسی عمومی مدیریتی ارائه نمی‌دهد.

در همین مجال سیاست‌های ابلاغی رهبری شهید (ره) (به‌خصوص بند «۴») را می‌توان به‌عنوان شتاب‌دهنده نظارت اجتماعی دانست که بر «ارتقا و بهبود اعتماد عمومی از طریق شفاف‌سازی و اطلاع‌رسانی عملکرد سازمان» تأکید دارد. این بند می‌تواند به‌عنوان «ماده مادر» برای تدوین قوانین شتاب‌دهنده نظارت اجتماعی عمل کند؛ به‌طوری‌که سامانه جامع اطلاعات موقوفات به بستری برای نظارت همگانی تبدیل شود. همچنین تبصره ماده (۱۴) دستورالعمل مربوط به تعاریف و اصطلاحات مندرج در آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف در کنار بند «۴» سیاست‌های ابلاغی، ظرفیت‌های پنهانی‌اند که می‌توان با تعریف آیین‌نامه‌های مکمل (مانند الزام به انتشار در سامانه شفافیت)، آنها را به موتور محرک نظارت اجتماعی تبدیل کرد. درنتیجه در حال حاضر، نظارت اجتماعی در قوانین موجود به‌صورت «پراکنده» و «نهفته در حقوق ذی‌نفعان» وجود دارد و قوانین موجود در قبال «ساختارمند کردن» نظارت اجتماعی سکوت کرده‌اند.

4-2. تعارض دو اصل «نظارت استصوابی بر مصلحت وقف» (روح حاکم بر قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه) و «قاعده الوقوف» (موضوع ماده (82) قانون مدنی)

قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف سنگ‌بنای حقوقی جدیدی برای نقش‌آفرینی سازمان گذاشت و اختیارات آن را به‌صورت رسمی تثبیت کرد. همچنین بازنگری این قانون به‌عنوان کامل‌ترین سند قانونی، تلاش کرد تا ضمن به‌روزرسانی وظایف، ساختار دوگانه تولیت مستقیم (برای موقوفات فاقد متولی) و نظارت (بر موقوفات دارای متولی منصوص) را به‌صورت دقیق‌تری نهادینه کند که به‌نوعی خود این امر را می‌توان منشأ چالش‌های کنونی دانست. این چالش در ساختار نظارت بر موقوفات، تمایز میان دو مقوله «نظارت» و «تولیت» در عمل است که در قانون بازنگری ‌شده، میان «تولیت موقوفات عام، فاقد متولی، مجهول‌المصرف و سایر موارد قانونی» (که مستقیماً برعهده سازمان است) و «نظارت استصوابی یا استطلاعی بر متولیان منصوص توسط واقف» تمایز قائل می‌شود. اما در عمل، تعریف دقیق حدود «نظارت استصوابی» و تمایز آن از «مداخله در تولیت» همواره محل بحث و چالش بوده است؛ زیرا ممکن است متولی براساس نیت واقف و قانون مدنی خود را مختارِ تام ببیند، درحالی‌که سازمان براساس اختیارات نظارتی و قانونی خود بر مطابقت اقدامات با مصلحت موقوفه و ضوابط شرعی و قانونی تأکید دارد.

این معضل از تلاقی دو اصل قانونی ناشی می‌شود، به‌این‌گونه که از یک ‌سو قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف که سازمان اوقاف را موظف به نظارت استصوابی بر «مصلحت وقف» می‌کند و ازسوی دیگر ماده (82) قانون مدنی و قاعده فقهی «الوقوف» (وقف باید مطابق نیت واقف اداره شود) در فقه بر اصالت اراده واقف و استقلال مدیریتی متولی تأکید دارند. از همین ‌رو فقدان تعریف قانونی و عینی از «مصلحت وقف» و تفکیک نشدن آن از «تصمیمات مدیریتی متولی»، «منطقه خاکستری حقوقی» و حیطه مبهمی ایجاد کرده است. این ابهام، زمینه را برای تفسیر و اصطکاک میان سازمان و متولیان، ایجاد مشکل در فرایند تصمیم‌گیری و افزایش دعاوی قضایی فراهم آورده ‌است.

بر همین ‌اساس، از دیدگاه سازمان اوقاف، هر تصمیمی که بر بازدهی، حفظ یا توسعه موقوفه تأثیر بگذارد، می‌تواند ذیل «مصلحت وقف» و نیازمند تأیید ناظر باشد، اما از دیدگاه متولی مخصوص این موارد جزو اختیارات ذاتی مدیریتی وی باشد که از نص وقف‌نامه و اعتماد واقف نشئت گرفته و دخالت سازمان در آنها به‌منزله تحدید اراده واقف و ورود به حوزه تولیت است. این وضعیت منجر به آن شده ‌است که اقدام واحد ازسوی متولی «تصمیم مدیریتی» و ازسوی سازمان «موضوعی مرتبط با مصلحت وقف» تلقی شود و زمینه برای اختلاف‌نظر و بن‌بست فراهم گردد. همچنین براساس رأی دیوان عدالت اداری، اطلاق ماده (۴۳) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف نسبت به «موقوفات که متولی منصوصِ امین دارند»، خلاف شرع و باطل است. در واقع این رأی بر اصل فقهی «الوقوفُ علی حَسَبِ ما یُوقِفُها أهلُها» تأکید دارد. بنابراین نظارت سازمان اوقاف نباید به دخالت در اختیارات شرعی و قانونی متولی امینی که توسط واقف تعیین‌ شده است، بینجامد. این رأی، مرز میان «نظارت» و «دخالت» را روشن می‌سازد.

این چالش از دو محور اصلی ابهام در حدود نظارت استصوابی و تعارض نقش‌ها در عمل نشئت می‌گیرد. اگرچه سازمان اوقاف بر موقوفات دارای متولی منصوص، نظارت استصوابی دارد، معیارهای دقیق و مصادیق عملی این نظارت، به‌ویژه درخصوص مصلحت وقف، اغلب مبهم است. این ابهام باعث می‌شود که هر اقدام مدیریتی متولی، از اجاره تا سرمایه‌گذاری، نیازمند تفسیر و تأیید سازمان باشد که خود زمینه‌ساز اختلاف و تأخیر است.

از همین ‌رو یکی از مسائل محوری در نظام حکمرانی فعلی وقف پدیده «تمرکز نقش‌ها» در نهادی واحد است. تداخل وظایف مربوط به اداره اجرایی موقوفات با وظایف نظارت عالیه، نوعی ابهام در پاسخ‌گویی ساختاری ایجاد کرده است. این وضعیت، فرایند عملیاتی سازمان را به‌سمت تصدی‌گری سوق داده که با جهت‌گیری‌های کلان اسناد بالادستی مبنی‌بر واگذاری امور به مردم و کاهش نقش اجرایی دولت فاصله جدی دارد [1]. ازسوی دیگر، غلبه عقلانیت ابزاری و رویکرد سودمحور در فرایندهای مالی، پویایی اجتماعی و فرهنگی وقف را تحت‌الشعاع قرار داده است. ایجاد محدودیت در استقلال مدیریتی متولیان از طریق قراردادهای وکالتی یا الزام به پذیرش دستورالعمل‌های یکپارچه سازمانی، به تضعیف جایگاه نهادهای سنتی وقف (متولیان و امنا) منجر شده ‌است [1]. همچنین تخصیص بخش عمده‌ای از عواید به هزینه‌های نگهداشت و نظارت سازمانی، توازن میان «حفظ عین» و «تسبیل منافع» را با چالش مواجه کرده است. بنابراین، ضرورت راهبردی فعلی، گذار از قوانین تمرکزگرای دهه 1360 به‌سمت نظام حقوقی نوین و اقتضایی است. این نظام باید با بازتعریف شأن سازمان به‌عنوان «سیاستگذار و ناظر عالی»، مرزهای میان نظارت استصوابی و دخالت در تولیت را شفاف، و هویت مستقل موقوفات را در پرتو نظارت اجتماعی و مردمی بازسازی کند [1].

4-3. نبود فرایندهای مشخص برای مؤلفه‌های قوام‌بخش «نظارت اجتماعی»، مانند «شفافیت داده‌ها» و «اطلاع‌رسانی»

نظارت اجتماعی، مکمل و تقویت‌کننده نظارت نهادی است و نیازمند شفافیت اطلاعاتی و سازوکارهای دسترسی و مشارکت است. نظارت اجتماعی مؤثر، نیازمند شفافیت عملیاتی و سازوکارهایی فراتر از نظارت صرفاً نهادی است. قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، به‌طور صریح سازوکارهای اجرایی و سهل‌الوصول برای مشارکت مستقیم موقوف‌علیهم یا نهادهای مردمی در فرایندهای نظارت و پاسخ‌گویی پیش‌بینی نکرده‌ است. در اصلاحیه ماده (۲۴) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و بند «4» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف به شفافیت و اطلاع‌رسانی اشاره شده‌ است، اما این بُعد حیاتی با چالش‌هایی روبه‌روست که مستقیماً بر اعتماد عمومی تأثیر می‌گذارد. مهم‌ترین چالش آن است که قوانین فعلی، الزامی برای انتشار اطلاعات مالی و مدیریتی موقوفات ایجاد نکرده‌اند و این درحالی است که ماده (۲۴) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، فقط متولیان، امنای موقوفات و اماکن متبرکه و ادارات اوقاف را به ثبت اطلاعات وقف در سامانه‌های داخلی ملزم کرده، اما اطلاع‌رسانی این اطلاعات را به موقوف‌علیهم الزام‌آور نکرده ‌است. همچنین ماده (82) قانون مدنی به لزوم اداره موقوفات مطابق نیت واقف اشاره می‌کند، اما درمورد لزوم شفافیت، نظارت عمومی و گزارش‌دهی سازوکار مشخصی ارائه نمی‌دهد.

در حال حاضر یکی از مهم‌ترین چالش‌های مدیریتی در حوزه موقوفات، نبود شفافیت و اطلاع‌رسانی نسبت به هزینه‌کرد درآمد موقوفات، براساس نیت واقفان و نحوه مصرف منابع وقفی است. در نبود سامانه‌های شفاف گزارش‌دهی و سازوکارهای نظارت مردمی، بسیاری از موقوف‌علیهم و جامعه از سرنوشت درآمدهای موقوفات و میزان تحقق نیت واقفان بی‌اطلاع‌اند. این نبود شفافیت می‌تواند زمینه‌ساز کاهش اعتماد عمومی نسبت به مدیریت وقف شود. در واقع مشکل موجود این است که هیچ سازوکار مشخصی برای مشارکت عمومی در نظارت بر عملکرد موقوفات وجود ندارد.

به‌علاوه اینکه ماده (۲۴) اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، تکلیفی بنیادین برای متولیان، امنا و ادارات اوقاف ایجاد نموده ‌است. آنها مکلف‌اند که اطلاعات جامعی از موقوفات را در یک «بانک اطلاعات جامع» ثبت و به‌روزرسانی کنند. ازآنجایی‌که ایجاد سامانه جامع و الزام به ثبت تراکنش‌های مالی، مهم‌ترین برنامه توسعه در حوزه نظارت و شفافیت است، این ظرفیت را دارد که نظارت پیشینی و پسینی را تسهیل کند و زمینه را برای پاسخ‌گویی عمومی فراهم آورد. اما چالش اصلی، اجرای کامل و دقیق این ماده قانونی برای تمام موقوفات و تضمین ورود صحیح و بهنگام داده‌هاست. از همین ‌رو اگرچه ایجاد «سامانه جامع اطلاعات موقوفات» و بارگذاری حجم عظیمی از داده‌ها (فهرست عظیم نیات واقفان و غیره) نقطه عطفی در انضباط اداری محسوب‌ می‌شود، این فرایند به شفافیت بیرونی منجر نشده است. چالش اصلی آنجاست که الزامات قانونی فعلی صرفاً بر «ثبت داخلی» تمرکز دارند و فقدان تکلیف صریح برای «انتشار»، باعث شده ‌است که داده‌ها در لایه‌های سازمانی محبوس ماند و عملاً به سمع و دید جامعه نرسد [1]. گفتنی است که انتشار نیافتن اطلاعات (به‌ویژه در حوزه املاک و قراردادهای کلان) غالباً با استدلال‌های حفاظتی، نظیر «جلوگیری از سوءاستفاده افراد سودجو» و محرمانگی مالکیت توجیه می‌شود. بر همین ‌اساس، نظارت موقوف‌علیهم فقط زمانی معنا می‌یابد که داده‌های تفصیلی درآمد و هزینه در دسترس باشد. در غیاب این شفافیت، نظارت «اطلاعی» غیرممکن شده و سازوکارهای نظارت اجتماعی به‌جای آنکه نظام‌مند باشند، به شکایات فردی، انتقادات سلیقه‌ای و پیگیری‌های غیررسمی تقلیل یافته‌اند و این امر موجب شده است که بخش قابل ‌توجهی از نارضایتی عمومی، ریشه در «عدم آگاهی» از عملکردها داشته ‌باشد [1].

4-4. ناعادلانه‌بودن سازوکار تخصیص درصدی حق‌النظاره و حق‌التولیه

مهم‌ترین سازوکار نظارتی سازمان اوقاف بر تمام موقوفات، استفاده از ظرفیت امناست که به‌عنوان ابزار نظارتی وابسته به سازمان اوقاف عمل می‌کنند. مهم‌ترین مسئله در این سازوکار نظارتی، تعیین میزان حق‌النظاره برای امنای موقوفات است. این حق‌الزحمه به‌عنوان مزد مدیریت و نظارت بر موقوفات در نظر گرفته ‌می‌شود، اما نحوه محاسبه و پرداخت آن همواره با مشکلات متعددی همراه بوده است. ازآنجایی‌که طبق ماده (34) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، میزان اجرت‌المثل به‌صورت درصد ثابت از کل درآمد موقوفه تعیین می‌شود، این الگو، یکسان‌سازی پرداخت‌ها برای تمام موقوفات را در پی دارد، بدون آنکه ویژگی‌های منحصربه‌فرد هر موقوفه، حجم فعالیت متولی و هزینه‌های اجرایی آن در نظر گرفته شود. همچنین بند «15» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف به این امر اشاره دارد، اما در حال حاضر سازوکار پرداخت اجرت به امین موقوفات براساس درصد کل است نه اجرت‌المثل عمل. از همین ‌رو «تعیین اجرت‌المثل به‌صورت درصد ثابت» به یکسان‌سازی میزان پرداختی، بدون توجه به ماهیت و عملکرد امنا منجر شده است. این الگوی پرداخت درصدی ثابت، رابطه مستقیم میان عملکرد و پاداش را تضعیف می‌کند. در موقوفات پربازده به‌دلیل بالا بودن پایه درآمدی، حق‌النظاره پرداختی ممکن است بسیار فراتر از عرفِ خدمات مدیریتی ارائه شده باشد که این امر به کاهش بهره‌وری منابع وقف منجر می‌شود. از طرفی در موقوفات کم‌بازده و در موقوفات که نیازمند کار اجرایی سنگین برای احیا هستند اما درآمد فعلی اندکی دارند، این الگو پرداخت انگیزه کافی برای جذب مدیران توانمند ایجاد نمی‌کند. نتیجه این ساختار، تمایل ناخودآگاه ساختار به‌سمت مدیریت موقوفاتِ آماده و کم‌دردسر و غفلت از موقوفاتِ نیازمندِ توسعه است.

از منظر اصول مدیریت منابع انسانی و همچنین مبانی فقهی، پرداخت باید در قبال «عمل» (اجرت‌المثل) باشد، نه‌فقط در قبال «سمت». از همین ‌رو نهادهای نظارتی (ازجمله در تفاسیر شورای نگهبان) بر این نکته تأکید دارند که تعیین نرخ ثابت بدون در نظر گرفتن واقعیات میدانی، می‌تواند به عدم تعادل بینجامد. اگر نرخ ثابت از ارزش واقعی خدمات بیشتر باشد، به ضرر موقوفه و اگر کمتر باشد، به ضرر متولی است. لذا حرکت به‌سمت الگوهای شناور و مبتنی‌بر ارزیابی عملکرد، منطقی‌تر به‌نظر می‌رسد.

5. جمع‌بندی و ارائه پیشنهادها

5-1. جمع‌بندی

سیر تحولات نظارت بر موقوفات، اگرچه حرکتی مثبت از پراکندگی به‌سوی انسجام نهادی را نشان ‌می‌دهد، نظام نظارتی کنونی در «گذار ناتمام» باقی مانده ‌است. فراتحلیل چالش‌های برشمرده ‌شده نشان ‌می‌دهد که ناکارآمدی فعلی در حوزه نظارت، نه‌فقط نتیجه ضعف‌های اجرایی، بلکه برآمده از ناسازنمایی (پارادوکس) ساختاری است که نیازمند مداخله سیاستی عمیق و هدفمند است. زیرا اصلی‌ترین عامل زیربنایی ناکارآمدی، تجمیع سه‌گانه نقش‌های «متولی/ تصدی‌گر»، «ناظر» و «ذی‌نفع مالی» در ساختار سازمان اوقاف است. این تعارض منافع ساختاری، استقلال و اثربخشی لایه نظارتی را خدشه‌دار می‌کند و به‌دنبال آن این چالش‌ها را در سطح اجرایی خلق می‌کند:

جدول 2. چالش‌های اجراییِ برآمده از تعارض منافع ساختاری

مأخذ: همان.

همان‌طور که بیان شد، نظام نظارتی کنونی در «گذار نیمه‌تمام» باقی مانده ‌است، زیرا حکمرانی وقف در این فرایند ضمن تقویت نظارت دولتی، نتوانسته است از ظرفیت عظیم نظارت اجتماعی بهره‌برداری کند و اطلاعات در لایه‌های سازمانی مسدود شده‌اند.

جدول 3. جوانب چالش انسداد اطلاعات در لایه‌های سازمانی

مأخذ: همان.

از همین ‌رو بهبود وضعیت نظارت اجتماعی در حکمرانی وقف و از مجرای آن، بهبود حکمرانی وقف در نظام حکمرانی وقف جمهوری اسلامی ایران نیازمند بسته اصلاحی هدفمندی است که بر رفع علت‌العلل (تعارض ساختاری) و استفاده از ظرفیت‌های مغفول (نظارت اجتماعی) تمرکز داشته ‌باشد. در این راستا، اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌ها باید در جهت تفکیک کامل شأن تولیت از نظارت، تدوین شاخص‌های عینی و شفاف برای «مصلحت وقف» و وضع الزامات صریح قانونی برای شفافیت عملیاتی (انتشار داده‌های خرد مالی) صورت گیرد. همچنین تقویت زیرساخت‌های پاسخ‌گویی از طریق ایجاد نظام اطلاعاتی کاملاً یکپارچه و قابل‌دسترسی عمومی، ارتقای چشمگیر ظرفیت تخصصی نهاد ناظر و گذار از نظارت «واکنشی» به «تحلیل خطر و نظارت پیشگیرانه» و در نهایت تدوین و اجرای سازوکارهای مؤثر برای مشارکت نظام‌مند و پاسخ‌گویی به ذی‌نفعان (موقوف‌علیهم)، به‌منظور احیای سرمایه اجتماعی و تضمین پایداری نقش‌آفرینی وقف در آینده کشور اموری ضروری محسوب می‌شوند. بر همین ‌اساس نادیده‌ گرفتن این چالش‌های عمیق ساختاری، نه‌فقط به تداوم وضعیت موجود می‌انجامد، بلکه موجب کاهش تدریجی جایگاه وقف و کاهش اعتماد عمومی به نهادهای مرتبط خواهد شد.

5-2. ارائه پیشنهادها

5-2-1. طراحی و راه‌اندازی «سامانه جامع نظارت مردمی»

سازمان اوقاف در حال حاضر طبق ماده (24) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف (اصلاحی 1395/03/02) مکلف به داشتن «بانک اطلاعات جامع موقوفات و بقاع متبرکه» است. اما لازم است که این بانک اطلاعاتیِ «درون‌سازمانی»، به «سامانه شفافیت عمومی» تبدیل شود که با سیاست «اطلاع‌رسانی مناسب و به‌موقع عملکرد سازمان به مردم» همسو است. این سامانه دو کارکرد بسیار مهم خواهد داشت:

الف) رسمیت ‌بخشیدن به گزارش‌های مردمی: در اسناد فعلی، «اعلامات افراد موثق» و «شکایات موجه» فقط به‌عنوان قرینه‌ای برای ورود شعب تحقیق دیده شده ‌است. ایجاد این سامانه، گزارش‌دهی مردمی را از امری تصادفی به فرایندی ساختارمند قانونی تبدیل می‌کند.

ب) دسترسی به اسناد مالی: باتوجه‌به اینکه قانون، شخصیت حقوقی موقوفه را مستقل می‌داند، ایجاد دسترسی برای رسانه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد به اسناد مالی (غیرمحرمانه)، گامی بلند در جهت «ارتقای اعتماد عمومی» است که در صدر سیاست‌های اجرایی سازمان قرار دارد.

براساس بند «۱۰» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف که بر استفاده از «فناوری‌های نوین» تأکید دارد، این اقدام باید فراتر از یک سامانه ساده باشد و به بستر «اعتمادسازی عمومی» تبدیل شود. این پیشنهاد، حکمرانی وقف را از حالت «نظارتِ بازرس‌محور» (که فقط به شعب تحقیق سازمان محدود است) به‌حالت «نظارتِ جامعه‌محور» تغییر می‌دهد. در واقع، وظیفه شعب تحقیق در بررسی «جمع و خرج عواید» را با قدرت پایش عمومی پیوند می‌زند. بر این اساس، پیشنهاد ذیل ارائه می‌شود:

سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف است که سامانه جامع نظارت مردمی را با قابلیت دسترسی عمومی طراحی و اجرا نماید. این سامانه باید امکان ثبت گزارش‌های مردمی، شکایات ذی‌نفعان و دسترسی به اسناد مالی غیرمحرمانه موقوفات را برای عموم، رسانه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد فراهم آورد.

5-2-2. اصلاح نظام حسابرسی موقوفاتِ شاخص در ماده (27) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف

براساس ماده (۱۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف شعب تحقیق سازمان دارای دو قسمت «حقوقی» و «حسابرسی»‌اند. وظایف این شعب، رسیدگی به درآمدها، هزینه‌ها و صدور «مفاصاحساب» است و حسابرسی فعلی، فرایند «درون‌سازمانی» توسط شعب تحقیق است و نتایج آن (مفاصاحساب) به اطلاع عموم نمی‌رسد. درصورتی‌که اگر امر حسابرسی به‌صورت «مستقل» صورت پذیرد، با سیاست «ارتقا و استحکام آرا شعب تحقیق» (مندرج در بند «5» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف) سازگارتر است. همچنین ثبت و انتشار اطلاعات این نوع از موقوفه‌ها در سامانه شفافیت، به‌دلیل اهمیت این‌گونه از موقوفات، در راستای سیاست اجرای دقیق و امینانه نیات واقفان (مندرج در بند «16» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف) امری ضروری است. گفتنی است که برای رعایت موازین شرعی، باید میان «موقوفات عام» (که نفع آن به عموم می‌رسد) و «موقوفات خاص» (که برای اشخاص محصور است) تفکیک قائل شد. انتشار عمومی صورت‌های مالی در موقوفات عام باید «الزامی» و در موقوفات خاص «تابع مصلحت بطون» باشد. بنابر آنچه بیان شد، پیشنهاد می‌شود:

الحاقی به ماده (27) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف: سازمان اوقاف و امور خیریه مکلف است که فرایند صدور مفاصاحساب را برای موقوفات شاخص، از طریق مؤسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی انجام داده و گزارش تأییدیه آنها را منتشر نماید. این گزارش باید صراحتاً بر «رعایت مصلحت وقف» و «انطباق هزینه با وقف‌نامه» دلالت داشته ‌باشد. همچنین صدور هرگونه مفاصاحساب سالیانه توسط شعب تحقیق، منوط به تأیید نهایی ثبت و انتشار اطلاعات در سامانه شفافیت باشد.

5-2-3. استقلال شعب تحقیق از سازمان اوقاف و تبدیل آن به نهاد فراقوه‌ای یا تحت نظارت مستقیم قوه‌ قضائیه

در حال حاضر، مطابق مواد (۱۴) و (۱۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف نظارت مالی و حسابرسی برعهده «شعب تحقیق» است که بخشی از پیکره سازمان اوقاف محسوب می‌شوند. این ساختار باعث می‌شود که ناظر و منظور (در موقوفات متصرفی) یکی باشند. از طرف دیگر بند «۵» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف بر «ارتقای جایگاه و استحکام آرای شعب تحقیق» تأکید دارد. بنابراین پیشنهاد می‌شود که مواد (۱۴) و (۱۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف به‌گونه‌ای اصلاح شوند که «شعب تحقیق» از بدنه اجرایی سازمان جدا شوند و به‌صورت نهاد فراقوه‌ای یا تحت نظارت مستقیم قوه ‌قضائیه عمل کنند. این پیشنهاد برای حضور دیوان محاسبات یا جامعه حسابداران رسمی، «استقلال» مورد تأکید رهبری شهید (ره) در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف را محقق می‌کند.

همان‌طورکه بیان شد، در منابع موجود، حسابرسی صرفاً «درون‌سازمانی» است. برای گذار به نظارت اجتماعی، ورود جامعه حسابداران رسمی به‌عنوان یک بازوی حرفه‌ای و مستقل، پیش‌نیاز شفافیت است. طبق مواد (۱۴) و (۱۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، این شعب هم‌اکنون بخشی از سازمان‌اند. ارتقای ساختاری ایجاب می‌کند که این نهاد برای صدور «مفاصاحساب» و تشخیص «تعدی و تفریط»، از لایه اجرایی سازمان مستقل شود. همچنین در بلندمدت، هدف باید اجرای بند «۲» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف یعنی «کاهش تصدی‌گری و اداره بالمباشره» سازمان باشد. این امر مستلزم اصلاح ماده (۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف است تا متولیان مردمی آزادی عمل بیشتری داشته‌ باشند.

5-2-4. تعریف حدود «نظارت استصوابی» و «مصلحت وقف»

هم‌اکنون مصادیق نظارت استصوابی (مواردی که انجام آنها موکول به اجازه سرپرست سازمان است) در ماده (۳۲) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف ذکر شده ‌است. همچنین «مصلحت وقف» در ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه (مصوب 03/02/1374 هیئت‌وزیران)، به‌صورت‌کلی به «تأمین نظر واقف و رعایت غبطه موقوفه» پرداخته شده است. تفسیر سلیقه‌ای زمانی رخ می‌دهد که سازمان براساس بند «۱» ماده (۱) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف خود را متولی اداره در صورت «مصلحت وقف» می‌بیند. اما بند «۳» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف بر «اداره غیرمتمرکز موقوفات باتوجه‌به شخصیت حقوقی مستقل هر موقوفه» تأکید دارد که مؤید لزوم تعیین حدود مداخله سازمان است.

بنابراین پیشنهاد می‌گردد که تفسیری از قانون یا الحاقیه‌ای به آن انجام شود که صرفاً مصادیق کلی نظارت استصوابی (نیازمند تأیید سازمان) مانند «فروش یا تبدیل به احسن»، «تغییر کاربری‌ها»، «قراردادهای سرمایه‌گذاری بلندمدت (بیش از ۱۰ سال)» و «وام‌های کلان» مشخص گردد و سایر تصمیمات مدیریتی و اجرایی در حیطه اختیارات متولی قرار گیرد و نظارت سازمان صرفاً استطلاعی (اطلاع‌رسانی) باشد. پیشنهاد می‌شود که این فهرست (فروش، تغییر کاربری، قرارداد بلندمدت و وام) و این حدود به‌عنوان «محدوده قطعی نظارت استصوابی» در ماده (32) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف مشخص شود تا اصل بر «نظارت استطلاعی» در سایر امور مدیریتی باشد. این امر موجب تقویت «اداره توسط متولیان» و کاهش «اداره بالمباشره» (موضوع ‌بند «2» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف) سازمان می‌شود.

5-2-5. تأسیس شوراهای حل اختلاف تخصصی

در حال حاضر، دعاوی وقف در محاکم عمومی رسیدگی می‌شود و طبق بخشنامه‌های قوه ‌قضائیه، صرفاً توصیه می‌شود که این پرونده‌ها «خارج از نوبت» و در «شعب تخصصی» رسیدگی شوند. همچنین ارجاع به داوری طبق ماده (۳۲) منوط به اجازه سازمان است. طبق ماده (۱۵) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف، اعتراض به نظرات شعب تحقیق باید در دادگاه مطرح شود و همین روند، حجم پرونده‌ها را بسیار زیاد و فرایند رسیدگی به آنها را طولانی می‌نماید. وجود یک لایه میانجی (شورای حل اختلاف تخصصی) می‌تواند از حجم ورودی پرونده‌ها به قوه ‌قضائیه بکاهد.

بنابراین پیشنهاد می‌شود که با استناد به بند «۶» ماده (۳۲) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف (که اجازه داوری را صادر کرده است)، می‌توان «نهاد داوری اجباری پیش از دادرسی» را برای اختلافات میان متولی و سازمان، یا متولی و موقوف‌علیهم تعریف کرد.

5-2-6. تغییر الگوی جبران خدمات از «درصدی از درآمد» به «کیفیت مدیریت»

در حال حاضر، ماده (۳۳) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و ماده (۳۴) (اصلاحی سال ۱۳۹۲)، حق‌التولیه سازمان و متولی را به‌صورت ثابت (۱۰ درصد عایدات خالص) تعیین کرده‌اند. همچنین ماده (۱۹) ‌آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌امنای اماکن مذهبی و موقوفات تأکید دارد که حق‌الزحمه امین نباید از نصف حق‌التولیه مقرر در وقف‌نامه تجاوز کند.

پرداخت درصد ثابت، میان «متولی فعال» که با نوآوری درآمد را افزایش می‌دهد و «متولی منفعل» که صرفاً به جمع‌آوری اجاره‌های سنواتی بسنده می‌کند، فرقی نمی‌گذارد. علاوه‌بر این، در موقوفات با درآمدهای بسیار (مانند اراضی صنعتی یا تجاری بزرگ)، ۱۰ درصد عایدات خالص می‌تواند مبالغی خارج از عرف ایجاد کند که با «رعایت مصلحت وقف، تأمین نظر وقف و منافع موقوف‌علیهم با رعایت غبطه موقوفه» (ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه) در تضاد باشد.

در این راستا، بند «15» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف به‌صراحت به «بازنگری و تدوین ضوابط میزان حق‌التولیه و حق‌النظاره از عواید موقوفات متصرفی و غیرمتصرفی براساس موازین فقهی، حقوقی و واقعیت‌های اقتصادی و مصالح و منافع موقوفات» اشاره نموده ‌است. بند «۱۸» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف نیز بر «افزایش درآمد موقوفات با بهره‌وری و مدیریت صحیح و کارآمد، به‌طور متوسط سالیانه حداقل 20 درصد تا 30 درصد» تأکید دارد. همچنین طبق ماده (۱۱) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و ماده (۳۳) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف درصورت عدم تعیین میزان حق‌التولیه در وقف‌نامه، مبلغ آن به میزان «اجرت‌المثل» خواهد بود. از منظر حقوقی، اجرت‌المثل باید معادل ارزش واقعی «عمل» باشد، نه لزوماً درصدی ثابت از «نتیجه مالی»؛ لذا شاخص‌گذاری برای تعیین این اجرت، کاملاً با منطق ماده (۱۱) قانون سازگار است. این پیشنهاد «جمود درصدی» را به «پویایی مدیریتی» تبدیل می‌کند و تغییر الگوی جبران خدمات از «درصدی از درآمد» به «کیفیت مدیریت»، تحولی بنیادین در بهره‌وری وقف به ‌وجود می‌آورد و پیوندی میان اجرت‌المثل و کیفیت مدیریت برقرار می‌سازد.

بنابراین پیشنهاد می‌شود در مواردی که میزان حق‌التولیه در وقف‌نامه تعیین نشده است، اجرت‌المثل متولیان و امنا در چارچوب بند «۱۵» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و براساس نظام رتبه‌بندی مدیریتی تعیین و سازمان مکلف شود که دستورالعمل شاخص‌های ترکیبی اجرت‌المثل را با لحاظ وزن‌دهی به این موارد تدوین کند:

۱. حفاظت حقوقی: میزان موفقیت در ابطال اسناد رقبات فروخته ‌شده و ثبت مالکیت در سامانه جامع.

۲. بهره‌وری اقتصادی: میزان تحقق رشد سالیانه (موضوع‌ بند «۱۸» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف).

۳. انضباط مالی: صدور بدون وقفه مفاصاحساب سالیانه توسط شعب تحقیق و شفافیت در سامانه برخط.

۴. نیت‌محوری: میزان دقت در انطباق هزینه‌ها با نیت واقف.

همچنین سقف پرداختی سالیانه به متولیان و امنا، فارغ از میزان درآمد موقوفه، تابع ضوابط ابلاغی دولت تعیین گردد تا از پرداختی‌های غیرمتعارف جلوگیری شود.

5-2-7. نقشه راه پیشنهادی برای بهبود سرمایه اجتماعی نهاد وقف و سازمان اوقاف مبتنی‌بر الگوی سیاستی ابلاغی رهبری شهید (ره) در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف

مبتنی‌بر منابع و اسناد بالادستی (به‌ویژه سیاست‌های ابلاغی رهبری شهید (ره))، جدول 4 نقشه راه بهبود سرمایه اجتماعی نهاد وقف و سازمان اوقاف را به‌صورت دقیق ترسیم کرده است. در جدول 4، براساس روح حاکم بر قوانین، اولویت‌بندی‌ها و نهادهای مسئول نیز مشخص‌ شده‌اند:

جدول 4. نقشه راه بهبود سرمایه اجتماعی نهاد وقف و سازمان اوقاف مبتنی‌بر الگوی سیاستی ابلاغی رهبری شهید (ره) در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف

مأخذ: همان.