خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

با درک ضرورت مدیریت بهینه اماکن ورزشی دولتی که به‌دلایل مختلفی راکد مانده‌اند، قانونگذار در ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مجوز واگذاری اماکن ورزشی مازاد را از طریق مزایده به بخش‌های خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی با اولویت دادن به نهادهای ورزشی (در شرایط برابر) صادر کرده است. هدف از این اقدام، بهره‌وری بیشتر از سرمایه‌های ملی، تقویت اقتصاد ورزش و ارائه خدمات باکیفیت به جامعه عنوان شده ‌است. این گزارش نیز با هدف تحلیل چالش‌های اجرایی این قانون و ارائه راهکارهای عملی برای تبدیل این ظرفیت قانونی به فرصتی واقعی برای توسعه متوازن ورزش کشور تهیه شده ‌است.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

- در سال ۱۴۰۳ از ۸۸۵۱ مکان ورزشی تحت مدیریت ادارات کل ورزش و جوانان کشور، درمجموع ۵۰۲۶ واحد (56/8 درصد) واگذار شده‌اند.

- عمده اماکن واگذار نشده (۳۸۲۵ واحد) به‌دلایل ساختاری راکد مانده‌اند. بیشترین دلایل این رکود 30/7 درصدی به‌دلیل نبود توجیه اقتصادی بوده که نشانه ناکارآمدی مدل کسب‌وکار ورزشی و 15/2 درصد به‌دلیل فرسودگی بوده است.

- سهم‌بندی ذی‌نفعان نشان ‌می‌دهد که هیئت‌های ورزشی با دراختیارگیری ۴۷ درصد از اماکن، محور اصلی واگذاری‌ها بوده‌اند؛ حال آنکه سهم 17/5 درصدی دهیاری‌ها از ضعف توجه به توسعه ورزش روستایی حکایت دارد. بخش خصوصی و سایر اشخاص نیز با 35/2 درصد، نقش مکمل را در این فرایند ایفا کرده‌اند.

- در بخش واگذاری اماکن ورزشی به هیئت‌های ورزشی (ازآنجاکه تعداد هیئت‌های ورزشی بالاست و رشته‌های ورزشی نیز متنوع‌اند) معیار و مبنای خاصی وجود ندارد.

- درآمد حاصل از واگذاری در سال ۱۴۰۳ با رشد اسمی 59/9 درصدی (نسبت به سال ۱۴۰۲) به 478/7 میلیارد تومان رسیده، درحالی‌که تعداد اماکن واگذار شده 40/3 درصد کاهش یافته ‌است. درآمد واقعی (پس از کسر اثر تورم) فقط حدود 20/7 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد. به‌عبارتی در سال ۱۴۰۳ ارزش متوسط درآمدی هر مکان ورزشی در سال معادل ۹۶ میلیون تومان (متوسط درآمد ماهیانه از هر مکان ورزشی ۸ می‌لون تومان) بوده است.

- چهار استان تهران (۳۰ درصد)، اصفهان (10/3درصد)، خراسان‌ رضوی (6/3 درصد) و آذربایجان شرقی (5/8 درصد) درمجموع سهم 52/4 درصدی از درآمد کل داشتند که نشانه شکاف عمیق توسعه منطقه‌ای است.

- درآمد حاصل از واگذاری اماکن ورزشی مطابق موافقت‌نامه وزارت ورزش و جوانان به استان‌ها ابلاغ و در زمینه‌های رفاهی کارکنان استان، حفظ و نگهداری اماکن ورزشی و کمک به هیئت‌های ورزشی هزینه می‌شود. همین امر تعارض منافع ایجاد می‌کند و سبب تضعیف نقش حاکمیتی دستگاه‌های ورزشی در راستای تحقق ورزش آسان و ارزان می‌شود.

- در استان تهران به‌دلیل تعداد بالای نیروی انسانی غیررسمی (هیئتی) تقریباً کل درآمد حاصل از واگذاری اماکن ورزشی صرف هزینه نیروی انسانی می‌شود.

- یافته‌ها نشان ‌می‌دهد الگوهای مدیریتی در واگذاری اماکن ورزشی کشور ناهمگون است. در برخی استان‌ها مانند خراسان ‌رضوی، مازندران و قزوین، الگوی واگذاری آنها بر هیئت‌ها و دهیاری‌ها متمرکز بوده است. استان‌هایی مانند یزد، کرمان و آذربایجان شرقی الگوی واگذاری‌شان بر بخش خصوصی تمرکز داشته است و می‌توان گفت این استان‌ها با واگذاری حداکثری به بخش خصوصی، توانایی خود را برای اجرای وظایف قانونی و ارائه خدمات ورزشی رایگان به عموم مردم از دست داده‌اند. همچنین الگوی شناسایی شده دیگر، شامل استان‌هایی با چالش‌های ساختاری و فرایندی است؛ این استان‌ها عمدتاً با ترکیبی از مشکلات زیربنایی و نارسایی‌های مدیریتی مواجه‌اند که به خروجی مطلوب منجر نشده است. برای نمونه استان‌هایی مانند سیستان و بلوچستان، بوشهر، کرمان و خراسان‌ شمالی، که با ترکیبی پیچیده از چالش‌های فرسودگی شدید زیرساخت (تا ۶۷ درصد) و نبود توجیه اقتصادی (تا ۱۰۰ درصد) مواجه‌اند، جزو این دسته‌اند.

- یافته‌ها نشان‌ می‌دهد استان‌های لرستان، خراسان‌ جنوبی و تهران به‌طور کاملاً بارزی بیشترین وابستگی را به ‌روش «ترک تشریفات» داشته‌اند. به‌طوری‌که در لرستان 76/7 درصد (۱۰۲ مورد از ۱۳۳ مورد)، در خراسان ‌جنوبی 72/5 درصد (۵۸ مورد از ۸۰ مورد) و در تهران 53/7 درصد (۱۸۹ مورد از ۳۵۲ مورد) واگذاری‌ها از نوع ترک تشریفات بوده است. همچنین ازآنجاکه عمده واگذاری‌های مربوط به ‌روش ترک تشریفات در استان‌های مذکور در قالب معاملات کوچک بوده، این معاملات در سامانه ستاد ثبت نشده است و همین امر امکان نظارت را دشوار می‌کند.

- اجرای ماده (۵) قانون الحاق (۲) در بخش ورزش با چهار چالش عمده به این شرح مواجه است: ۱. چالش‌های حقوقی و قانونی: شامل ابهام در تعریف واحدهای مازاد ورزشی، تضاد اجرایی مفاد این ماده با سایر قوانین (نبود انطباق بین اولویت‌های قانون برنامه هفتم و قانون الحاق)، نبود انطباق عملکرد این قانون با اصل سوم قانون اساسی (مبنی‌بر رایگان بودن تربیت‌بدنی) و ضعف شفافیت در ضمانت‌های اجرایی تعهدات قراردادی؛ ۲. چالش‌های مدیریتی: نظیر تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای واگذاری، تخلفات اداری، استفاده نامتوازن از ترک تشریفات و هزینه‌های پنهان ناشی از واگذاری؛ ۳. چالش‌های اقتصادی: ازجمله افزایش هزینه دسترسی مردم و ضعف مالی هیئت‌ها برای رقابت، و ۴. چالش‌های اجتماعی- نهادی: مانند تضعیف ورزش همگانی، نقض عدالت دسترسی و خدشه‌دار شدن مأموریت نهادهای ورزشی. این چالش‌ها در کنار هم، دستیابی به اهداف کلان قانون را با مانع جدی روبه‌رو کرده است.

• پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 در راستای سامان‌دهی و بهره‌وری اماکن ورزشی دولتی و تحقق اصل سوم قانون اساسی مبنی‌بر تربیت‌بدنی رایگان برای همه، «پیش‌نویس لایحه سامان‌دهی و بهره‌وری اماکن ورزشی کشور» در قالب هفت ماده با محورهای: تعریف دقیق اماکن ورزشی مازاد، اولویت‌دهی به هیئت‌های ورزشی ممتاز و مناطق محروم، حفظ کارکرد اجتماعی ورزش شامل الزام به ارائه خدمات رایگان در ساعات مشخص، شفاف‌سازی فرایند واگذاری از طریق مزایده، و اختصاص درآمدهای حاصله به توسعه و نوسازی اماکن ورزشی، نه هزینه‌های جاری ارائه شده ‌است تا چالش‌های موجود در واگذاری اماکن ورزشی دولتی را با معیارهای عینی، نظارتی و عدالت‌محور برطرف نماید.

1. مقدمه

باتوجه‌به اهمیت ورزش در ارتقای سلامت جامعه و نقش زیرساخت‌های ورزشی در تحقق این هدف، مدیریت بهینه اماکن و تأسیسات ورزشی در اختیار دولت ضرورتی دوچندان دارد. بسیاری از این اماکن و زیرساخت‌های ورزشی، به‌دلایل مختلف ازجمله محدودیت‌های بودجه‌ای و مدیریتی دستگاه‌های اجرایی، با ظرفیت کامل استفاده نمی‌شوند و به‌صورت راکد و مازاد باقی می‌مانند. این امر نه‌فقط به هدررفت سرمایه‌های ملی منجر می‌شود، بلکه فرصت‌های ارزشمند برای پیشرفت ورزش و ایجاد درآمد را نیز از بین می‌برد.

در این راستا، قانونگذار با درک این ضرورت، مطابق ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 مجوزی ویژه را برای دستگاه‌های اجرایی صادر کرده است. براساس این مجوز، «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری می‌توانند واحدهای مازاد ورزشی خود را از طریق برگزاری مزایده، به اشخاص صاحب صلاحیت در بخش‌های خصوصی، تعاونی، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌صورت اجاره واگذار نمایند». این رویکرد با هدف مشارکت دادن نهادهای مردمی و بخش غیردولتی، تقویت اقتصاد ورزش، بهره‌وری هرچه بیشتر از زیرساخت‌های دولتی و نهایتاً ارائه خدمات ورزشی به آحاد جامعه طراحی شده ‌است. همچنین، این قانون با درنظرگیری «اولویت برای فدراسیون‌های ورزشی، رده‌های مقاومت بسیج و هیئت‌های ورزشی استانی و شهرستانی در شرایط مساوی»، بر تقویت نهادهای تخصصی و مردمی ورزش کشور برای مدیریت اماکن ورزشی و ارائه خدمات ورزشی به عموم مردم تأکید دارد [1]. ازاین‌رو این گزارش با هدف تحلیل چالش‌ها و ارائه راهکارهای عملیاتی برای اجرای اثربخش این قانون تهیه شده ‌است تا با رفع موانع احتمالی، زمینه تبدیل این ظرفیت قانونی به فرصتی ملموس برای رشد و پیشرفت متوازن ورزش کشور فراهم آید.

2. وضعیت موجود واگذاری اماکن ورزشی وزارت ورزش

در راستای اجرای ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، وزارت ورزش با هدف بهره‌ورسازی و توسعه فضاهای ورزشی، به واگذاری اماکن ورزشی تحت مدیریت خود به اشخاص حقیقی و حقوقی اقدام نموده‌ است. به‌منظور ارائه تصویری شفاف از اقدامات انجام ‌شده، گزارشی از عملکرد سال ۱۴۰۳ ادارات کل ورزش و جوانان استان‌ها در این حوزه تهیه شده ‌است. داده‌های خام این گزارش در جدول 1 ذکر شده ‌است و تحلیلی اجمالی از آنها در ادامه ارائه خواهد شد.

جدول 1. گزارش عملکرد سال ۱۴۰۳ ادارات کل ورزش و جوانان استان‌ها در اجرای مفاد ماده (۵) قانون الحاق (۲) [2]

2-1. نرخ واگذاری اماکن ورزشی و ترکیب ذی‌نفعان در کشور

اطلاعات جدول 1 نشان‌ می‌دهد از ۸۸۵۱ مکان ورزشی تحت مدیریت ادارات کل ورزش و جوانان، درمجموع ۵۰۲۶ واحد (56/8 درصد) واگذار شده‌اند. نزدیک به ۴۳ درصد از اماکن (۳۸۲۵ واحد) هنوز هم واگذار نشده‌اند. همچنین یافته‌ها نشان‌ می‌دهد سهم عمده واگذاری‌ها (۴۵۷۰ مورد)، یعنی حدود ۹۰ درصد، از طریق تشریفات قانونی (مزایده) انجام ‌شده و فقط ۴۵۶ مورد (9/1 درصد از واگذاری‌ها) از روش ترک تشریفات بوده است.

اماکن واگذار شده عمدتاً به سه گروه شامل هیئت‌های ورزشی ۲۳۶۲ واحد (۴۷ درصد از واگذاری‌ها)؛ سایر اشخاص (حقیقی / حقوقی) ۱۷۷۱ واحد (35/2 درصد) و دهیاری‌ها ۸۷۸ واحد (17/5 درصد) سپرده ‌شده‌اند. سهم قابل توجه هیئت‌های ورزشی در واگذاری‌ها، همسو با سیاست تمرکز بر توسعه متولیان تخصصی ورزش است. ازسوی دیگر، سهم کمتر دهیاری‌ها می‌تواند علاوه‌بر اولویت‌های سیاستی، بازتاب چالش‌های زیرساختی ازجمله پراکنش نامتوازن اماکن ورزشی و محدودیت دسترسی جوامع روستایی به این امکانات باشد. استان‌هایی مانند خراسان ‌رضوی (با سهم 76/5 درصد)، لرستان (با سهم 75/9 درصد) و گیلان (با سهم 57/5 درصد) بیشترین تمرکز واگذاری را بر هیئت‌های ورزشی داشته‌اند. همچنین مطابق بررسی‌های کارشناسی باتوجه‌به تعدد هیئت‌های ورزشی و تنوع رشته‌های ورزشی درمورد واگذاری‌های صورت‌گرفته به هیئت‌ها، معیار و شاخص مشخصی وجود ندارد؛ بنابراین در عمده واگذاری‌ها، بسیاری از هیئت‌های ورزشی نادیده گرفته ‌شده‌اند [3].

۲-۲. الگوهای استانی در واگذاری اماکن ورزشی

براساس اطلاعات جدول 1، استان‌ها را می‌توان از نظر نرخ واگذاری، ترکیب ذی‌نفعان و دلایل عدم واگذاری به چند دسته کلی استان‌هایی با الگوی واگذاری حاکمیتی- تخصصی، استان‌هایی با الگوی واگذاری اقتصادی- خصوصی و استان‌هایی با چالش‌های زیرساختی و فرایندی تقسیم کرد.

2-۲-1. استان‌های با الگوی حاکمیتی- تخصصی

در الگوی حاکمیتی- تخصصی، اولویت بر واگذاری اماکن ورزشی به نهادهای وابسته به بدنه ورزش، شامل هیئت‌های ورزشی و دهیاری‌ها قرار دارد. هدف اصلی از این رویکرد، حفظ کنترل اداره کل ورزش و جوانان استان بر چگونگی بهره‌برداری از اماکن و تأکید بر مأموریت‌های تخصصی و توسعه‌ای ورزش است. شاخص اصلی در این الگو، تخصیص بیش از ۵۰ درصد از کل واگذاری‌ها به هیئت‌های ورزشی و دهیاری‌هاست. استان‌هایی همچون خراسان ‌رضوی با 76/5 درصد واگذاری به هیئت‌های ورزشی و 22/5 درصد به بخش خصوصی، استان قزوین با ۷۸ درصد واگذاری به هیئت‌ها و ۱۹ درصد به دهیاری‌ها، و استان لرستان با 75/9 درصد واگذاری به هیئت‌ها و 22/6 درصد به دهیاری‌ها ازجمله استان‌هایی‌اند که الگوی واگذاری آنها متمرکز بر هیئت‌ها و دهیاری‌ها بوده است. همچنین در برخی استان‌ها مانند مازندران با ۱۱۶ مکان ورزشی 44/1 درصد، خراسان ‌شمالی با ۶۶ مکان ورزشی 37/7 درصد و خوزستان با ۱۲۷ مکان ورزشی 28/9 درصد از کل واگذاری‌های به دهیاری‌ها اختصاص داده شده‌ است که در این استان‌ها سهم دهیاری‌ها در واگذاری‌ها نسبت به سایر استان‌ها قابل توجه است.

در تفسیر این رویکرد می‌توان گفت که این استان‌ها عمدتاً توسعه ورزش را از طریق متولیان رسمی و نهادهای محلی پیگیری می‌کنند. بااین‌حال، چالش این الگو امکان کاهش رقابت‌پذیری، محدودیت در نوآوری و کم‌توجهی به ورزش همگانی و غیررقابتی است.

۲-۲-۲. استان‌هایی با الگوی واگذاری اقتصادی- خصوصی

در الگوی اقتصادی- خصوصی، اولویت بر واگذاری اماکن ورزشی به «سایر اشخاص حقیقی و حقوقی» یا به‌عبارت روشن‌تر، بخش خصوصی قرار دارد. هدف اصلی این رویکرد، بهره‌گیری از توان سرمایه‌گذاری و قابلیت‌های مدیریتی بخش خصوصی به‌منظور ارتقای کارایی اقتصادی و کاهش بار مالی ادارات کل است. شاخص اصلی در این الگو، تخصیص بیش از ۴۵ درصد از کل واگذاری‌ها به بخش خصوصی است. نمونه‌های شاخص این الگو شامل استان یزد با 75/8 درصد واگذاری به بخش خصوصی و 17/5 درصد به هیئت‌های ورزشی، استان کرمان با 59/5 درصد به بخش خصوصی و 34/5درصد به هیئت‌ها، استان آذربایجان شرقی با 56/5 درصد به بخش خصوصی و ۴۱ درصد به هیئت‌ها، و استان چهارمحال و بختیاری با 63/4 درصد به بخش خصوصی و 32/4 درصد به هیئت‌های ورزشی است. در تفسیر این رویکرد می‌توان گفت که این استان‌ها عمدتاً توسعه ورزش را از طریق کارآفرینی و بهره‌وری بخش خصوصی پیگیری می‌کنند. بااین‌حال، چالش اصلی این الگو، امکان «کالایی شدن ورزش» و کاهش دسترسی اقشار کم‌درآمد به‌دلیل تعیین نرخ‌های تجاری است. ازآنجاکه مطابق بند «1» جزء «الف» قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399 «اقدام در جهت بهره‌مندی اقشار مختلف جامعه از برنامه‌ها و فعالیت‌های ورزشی به‌منظور تحقق تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح» تکلیف وزارت ورزش است، بنابراین واگذاری غالب به بخش خصوصی باعث می‌شود اداره کل نتواند به اهداف قانونی خود در راستای تربیت‌بدنی رایگان برای همه و در تمام سطوح اقدام نماید. بنابراین، این استان‌ها با واگذاری حداکثری به بخش خصوصی، توانایی خود را برای اجرای وظایف قانونی و ارائه خدمات ورزشی رایگان به عموم مردم از دست داده و در عمل، نقش حاکمیتی خود را در مدیریت و هدایت ورزش همگانی با چالش جدی مواجه کرده‌اند.

2-۲-3. استان‌هایی با چالش‌های فرایندی و زیرساختی

در الگوی استان‌های با چالش‌های ساختاری و فرایندی، فرایند واگذاری اماکن ورزشی با موانع چندوجهی روبه‌رو است. این استان‌ها عمدتاً با ترکیبی از مشکلات زیربنایی و نارسایی‌های مدیریتی مواجه‌اند که به خروجی مطلوب منجر نشده است. ویژگی اصلی این الگو، وجود موانعی است که فقط با مداخلات هدفمند و برنامه‌ریزی یکپارچه قابل رفع است. به‌عبارت‌دیگر، منظور از «استان‌های با چالش‌های ساختاری پیچیده»، استان‌هایی‌اند که با ترکیبی از موانع درهم‌تنیده، ازجمله «فرسودگی گسترده زیرساخت‌ها»، «محرومیت اقتصادی- جغرافیایی» (که به نبود توجیه اقتصادی منجر می‌شود) و «فقدان شفافیت در داده‌ها» روبه‌رو هستند. این چالش‌های چندگانه و درهم‌تنیده شرایطی پیچیده پدید آورده‌اند که مقابله با آن فقط از طریق برنامه‌ریزی یکپارچه و راهبردهای چندوجهی ممکن خواهد بود. این الگو شامل دو زیرگروه «فقدان شفافیت و سلامت اداری» و «دارایی‌های راکد» است.

 الف) فقدان شفافیت و سلامت اداری

در زیرگروه فقدان شفافیت و سلامت اداری، مبنای طبقه‌بندی استان‌ها بر «روش» واگذاری استوار است، نه ترکیب ذی‌نفعان. این استان‌ها سهم قابل توجهی از واگذاری‌های خود را خارج از فرایندهای شفاف و رقابتی مزایده انجام داده‌اند. این رویکرد، سلامت فرایند واگذاری، صحت انتخاب متقاضی و عادلانه بودن قیمت‌گذاری را با ابهامات جدی مواجه می‌سازد. شاخص اصلی در این الگو، انجام بیش از 40 درصد از کل واگذاری‌ها از طریق «ترک تشریفات» است.

به‌طور مشخص، استان لرستان با سهم 76/7 درصدی (۱۰۲ مورد از ۱۳۳ واگذاری)، خراسان ‌جنوبی با 72/5 درصد (۵۸ مورد از ۸۰ واگذاری) و تهران با 53/7 درصد (۱۸۹ مورد از ۳۵۲ واگذاری)، بیشترین اتکا را به این شیوه داشته‌اند. همچنین ازآنجاکه عمده واگذاری‌های مربوط به ‌روش ترک تشریفات در استان‌های مذکور در قالب معاملات کوچک بوده، ازاین‌رو این معاملات در سامانه ستاد ثبت نشده است و همین امر امکان نظارت را دشوار می‌کند. این ارقام نشان ‌می‌دهد فرایند واگذاری در این استان‌ها عمدتاً خارج از چارچوب مزایده عمومی صورت گرفته است.

ب) دارایی‌های راکد

در زیرگروه دارایی‌های راکد، استان‌ها با چالش‌های ساختاری عمیقی در زمینه بهره‌وری اماکن ورزشی روبه‌رو هستند. براساس داده‌های جدول 2، از مجموع ۳۸۲۵ مکان ورزشی واگذار نشده در سطح کشور، ۱۱۷۶ واحد (30/7 درصد) به‌دلیل نبود توجیه اقتصادی راکد مانده‌اند که این عامل مهم‌ترین چالش در این حوزه محسوب ‌می‌شود. همچنین ۵۸۳ واحد (15/2 درصد) به‌دلیل مستهلک بودن، نیازمند نوسازی و بازسازی‌اند. علاوه‌بر این، ۱۶۰۵ مکان ورزشی (۴۲ درصد) در دسته «سایر» طبقه‌بندی شده‌اند که شفاف‌سازی دلایل عدم واگذاری آنها ضروری به‌نظر می‌رسد. این آمار نشان‌ می‌دهد بخش عمده‌ای از دارایی‌های ورزشی این استان‌ها به‌دلایل مختلفی ازجمله فرسودگی، نبود توجیه اقتصادی و محرومیت زیرساختی، غیرقابل استفاده باقی‌ مانده‌اند. این الگو عمدتاً نشان‌دهنده محرومیت ساختاری و نیاز به مداخله ویژه در سطح ملی است. شاخص اصلی این الگو، نرخ واگذاری کمتر از ۵۰ درصد است. نمونه‌های بارز این رویکرد شامل استان سیستان و بلوچستان با نرخ واگذاری ۲۴ درصد و ۴۰۸ مکان راکد، استان بوشهر با نرخ واگذاری 5/4 درصد و ۲۸۱ مکان ورزشی در دسته مبهم «سایر»، و همچنین استان‌های خراسان ‌جنوبی (29/3 درصد)، کهگیلویه و بویراحمد (39/6 درصد) و کرمان (۴۷ درصد) هستند که همگی با حجم انبوهی از اماکن راکد و غیرقابل بهره‌برداری مواجه‌اند.

2-2-4. جمع‌بندی

براساس تحلیل انجام ‌شده، الگوی واگذاری اماکن ورزشی در کشور وحدت رویه ندارد و استان‌ها در سه الگوی متمایز دسته‌بندی می‌شوند. الگوی حاکمیتی- تخصصی با محوریت هیئت‌های ورزشی، الگوی اقتصادی- خصوصی با تمرکز بر بخش خصوصی و الگوی استان‌های با چالش‌های فرایندی و زیرساختی (شامل فقدان شفافیت اداری و دارایی‌های راکد) تقسیم می‌شوند. تمرکز اماکن راکد عمدتاً در استان‌های کمتربرخوردار ازجمله سیستان و بلوچستان، بوشهر، خراسان‌ جنوبی، کهگیلویه و بویراحمد، و کرمان مشاهده می‌شود که روی‌هم بیش از ۳۸۰۰ واحد ورزشی غیرقابل بهره‌برداری را شامل می‌شوند. این پراکندگی در الگوهای واگذاری نشان ‌می‌دهد که سیاست یکسانی در سطح کشور دنبال نشده و هر استان به‌صورت سلیقه‌ای به واگذاری اقدام نموده ‌است.

3. عملکرد مالی واگذاری اماکن ورزشی

همان‌طور که اشاره شد، وزارت ورزش و جوانان در راستای اجرای ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، با هدف بهره‌ورسازی دارایی‌های راکد و ایجاد درآمدهای پایدار، به واگذاری اماکن ورزشی تحت مدیریت خود به اشخاص حقیقی و حقوقی اقدام نموده ‌است. به‌منظور ارائه تصویری شفاف از بازده اقتصادی و جریان درآمدی حاصل از این طرح، گزارشی از عملکرد مالی سال 1402 و سال ۱۴۰۳ ادارات کل ورزش و جوانان استان‌ها در این حوزه تهیه شده ‌است. داده‌های مالی و شاخص‌های اقتصادی این گزارش در جدول 2 آورده شده ‌است و تحلیلی اجمالی از آنها در ادامه ارائه خواهد شد.

جدول 2. گزارش عملکرد مالی سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ ادارات کل ورزش و جوانان استان‌ها در اجرای مفاد ماده (۵) قانون الحاق (۲) [2].

3-1. متوسط درآمد حاصل از واگذاری‌ها

مطابق با جدول 2 و همچنین اطلاعات مربوط به تعداد کل اماکن ورزشی و تعداد واگذاری‌ها در سال ۱۴۰۲، کل درآمد حاصل از واگذاری اماکن ورزشی که به خزانه واریز شده، مبلغ ۲۹۹ میلیارد و ۳۶۷ میلیون تومان بوده است. این رقم در سال ۱۴۰۳ و بدون احتساب درآمد دو استان فارس و هرمزگان به ۴۷۸ میلیارد و ۶۸۹ میلیون تومان رسیده است. باوجود کاهش 40/3 درصدی در تعداد اماکن واگذار شده، درآمد اسمی 59/9 درصد افزایش یافته ‌است. بااین‌حال، با اعمال نرخ تورم سالیانه 32/5 درصدی اعلام شده توسط مرکز آمار ایران برای سال ۱۴۰۳، درآمد واقعی (پس از کسر اثر تورم) فقط حدود 20/7 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد. این بدان معناست که بخش قابل توجهی از رشد 59/9 درصدی درآمد، ناشی از افزایش عمومی قیمت‌ها بوده است.

در توزیع جغرافیایی درآمدهای حاصل از واگذاری، چهار استان تهران، اصفهان، خراسان‌ رضوی و آذربایجان شرقی در سال ۱۴۰۳ بیشترین سهم را در درآمدزایی داشته‌اند. استان تهران به‌تنهایی نزدیک به یک‌سوم (۳۰ درصد) از کل درآمد کشور را تأمین کرده است. استان‌هایی مانند اصفهان با سهم 10/3 درصد، خراسان ‌رضوی با سهم6/3 درصد و آذربایجان شرقی با سهم 5/8 درصد در رده‌های بعدی قرار دارند. ازسوی دیگر، رشد درآمدی در شماری از استان‌ها در سال ۱۴۰۳ قابل ‌توجه بوده است؛ به‌گونه‌ای که استان چهار محال و بختیاری با رشد ۲۰۷۸ درصدی (معادل ۲۰ برابر)، کهگیلویه و بویراحمد با ۳۸۵ درصد، گلستان با ۲۱۳ درصد، مرکزی با ۱۶۰ درصد و همدان با ۹۶ درصد بیشترین نرخ رشد درآمد را در بین استان‌های کشور تجربه کرده‌اند. همچنین داده‌ها نشان ‌می‌دهد درآمد متوسط سالیانه هر واحد ورزشی در سال ۱۴۰۲ معادل ۳۶ میلیون تومان و این رقم برای هر واحد ورزشی در سال ۱۴۰۳ به ۹۶ میلیون تومان رسیده است. نکته حائز اهمیت در تحلیل این شاخص، اختلاف فاحش بین استان‌های مختلف است؛ به‌گونه‌ای‌که استان‌هایی مانند تهران با متوسط درآمد ۴۱۸ میلیون تومان و قم با ۱۹۸ میلیون تومان در جایگاه بالاتری نسبت به میانگین کشوری قرار دارند، درحالی‌که استان‌هایی نظیر سیستان و بلوچستان با ۷۱ میلیون تومان و چهارمحال و بختیاری با ۶۳ میلیون تومان به‌مراتب پایین‌تر از میانگین کشوری عمل کرده‌اند. این شکاف عمیق به‌وضوح نشان‌ می‌دهد که سیاست واگذاری اماکن ورزشی در استان‌های مختلف از کارایی اقتصادی یکسانی برخوردار نیست و توزیع ناهمگونی در بهره‌وری دارایی‌های ورزشی کشور مشاهده می‌شود.

3-2. نحوه هزینه‌کرد درآمد حاصل از واگذاری‌ها

مطابق بررسی‌های کارشناسی درآمد حاصل از واگذاری اماکن ورزشی مطابق موافقت‌نامه وزارت ورزش و جوانان به استان‌ها ابلاغ، و در زمینه‌های رفاهی کارکنان استان، حفظ و نگهداری اماکن ورزشی و کمک به هیئت‌های ورزشی هزینه می‌شود [4]. این سیاست به‌معنای واریز مستقیم درآمدهای واگذاری به چرخه ورزش استان است که انگیزه مالی مثبتی برای دستگاه‌های اجرایی در سطح استان ایجاد می‌کند. اما این سازوکار می‌تواند تعارض منافع جدی ایجاد کند. در استان‌هایی که به تأمین هزینه‌های جاری (مانند حقوق پرسنل) از این محل ناگزیرند، انگیزه قدرتمند مالی، دستگاه اجرایی را به‌سمت واگذاری حداکثری اماکن سوق می‌دهد؛ حتی اگر این امر به قیمت تضعیف نقش حاکمیتی آن استان و عدول از تکلیف قانونیِ «تربیت‌بدنی رایگان برای همه» تمام شود.

4. چالش‌های اساسی اجرای ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)

4-1. چالش‌های حقوقی و قانونی

این دسته دربردارنده ابهامات، تناقضات و نواقص در چارچوب‌های قانونی و سیاست‌های کلان به این شرح است:

- ابهام در تعریف «واحدهای مازاد ورزشی» و تضاد اجرایی مفاد این ماده با سایر قوانین

در آیین‌نامه اجرایی ماده (۵) مصوب ۱۳۹۵ هیئت وزیران در تبصره «۱» ماده (۱) ذکر شده ‌است: «تشخیص موارد قابل واگذاری بر عهده بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا مقام مجاز از طرف وی حسب مورد در مرکز و استان‌ها خواهد بود» [5]. این درحالی است که مطابق بند «۳» اصل سوم قانون اساسی «تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح» از وظایف دولت است. همچنین مطابق جزء «1» بند «الف» ماده (4) قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان «تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح» از وظایف وزارت است. باوجود این تصریح قانونی، گزارش‌ها حاکی از آن است که متوسط سرانه ورزشی در کشور کمتر از ۸۰ سانتی‌متر است و همچنین مشارکت ورزشی نیز حدود ۲۰ درصد است که فاصله‌ای چشمگیر را با آرمان «ورزش برای همه» نشان ‌می‌دهد. برای کاهش این شکاف، ضروری است دولت در گام اول، با تعریف شاخص‌های عملیاتی، اماکنی را که برای تحقق ورزش همگانی و رایگان ضروری‌اند، شناسایی و حفظ نماید. بنابراین، اصطلاح واحدهای مازاد ورزشی در این قانون فاقد معیار مشخص است و توسط دستگاه اجرایی تفسیرپذیر است، لذا نیاز به رفع ابهام دارد.

 در ادامه یک تضاد اجرایی قابل توجه بین این قانون و سایر قوانین مشاهده می‌شود. از سوی، مطابق ماده (۳) آیین‌نامه مذکور «در اجاره موارد مذکور در ماده (1) این آیین‌نامه، تعاونی‌ها در شرایط برابر و در اجاره واحدهای مازاد ورزشی در شرایط مساوی، فدراسیون‌های ورزشی، رده‌های مقاومت بسیج و هیئت‌های ورزشی استانی و شهرستانی در اولویت قرار می‌گیرند». درحالی‌که مطابق جزء «۳» بند «پ» ماده (۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، «واگذاری اموال و دارایی‌های دولت به‌جز سهام یا سهم‌الشرکه دولت در بنگاه‌های قابل واگذاری به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تنها پس از دو بار فراخوان عمومی و صرفاً از بخش صد درصد (۱۰۰%) خصوصی یا تعاونی و عدم استقبال بخش خصوصی و تعاونی از فراخوان، مجاز است».

در ماده (۵) قانون الحاق (۲) و متعاقباً در آیین‌نامه اجرایی آن (نهادهای عمومی غیردولتی (مثل فدراسیون‌ها، هیئت‌های ورزشی و بسیج) را در اولویت می‌گذارد. اما در جزء «۳» بند «پ» ماده (۵) قانون برنامه هفتم: بخش خصوصی و تعاونی را در اولویت مطلق قرار داده، اجازه واگذاری به نهادهای عمومی غیردولتی را فقط درصورت «عدم استقبال» بخش خصوصی / تعاونی می‌دهد. بنابراین قانون برنامه هفتم به‌دلیل صراحت و ارجحیت به‌طور مشخص اولویت قبلی داده شده به نهادهای عمومی غیردولتی را ملغی یا اصلاح می‌کند. به‌عبارتی، ادارات کل ورزش و جوانان موظف‌اند اماکن ورزشی را ابتدا طی دو فراخوان عمومی به بخش «خصوصی و تعاونی» عرضه کنند و فقط درصورت عدم استقبال این بخش پس از دو فراخوان، مجاز خواهند بود که اماکن ورزشی موردنظر را به نهادهای عمومی غیردولتی مانند هیئت‌های ورزشی، فدراسیون‌ها و بسیج واگذار کنند. این درحالی است که مطابق جزء «13» بند «الف» ماده (4) قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399، وزارت موظف است از فدراسیون‌ها و هیئت‌های ورزشی حمایت کند.

بنابراین، نتیجه این تضاد اجرایی، ملغی‌الاثر شدن اولویت نهادهای عمومی غیردولتی (مانند هیئت‌ها و فدراسیون‌ها) در واگذاری اماکن ورزشی و الزام ادارات کل به اولویت‌دهی مطلق به بخش خصوصی و تعاونی طبق قانون برنامه هفتم است.

- عدم انطباق عملکرد این قانون با اصل سوم قانون اساسی (مبنی‌بر رایگان بودن تربیت‌بدنی)

مطابق بند «۳» اصل سوم قانون اساسی، «تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح» تکلیف حاکمیتی برعهده دولت است. این درحالی است که شاخص‌های عینی موجود- ازجمله سرانه ناچیز فضای ورزشی (کمتر از 0/8 متر مربع) و نرخ پایین مشارکت ورزشی (۲۱ درصد)- گواهی روشن بر فاصله زیاد وضع موجود با آرمان قانونی «تربیت‌بدنی رایگان برای همه» است [6]. در چنین شرایطی، نبودِ سازوکار ملی منسجم برای واگذاری و محول کردن این امر به ادارات استانی، سبب شده‌ است که اماکن ورزشی تحت تملک دولت از بهره‌وری لازم برخوردار نباشند و شکاف بین وضعیت موجود و وضعیت مطلوب، روزبه‌روز عمیق‌تر شود.

- ضعف شفافیت در ضمانت‌های اجرایی تعهدات قراردادی

مطابق قرارداد اجاره ابلاغ شده به شماره ۲/211/ ص مورخ ۱403/۰۱/۱۴ وزارت ورزش و جوانان، تعهدات متنوعی در ۴۱ بند برعهده مستأجر گذاشته شده‌ است. باوجود مشروعیت حقوقی این شروط، کارآمدی و ضمانت اجرایی این تعهدات مبهم است. بخشی از این شروط- ازجمله تعهد به ارائه خدمات ورزشی رایگان و اجرای مواد قانونی مرتبط با خانواده، ایثارگران و معلولان- به‌صورت کلی و فاقد سازوکار اجرایی مشخص تدوین‌ شده‌اند. برای نمونه، در بند «۳۴» اجاره‌نامه مذکور، علی‌رغم الزام مستأجر به اجرای «ماده (۸) قانون حمایت از حقوق معلولان»- که دسترسی‌پذیری اماکن عمومی را الزامی می‌کند- هیچ اشاره‌ای به مهلت زمانی برای مناسب‌سازی محیط، استانداردهای فنی لازم یا حتی سهم موجر در تأمین بخشی از هزینه‌ها نشده است. به‌طور مشابه، درمورد «تعهد به ارائه خدمات رایگان»، میزان ساعات یا درصدی از ظرفیت سالن که باید رایگان باشد، گروه‌های هدف ذی‌حق و حتی سازوکار نظارت بر اجرا کاملاً مبهم باقی مانده‌ است. این ابهامات، زمینه‌ساز تفسیرهای سلیقه‌ای، کاهش ضمانت اجرا و در نهایت، تحقق نیافتن اهداف کلان مندرج در قرارداد خواهد شد.

4-2. چالش‌های مدیریتی، زیرساختی و نظارتی

این دسته مشکلات مربوط به نحوه اجرا، کیفیت زیرساخت‌ها و نحوه نظارت را پوشش می‌دهد:

- تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای واگذاری

براساس سازوکار تخصیص درآمد، در برخی استان‌ها بخش عمده درآمد حاصل از واگذاری اماکن ورزشی، به مصارف مشخصی ازجمله تأمین بخشی از هزینه‌های رفاهی کارکنان، نگهداشت اماکن و حمایت از هیئت‌های ورزشی می‌رسد. هرچند این رویکرد با ایجاد انگیزه مالی، زمینه‌ساز مشارکت بیشتر دستگاه‌های اجرایی در فرایند واگذاری شده، اما در عمل به چالشی اجرایی دامن زده ‌است. در موارد بسیاری، این درآمدها به منبعی برای پوشش هزینه‌های جاری و حقوق پرسنل تبدیل شده که این امر «تعارض منافع» آشکاری پدید می‌آورد. در چنین شرایطی، انگیزه مالی ادارات کل برای حفظ جریان درآمدی، ممکن است بر تصمیم‌گیری‌های مرتبط با وظایف حاکمیتی اولویت پیدا کند و آنان را به‌سمت واگذاری بی‌ضابطه اماکن- حتی مواردی که برای ورزش همگانی ضروری‌اند- سوق دهد. این روند در بلندمدت، توان اجرایی دولت برای ایفای وظیفه قانونی خود در زمینه توسعه ورزش رایگان همگانی را به‌طور جدی تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد.

- تخلفات اداری در فرایند واگذاری اماکن ورزشی

با بررسی اسناد و قراردادهای واگذاری اماکن ورزشی، سه مورد از تخلفات اداری پرتکرار در دستگاه‌های اجرایی ورزش کشور به این شرح مشاهده می‌شود:

 1. عدم تطابق مدت قرارداد با فراخوان اولیه: در موارد متعددی، ادارات در فراخوان عمومی، مدت اجاره را یک سال اعلام کرده‌اند، اما این مدت در قرارداد نهایی به دو سال افزایش یافته ‌است. این اقدام علاوه‌بر نقض اصل شفافیت، اعتبار فرایند رقابتی را خدشه‌دار می‌کند [7].

2. تمدید قرارداد بدون تشریفات قانونی: در برخی موارد، پس از پایان مدت قرارداد، اداره مربوطه بدون برگزاری مجدد مزایده و با نقض صریح تبصره ذیل ماده (۵) آیین‌نامه اجرایی ماده (5) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، به تمدید قرارداد با مستأجر قبلی اقدام می‌نماید. این رویه علاوه‌بر نادیده گرفتن فرایند رقابتی شفاف، امکان شناسایی متقاضیان جدید و بهره‌مندی از شرایط مالی و عملیاتی مطلوب‌تر را برای دستگاه‌های دولتی از بین می‌برد [7].

3. ابهام در مدت قرارداد و بی‌اعتباری حقوقی: مطابق ماده (۴۶۸) قانون مدنی، تعیین مدت دقیق در قرارداد اجاره یک رکن اساسی است و درصورت عدم رعایت، قرارداد باطل محسوب ‌می‌شود. باوجود این، در برخی قراردادها به‌جای ذکر تاریخ پایان مشخص، از عبارات مبهمی مانند «تا دو سال» استفاده شده ‌است که این قراردادها را از نظر حقوقی فاقد اعتبار می‌کند.

- واگذاری به‌صورت ترک تشریفات

با استناد به ماده (۸۳) قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و ماده (۲۷) قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳، در مواردی که انجام مزایده یا مناقصه به تشخیص هیئت ترک تشریفات (هیئت سه‌نفره مطابق ماده (۲۸) قانون برگزاری مناقصات) میسر یا به مصلحت نباشد، امکان ترک تشریفات و انجام معامله به روشی دیگر- با رعایت صرفه و صلاح دولت- فراهم می‌شود. این سازوکار به دستگاه‌های اجرایی اجازه می‌دهد در شرایط خاص، با ارائه توجیه مناسب، از تشریفات معمول معاملاتی عدول کنند. مطابق داده‌های جدول 1، اگرچه در سال ۱۴۰۳ عمده واگذاری‌ها، یعنی حدود ۹۰ درصد (۴۵۷۰ مورد)، از طریق تشریفات قانونی (مزایده) انجام ‌شده و فقط ۴۵۶ مورد (۱/۹ درصد از واگذاری‌ها) از روش ترک تشریفات بوده، در برخی استان‌ها مانند لرستان، خراسان‌ جنوبی و تهران وابستگی به ترک تشریفات بیشتر بوده و محل سؤال جدی است. همچنین ازآنجاکه عمده واگذاری‌های مربوط به ‌روش ترک تشریفات در استان‌های مذکور در قالب معاملات کوچک بوده، ازاین‌رو این معاملات در سامانه ستاد ثبت نشده است و همین امر امکان نظارت را دشوار می‌کند.

- هزینه‌های پنهان ناشی از واگذاری

با در نظر گرفتن درآمد متوسط سالیانه ۹۶ میلیون تومانی هر واحد ورزشی، هزینه‌های پنهان ناشی از واگذاری، توجیه اقتصادی واگذاری به شیوه جاری را با ابهام مواجه می‌کند. برآوردها نشان ‌می‌دهد هزینه‌های سالیانه نگهداشت و تعمیرات پایه هر مکان ورزشی بین ۵۰ تا ۱۰۰ میلیون تومان است که با درآمد حاصل برابری می‌کند. علاوه‌بر این، هزینه حداقلی احیای آتی این اماکن دست‌کم به همان میزان هزینه حفظ و نگهداری برآورد می‌شود و باتوجه‌به استهلاک شتابان ناشی از بهره‌برداری غیراصولی، این رقم در عمل می‌تواند تا چندین برابر افزایش یابد. ازسوی دیگر، باید هزینه فرصت ازدست‌رفته ناشی از محرومیت جامعه از دسترسی رایگان به ورزش را نیز به این محاسبات افزود. با احتساب تمام این عوامل، روشن می‌شود که درآمد حاصل از واگذاری حتی پاسخ‌گوی هزینه‌های جاری و آتی نیست و این سیاست در بلندمدت موجب کاهش عمر مفید اماکن و تحمیل هزینه‌های بالای احیا و بازسازی به بدنه دولت می‌شود.

 4-3. چالش‌های اقتصادی

این دسته به مسائل مربوط به بازار، سرمایه‌گذاری، درآمدزایی و تخصیص منابع می‌پردازد. این عوامل در مجموع توجیه‌پذیری طرح واگذاری را با ابهام جدی مواجه می‌سازد.

- افزایش قیمت خدمات ورزشی و کاهش دسترسی اقشار کم‌درآمد

با واگذاری اماکن به بخش خصوصی و الزام آنها به تأمین هزینه‌های جاری و کسب سود، قیمت استفاده از خدمات ورزشی افزایش می‌یابد. این امر به‌طور مستقیم با تکلیف قانونی دولت (اصل سوم قانون اساسی) برای تأمین «تربیت‌بدنی رایگان برای همه» و نیز جزء «۱» بند «الف» ماده (۴) قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹ مبنی‌بر «تحقق تربیت‌بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح» مغایر است و به‌ویژه دسترسی اقشار کم‌درآمد به زیرساخت‌های ورزشی را محدود می‌سازد.

- ناتوانایی مالی هیئت‌های ورزشی برای رقابت در مزایده با بخش خصوصی

به‌استناد جزء «۳» بند «پ» ماده (۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، بخش خصوصی و تعاونی در اولویت مطلق واگذاری اماکن ورزشی قرار گرفته ‌شده‌اند و اجازه واگذاری اماکن ورزشی به نهادهای عمومی غیردولتی مانند فدراسیون‌ها و هیئت‌ها را فقط در صورت «عدم استقبال» بخش خصوصی/ تعاونی می‌دهد. درواقع با اولویت یافتن بخش خصوصی در قانون برنامه هفتم، هیئت‌های ورزشی به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی با منابع مالی محدود، عمدتاً توان رقابت مالی در مزایده‌های عمومی را ندارند. این موضوع عملاً آنها را از تصدی اماکن ورزشی، که همواره متولی اصلی توسعه ورزش همگانی و قهرمانی در استان‌ها بوده‌اند، بازمی‌دارد و تداوم مأموریتشان را با مخاطره مواجه می‌کند.

4-4. چالش‌های اجتماعی - نهادی

این دسته بر تأثیرات منفی واگذاری بر جامعه، فرهنگ و عدالت در دسترسی تأکید دارد. سیاست فعلی با تبدیل اماکن ورزشی به بنگاه‌های اقتصادی صرف، ابعاد تربیتی و فرهنگی ورزش را نادیده گرفته و از طریق افزایش هزینه‌های دسترسی، اقشار کم‌درآمد و طبقه متوسط را از بهره‌مندی از خدمات ورزشی محروم ساخته ‌است. این روند نه‌فقط خلأ ورزش رایگان را تشدید و روح حاکم بر اصل سوم قانون اساسی را نقض می‌کند، بلکه با محروم کردن هیئت‌های ورزشی از اماکنی که پیش‌تر در اختیار داشتند، آسیب‌های جدی به این نهادهای تخصصی وارد ساخته ‌است. وابستگی هیئت‌ها به بخش خصوصی برای استفاده از امکانات و کاهش شدید توان اجرایی و حمایتی ادارات کل ورزش و جوانان، ظرفیت‌های نهادی توسعه ورزش را در سطح استان‌ها به‌طور نظام‌مند تضعیف کرده است.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در بررسی سیاست واگذاری اماکن ورزشی، چالش‌های متعددی در ابعاد حقوقی، مدیریتی، زیرساختی و نظارتی، اقتصادی و اجتماعی- نهادی شناسایی شد. در بُعد حقوقی، ابهام در تعریف «واحدهای مازاد ورزشی» و «تضاد اجرایی» بین اولویت‌بندی نهادهای ورزشی در قانون الحاق (2) و اولویت تعاونی‌ها و بخش خصوصی در قانون برنامه هفتم، موجب سردرگمی دستگاه اجرایی در واگذاری اماکن به هیئت‌های ورزشی شده‌ است. همچنین «فقدان ضمانت اجرا» برای شروطی مانند خدمات رایگان در قراردادها، دستیابی به اهداف کلان را با مشکل مواجه کرده است. در بُعد مدیریتی، زیرساختی و نظارتی تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای واگذاری، تخلفات اداری در فرایند واگذاری اماکن ورزشی، واگذاری به‌صورت ترک تشریفات و هزینه‌های پنهان نگهداشت و احیای اماکن، توجیه‌پذیری مالی الگوی فعلی را زیر سؤال برده و افزایش قیمت خدمات، دسترسی اقشار کم‌درآمد را محدود ساخته ‌است. درمجموع، الگوی کنونی واگذاری اماکن ورزشی با تضعیف تدریجی نقش حاکمیتی دولت در تأمین ورزش همگانی و رایگان، و همچنین با کاهش ظرفیت نهادهای تخصصی ورزشی مانند هیئت‌ها، در عمل به کاهش عدالت در دسترسی عمومی و اختلال در تحقق یافتن توسعه ورزش کشور انجامیده ‌است. ابعاد مختلف چالش‌های ارائه شده نشان‌ می‌دهد که حل این مشکلات، نیازمند بازنگری همه‌جانبه و فرابخشی است. ازاین‌رو به‌منظور سامان‌دهی، بهره‌وری، توسعه متوازن ورزش کشور و در راستای تحقق اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (تربیت‌بدنی رایگان برای همه) و رفع چالش‌های موجود در زمینه واگذاری اماکن ورزشی دولتی، تحت عنوان پیش‌نویس «لایحه سامان‌دهی و بهره‌وری اماکن ورزشی کشور» پیشنهاد می‌شود:

پیش‌نویس لایحه سامان‌دهی و بهره‌وری اماکن ورزشی کشور

ماده (۱): در این قانون اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند:

1. وزارت: وزارت ورزش و جوانان.

2. دستگاه‌های اجرایی: دستگاه‌های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب  138۶، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، مؤسسات غیرتجارتی دولتی و تمام اشخاص حقوقی وابسته به اشخاص یاد شده غیر از وزارت ورزش و جوانان که مالک یا متصرف اماکن ورزشی می‌باشند.

3. اماکن ورزشی: تمام تأسیسات، فضاها و مجتمع‌های سرپوشیده و روبازی که با هدف انجام فعالیت‌های ورزشی، تربیت‌بدنی و تفریحات سالم توسط دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون احداث یا تملک شده‌اند.

4. اماکن ورزشی مازاد: اماکن ورزشی که با در نظر گرفتن «طرح آمایش سرزمینی ورزش کشور» و «حداقل معیارهای دسترسی به خدمات ورزشی رایگان» برای تحقق یافتن اهداف قانونی دستگاه متصرف (ازجمله تأمین تربیت‌بدنی رایگان برای همه) در سطح استان مورد نیاز تشخیص داده نمی‌شوند. تشخیص نهایی با رعایت مفاد این قانون انجام می‌گیرد.

5. طرح آمایش سرزمینی ورزش کشور: سند بالادستی مصوب وزارت ورزش و جوانان مطابق جزء «15» بند «الف» ماده (4) قانون اهداف و وظایف وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399 که توزیع فضایی، اولویت‌های توسعه، معیارهای کمّی و کیفی و نیازهای ورزشی هر منطقه را براساس شاخص‌های جمعیتی، جغرافیایی و توسعه‌ای تعیین می‌کند.

6. حداقل معیارهای دسترسی: شاخص‌های کمّی تعریف ‌شده (مانند سرانه فضای ورزشی و حداکثر فاصله دسترسی) که توسط وزارت ورزش و جوانان تعیین و ابلاغ می‌شود تا امکان بهره‌مندی عموم مردم از خدمات ورزشی رایگان و پایه فراهم گردد.

7. هیئت ورزشی ممتاز: هیئت‌های ورزشی استانی و شهرستانی دارای مجوز رسمی از وزارت ورزش و جوانان که براساس شاخص‌های فعالیت (مانند تعداد ورزشکاران تحت پوشش بیمه، تعداد مربیان و داوران رسمی، برگزاری منظم مسابقات و برنامه‌های آموزشی) دارای رتبه عملکرد مناسب باشند.

۸. واگذاری: منظور صرفاً عقد اجاره است.

ماده (2): واگذاری اماکن ورزشی مازاد باید با رعایت اصول و اهداف زیر صورت پذیرد:

۱. حفظ و ارتقای دسترسی عموم مردم به خدمات ورزشی رایگان و ارزان‌قیمت.

۲. توسعه متوازن ورزش در سطح کشور و توجه ویژه به مناطق کم‌برخوردار و محروم.

۳. تقویت و توانمندسازی نهادهای مردمی و تخصصی ورزشی، به‌ویژه هیئت‌های ورزشی فعال.

۴. بهره‌وری اقتصادی و مدیریت بهینه دارایی‌های ورزشی دولتی با حفظ کارکرد اجتماعی ورزش.

۵. شفافیت، رقابت‌پذیری و رعایت کامل قوانین و مقررات مربوط به معاملات دولتی.

ماده (3): فرایند تشخیص اماکن ورزشی مازاد به این شرح است:

۱. تشخیص اولیه اماکن ورزشی مازاد تحت تملک و مدیریت وزارت در هر استان، توسط «کارگروه استانی تشخیص» متشکل از نمایندگان تام‌الاختیار اداره کل ورزش و جوانان، استانداری، سازمان برنامه و بودجه استان با در نظر گرفتن تعاریف ماده (1) این قانون (نقشه آمایش و حداقل معیارها) و وضعیت اماکن ورزشی هر استان صورت می‌پذیرد.

۲. تشخیص نهایی و تأیید فهرست اماکن ورزشی مازاد تحت تملک و مدیریت وزارت در هر استان با «کارگروه ملی بهره‌وری اماکن ورزشی» به ریاست نماینده تام‌الاختیار وزیر ورزش و جوانان و با عضویت نمایندگان وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی، کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور است.

3. تشخیص موارد قابل واگذاری در دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون که مالک یا متصرف اماکن ورزشی می‌باشند، برعهده بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا مقام مجاز از طرف وی حسب مورد در مرکز و استان‌ها خواهد بود.

ماده (4): اولویت‌بندی و شرایط واگذاری به این شرح تعیین می‌گردد:

1. وزارت مجاز است در راستای اجرای بند «3» اصل سوم قانون اساسی، جزء «1» بند «الف» ماده (3)، اجزای «1» و «25» بند «الف» ماده (4) قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان و تبصره «5» ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، پیش از هرگونه اقدام برای واگذاری از طریق مزایده، ابتدا نسبت به تأمین نیازهای هیئت‌های ورزشی ممتاز مطابق با مفاد ماده (3) همین قانون و همچنین تأمین نیازهای بخش ورزش روستایی به‌صورت اجاره اقدام نماید.

2. دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون مجازند نسبت به واگذاری اماکن ورزشی مازاد شناسایی شده مطابق ماده (۳) این قانون، به‌صورت اجاره اقدام نمایند.

۳. اولویت واگذاری اماکن مازاد ورزشی متعلق به دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون مطابق ماده (۵) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 است.

۴. شرایط واگذاری به هیئت‌های ورزشی ممتاز:

الف) هر هیئت صرفاً مجاز به استفاده از مکان واگذار شده در راستای رشته ورزشی تخصصی خود است.

ب) سهمیه‌بندی هیئت‌ها براساس شاخص‌های عینی ازجمله تعداد ورزشکاران تحت پوشش بیمه، تعداد مربیان و داوران رسمی، و عملکرد سالیانه صورت ‌می‌گیرد.

ج) هیئت بهره‌بردار مکلف است حداقل چهار ساعت در روز (در ساعات پرمخاطب ۹ تا ۲۰) و روزهای پایان هفته، استفاده رایگان از اماکن را برای عموم مردم فراهم کند.

 د) رعایت کامل ضوابط فنی، ایمنی و حفظ بنا مطابق با آیین‌نامه مصوب وزارت ورزش و جوانان الزامی است.

ماده (5): نحوه واگذاری و تشریفات به این شرح است:

۱. پس از تأمین نیاز هیئت‌های ورزشی ممتاز و دهیاری‌ها (در چارچوب اولویت‌بندی ماده (4))، باقی‌مانده اماکن مازاد صرفاً از طریق مزایده عمومی و با رعایت مقررات عمومی حاکم بر مزایده، قابل واگذاری به سایر متقاضیان است.

۲. استفاده از روش «ترک تشریفات» صرفاً در موارد استثنائی و با تصویب هیئت سه‌نفره موضوع ماده (۲۸) قانون برگزاری مناقصات و با ارائه توجیهات مستند مجاز است. تمام این تصمیمات و مستندات آنها باید در سامانه‌ای یکپارچه ثبت شود.

ماده (6): درآمدها و نحوه هزینه‌کرد به این شرح مقرر می‌گردد:

۱. همه درآمدهای ناشی از اجاره اماکن ورزشی متعلق به وزارت و دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون، پس از گردش در خزانه به‌صورت صد درصد به شرح زیر در قالب ردیف‌های مشخص تخصیص و هزینه می‌گردد:

الف) شصت درصد از درآمدهای واریزی هر دستگاه به‌حساب خود همان دستگاه جهت نوسازی، بازسازی و تجهیز اماکن ورزشی تحت تملک آن در همان استان تخصیص داده‌ می‌شود.

ب) بیست‌درصد از درآمدهای واریزی هر دستگاه به‌صورت متمرکز برای نوسازی، بازسازی و تجهیز اماکن ورزشی مناطق کم‌برخوردار و محروم هزینه می‌شود.

ج) بیست‌درصد باقی‌مانده از درآمدهای واریزی هر دستگاه، به‌صورت متمرکز برای حمایت از برنامه‌های ورزش همگانی، برگزاری مسابقات ورزشی پایه و اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت در همان استان و به همان دستگاه تخصیص می‌یابد.

2. استفاده از این درآمدها برای هزینه‌های جاری (ازجمله حقوق و مزایای کارکنان) دستگاه‌های اجرایی موضوع ‌بند «۲» ماده (۱) این قانون و وزارت مطلقاً ممنوع است. تأمین این هزینه‌ها صرفاً از محل اعتبارات عمومی و طبق قوانین بودجه‌ای صورت ‌می‌گیرد. هرگونه تخلف در ارتباط با موضوع این ماده مشمول فصل سوم (مجازات‌ها) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲ است.

ماده (7): برای دستیابی به نظارت و شفافیت سازوکارهای زیر تعیین می‌گردد:

۱. وزارت ورزش و جوانان موظف است تمام اطلاعات مربوط به اماکن ورزشی، فرایند تشخیص مازاد، آگهی‌های مزایده، قراردادهای واگذاری، درآمدها و هزینه‌کرد آنها را در سامانه موجود آن وزارتخانه ثبت کند. این سامانه باید به‌صورت برخط در دسترس عموم باشد.

۲. سازمان برنامه بودجه موظف است هر 6 ماه یک‌بار گزارش‌های مربوط به موضوع ماده (6) همین قانون را به مجلس شورای اسلامی ارائه نمایند.

ماده (8): آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت سه ماه توسط وزارت ورزش و جوانان تهیه می شود و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.