چالش نگاه حداقلی به موضوع جوانان در سطح وزارتخانه نیز مشاهده می‌شود: الف) باوجود گستردگی مسائل حوزه جوانان- همان‌گونه‌که پیش‌تر نیز ذکر شد- منابع مالی مختص جوانان به‌صورت بسیار حداقلی پیش‌بینی ‌می‌شود. ب) به‌لحاظ ساختار سازمانی، در ابتدای تأسیس وزارتخانه، امور جوانان از چهار معاونت موجود، حائز دو معاونت امور جوانان و معاونت فرهنگی و تربیتی جوانان بود؛ اما پس از مدتی به یک مورد (معاونت امور جوانان) کاهش یافت و مابقی معاونت‌ها در امر ورزش متمرکز شدند. ج) باوجود آنکه تا زمان ادغام، نیروهای متخصص و باسابقه امور جوانان در ساختار (سازمان ملی جوانان) وجود داشتند، پس از ادغام، برخی از این افراد به حوزه ورزش رفتند. ضعیف شدن توان نیروی انسانی وزارتخانه در حوزه جوانان درحالی رخ داد که جریان جابه‌جایی نیروها در وزارتخانه میان حوزه ورزش و جوانان به زیان توان کارشناسی حوزه جوانان ختم شده ‌است.

۲. اختیارات، منابع و ابزار معاونت امور جوانان برای تحقق اهداف و وظایف وزارتخانه در امور جوانان محدود است. بررسی قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب مجلس در تاریخ 1399/۰۷/08 نشان ‌می‌دهد که اغلب وظایف وزارتخانه در امور جوانان نوعاً ستادی‌اند.

جدول 3. ماهیت وظایف وزارت ورزش و جوانان در امور جوانان

مأخذ: قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب مجلس در تاریخ 1399/۰۷/08.

ازجمله ملزومات مهم تحقق وظایف یاد شده در ساختار دولت، وجود اختیار و امکان دستوردهی سازمان و گزارش‌گیری از دستگاه‌های اجرایی است. این درحالی است که محل قرارگیری معاونت در ساختار دولتی، به‌گونه‌ای است که نمی‌تواند دیگر دستگاه‌های اجرایی را به انجام وظیفه‌ای مکلف، یا از آن دستگاه، مورد اجرایی را پیگیری کند. به‌عبارت‌دیگر، موضوعات بین‌بخشی و فرابخشی مستلزم آن‌اند که سازمان مربوطه به‌لحاظ ساختاری بر دیگر دستگاه‌ها امکان دستوردهی داشته باشند، اما معاونت از چنین امکانی برخوردار نیست و ذیل یک وزارتخانه هم‌عرض دیگر دستگاه‌های اجرایی قرار دارد. لذا بدیهی است که یکی از مهم‌ترین وظایف دستگاه در امور جوانان، سامان‌دهی امور جوانان با مشارکت دستگاه‌های مرتبط و پیگیری نظارت بر اجرای آن، قابلیت اجرا نداشته باشد.

۲-2-۲. اولویت تمرکز بر بازتعریف مأموریت و شیوه عمل سازمان جوانان

نهاد دولتیِ مختص جوانان در وهله اول و پیش از آنکه به تغییر شیوه حکمرانی بیندیشد، باید موضوع ماهیت سازمان را تعیین تکلیف کند. به‌عبارت‌دیگر، باید به‌طور صریح و شفاف روشن شود که مأموریت این نهاد چیست؟ این سازمان ایجاد شده ‌است که چه‌کار کند یا کدام هدف را محقق سازد؟ و قرار است در این مسیر چگونه عمل کند؟ به‌طور منطقی نوع مأموریت و شیوه عمل سازمان، جانمایی آن در نظام حکمرانی را نیز معین می‌کند. لذا نمی‌توان ابتدا شیوه حکمرانی در امور جوانان را تغییر داد و سپس به مأموریت و شیوه عمل آن فکر کرد.

گفتنی است که ۱۰ سال پس از ادغام و تشکیل وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۳۸۹، قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان در سال ۱۳۹۹ تصویب شد که خود نشان ‌می‌دهد لااقل درخصوص بخش جوانان، ابتدا شیوه یک سازمان، و سپس مأموریت‌های آن مشخص شده ‌است. حال آنکه از حیث کارشناسی حداقل باید مشخص شود که هدف از ایجاد سازمان چه مواردی باید باشد و سپس دست به ایجاد یا تغییر سازمان زده شود.

۲-۲-۳. پیشنهاد حذف سازمان با کارویژه امور فرابخشی همچون جوانان از نظام حکمرانی

در نظام حکمرانی، دستگاه‌های اجرایی عموماً متولی یک موضوع بخشی‌اند؛ موضوعی که ذیل آن دستگاه اهداف و مأموریت مشخصی دارد و مخاطبان و مرزهای محیط کنش نیز تقریباً معین است؛ لذا می‌توان وجه تمایز یک دستگاه اجرایی را از دیگری تشخیص داد. اما موضوع جوان یا نوجوان فرابخشی است و اگر دولت بخواهد به این موضوعات بپردازد ناگزیر این موضوعات را در مقام کنش و اقدام به موارد بخشی افراز می‌کند. برای مثال استدلال می‌شود که مقصود از جوان یعنی ازدواج، اشتغال، مسکن، آموزش، اوقات ‌فراغت و... که هرکدام از این موارد دستگاه بخشی مختص خود را دارند و دستگاه بخشی براساس قانون و آیین‌نامه در حوزه خود به اجرا و محقق ساختن اهداف مکلف است؛ لذا توجیه ندارد که دولت یک سازمان مختص نوجوانان و جوانان ایجاد کند. چنین نهادی به وجود آید که چه‌کاری انجام دهد؟ برای مثال آیا می‌خواهد برای جوانان مسکن بسازد؟ متولی امر مسکن در کشور که مشخص است. آیا می‌خواهد برای آموزش نوجوانان فعالیت کند؟ آموزش رسمی در کشور که متولی دارد. لذا چنین سازمانی مشکل هویتی دارد.

افزون‌بر آن، به‌فرض اگر معاونت امور جوانان وزارت ورزش و جوانان بخواهد در موضوع اشتغال جوانان اقدامی انجام دهد، اولاً نه بودجه اشتغال دست اوست، نه متخصص امر اشتغال است و نه امکان اجرای سیاست در این زمینه را در سراسر کشور خواهد داشت. لذا این دستگاه بودجه، نیروی انسانی و ابزار لازم را نیز برای تحقق اهداف خود در اختیار ندارد. بنابراین اگر این سازمان در یک موضوعی ورود کند، با دستگاه‌های دیگر تداخل مأموریتی پیش می‌آید و اگر مداخله صورت نگیرد و کار صرفاً در حد توصیه و سفارش باشد نیز مأموریت دستگاه ابتر باقی خواهد ماند. بنابراین تعریف سازمان برای موضوعات فرابخشی همچون نوجوانان و جوانان در هر قالبی درون دولت کاری شکست‌خورده خواهد بود. امور فرابخشی باید در لایه‌های سیاست‌پژوهی خارج از دولت و فضای سیاستگذاری پیگیری شوند و امتداد آن نباید به‌صورت یک دستگاه متمرکز تا داخل دولت کشیده شود.

3. بازتعریف ساختار دولتی متمرکز در امور نوجوانان و جوانان

3-۱. ضرورت توجه جدی به موضوع نوجوان در سازمان

به‌سبب پیچیدگی‌ها و پرشمار بودن جنبه‌های مختلف موضوع دوره گذار، گروه‌های سنی مشمول این دوره، یعنی نوجوانان و جوانان، در شمار امور فرابخشی قرار می‌گیرند که نوعاً از جنس موضوعاتی راهبردی‌اند و در پیشرفت کشور نقش تعیین‌کننده‌ای دارند. اساساً دوره گذار افراد از کودکی به بزرگ‌سالی- که شامل نوجوانان و جوانان می‌شود- و پذیرش مسئولیت‌های مختلف فردی، خانوادگی و اجتماعی حائز اهمیت است. این به‌معنای پیوند خوردن حرکت کلی کشور در تمام زمینه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، دفاعی، علمی و... به کیفیت دوره گذار است. لذا اگر مقصود تمرکز بر دوره گذار است، باید موضوع نوجوانان نیز در کنار جوانان دیده شود. کما اینکه در حال حاضر شورای عالی جوانان در سال ۱۴۰۲ به شورای عالی نوجوانان و جوانان تغییر نام یافته ‌است، اما در سطح دولت، سازمانی مختص امور نوجوانان که بتواند متناسب با مأموریت‌هایی که در ذیل اشاره می‌شود، گام بردارد وجود ندارد. لذا این خود یک نقیصه است که نوجوانان جزو مسلم دوره گذار است و باید به این دلیل به‌عنوان کارویژه یک سازمان تعریف شود.

3-۲. مأموریت‌های سازمان مختص نوجوانان و جوانان، بایسته‌ها، ابزار و جانمایی در نظام حکمرانی

در وهله اول، نظام حکمرانی باید نوع مواجهه خود را با این دوره مشخص کند و بداند که در حوزه نوجوانان و جوانان به چه موارد و مسائلی باید بپردازد و به چه موارد و مسائلی نباید بپردازد. تشخیص این مهم و به‌طورکلی به وجود آمدن ادراک جامع و صحیح از دوره گذار (نوجوانی و جوانی) در مجموعه دولت مستلزم وجود بخشی متمرکز در بدنه دولت است که بتواند به‌عنوان مرجع تشخیص و نظارت در امور نوجوانان و جوانان برای نظام حکمرانی ایفای نقش کند. لذا این ساحت نیاز به توان فکری دارد. در این رابطه سازمان با انجام پژوهش و سیاست‌پژوهی‌، می‌تواند کلان‌تصویر مناسبی از وضع موجود و وضع مطلوب دوره گذار (نوجوانی و جوانی) به‌ دست دهد؛ تصویری که شامل تمام موضوعات و مسائل آنها (موضوعاتی همچون هویت، سرگرمی و اوقات‌ فراغت، آموزش، اشتغال، ازدواج، فرزندآوری، مسکن و...) است و به‌جای نگاه تفکیک شده و بخشی، این موارد در کنار یکدیگر و در نسبت با هم کلان‌تصویر را می‌سازند. این مهم مستلزم آن است که سازمان از نیروهای فکری قوی بهره‌مند باشد که در مسئله‌شناسی، مدیریت دانش و استفاده از ظرفیت نظام اندیشگاهی توانمند باشند. به‌نوعی سازمان در حوزه نوجوانان و جوانان عقل منفصل دولت است که پژوهش صرف انجام نمی‌دهد، بلکه در این سازمان چابک، پژوهش در خدمت مسئله‌شناسی و اقدامات بعدی قرار دارد و در مسیر انجام مطالعات سیاستی از توان نظام اندیشگاهی فعال خارج از دولت بهره‌مند می‌شود و خود صرفاً به مدیریت دانش می‌پردازد. بنابراین در نظام حکمرانی، سازمان به‌عنوان مرجع دستور کارگزاری در امور نوجوان و جوانان به‌شمار می‌رود که از تمام برنامه‌ریزی‌ها و اقدامات دولت را متناسب با کلان‌تصویر یادشده مراقبت می‌کند. انجام چنین اقداماتی منوط به آن است که سازمان بدون واسطه درباره این موارد با رئیس‌جمهور به‌عنوان رأس دولت در ارتباط باشد.

همچنین سازمان باید از حیث برنامه‌ریزی و سیاستگذاری در امور نوجوانان و جوانان نیز نقش‌آفرینی جدی داشته ‌باشد. برنامه‌ریزی سطوح مختلفی دارد که مورد نخست آن تدوین برنامه جامع در امور نوجوانان و جوانان است؛ برنامه کلانی که ترسیم‌کننده نقشه حرکت کلی کشور در افق زمانی مشخص است و اهدافی را دربرمی‌گیرد که براساس مسئله‌شناسی و مطالعات انجام‌ شده، اسناد بالادستی و همچنین نیازهای کشور معین ‌شده‌اند. مجموعه حکمرانی باید براساس برنامه‌ای جامع و مشخص پیش برود. علاوه‌بر برنامه جامع، سازمان باید بتواند در حوزه نوجوان و جوان به مجلس یا دولت پیشنهادهای قانونی ارائه کند و بر فرایند تدوین لوایح و تصمیماتی که دولت اتخاذ می‌کند و به‌نوعی به نوجوانان و جوانان ارتباط دارد، نظارت و اعمال‌نظر کند. البته در این خصوص باید دولت سازوکار الزام‌آوری را پیش‌بینی کند که در آن سازمان دستگاه‌ها را ملزم کند تا همکاری نکردن دستگاه با سازمان، پیامدهای متعددی برای دستگاه بخشی داشته ‌باشد. باوجود این، این دستگاه اجرایی است که باید یک سیاست را اجرا کند. لذا همراهی و موافقت دستگاه‌های بخشی با سیاست‌ها و اجرای آنها تعیین‌کننده است. بنابراین باید سازمان بتواند در راستای دفاع از سیاست پیشنهادی خود یا مخالفت با سیاست پیشنهادی دستگاه، استدلال کارشناسی ارائه کند. لذا عامل موفقیت سازمان در این بخش، علاوه‌بر وجود سازوکار الزام‌آور بین‌دستگاهی برای سازمان‌های بخشی، غنای نظر کارشناسی و همچنین توانایی در ارتباط‌گیری مداوم سازمان با دستگاه‌های بخشی و مشارکت‌جویی فعال از آنهاست. در این خصوص ارتباط سازمان با مجلس و سازمان برنامه و بودجه تعیین‌کننده است.

مأموریت سوم سازمان، هماهنگ‌سازی، پیگیری و تسهیل‌گری برای اجرایی‌سازی تصمیمات و مصوبات دولت و مجلس در حوزه نوجوانان و جوانان است. ابزار مهم تحقق این مأموریت اشراف اطلاعاتی سازمان درباره وضعیت اجرای مصوبات و داشتن ارتباطات و تعاملات بالا برای به‌هم‌رسانی و هم‌افزایی ظرفیت‌های موجود به‌منظور اجرای حداکثری سیاست به‌وسیله دستگاه‌های اجرایی است. موضوع مهم دیگر، وجود ستاد ملی تحت عنوان ستاد ملی نوجوانان و جوانان ذیل رئیس‌جمهور است تا بتواند این هم‌افزایی را بهبود بخشد؛ ستادی که دبیرخانه آن در سازمان ملی نوجوانان و جوانان مستقر است و تمام دستگاه‌های اجرایی در آن عضویت دارند. لازمه تحقق این موارد، آن است که سازمان از حیث جایگاه در نظام حکمرانی ذیل رئیس‌جمهور قرار گیرد تا بتواند این مسیر را به‌سهولت از طریق دستگاه پیش ببرد.

مأموریت چهارم، رصد و پایش عملکرد دستگاه‌ها درخصوص تکالیف آنها در حوزه نوجوانان و جوانان است که این مأموریت به همراهی مجلس شورای اسلامی و سازمان برنامه و بودجه انجام می‌گیرد. گزارش‌های نظارتی و ارزیابی عملکرد و رصد و پایش وضعیت اجرای قوانین و عملکرد دستگاه‌ها در حوزه نوجوانان و جوانان به رفع موانع پیش‌روی دستگاه‌ها برای اجرای سیاست‌ها، تصمیم‌گیری برای ورود مجلس شورای اسلامی به کژکارکردها و نقصان‌ها، بازنگری در اعتبارات تخصیص‌یافته به سیاست‌های مربوط به نوجوانان و جوانان امری تعیین‌کننده است.

جدول 4. مأموریت‌های سازمان ملی نوجوانان و جوانان و ملزومات تحقق آنها

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

نکته حائز اهمیت در موضوع سازمان‌های فرابخشی، پیچیدگی ارزیابی عملکرد و دشواری تعیین میزان موفقیت دستگاه در تحقق مأموریت‌های سازمانی است. به‌سبب آنکه ماهیت مأموریت‌های چنین سازمان‌هایی مثل دستگاه اجرایی نیست و در مقابل، وظایف هماهنگ‌کنندگی، تسهیل‌گری، پیگیری، تنظیم‌گری و نظارت پررنگ‌اند، لذا برای ارزیابی عملکرد سازمان درخصوص این نوع مأموریت‌ها باتوجه‌به حدود اختیارات سازمان، باید شاخص‌های مناسب تعریف و سنجش شوند.

3-۲-۱. مقایسه شیوه‌های مختلف جانمایی سازمان در ساختار دولت

با فرض مشخص شدن مأموریت‌های چهارگانه سازمان مختص نوجوانان و جوانان شامل «مرجعیت فکری و تشخیصی»، «برنامه‌ریزی و خط‌مشی‌گذاری»، «تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و پیگیری برای اجرایی‌سازی سیاست‌ها» و «رصد و پایش و نظارت»، ابزار مهم برای تحقق این مأموریت‌ها، جایگاه سازمان در ساختار دولتی است. مستند به دلایلی که در بخش پیشین گزارش آمده است، شیوه جانمایی مورد نظر گزارش حاضر، سازمان ملی نوجوانان و جوانان ذیل رئیس‌جمهور است. با این وجود در جهت تحقق مأموریت‌های یادشده لازم است تا دیگر شیوه‌های جانمایی سازمان در ساختار دولتی مورد مقایسه قرار گیرند؛

شیوه اول، معاونت امور جوانان ذیل یک وزارتخانه همچون وزارت ورزش و جوانان. همان‌گونه‌که در بخش (۱-۲-۲) گزارش حاضر نیز آورده شد، وزارتخانه به‌سبب حضور جدی در اجرا، از وظایف ستادی خود فاصله می‌گیرد. این جانمایی نیز موجب می‌شود تا موضوع تسهیل‌گری و پیگیری و همچنین نظارت، که کارویژه مهم این سازمان است، پیش نرود. عملکرد پانزده‌ساله وزارتخانه نشان‌ می‌دهد که از تحقق مرجعیت فکری و تشخیصی و برنامه‌ریزی نیز ناتوان است. به‌طور کلی معاونت در امور سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت و هماهنگی با دیگر دستگاه‌های دولتی برای تحقق مأموریت‌های فرابخشی حوزه جوانان موفق نبوده است [23]. عمدتاً این ناتوانی به‌سبب در حاشیه قرار گرفتن موضوع جوانان در وزارت ورزش و جوانان و نداشتن جایگاه قانونی مناسب در ساختار و تشکیلات دولت برای پیگیری و نظارت سیاست‌ها بوده است.

شیوه دوم، تشکیل وزارتخانه مختص امور نوجوانان و جوانان همراه با دیگر امور فرابخشی همچون زنان و خانواده. در ساختار دولتی ایران، وزارتخانه یک دستگاه بخشی محسوب ‌می‌شود؛ به‌گونه‌ای‌که حوزه موضوعی، اهداف، مخاطب و قلمرو کنش آن تقریباً مشخص و ملموس است. متعاقباً نوع مأموریت آن نیز اجرایی است؛ به‌طوری‌که ساختار و تشکیلات این دستگاه مجری تا سطح استان تعریف شده ‌است تا سیاست‌های تکلیفی مشخص‌ شده در قانون را اجرا کند. حال آنکه گروه‌های نوجوانان و جوانان تحت عناوین مختلف همچون دانش‌آموز، دانشجو، سرباز، شاغل، بیکار، متأهل، مجرد و... به‌نوعی مخاطب یک وزارتخانه تخصصی‌اند و این‌گونه نیست که این افراد در یک منطقة‌الفراغی باشند. لذا وجود یک وزارتخانه با عنوان نوجوانان و جوانان عملاً موجب می‌شود تا این دستگاه با دیگر وزارتخانه‌ها تداخل مأموریتی پیدا کند. بنابراین این مسئله موجب می‌شود تا مهم‌ترین توانمندی وزارتخانه، یعنی اجرا، دچار اختلال جدی شود و فاقد کارکرد لازم باشد. حال آنکه مأموریت مهم دستگاه مختص نوجوانان و جوانان از جنس ستادی، یعنی سامان‌دهی امور از طریق تنظیم‌گری و تسهیل‌گری برای اجرایی‌سازی است که این مهم مستلزم تفوق جایگاهی دستگاه نسبت به وزارتخانه‌ها در ساختار دولتی است و به‌سبب وجود ارتباط هم‌عرض وزارتخانه‌ها با یکدیگر، یک وزارتخانه تحت عنوان نوجوانان و جوانان امکان تحقق مأموریت تنظیم‌گری و تسهیل‌گری برای اجرایی‌سازی و حتی مأموریت پایش و نظارت را نخواهد داشت.

شیوه سوم، سازمان امور جوانان ذیل وزارت ورزش و جوانان. در ادامه مباحث بخش (۱-۱-۲)، تشکیل سازمان ذیل وزارتخانه، احتمالاً بتواند با ایجاد ردیف بودجه‌ای مستقل به استقلال اداری و مالی دستگاه کمک کند، اما این شیوه برای وقتی مناسب است که سازمان اجرایی باشد. حال آنکه عملکرد سازمان مختص امور نوجوانان و جوانان در سطح دولت نوعاً ستادی (تنظیم‌گری، تسهیل‌گری، نظارت و ارزیابی) است.

جدول 5. مقایسه امکان شیوه‌های مختلف جانمایی سازمان امور نوجوانان و جوانان در ساختار دولتی برای تحقق مأموریت‌های چهارگانه

مأخذ: همان.

3-۳. شیوه عمل سازمان امور نوجوانان و جوانان

نکته حائز اهمیت آنکه مأموریت‌های ذکر شده، مکمل و در ارتباط با یکدیگرند. بنابراین کل فرایند باید در اختیار یک سازمان مشخص باشد. با فرض تحقق همه این موارد، اقدامات سازمان به این موارد ختم نمی‌شود. در ادبیات حکمرانی جدید، طیفی از ابزارها همچون قانونگذاری اجباری، تنظیم‌گری و نظارت، بودجه‌ریزی و خرید خدمات، مشارکت عمومی- خصوصی، اطلاع‌رسانی و آگاهی‌بخشی، ابزارهای علوم رفتاری و... وجود دارند که به‌کارگیری هرکدام به ماهیت مسئله بستگی دارد. در این میان، سازمانی موفق است که بتواند مبتنی‌بر نوع و موقعیت مسئله، از هرکدام از این موارد یا ترکیبی از آنها بهره‌مند شود. اما عمده توان دستگاه‌های دولتی کشور مصروف بهره‌گیری از ابزارهای مبتنی‌بر اجبار و اتخاذ رویکرد سلسله‌مراتبی و بالا به پایین می‌شود؛ حال آنکه بهره‌گیری از دیگر ابزارها، به‌ویژه ابزارهایی که در آن سازمان دولتی به‌صورت غیرمستقیم در حل مسئله ورود می‌کند، می‌تواند راهگشا باشد. درخصوص شیوه عمل سازمان مختص امور نوجوانان و جوانان باید عنوان کرد که نوجوانان و جوانان در هر مقطع زمانی، هرچند طولانی، ولی به‌صورت موقت ذیل یکی از دستگاه‌های بخشی همچون ورزش، علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت آموزش و پرورش، ستاد کل نیروهای مسلح، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و... حضور دارند. لذا بعید است که نوجوانان و جوانان در یک منطقة‌الفراغی قرار داشته ‌باشند و استدلال شود که سازمان، متولی آن دسته از افراد است. به دیگر سخن، مخاطب این سازمان در همه‌جا حضور دارد و کار چنین سازمانی که مخاطب آن ذیل دستگاه‌های بخشی توزیع ‌شده، ترکیبی از اقدامات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری است؛ به این معنا که علاوه‌بر بهره‌گیری از ظرفیت سلسله‌مراتب ساختار دولتی برای حل مسائل امور نوجوانان و جوانان، باید به‌صورت غیرمستقیم نیز عمل کند. در واقع اقدام از طریق وضع قواعد و مقررات تشویقی، حمایتی و هنجارساز برای انجام کار به‌وسیله دیگر نهادهای دولتی و گروه‌های مردمی انجام می‌گیرد. برای نمونه، ستاد نانو با تبلیغات، برگزاری نمایشگاه، اعطای جایزه به افراد برتر و غیره مقوله نانو را در کشور پیش برد؛ به‌طوری‌که هزینه‌ای که کشور به ستاد نانو اختصاص داد، به‌اندازه درآمد دولت از مالیات بر ارزش افزوده حاصل از فروش اقلام تولید شده با مواد نانو در یک سال است. در این نمونه مشاهده می‌شود که ستاد از طریق قاعده‌گذاری غیرمستقیم، غیرمتمرکز و با فاصله و نه صرفاً از طریق اعمال مستقیم و بالا به پایین تلاش کرده است تا اهداف خود را محقق کند. در علم سیاستگذاری از این موضوع تحت عناوینی همچون ابزار نرم یاد می‌شود که این ابزار اغلب غیرالزام‌آور و انعطاف‌پذیرند و به اجرای بهتر سیاست کمک می‌کنند [24].

شکل 2. آرایش نهادی و شیوه عمل سازمان ملی نوجوانان و جوانان

مأخذ: همان.

3-۴. ساختار سازمانی مناسب

ساختار سازمانی ابزار مهمی است که باید در راستای تحقق مأموریت‌های مهم سازمان طراحی و پیاده‌سازی شود. باتوجه‌به مأموریت‌های ذکر شده برای سازمان و تفاوت‌های مهم میان مسائل نوجوانان و جوانان، طراحی و اجرای ساختار ذیل می‌تواند مطلوب باشد؛ ساختاری که هریک از بخش‌های آن می‌تواند در تحقق قسمتی از مأموریت‌های یاد شده مؤثر واقع شود که در آن نقش معاونت راهبردی تعیین‌کننده است.

جدول 6. بخش‌های مختلف سازمان ملی نوجوانان و جوانان برای تحقق مأموریت‌های مربوطه

مأخذ: همان.

همچنین به‌سبب حائز اهمیت بودن پیگیری تحقق کامل مأموریت‌ها، تعریف واحد استانی، به‌گونه‌ای‌که امکان انجام اقدامات مورد انتظار را داشته ‌باشد، نیاز است. در این راستا در واحد استانی رئیس سازمان همچون سطح ملی باید ذیل بالاترین مقام اجرایی قرار گیرد که در سطح استان، استاندار به‌عنوان رأس هرم دولت در سطح محلی به‌شمار می‌رود.

شکل 3. ساختار سازمانی پیشنهادی ملی نوجوانان و جوانان ذیل رئیس‌جمهور

مأخذ: همان.

3-۵. ضرورت تعریف زیست‌بوم حکمرانی در امور نوجوانان و جوانان

آنچه گفتنی است، امور فرابخشی همچون نوجوانان و جوانان صرفاً با تعریف یک سازمان در ساختار دولتی قابلیت پیشبرد ندارند، بلکه باید نهادهای مهم دیگری نیز در کنار سازمان ملی نوجوانان و جوانان زیست‌بوم حکمرانی با عنوان نوجوانان و جوانان را ایجاد کنند. در این زیست‌بوم است که مشارکت فعال بازیگران کلیدی با محوریت سازمان می‌تواند مأموریت‌های یاد شده را محقق سازد. نظام اندیشگاهی می‌تواند به‌عنوان بازیگر برای انجام مأموریت فکری و تشخیصی به کار گرفته شود. در سطح برنامه‌ریزی و سیاستگذاری در سطح کلان ملی مجلس شورای اسلامی، در دولت سازمان برنامه و بودجه و خارج از نظام حکمرانی نظام اندیشگاهی از بازیگران کلیدی محسوب می‌شوند و برای اجرایی‌سازی، اعضای ستاد ملی نوجوانان و جوانان و گروه‌های مردمی بازیگران کلیدی‌اند. در انتها برای انجام مأموریت پایش و ارزیابی، سازمان برنامه و بودجه، گروه‌های مردمی و دستگاه‌های اجرایی بازیگران کلیدی به‌شمار می‌روند.

شکل 4. بازیگران کلیدی در زیست‌بوم حکمرانی در امور نوجوانان و جوانان

مأخذ: همان.

جدول 7. مأموریت‌های سازمان ملی نوجوانان و جوانان و بازیگران کلیدی زیست‌بوم حکمرانی فعال در حوزه نوجوانان و جوانان

مأخذ: همان.

3-6. اشتراک‌ها و وجوه تمایز سازمان ملی نوجوانان و جوانان (پیشنهاد گزارش) با سازمان ملی جوانان (ساختار سازمانی سابق)

سازمان ملی نوجوانان و جوانان - مورد پیشنهادی گزارش حاضر- به‌لحاظ ساختار و جایگاه قانونی شباهت زیادی به سازمان ملی جوانان -که از سال 1379 تا 1389 در دولت وجود داشت- دارد. مهم‌ترین شباهت آن است که در هر دو مورد، رئیس سازمان معاون رئیس‌جمهور است. بنابراین ممکن است این سؤال مطرح شود که آیا چنین پیشنهادی به‌منزله بازگشت به ساختار قبلی نیست؟ با فرض قبول ضرورت عبور از ساختار فعلی، آیا نباید به ساختار جدید فکر کرد؟ در این خصوص لازم است تا دو نکته مهم مورد توجه قرار گیرد:

اول، مستقل از آنکه در گذشته چنین ایده‌ای اجرا شده‌ است یا خیر، تلاشِ صورت‌گرفته در گزارش حاضر بر آن بود تا به‌لحاظ منطقی و استدلالی ساختار و جایگاه پیشنهادی سازمان مشخص شود. حال که مورد پیشنهادی سابقه پیاده‌سازی نیز داشته است، می‌توان از این تجربه و اندوخته برای رفع نواقص و تقویت نقاط قوت به‌منظور تحقق عملکرد بالای سازمان بهره جست.

دوم، مورد مفروض در پرسشِ مطرح‌ شده آن است که ساختار قبلی ایرادهای جدی و لاینحل داشته، لذا کنار گذاشته شده ‌است و اکنون بازگشت به آن قابل تأمل و به‌نوعی عقب‌گرد محسوب ‌می‌شود. همان‌گونه‌که در بخش بیان مسئله نیز عنوان شد، دولتِ وقت به‌عنوان مجری و متولی سازمان با موضوع ادغام سازمان‌های تربیت‌بدنی و جوانان و تشکیل وزارتخانه مخالف بود و آن را غیرکارشناسی می‌دانست. پس از آن نیز تمام دولت‌ها تلاش کردند تا ساختار امور جوانان را تغییر دهند که این مهم به هر دلیل پیش نرفت. اما نظر مجلس وقت بر ادغام بود. گفتنی است تاکنون گزارش کارشناسی مبتنی‌بر آمار و شواهد متقن درخصوص ارزیابی عملکرد سازمان ملی جوانان انجام نشده است تا مشخص شود ایراد و نقصان سازمان چه بوده و میزان آن چقدر بوده است؟ افزون‌بر آن، مشخص نیست که آیا ایرادات از طریق تغییر ساختار قابل رفع بوده‌اند یا خیر؟ لکن در میان مواردی که قبل از ادغام سازمان‌ها برای تشکیل وزارت ورزش و جوانان مطرح می‌شد، اظهاراتی همچون غیرپاسخ‌گو بودن سازمان به نمایندگان مردم در مجلس و ابهام در عملکرد آن سازمان پررنگ بود. به هر ترتیب، حال پس از گذشت پانزده سال از تغییر ساختار به معاونت امور جوانان ذیل وزارت ورزش و جوانان، این پرسش مهم قابل طرح است که آیا با این تغییر، عملکرد دستگاه ارتقا یافته ‌است؟ آیا پاسخ‌گویی مورد نظر مجلس حاصل شده ‌است؟ به‌نظر می‌رسد باوجود تغییر ساختار از طریق تنزل جایگاه قانونی سازمان از معاونت رئیس‌جمهور به معاونت یک وزارتخانه، مسائل یاد شده همچنان پابرجا مانده‌اند. نظر قاطبه خبرگان مورد مصاحبه در گزارش حاضر، بر عملکرد ضعیف معاونت امور جوانان تأکید دارد، اما لازم است تا این مسئله مبتنی‌بر شواهد آماری و متقن نیز بررسی شود. در این راستا، این موضوع در یک گزارش کارشناسی اختصاصی بررسی خواهد شد.

با توضیح مطلب فوق و تأکید بر ضرورت تأسیس سازمان ملی نوجوانان و جوانان ذیل رئیس‌جمهور، ساختار پیشنهادی گزارش با نسخه سازمان ملی جوانان تفاوت‌های جدی دارد؛ تفاوت اول در تعریف مأموریت سازمان است. براساس ماده (157) قانون برنامه سوم توسعه، «سامان‌دهی اساسی امور جوانان کشور» به‌عنوان مأموریت سازمان ملی جوانان معرفی شده ‌است و در ادامه وظایف اساسی سازمان ذکر شده‌اند که می‌توان گفت آنها به‌نوعی مشخص‌کننده ابعاد مختلف مأموریت سازمان‌اند؛ این وظایف عبارت‌اند از: تهیه و تدوین برنامه جامع ملی سامان‌دهی امور جوانان کشور، شناسایی و پیگیری واگذاری آن دسته از فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی که می‌تواند با پیش‌بینی تمهیدات لازم از طریق سازمان‌های غیردولتی جوانان انجام گیرد و تهیه طرح برای تحقق موارد مورد نیاز برحسب مورد طرح‌های لازم شامل اهداف، اصلاحات سازمانی، تسهیلات مالی، حمایت‌های اجرایی از تشکل‌های غیردولتی.

 بنابراین ابعاد مأموریتی سازمان عبارت بوده‌اند از: کمک به برنامه‌ریزی و خط‌مشی‌گذاری دولت و به‌هم‌رسانی ظرفیت جوانان به نیازهای اجرایی دولت. این درحالی است که ابعاد مأموریت سازمان ملی نوجوانان و جوانان - مورد پیشنهادی گزارش- عبارت‌اند از: مسئله‌شناسی و تشخیص، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری، هم‌افزایی، تسهیل‌گری، به‌هم‌رسانی برای اجرایی‌سازی و رصد و پایش. موضوع مهم در این سطح وجود اساسنامه است که در آن حدود و ثغور فعالیت، اختیارات و وظایف سازمان را مبتنی‌بر مأموریت‌های کلی مشخص می‌کند. به‌نظر می‌رسد یکی از چالش‌های جدی سازمان ملی جوانان فقدان همین موضوع بوده است که علی‌رغم برخی اقدامات دولت نهم، اساسنامه سازمان حتی تا زمان انحلال نیز نهایی نشد. خلأ مذکور موجب شد تا عملکرد سازمان متناوب، متغیر و تحت‌ تأثیر برداشت مدیران سازمان از حکم کلی ماده (157) برنامه سوم توسعه ناظر بر مأموریت سازمان قرار گیرد. اما مورد پیشنهادی گزارش، تدوین اساسنامه و تعیین محدوده اقدامات سازمان در هیئت‌دولت مبتنی‌بر ابعاد چهارگانه مأموریتی مذکور را امری ضروری می‌داند. مورد مهم دیگر، تفاوت در مخاطب سازمان است. مخاطبان سازمان ملی جوانان از ابتدای تأسیس تا سال 1397 افراد 15 تا 29ساله بودند، اما پس از مصوبه شورای عالی جوانان این بازه سنی به 18 تا 35 سال تغییر کرد. اما همان‌گونه‌که در قبل نیز بیان شد، تمرکز سازمانی بر دوره گذار ضرورت دارد که این دوره علاوه‌بر جوانان، نوجوانان را نیز دربرمی‌گیرد. بنابراین لازم است گروه نوجوانان (عموماً افراد 12 تا 17ساله) نیز به مخاطبان سازمان اضافه شوند.

سوم، ویژگی‌های مدیریت سازمان ملی نوجوانان و جوانان است. افزون‌بر انتخاب جایگاه قانونی مناسب و ساختار اداری شایسته، موفقیت سازمان‌های فرابخشی، به شیوه مدیریت مختص خود و همچنین وجود نیروی انسانی توانمند وابسته‌ است. در این رابطه و برای پرهیز از عملکرد اعوجاجی سازمان و به وجود آمدن مجال گمانه‌زنی مبنی‌بر سیاسی بودن انتخاب‌ها و اتاق خلوت بودن سازمان، لازم است تا ملاک و معیارهای شفاف و مشخص استفاده شود. در این راستا وجود ثبات مدیریتی، به‌کارگیری حداکثری مدیران ارشد از بدنه کارشناسی سازمان به‌جای بهره‌گیری از افراد خارج سازمان، پرهیز از کوتاه بودن دوره‌های ریاست افراد در سازمان، انتخاب رئیس سازمان مبتنی‌بر شاخص‌های سطح بالا و فراجناحی همچون تخصص‌گرایی، تحصیلات مرتبط و سابقه کاری مرتبط، از ملزومات موفقیت سازمان است که مورد توجه گزارش حاضر قرار دارد.

چهارم، ابزار سازمان برای تحقق اهداف است. در این راستا، بهره‌گیری از ظرفیت دولت امری ضروری است که در سازمان ملی جوانان در قالب ستاد ملی و ستاد سامان‌دهی امور جوانان پدیده آمده‌ بود. اما افزون‌بر این ابزار مهم برای اجرایی کردن سیاست‌ها در حوزه نوجوانان و جوانان، نیاز است تا زیست‌بوم حکمرانی در این امور تعریف شود و در آن از ظرفیت‌هایی همچون گروه‌های مردم‌نهاد جوانان، نظام اندیشگاهی و حلقه‌های میانی استفاده شود.  

پنجم، جایگاه سازمان نزد اعضای هیئت‌دولت است. سازمان ملی نوجوانان و جوانان که فاقد ابزار اجرایی است، باید به ‌کمک دستگاه‌های اجرایی، مأموریت‌های فرابخشی دولت را در حوزه نوجوانان و جوانان محقق کند. به این‌ منظور، مرجعیت سازمانی آن برای اعضای هیئت‌دولت برای تحقق همکاری‌ها و اقدامات امری ضروری است. البته مواردی همچون: 1. تعریف جایگاه قانونی مناسب، 2. پیوند خوردن اعتبارات دستگاه‌ها در حوزه نوجوانان و جوانان به تأیید و نظر سازمان، 3. تصویب قانون و آیین‌نامه درخصوص مأموریت‌ها، اختیارات و وظایف سازمان و همچنین وظایف دیگر دستگاه‌ها در حوزه نوجوان و جوان، و 4. وجود نیروی انسانی با توان فنی و ارتباطی بالا در سازمان، به ایجاد مرجعیت یاد شده کمک شایانی می‌کنند. اما علاوه‌بر این موارد، فرهنگ سازمانی باید به‌گونه‌ای باشد که اعضای دولت وجود سازمان ملی نوجوانان و جوانان را امری ضروری و تعیین‌کننده تلقی کنند و خود را ملزم به همکاری با آن بدانند؛ حتی با فرض آنکه به‌لحاظ قانونی الزامی به همکاری و پاسخ‌گویی نداشته ‌باشند. ایجاد چنین ظرفیتی جزو مسائل کلیدی است که اغلب با اقدامات، تأکیدات و پیگیری‌های شخص رئیس‌جمهور امکان‌پذیر است.

جدول 8. اشتراکات و افتراقات سازمان ملی نوجوانان و جوانان (پیشنهاد گزارش) با سازمان ملی جوانان

مأخذ: همان.

4. جمع‌بندی و ارائه پیشنهاد

موضوع دوره گذار افراد از کودکی به بزرگ‌سالی (نوجوانی و جوانی) کاملاْ مرتبط با آینده کشور است. نوجوانان و جوانان جزء موضوعات پیشرفت ملی محسوب می‌شوند که از اوایل دهه 1370 به‌لحاظ تعریف تشکیلاتی و سازمانی متمرکز به این گروه‌ها توجه شده ‌است. در سال ۱۳۷۱ و با نظر شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی جوانان تشکیل شد. پس از این تصمیم شورای عالی انقلاب فرهنگی، در سال ۱۳۷۷ مرکز ملی جوانان در دولت ایجاد شد و سپس در سال ۱۳۷۹ به سازمان ملی جوانان ارتقا یافت. اما در سال ۱۳۸۹ براساس تصمیم مجلس شورای اسلامی سازمان‌های ملی جوانان و تربیت‌بدنی ادغام شدند و از آن پس امور جوانان در قالب معاونت امور جوانان ذیل وزارت ورزش و جوانان دنبال شد. همچنین تغییر عنوان شورای عالی جوانان به شورای عالی نوجوانان و جوانان در سال ۱۴۰۲ را نیز باید به تحولات ساختار حکمرانی متمرکز در امور نوجوان و جوان افزود. آنچه به‌عنوان مسئله مطرح می‌شود، بی‌توجهی به نوجوان در ساختار و تشکیلات دولتی است. مسئله دوم تمایل تمام دولت‌های برسرکار آمده بعد از سال ۱۳۸۹ (زمان تأسیس وزارت ورزش و جوانان) تاکنون، با طرح دلایلی همچون نادیده گرفته شدن امر جوان در آن وزارتخانه، بر ضرورت تغییر ساختار دولتی در امور جوانان تأکید کرده‌اند. برای مشخص شدن شکل مناسب تشکیلات دولتی در امور نوجوانان و جوانان می‌توان به این موارد اشاره کرد:

•        برای یافتن شیوه مطلوب تشکیلات دولتی در امور نوجوانان و جوانان، ابتدا باید مأموریت و کارکرد سازمان مشخص شود. ورود دولت به موضوعات بین‌بخشی و فرابخشی مشابه امور بخشی نیست. در امور فرابخشی غلبه با مأموریت‌های ستادی است که سازمان مختص نوجوانان و جوانان مکلف است تا حوزه کنش خود را در این امور تعریف کند. در حال حاضر در مجموعه دولت مرجعیت فکری و تشخیصی، برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری، تسهیل‌گری، تنظیم‌گری، هماهنگی و پیگیری برای اجرایی‌سازی، رصد و پایش و نظارت در حوزه نوجوانان و جوانان دچار اختلال جدی است.

 شکل 5. مأموریت‌های مهم سازمان مختص امور فرابخشی نوجوانان و جوانان

مأخذ: همان.

•             مأموریت‌های ذکر شده موضوعاتی نیستند که بتوان با واسپاری به دستگاه بخشی انتظار رفع آنها را داشت؛ لذا دستگاه متمرکز و ممحضی در بدنه دولت نیاز است تا بتواند این مأموریت‌های مهم ستادی را انجام دهد.
•        در موضوع شیوه عمل سازمان، بهره‌گیری هم‌زمان و حداکثری از ظرفیت بخش‌های دولتی و غیردولتی امری ضروری است.
•         در حال حاضر جایگاه سازمانی معاونت امور جوانان با مأموریت‌های یاد شده تناسب ندارد. متعاقب آن در فرایند حل نیاز و مسئله نیز قرار ندارد، لذا یک معاونت با کارکرد حداقلی شناخته می‌شود.
•        از حیث آرایش نهادی، سازمان باید نزدیک به رأس مجموعه دولت باشد تا به‌سهولت بتواند از طریق مرجعیت فکری و تشخیصی، توان سیاستگذاری و برنامه‌ریزی، موقعیت پیگیری از دستگاه‌های اجرایی و اختیار تصمیم‌گیری درباره اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مختص امور نوجوانان و جوانان، رصد و پایش و ارزیابی وضعیت اجرای سیاست‌های مربوط به امور نوجوانان و جوانان، قدرت ایفای نقش در فرایند حل مسائل مربوط به دوره گذار را به‌دست آورد.
•          افزون‌بر جایگاه سازمانی، در عمل، ستاد توانمندی نیروی انسانی نیز بسیار تعیین‌کننده است. لذا توانمندی افراد سازمان در ارتباط‌گیری، تعامل با دستگاه‌ها، مدیریت دانش و اقناع مخاطبان از نکات مهم محسوب ‌می‌شود.
•         برای پیشبرد موضوعات فرابخشی نوجوان و جوان در مجموعه دولت، افزون‌بر تعریف سازمان ستادی متمرکز در این حوزه، باید یک زیست‌بوم حکمرانی یکپارچه و هماهنگ با محوریت سازمان نوجوان و جوان شکل بگیرد که در آن مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه، نظام اندیشگاهی فعال در حوزه نوجوان و جوان، گروه‌های مردم‌نهاد و ستاد ملی سامان‌دهی امور نوجوانان و جوانان به‌عنوان بازیگران کلیدی شناخته می‌شوند.
•         علاوه‌بر برخورداری از ظرفیت دولت برای عمل مستقیم، سازمان باید بخشی از تمرکز خود را به عمل غیرمستقیم اختصاص دهد که در آن عمده ابزار سازمان حمایتی و ترغیبی است.

پیشنهادهای سیاستی

•          پیشنهاد می‌شود قانون تشکیل سازمان ملی نوجوانان و جوانان با مفاد ذیل در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد:

ماده (1): تعاریف و اختصارات:

سازمان: سازمان ملی نوجوانان و جوانان.

نوجوان: به هر فرد ایرانی که در بازه سنی 12 تا 17 سال قرار دارد گفته ‌می‌شود.

جوان: به هر فرد ایرانی که در بازه سنی 18 تا 35 سال قرار دارد گفته ‌می‌شود.

ماده (2): معاونت امور جوانان با تمام اعتبارات، نیروی انسانی و امکانات خود از وزارت ورزش و جوانان منتزع می‌شود و تحت عنوان سازمان ملی نوجوانان و جوانان ذیل رئیس‌جمهور فعالیت خواهد کرد که رئیس آن در حکم معاون رئیس‌جمهور است.

ماده (3): مأموریت اصلی سازمان سامان‌دهی امور نوجوانان و جوانان است که اختیارات، وظایف و اقدامات این دستگاه در ابعاد چهارگانه مأموریتی شامل مرجعیت فکری و تشخیصی، برنامه‌ریزی و خط‌مشی‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و پیگیری برای اجرایی‌سازی و رصد، پایش و نظارت سیاست‌ها در قوه مجریه تعریف می‌شود.

تبصره: دولت مکلف است حداکثر تا چهار ماه پس از ابلاغ قانون، حدود فعالیت، اختیارات، ابزار و وظایف سازمان برای تحقق ابعاد چهارگانه مأموریتی را در قالب اساسنامه به تصویب برساند.

ماده (4): سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری سازمان حداکثر تا سه ماه پس از ابلاغ این قانون ساختار و تشکیلات اداری آن دستگاه را متناسب با تحقق مأموریت‌های سازمانی تهیه و تأیید کند.

ماده (5): حداکثر تا چهار ماه پس از آغاز به کار رسمی دولت در هر دوره ریاست‌جمهوری، سازمان مکلف است برنامه جامع چهارساله دولت را در امور نوجوانان و جوانان با محوریت اتخاذ سیاست‌های عملیاتی مبتنی‌بر حل مسائل بنیادین و نوپدید، در نظر گرفتن شاخص‌های ارزیابی کمّی و کیفی معتبر، تقسیم وظایف دستگاهی و پیش‌بینی ظرفیت پایش، نظارت و پیگیری تدوین کند و به تصویب هیئت‌دولت برساند.

تبصره «1»: سازمان مکلف است نسبت به اجرای این برنامه هر 6 ماه یک بار به کمیسیون‌های اجتماعی و فرهنگی مجلس گزارش بدهد.

تبصره «2»: سازمان پاسخ‌گوی عملکرد دولت درخصوص این برنامه است.

ماده (6): رئیس سازمان باید دارای سابقه کار حداقل به‌مدت پنج سال و تحصیلات عالی مرتبط با حوزه نوجوانان و جوانان باشد.