خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

چنان که در جزء «2» بند «پ» ماده (83) قانون هفتم پیشرفت آمده است، وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است نسبت به بازنگری حرائم آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار ثبتی جدید با رعایت هم‌زمان حفظ اثر، عدم اعمال محدودیت‌های نابجا خارج از اختیارات قانونی، نحوه جبران محدودیت‌های ایجاد شده قانونی برای مالکان و تعیین حرائم کالبدی، منظری، ساختاری و کاربردی، این امر باید با لحاظ مؤلفه‌هایی همچون ارتفاع، شکل (فرم)، مصالح و سبک معماری، عوامل مؤثر در ساختار و پایداری اثر (سطحی و زیرسطحی)، کاربری و نحوه فعالیت‌های پیرامونی و نیز امکان توسعه و نوسازی آتی در محدوده حرائم با رعایت حقوق شرعی اماکن موقوفه، مساجد و موارد مشابه ازجمله حفظ کاربری و نیات واقفین و نیز جبران حقوق مالکانه مردم ازجمله اعطای اراضی معوض به مالکان املاک واقع در عرصه و حریم آثار ملی که با محدودیت و کاهش ارزش املاک مواجه شده‌اند، اقدام قانونی به‌عمل آورد. این در حالی است که تا به ‌‌امروز اقدام قانونی فوق صورت نپذیرفته است. بدین ترتیب با مطالعه اقدام‌های کشور‌‌های منتخب جهت واکاوی راهبرد‌‌های مؤثر در راستای جبران حقوق مالکانه به‌‌واسطه ثبت آثار ملی یا جهانی ضروری به‌‌نظر می‌‌رسد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌‌های کلیدی تحقیق

•   کشور‌‌های منتخب برای جبران حقوق مالکانه به مجموعه‌‌ای از راهبرد‌‌ها در دسته‌‌بندی‌‌های مالی( مستقیم و غیرمستقیم)، غیرمالی (آموزشی و تقنینی) دست زده‌‌اند. گفتنی است علاوه‌بر متولی تراز اول حفاظت از ابنیه ثبتی و وزارت مرتبط، اجرای شماری از سیاست‌‌ها و تأمین بار مالی آن بر عهده مقامات محلی همچون شهرداری‌‌ها (در انگلستان و فرانسه)، صندوق وقف آثار باستانی (در مصر) و وزارتین مرتبط چون وزارت ورزش و رسانه (در انگلستان) است.
•   در نظام حقوقی انگلستان جبران مالی غیرمستقیم حقوق مالکانه املاک واقع در فهرست بناهای ثبت شده ازطریق کمک‌هزینه‌های مرمتی بلاعوض توسط کمیسیون یادمان‌ها و بناهای تاریخی و مقامات محلی (مشروط بر رعایت استانداردهای فنی حفاظتی و گزارش‌دهی دوره‌ای پیشرفت) و امتیازات مالیاتی شامل کسر هزینه‌های مرمت و نگهداری از مالیات بر درآمد یا مالیات بر سود سرمایه برای مالکان ابنیه دارای شرایط محقق می‌‌شود.
•   تجربه ایتالیا نشان می‌دهد جبران حقوق مالکانه در املاک ثبت شده می‌تواند از مسیر مجوز ارزش‌‌‌افزایی به‌مثابه یک ابزار غیرمالی و مبتنی‌بر تنظیم‌‌‌گری تحقق یابد. در این راهبرد در عوض پرداخت مستقیم، مالک در قبال پذیرش مدیریت مشارکتی و استقرار کاربری‌‌‌های فرهنگی سازگار و هم‌‌‌شأن بنا از مجموعه‌‌‌ای از امتیازات مشروط همچون حق بهره‌برداری درآمدزا به‌صورت کنترل شده، تسهیل در فرایندهای اداری و اولویت در بهره‌‌مندی مدت‌‌دار در برخی مناقصات دولتی بهره‌مند می‌‌‌شود.
•   در نظام حقوقی مصر نیز جبران غیرمالی حقوق مالکانه املاک واقع در حریم آثار باستانی یا میراث فرهنگی، ازطریق ارائه کمک‌هزینه‌های مرمتی بلا‌‌عوض توسط وزارت آثار باستانی و گردشگری و صندوق وقف آثار باستانی محقق می‌شود.
•   الگوی فرانسه در راستای افزایش اثربخشی حداکثری اقدام‌های جبران حقوق مالکانه نشان از لزوم طراحی بسته ترکیبی دارد که در قالب بسته‌‌ای تنظیم‌‌‌گرانه سامان می‌‌یابد. بدین معنا که حق ارتفاق تعدیل شده به‌مثابه ابزار حقوقی تعیین حدود و شروط مداخله، تعهدات مالک و الزامات حفاظتی را دقیق و قابل اعمال می‌‌‌کند. مشاوره فنی رایگان هزینه‌‌‌های معاملاتی و مخاطره خطای فنی در مرمت و تغییرهای مجاز را کاهش می‌‌‌دهد.
•   در نظام حقوقی آمریکا نیز جبران غیر‌‌مالی حقوق مالکانه املاک ثبت شده در فهرست ملی آثار تاریخی، ازطریق حق ارتفاق حفاظتی داوطلبانه در برابر مشوق‌‌‌های مالیاتی، دریافت یارانه‌های نگهداری و معافیت‌های مالیاتی قابل انتقال به سال‌های آتی محقق می‌شود.
•   در کشور‌‌های منتخب ضمانت اجرایی جبران حقوق مالکانه در دو سطح پسینی و پیشینی صورت می‌‌پذیرد. در سطح پیشینی اعتبار صدور مجوز و امکان آغاز تملک یا مداخله اجرایی به تعیین تکلیف سازوکار جبران (تعیین میزان، منبع تأمین و روش پرداخت یا تودیع) مشروط می‌شود. در سطح پسینی نیز تداوم فرایند تملک یا تصرف عملی تا زمان پرداخت غرامت یا تودیع رسمی آن نزد مرجع ثالث متوقف می‌ماند و مرجع عمومی را ناگزیر به تأمین جبران می‌کند.

پیشنهاد‌‌ راهکار‌‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای جبران آثار محدودیت‌های حریم ابنیه ثبتی بر حقوق مالکانه، براساس الزام جزء «۲» بند «پ» ماده (۸۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اتخاذ مجموعه‌‌ای از راهبردهای مالی و غیرمالی با تقسیم بار اجرایی میان وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری (متولی اصلی) و دستگاه‌های فرعی مانند شهرداری‌ها، وزارت اقتصاد، وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان منابع طبیعی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و صندوق‌های تخصصی توصیه می‌‌شود. به‌‌طور مشخص پیشنهاد می‌‌شود:

•   دولت لایحه سند یکپارچه جبران حقوق مالکانه در حرائم میراثی را در مهلت مقرر تهیه و به مجلس تقدیم کند و پیرو آن کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی با تشکیل کارگروه تخصصی، فرایند تدوین و استقرار آن را بر‌‌مبنای شاخص‌های قابل سنجش پایش کند.
•   برای جبران حقوق مالکانه سیاست‌های تشویقی مالیاتی با تمرکز بر مشارکت اشخاص حقوقی و بنگاه‌های اقتصادی در بهره‌‌برداری و مدیریت مدت‌‌دار ابنیه ثبتی و مرمت و احیای آن طراحی شود. به‌نحوی‌که هزینه‌‌‌های مرمتی مورد تأیید مراجع ذی‌صلاح به‌عنوان هزینه قابل کسر از مالیات محسوب شود و امکان انتقال مازاد معافیت به سنوات آتی فراهم شود.
•   برای جبران محدودیت‌‌های ناشی از ثبت آثار ملی و ایجاد فرصت‌‌های اقتصادی برای مالکان، صدور مجوز «ارزش‌‌‌افزایی مشارکتی» برای بهره‌برداری درآمدزا با کاربری‌‌‌های فرهنگی هم‌‌شأن، همراه با تسهیل اداری و اعطای اولویت در مناقصات دولتی، توسط شهرداری‌‌‌ها و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در دستور کار قرار گیرد.
•   برای جبران حقوق مالکانه به اعمال انتقال حق توسعه با امکان انتقال حق ساخت/تراکم به اراضی معوض خارج حریم ثبتی پرداخته شود.

1. مقدمه

حریم ابنیه ثبتی را می‌‌توان محدوده اطراف اثر دانست که برای حفاظت از آن در جنبه‌‌های حفاظتی (فنی)، منظری (بصری) و کیفی آن بنا در نظر گرفته شده می‌شود[1]. به‌طورکلی می‌‌‌توان رابطه‌ای سامان‌‌مند میان ثبت آثار ملی و تعیین حرائم قائل شد. به‌نحوی‌که کلیه آثار ثبت شده، برای تحقق حفاظت مؤثر و مدیریت مخاطرات احتمالی، مستلزم برخورداری از حرائم فضایی و قانونی ویژه، متناسب با ارزش‌‌‌ها و ویژگی‌های همان اثر هستند. بر این اساس جزء «۲» بند «پ» ماده (۸۳) قانون هفتم پیشرفت با نظر بر لزوم اجرایی‌‌سازی تخصصی تعیین حریم و جبران حقوق مالکانه، تصویب شده است.

درخصوص قوانین و مقررات مرتبط با جبران حقوق مالکانه در ایران، می‌‌توان به جزء «الف» بند «۲» لایحه قانونی ناظر بر جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌‌های غیرمجاز و کاوش به‌قصد به‌‌دست آوردن اشیای عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بین‌المللی مدت یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد (مصوب سال ۱۳۵۸)، بند «ح» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم ‌‌بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب سال ۱۳۹۳)، ماده (۱۱) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌‌های تاریخی (مصوب سال ۱۳۹۸)، آیین‌‌نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیر‌‌منقول و بافت‌‌های تاریخی-فرهنگی ثبت شده (مصوب سال ۱۴۰۰) و مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص مجموع راهکار‌‌های تشویقی با هدف احیا و تقویت سکونت در محدوده بافت‌‌های تاریخی-فرهنگی (مصوب سال ۱۴۰۰) اشاره کرد. این در حالی است که اقدام‌های صورت گرفته در حوزه جبران حقوق مالکانه نتوانسته است به جبران حقوق از دست رفته مالکان منجر شود. از یک‌‌سو برای جلوگیری از وقوع عدم‌النفع مالکین نسبت به مایملک و هم‌سویی با اصول (46) و (47) قانون اساسی و مواد (30) و (31) قانون مدنی مبنی‌بر انتفاع مالک از ملک خویش ذیل جزء «2» بند «پ» ماده (83) برنامه هفتم پیشرفت به لزوم جبران حقوق مالکانه در اراضی ثبتی پرداخته شده است و ازسوی دیگر نهاد مسئول جبران حقوق مالکانه به‌‌دلیل فقدان منابع قادر به احقاق حقوق مالکان حرائم ثبتی در وجه حمایت‌‌های مالی مستقیم نمی‌‌شود‌‌. بدین ترتیب در مطالعه حاضر با هدف درک تطبیقی اقدام‌های کشور‌‌ها، درخصوص نحوه جبران حقوق مالکانه به‌واسطه تعیین حریم، اقدام‌های ۶ کشور انگلستان، ایتالیا، چین، فرانسه، مصر و آمریکا مورد ارزیابی قرار گرفته‌‌اند. گفتنی است معیار انتخاب این 6 کشور برخورداری آنها از سازوکارهای قانونی و اجرایی جهت جبران حقوق مالکانه مرتبط با مالکین یا ذی‌نفعان بوده است.

2. انگلستان

در انگلستان میراث ملی و حرائم، تحت نظارت سیستم برنامه‌ریزی دقیق کمیسیون یادمان‌ها و بناهای تاریخی قرار دارند. ساز‌‌وکار نظارتی دقیق کمیسیون مذکور به مقامات محلی این امکان را می‌‌‌دهد تا اشکالی از توسعه را که ممکن است بر ویژگی‌های برجسته جهانی تأثیر منفی بگذارد، با عدم ارائه مجوز محدود کنند[2]. در انگلستان می‌‌توان از قوانینی ازجمله قانون جبران خسارت زمین (مصوب سال 1961) و قانون برنامه‌‌ریزی و جبران خسارت (مصوب سال 1991) به‌‌مثابه پشتوانه‌‌های قانونی جبران حقوق مالکانه یاد کرد. قانون جبران خسارت با هدف تعیین بهای عادله جهت جبران خسارت برای مالکان در صورت تملک قهری زمین توسط دولت یا نهادهای عمومی به تصویب رسیده است و تأکید آن بر این نکته است که ارزش زمین نباید به‌دلیل وجود یا عدم وجود طرح‌های توسعه، افزایش/ کاهش یابد. جبران خسارت اضافی برای مالک نیز در این قانون لحاظ شده است [3] و [4]. درخصوص قانون برنامه‌‌ریزی و جبران خسارت نیز باید گفت این قانون با هدف اصلاح و بهبود قوانین مرتبط با برنامه‌ریزی شهری و جبران خسارت ناشی از تملک قهری زمین توسط پارلمان بریتانیا تصویب شده است[5]. اصلاحات کلیدی این قانون که از اول آوریل ۲۰۲۵ (۱۲ فروردین ۱۴۰۴) کلید خورده است شامل توسعه اختیاری، جبران خسارت پیش‌‌پرداخت و پرداخت بهره است [6].

به‌‌طور مشخص قانون توسعه اختیاری، اختیارات مقامات محلی در حوزه تصمیم‌گیری در مورد تغییر کاربری اراضی، تصویب طرح‌های توسعه شهری و هماهنگی با پروژه‌های زیرساختی را افزایش داد. هدف از این قانون تسهیل برنامه‌ریزی شهری و کاهش موانع قانونی برای اجرای طرح‌‌های توسعه‌‌ای است[7]. در زمینه جبران خسارت پیش‌پرداخت، یکی از چالش‌های پیشین آن بود که مالکان اراضی ناچار بودند تا تکمیل فرایند تملک قهری و تعیین میزان نهایی جبران خسارت، دریافت وجوه مربوطه را به تأخیر اندازند. اصلاحیه قانون ۱۹۹۱ امکان پرداخت بخشی از خسارت پیش از اجرای طرح توسعه را فراهم کرد. این بند که برای کاهش تنش میان مقامات محلی و مالکان تصویب شد، به مالکان اجازه می‌دهد که هزینه‌های زندگی یا بازسازی املاک خود را پیش از تکمیل طرح تأمین کنند[8]. مالک یا دارنده، محق دریافت جبران خسارت است و براساس قانون جبران خسارت زمین (1991) و مقررات اجرایی آن مرجع تملک‌کننده موظف است در صورت درخواست کتبی مالک، پیش‌پرداختی به میزان ۹۰ درصد از مبلغ توافق‌شده یا برآورد اولیه جبران را پرداخت کند. این پیش‌پرداخت در صورت وجود رهن، می‌تواند مستقیماً به وام‌دهنده پرداخت شود تا بدهی‌‌‌های معوقه ملک تسویه شود و مالک پیش از تکمیل ارزیابی نهایی و اجرای کامل طرح، به بخشی از جبران دسترسی یابد[9]. درخصوص پرداخت بهره بر جبران خسارت نیز در صورت تأخیر پرداخت جبران کامل خسارت، مالکان ابنیه، محق دریافت بهره‌ای مضاف بر مبلغ خسارت هستند [10].

ارائه معافیت‌‌های مالیاتی یا کمک‌هزینه‌های بلاعوض مرمتی ازجمله راهبرد‌‌های این کشور برای جبران حقوق مالکانه است که به‌موجب آن نهاد‌‌های محلی، بخشی از هزینه‌های مرمت، تثبیت و بازسازی بناهای تاریخی را به‌صورت کمک‌هزینه بلاعوض یا یارانه مرمتی تأمین می‌کنند[11]. دریافت این کمک‌‌‌ها منوط به رعایت شیوه‌‌‌نامه‌های فنی و ارائه گزارش‌‌‌های دوره‌ای پیشرفت مرمت است. همچنین مالکان ابنیه ثبت‌شده می‌‌‌توانند هزینه‌‌‌های مرمت و نگهداری را از مالیات بر درآمد یا سود سرمایه کسر کنند [12].

در انگلستان اداره ملی میراث تاریخی و مقامات محلی خدمات فنی و مشاوره‌ای رایگان را برای مالکان ابنیه ثبت‌شده و املاک واقع در مناطق حفاظت‌شده ارائه می‌کنند. این خدمات شامل راهنمایی در طراحی و اجرای مرمت، انتخاب مصالح و روش‌های حفاظتی مناسب و تضمین رعایت استانداردهای قانونی و حفاظتی مرتبط با بناهای تاریخی است[13]. علاوه‌بر این مالکان واجد شرایط می‌‌‌توانند از کمک‌‌‌هزینه‌‌‌های مرمتی بهره‌مند شوند. دریافت این کمک‌‌‌ها مشروط به رعایت دستور‌‌العمل‌های فنی و حفاظتی و ارائه گزارش‌های دوره‌ای پیشرفت مرمت است[14]. در چارچوب نظام برنامه‌ریزی شهری انگلستان، مالکیت زمین / ملک به‌طور خودکار حقی را برای توسعه یا ساخت‌وساز ایجاد نمی‌کند و هرگونه اقدام ساختمانی منوط به اخذ مجوز برنامه‌ریزی از مرجع محلی ذی‌صلاح است. قرارگیری ملک در حریم میراثی، محدودیت‌‌‌های حفاظتی و محدودسازی مجوز ساخت را تصرفِ مقرراتیِ مستوجب غرامت تلقی نمی‌‌‌کند. لذا مرجع صلاحیت‌‌‌دار تعهدی به پرداخت غرامت یا اعطای حق توسعه معوض ندارد. در این راستا ابزار کلیدی مجوز برنامه‌ریزی مشروط است که مرجع محلی می‌تواند به جای رد کامل درخواست، صدور مجوز را منوط به تغییرهایی در ارتفاع، حجم، شکل، مصالح یا موقعیت ساختمان کند تا آثار منفی بر منظر، هویت بصری و ارزش‌های میراثی کاهش یابد. این رویکرد نه به‌عنوان جبران اقتصادی حقوق مالکان که به‌عنوان ابزاری جهت تنظیم تعادل میان منافع عمومی و حقوق مالکانه طراحی شده است[15].

جدول 1. اقدام‌های انگلستان در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: نگارنده.

سازمان ملی حفاظت از میراث فرهنگی و بناهای ثبت‌شده نیز مسئول ارائه کمک‌هزینه‌‌‌های مرمتی، یارانه‌‌‌ها و مشاوره فنی تخصصی است. درنهایت در صورت اختلاف درباره میزان جبران خسارت، دادگاه‌ها مرجع نهایی برای تعیین ارزش منصفانه ملک و میزان غرامت مالک هستند [16].

3. ایتالیا

در ایتالیا، محدودیت‌های مالکانه مرتبط با حرائم ثبتی شامل الزام اخذ مجوز برای هرگونه تغییر، تعمیر، یا تخریب بنا و ممنوعیت استفاده از مصالح مغایر با شاخص‌های تاریخی و معماری اثر است. این مقررات با هدف حفاظت از اصالت و ارزش‌های میراث فرهنگی اجرا می‌شوند. چنانچه این محدودیت‌ها به کاهش ارزش اقتصادی یا انتفاع ملک منجر شوند، مالک می‌تواند مطالبه جبران خسارت براساس مقررات خاص میراث فرهنگی را مطرح کند. براساس ماده (۳۴) قانون میراث فرهنگی و منظر (2004)، وزارت فرهنگ ایتالیا در هزینه‌‌‌‌‌های مربوط به اقدام‌های حفاظتی مشارکت می‌‌کند که تا 50 درصد از هزینه‌‌‌ها را شامل می‌‌شود [17].

برخی نهاد‌‌های غیر‌‌دولتی نیز برنامه‌‌‌هایی را برای بیمه مالک در برابر خسارات ناشی از محدودیت‌های حفاظتی (مانند کاهش ارزش ملک به‌دلیل ممنوعیت تغییر‌ها) یا نیازهای مرمتی اضطراری (مانند تعمیرات فوری برای جلوگیری از آسیب بیشتر) ارائه می‌دهند و مؤسسه نظارت بر بیمه‌‌ها (وابسته به وزارت اقتصاد و دارایی) مسئول نظارت بر این اقدام است[18]. وزارت فرهنگ ایتالیا، نهادهای فرهنگی و گردشگری ایتالیا و مقامات محلی نیز خدمات مشاوره رایگان فنی، کارشناسی و مدیریت پروژه‌های مرمتی ارائه می‌دهند. این خدمات شامل راهنمایی در فرایند مرمت، انتخاب مصالح، برنامه‌ریزی مالی، هماهنگی با استانداردهای حفاظتی و کنترل کیفیت اجراست[19].

به‌طورکلی در این کشور وزارت فرهنگ مسئول تدوین و اجرای سیاست‌‌‌های ملی در زمینه حفاظت از میراث فرهنگی است و در صورت کاهش ارزش ملک به‌‌موجب اعمال محدودیت‌‌ها این وزارتخانه قادر به جبران خسارت مالک است. اداره عالی حفاظت از میراث فرهنگی نیز مسئول ارزیابی و اعمال محدودیت‌‌‌های حفاظتی است[20].

همچنین براساس ماده (۱۵۰) قانون میراث فرهنگی و منظر (فرمان تقنینی شماره ۴۲ مصوب ۲۲ ژانویه ۲۰۰۴)، مالک املاک ملی فهرست شده مجاز است درخواست مجوز ارزش‌‌‌افزایی را به وزارت میراث فرهنگی تقدیم کند. این مجوز، مدیریت مشارکتی عمومی بنا را مشروط به رعایت دقیق محدودیت‌های حفاظتی با کاربری‌های سازگار مانند موزه، گردشگری فرهنگی یا رویدادهای آموزشی مجاز می‌‌‌شمارد. در مقابل مالک از حق بهره‌برداری درآمدزا، معافیت‌‌‌های فرایندی اداری (مانند تسریع صدور مجوزها) و اولویت در مناقصات دولتی بهره‌مند می‌‌‌شود. علاوه‌بر این اولویت مشارکتی مالکان حریم در پروژه‌های عمومی براساس ماده (۴۶) (محدودیت‌های غیرمستقیم) و ماده (۱۴۶) (تدابیر حفاظتی حریم) قانون میراث فرهنگی و منظر (فرمان تقنینی 2004/42) به همراه ماده (۳۲) قانون قراردادهای عمومی (فرمان تقنینی 2023/36) تضمین می‌شود[21].

جدول 2. اقدام‌های ایتالیا در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: همان.

4. مصر

در مصر برای جبران حقوق مالکانه در مواجهه با محدودیت‌‌‌های ناشی از تعیین حرائم میراثی، تدابیر قانونی خاصی در نظر گرفته شده است. این تدابیر عمدتاً در چارچوب قانون حفاظت از آثار باستانی (قانون شماره ۱۱۷ مصوب سال ۱۹۸۳) و اصلاحات بعد از آن قرار دارند[22]. در این کشور مالکانی که املاکشان در حریم آثار باستانی یا میراث فرهنگی قرار دارد، با محدودیت‌هایی از قبیل ممنوعیت ساخت‌وساز یا تغییرهای بدون مجوز مواجه‌‌اند. به‌‌طور کلی بر این اساس هرگونه ساخت‌وساز، تغییرهای ساختاری یا تغییر در نمای خارجی بنا بدون اخذ مجوز از شورای‌عالی آثار باستانی مصر  ممنوع است. همچنین انتقال مالکیت ابنیه تاریخی یا اجزای منقول آنها بدون اطلاع‌رسانی به شورای‌عالی آثار باستانی و اخذ تأییدیه لازم از این شورا امکان‌پذیر نیست[23].

راهبرد‌‌های جبران حقوق مالکانه در مصر را می‌‌توان در قالب توافق‌‌نامه‌‌های حفاظتی، کمک‌هزینه‌های مرمتی و پرداخت غرامت در برابر تملک قهری ساماندهی کرد. به‌‌طور مشخص طبق ماده (۱۳) قانون شماره ۱۱۷ سال ۱۹۸۳ (اصلاح شده در سال ۲۰۱۰)، دولت مصر می‌‌‌تواند در صورت ضرورت برای حفاظت از میراث فرهنگی، اموال فرهنگی را قهراً تملک کند[24]. در ازای این تملک مالک حق دریافت جبران منصفانه را دریافت می‌‌کند که براساس ارزش بازار ملک تعیین می‌شود. کمیته ارزیابی غرامت در سطح استانی، مرکب از نمایندگان سازمان نقشه‌برداری مصر، اداره مسکن، اداره کشاورزی و اداره مالیات املاک، با ارزیابی دقیق معاملات مشابه در منطقه، ویژگی‌ها و نوع ملک، موقعیت جغرافیایی، وضعیت فعلی ابنیه و ساختمان‌ها و همچنین تأثیرات ناشی از اجرای پروژه‌های عمومی، ارزش بازار ملک را در زمان صدور حکم نزع برآورد کرده و غرامتی منصفانه را برای مالک تعیین می‌کند. کلیه مراحل این فرایند تحت نظارت شورای‌عالی آثار باستانی قرار دارد[25].

همچنین وزارت آثار باستانی و گردشگری مصر سیاست‌‌هایی را جهت ارائه کمک‌هزینه‌‌‌های مرمتی و مشوق‌‌‌های مالی به مالکان بناهای تاریخی اتخاذ کرده است[26]. این کمک‌‌‌ها معمولاً مشروط به رعایت استاندارد‌‌های حفاظتی و ارائه گزارش پیشرفت پروژه‌اند. در این خصوص صندوق وقف آثار باستانی که توسط مرکز تحقیقات آمریکایی در مصر اداره می‌شود، از سال ۱۹۹۳ بیش از ۸ میلیون دلار کمک بلاعوض را طی سه دوره به طرح‌‌های مستندسازی و حفظ میراث فرهنگی مصر اختصاص داده است[27]. این کمک‌‌‌ها به طرح‌‌های مرتبط با آثار باستانی مصر که بیش از ۱۰۰ سال قدمت دارند، تعلق می‌گیرد. مالکان برای بهره‌مندی از کمک‌هزینه مرمتی باید تقاضای خود را به وزارت گردشگری و آثار باستانی/ شورای‌عالی آثار باستانی ارائه کنند[28].

جدول 3. اقدام‌های مصر در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: همان.

به‌‌علاوه اداره عالی حفاظت از میراث فرهنگی و مقامات محلی خدمات مشاوره فنی، کارشناسی و مدیریت پروژه‌‌‌های مرمتی ارائه می‌دهند. اثر جبرانی این خدمات در کاهش هزینه‌‌‌ها، تضمین کیفیت مرمت و حفظ ارزش تاریخی ملک نمایان می‌شود. مضاف بر آنکه براساس ماده (۱۶) قانون حفاظت آثار مصر (شماره 1983/۱17 با اصلاحات 2018/91) شورای‌عالی برنامه‌‌‌ریزی و توسعه شهری حق ارتفاق را بر املاک مجاور حریم آثار اعطا می‌‌‌کند[29].

5. چین

جبران حقوق مالکانه در چین مبتنی‌بر قانون حفاظت از آثار فرهنگی است. این قانون که در سال ۱۹۸۲ تصویب شده، آخرین اصلاحات آن در نوامبر ۲۰۲۴ به تصویب رسیده و از ۱ مارس ۲۰۲۵ نیز اجرایی شده است، مبنای اصلی حفاظت از میراث فرهنگی در این کشور است. براساس این قانون دولت چین موظف است تا در صورت لزوم برای منافع عمومی اموال فرهنگی را تملک کند و در ازای آن جبران منصفانه‌ای را برای مالک پیش‌‌بینی کند. این جبران می‌‌‌تواند شامل پرداخت نقدی، ارائه زمین جایگزین، اعطای معافیت‌‌های مالیاتی و... باشد. همچنین این قانون به‌طور خاص به حفاظت از آثار فرهنگی غیرملموس نیز پرداخته است[30].

قانون مالکیت اموال خلق چین (2007) را نیز می‌‌توان از دیگر پشتوانه‌‌های قانونی جبران حقوق مالکانه به‌‌شمار آورد. براساس ماده (۴۲) این قانون در صورت تملک اجباری اموال برای منافع عمومی، دولت موظف است به جبران حقوق مالکانه است[31]. این جبران می‌تواند شامل پرداخت نقدی، ارائه زمین جایگزین و کمک هزینه اسکان/ جابه‌جایی باشد. نکته محوری آن است که مبنای تعیین جبران عادله، ارزیابی رسمی و تخصصی ارزش ملک توسط نهادهای معتبر است. بااین‌حال مالک حق انتخاب شیوه جبران اعم از پرداخت نقدی یا دریافت زمین جایگزین و سایر مزایای قانونی را داراست. میزان دقیق پرداخت، تابع ارزش ارزیابی شده ملک و مقررات اجرایی محلی هر استان یا شهر است. این چارچوب قانونی ضمن تضمین اصل جبران عادله برای مالک، امکان انطباق انعطاف‌پذیر با شرایط محلی و ویژگی‌های خاص هر ملک را نیز فراهم می‌آورد و در عمل امکان تعدیل معیارها براساس مقتضیات اقتصادی و فرهنگی منطقه را ایجاد می‌کند[32]. در موارد ضروری همچون وجود مخاطره تخریب بنای ثبتی/ حریم آن، لزوم انتفاع عمومی از ملک و... دولت حق تملک قهری را داراست و اعطای زمین معوض، اعطای کمک‌‌هزینه اسکان/ جابه‌جایی، پرداخت غرامت منصفانه و... ازجمله اقدام‌های پیش‌‌‌‌بینی شده جهت جبران حقوق مالکانه براساس ماده (29) قانون حفاظت از آثار فرهنگی جمهوری خلق چین (مصوب سال 1982 و اصلاح‌شده در 2024) است[33].

همچنین در این کشور مالکین می‌توانند از وام‌‌‌های کم‌‌‌بهره، کمک‌‌‌های بلاعوض و بودجه‌‌‌های دولتی برای مرمت و نگهداری املاک ثبتی بهره‌مند شوند. بسته به اهمیت اثر دولت می‌‌‌تواند بیش از 50 درصد را درخصوص هزینه‌‌‌های مرمت تأمین کند[34]. نرخ وام‌‌‌های کم‌بهره ۲.۶ تا ۳.۱ درصد و مدت بازپرداخت آنها حداقل پنج سال است. گفتنی است فرایند تخصیص وام مرمتی املاک تاریخی در چین مبتنی‌بر کنترل مرحله‌ای است. در مرحله نخست طرح مرمت توسط متقاضی ارائه و توسط نهاد مسئول تأیید می‌‌‌شود. سپس تخصیص بودجه به‌صورت اقساط و بر مبنای پیشرفت واقعی پروژه انجام می‌گیرد. پرداخت‌‌ها مشروط بر گزارش اسناد هزینه و بازرسی میدانی ازسوی دولت است. هرگونه انحراف از طرح مرمتی نیز موجب توقف پرداخت و گاه الزام مالک به بازپرداخت فوری خواهد شد[35]. به‌‌عبارتی الگو‌‌ی مدیریت طرح‌‌ها، داده‌‌محور است.

ارائه فرصت بهره‌‌برداری محدود (بهره‌‌برداری تطبیقی) از دیگر راهبرد‌‌های جبران حقوق مالکانه است. به‌‌طور مشخص مالک می‌‌‌تواند با رعایت قوانین و ضوابط میراث فرهنگی، از ملک برای فعالیت‌‌‌های فرهنگی یا گردشگری استفاده کند، که به نوعی جبران غیر‌‌مستقیم کاهش ارزش اقتصادی است. طبق ماده (۱۵) قانون حفاظت از آثار فرهنگی جمهوری خلق چین هرگونه بهره‌‌‌برداری از ابنیه یا سازه‌‌‌های تاریخی ثبت شده، برای اهدافی غیر از عملکرد موزه‌‌‌ای، مراکز رسمی میراث فرهنگی یا اماکن گردشگری مستلزم رعایت تشریفات اداری و اخذ مجوز‌‌های لازم از مراجع ذی‌صلاح از قبیل اداره میراث فرهنگی ملی و ادارات میراث فرهنگی استانی است[36]. نظارت مستمر بر اجرای شرایط مجوز و رعایت ضوابط حفاظتی بر عهده ادارات میراث فرهنگی محلی است و هرگونه بهره‌برداری غیرمجاز یا تغییر کاربری، مشمول محدودیت‌‌‌ها و مجازات‌های قانونی خواهد بود. به‌‌طور مشخص در صورت تخلف، اقدام‌های قانونی شامل لغو/ ابطال مجوزهای صادره، جریمه‌های نقدی قابل توجه (تا ۱۰ میلیون یوان) الزام به جبران خسارت و بازگرداندن وضعیت اثر به حالت اولیه می‌‌‌شود[37].

جدول 4. اقدام‌های چین در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: همان.

6. فرانسه

ازجمله انحای جبران حقوق مالکانه در فرانسه در موارد تملک قهری پرداخت ارزش روز ملک همراه با مجموعه‌ای از هزینه‌‌‌های تبعی قابل احراز است. این هزینه‌‌‌ها شامل هزینه‌‌‌های کارشناسی و ارزیابی رسمی ارزش ملک، هزینه‌‌‌های حقوقی و اداری مورد نیاز جهت انجام تشریفات قانونی تملک و همچنین جبران خسارات ناشی از محدودیت‌‌‌های اعمال شده بر نحوه بهره‌‌‌برداری از ملک است[38]. همچنین در این کشور حریم آثار تاریخی در اغلب موارد به‌عنوان خدمت عمومی تعیین می‌شود. به‌نحوی‌که مالکیت قانونی ملک، حفظ شده اما حق بهره‌برداری محدود و هرگونه ساخت‌وساز، تغییرهای کالبدی یا تغییر کاربری منوط به رعایت ضوابط حفاظتی و اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح است. در چنین شرایطی درصورتی‌که مالک قادر به اثبات خسارت ناشی از قرارگیری ملک در حریم آثار ثبتی شود، می‌‌تواند از دولت یا شهرداری تقاضای دریافت غرامت کند. مسئولیت پرداخت غرامت ناشی از محدودیت‌‌‌ها یا تملک قهری، به مرجع قانونی صادرکننده محدودیت بستگی دارد[40 و39].

در مواردی دولت در عوض استفاده از راهبرد پرداخت غرامت، به راهبرد‌‌های جبرانی غیرمستقیم دست می‌‌زند که ازجمله این راهبرد‌‌ها می‌‌توان به اعطای امتیاز تغییر کاربری با نظارت میراث نام برد. از دیگر راهبرد‌‌ها در این کشور اعطای حق توسعه و تراکم به مالک است که به‌موجب این امتیاز در مقابل محدودیت در توسعه یک قطعه حق ساخت یا تراکم به قطعه دیگری منتقل می‌‌شود[40]. بر این اساس مالک می‌‌‌تواند ارزش توسعه ازدست‌رفته را با فروش یا انتقال تراکم به پروژه‌ای دیگر جبران کند. نهاد متولی چنین رویکردی شهرداری‌‌ها هستند. به‌طور کلی باید گفت فرانسه نهاد واحدی که «حق توسعه» را به‌صورت متمرکز در بافت‌های میراثی مدیریت کند ندارد؛ این حق بین مقررات برنامه‌ریزی شهری، طرح‌های حفاظتی و مقررات میراث تقسیم شده است[41].

در فرانسه برای جبران حقوق مالکانه در حریم بناهای ملی ثبت شده، از حق ارتفاق تعدیل شده^،  حریم استفاده می‌شود که براساس مواد (۳۰ تا ۳۳) قانون ۶۲۱ الف کد میراث فرهنگی (اصلاح قانون ۷ تیر ۱۳۹۵) تعریف شده است. این حق ارتفاق حفاظتی عمومی بر املاک مجاور (تا ۵۰۰ متر) اعمال می‌‌‌شود. اما با مشوق‌های غیرمالی همچون مشارکت مالک در تعیین محدوده حفاظتی پس از تحقیق عمومی و مشورت با شهرداری، صدور مجوز مقدماتی برای کارهای محدود همراه با مشاوره فنی رایگان و معافیت‌های اداری و امکان انتقال حق ساخت و تراکم به خارج از حریم یا شهرداری تعدیل می‌‌شود[42].

جدول 5. اقدام‌های فرانسه در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: همان.

7. آمریکا

براساس رویه قضایی دیوان عالی در باب تصرف مقرراتی که در سطح ایالت‌ها نیز لازم‌الاجراست، هیچ‌یک از نهاد‌‌های حکومتی جز در صورت پرداخت جبران عادلانه به مالک مجاز به تملک مالکیت خصوصی برای منافع عمومی نیستند[43]. بر این اساس در صورت تملک قهری و در زمانی که دولت از ملک جهت انتفاع عمومی بهره می‌‌برد مالک مستحق دریافت ارزش منصفانه بازاری ملک به‌علاوه کلیه خسارات و هزینه‌های تبعی است .این سازوکار عموماً در طرح‌‌‌های زیربنایی کلان، طرح‌‌های حمل‌ونقل و راه‌‌‌سازی، توسعه زیرساخت‌‌‌های عمومی یا در مواردی به‌کار می‌رود که مالک عملاً از عرصه یا حقوق ارتفاقی مرتبط با ملک در اثر استقرار حریم حفاظتی یا محدودیت‌های شدید محروم شده باشد[44].

علاوه‌بر پیش‌‌بینی سازوکارهای قهری، مالکان می‌‌‌توانند به‌صورت داوطلبانه ملک خود را در قالب حق ارتفاق حفاظتی یا توافق‌نامه صیانت قرار دهند. در این چارچوب مالک بخشی از بسته حقوق مربوط به ملک مانند حق تغییر در نمای بیرونی، حق تخریب بنا، یا حق توسعه در مجاورت را به سود یک نهاد عمومی یا سازمان مردم‌نهاد ذی‌صلاح منتقل می‌‌‌کند و در برابر از مشوّق‌های مالیاتی (نظیر امکان کسر هزینه‌های مرمتی از درآمد مشمول مالیات) یا یارانه‌‌‌های حمایتی برای نگهداری و حفاظت از اثر بهره‌مند می‌شود. این ابزار در نظام حقوقی ایالات متحده یک سازوکار قراردادی اختیاری است که به‌ویژه برای صیانت بلندمدت از املاک دارای ارزش تاریخی یا معماری به‌کار می‌‌‌رود[45].

اجرای حق ارتفاق حفاظتی با ثبت مستندات پایه ملک و ارزش‌‌‌های تاریخی آن توسط مالک و نهاد ذی‌‌‌صلاح آغاز می‌‌‌شود. سپس محدودیت‌‌‌های حفاظتی و حقوق منتقل شده در سند رسمی تنظیم و در دفتر ثبت املاک ایالتی ثبت می‌شود تا برای مالک فعلی و آتی لازم‌الاجرا باشد. مالک پس از ثبت، از مشوق‌‌‌های مالیاتی فدرال بهره‌مند می‌‌‌شود و نهاد پذیرنده، مسئول پایش دوره‌‌‌ای و پیگیری قضایی در صورت تخلف است [46].

در صورت ثبت یا احراز قابلیت ثبت ملک در فهرست ملی آثار تاریخی، مالک می‌تواند بابت هزینه‌‌‌های مرمت، استحکام‌بخشی و نگهداری، از تخفیف یا معافیت مالیاتی بهره‌مند شود؛ به‌نحوی‌که مالکان املاک تاریخی خصوصی مجاز به کسر ۲۰ درصد از هزینه‌‌‌های واجد شرایط، مشروط به رعایت استانداردهای حفاظتی مصوب هستند [47]. هزینه‌های واجد شرایط برای کسر مالیاتی ۲۰ درصد محدود به مخارج مربوط به مرمت، استحکام‌‌‌بخشی و بازسازی سازه‌ای و معماری اصلی بناست و هزینه‌‌‌های توسعه‌‌‌ای خارج از شمول آن قرار دارد [48]. نکته قابل توجه آن است که در صورت فزونی میزان اعتبار نسبت به مالیات قابل پرداخت براساس قوانین فدرال و ایالتی امکان انتقال آن به سال‌‌‌های آتی وجود دارد. اعطای مشوّق‌‌‌های مالی به‌منزله نوعی جبران غیر‌‌نقدی عمل می‌‌‌‌‌کنند و هدف از ارائه آنها کاهش بار مالی ناشی از الزامات حفاظتی و ترغیب مالکان به صیانت بلند‌‌مدت از املاک واجد ارزش تاریخی و معماری است[49].

حقوق مربوط به توسعه شهری، ساخت‌وساز، تراکم و کاربری زمین عمدتاً در سطح محلی و توسط شهرداری‌ها و شهرستان‌‌‌ها تعیین و اعمال می‌شود. مقررات فدرال صرفاً ناظر بر طرح‌هایی است که تحت حمایت، تأمین مالی، مجوز یا مالکیت دولت فدرال قرار دارند یا بر منابع ملی میراث فرهنگی و محیط‌زیست اثر می‌گذارند[50].

جدول 6. اقدام‌های آمریکا در راستای جبران حقوق مالکانه

مأخذ: همان

8. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

تحولات جهانی در حوزه جبران حقوق مالکانه در زمینه حرائم ثبتی نشان می‌‌‌دهد که رویکرد صرفاً مالی که تمرکز اصلی آن بر پرداخت نقدی یا جایگزینی مستقیم بوده است، به‌‌دلیل عدم پاسخ‌گویی به پیچیدگی‌‌‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی کنار گذارده شده است و رویکردی چند‌‌سطحی و یکپارچه مدنظر قرار گرفته است که جبران مالی را با ابزار‌‌های تشویقی، سازوکار‌‌های نهادی و مشارکت فعال مالک و جامعه تلفیق می‌‌‌کند. استقرار بسته جبرانی یکپارچه به‌مثابه تحولی رویکردی را می‌‌توان ناشی از دو نیاز اساسی حفاظت پایدار از ارزش‌‌‌های میراث فرهنگی و تضمین حقوق و انگیزه‌‌‌های منطقی برای مالکان خصوصی و جوامع محلی دانست. ذیل این بسته ابزارهای غیر‌‌مالی حق‌‌‌محور، سازوکار‌‌های آموزشی و پشتیبانی‌‌های فنی، اعطای کاربری و بهره‌‌‌برداری سازگار و همچنین نظام نظارت و ضمانت اجرا در چرخه‌‌ای قابل پایش به یکدیگر متصل می‌‌شوند. ازجمله اقدام‌های مؤثر ذیل جبران‌‌های غیرمالی می‌‌توان به نظام انتقال حق توسعه و تراکم اشاره کرد. اعطای کاربری سازگار و مجوز بهره‌‌برداری ارزش‌‌افزا نیز از دیگر اقدام‌های مؤثر ذیل بسته جبران‌‌های غیرمالی است که در برابر محدودیت‌‌های اعمال شده، حق استفاده مشروط، زمان‌‌مند و قابل بازنگری از ملک را با مجوزهای بهره‌‌برداری کنترل شده به مالک اعطا می‌‌کند.

همچنین ارائه خدمات مشاوره فنی، کارشناسی و مدیریت پروژه‌های مرمتی از طراحی مرمت و انتخاب مصالح تا برنامه‌ریزی اجرایی و کنترل کیفیت در بسیاری از کشورهای مورد مطالعه جزئی ثابت از محور‌‌های جبران حقوق مالکانه به شمار می‌‌روند. در اغلب موارد این شیوه جبران در سه محور آموزش و مشاوره پیشینی برای تبیین ضوابط و آماده‌سازی طرح و پرونده، آموزش و همراهی حین اجرا برای نظارت فنی/ اصلاح انحراف و تضمین کیفیت و آموزش پسینی برای نگهداری/ بهره‌‌‌برداری صحیح و جلوگیری از فرسودگی یا آسیب‌‌‌های تدریجی صورت می‌‌پذیرد. همچنین با نظر بر تجربه موفق کشور‌های مورد مطالعه می‌توان در کشورمان صدور یا تمدید مجوزهای بهره‌برداری و بهره‌مندی از امتیازات جبرانی را به دریافت تأییدیه مشاوره فنی یا گذراندن دوره‌‌‌های کوتاه آموزشی منوط کرد تا کیفیت و تبعیت از سطح توصیه به سطح الزام اجرایی ارتقا یابد. در کشورهای منتخب ضمانت‌‌‌های اجرایی به 2 دسته پیشینی و پسینی تقسیم می‌‌‌شوند. در ضمانت پسینی، تملک بدون پرداخت غرامت یا سپرده رسمی نزد مرجع امانی امکان‌پذیر نیست یا محدود صورت می‌‌‌گیرد.

- پیشنهاد می‌‌شود دولت لایحه سند یکپارچه جبران حقوق مالکانه در حرائم میراثی را (به‌گونه‌ای که انتقال حق توسعه و تراکم، کاربری سازگار و مجوز بهره‌برداری مشروط، ثبت تعهدات حفاظتی، سازوکارهای آموزشی و مشاوره فنی در فرایندها، سامانه ثبت و رهگیری و نظام نظارت و ضمانت اجرا به‌صورت منسجم پیش‌بینی و تقسیم کار دستگاهی و زمان‌بندی اجرا نیز تصریح شود) تهیه و ظرف مهلت مشخص به مجلس تقدیم کند.

-پیشنهاد می‌‌شود کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی با تشکیل کارگروه تخصصی جبران حقوق مالکانه در حرائم آثار ثبتی تحقق اقدام قانونی مقرر در جزء «۲» بند «پ» ماده (۸۳) را تا حصول خروجی نهایی پایش کند.

-از چالش‌های اصلی کشور در زمینه جبران حقوق مالکانه آن است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌دلیل محدودیت منابع، امکان اجرای مستقیم شیوه‌های جبرانی مالی را ندارد. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود همکاری نهادهای مرتبط ازجمله وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان اوقاف و امور خیریه، در زمینه جبران حقوق مالی و غیرمالی مالکان مورد توجه قرار گیرد.

- پیشنهاد می‌‌شود برای تبدیل محدودیت‌های حریم ثبتی به فرصت اقتصادی، صدور مجوز ارزش‌افزایی مشارکتی برای بهره‌برداری درآمدزا با کاربری‌های فرهنگی سازگار همراه با تسهیل اداری و اولویت در مناقصات دولتی توسط شهرداری‌‌‌ها و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی اعمال شود.

- اعمال حق ارتفاق تعدیل شده حفاظتی با امکان انتقال حق ساخت/تراکم به اراضی معوض خارج حریم تحت نظارت شهرداری‌ها و شوراهای شهر و ارائه خدمات مشاوره کارشناسی رایگان فنی (مرمت، مصالح متناسب، برنامه‌ریزی مالی، نظارت اجرا) توسط وزارت میراث فرهنگی و مقامات محلی منطقه‌ای از دیگر پیشنهاد‌ها برای بدنه سیاستگذار در کشور است.

9. پیوست‌

جدول 1. پیوست اقدام‌های کشور‌‌ها در راستای جبران حقوق مالکانه به تفکیک دامنه

مأخذ: نگارنده.