Reports

Requirements for Implementing Sub clause “2,” Clause “P,” Article (76) of the Seventh Development Plan Concerning Issuing Cultural, Commercial, and Administrative Land Use Permits for Mosque Owned Lands by Municipalities and Rural District Offices Without Fees

Author

Seyed Hassan Ali Sayahi Zadeh Fard

Majles

10.22034/mrc.report.21418
Abstract
Maintaining the economic independence of the mosque institution is one of the foundations of its social function. Sub clause “2,” Clause “P,” Article (76) of the Seventh Development Plan pays special attention to this issue and requires municipalities and rural district offices to issue cultural, commercial, and administrative land use permits free of charge for mosque owned lands up to 500 square meters with the aim of promoting financial self sufficiency in mosque administration. This provision plays a significant role in revitalizing the social role of mosques because, by facilitating non governmental financing, it strengthens the mosque’s economic independence—one of the key pillars of its sustainability. The supervisory report of the Planning and Budget Organization regarding the first year of implementation reveals a lack of cooperation among responsible agencies in the oversight process. Therefore, the present report examines the implementation status of this sub clause and the necessary measures for improving its performance. The analysis shows that not only was the intended provision not included in the 2025 executive directives, but also municipalities lacked a unified approach. The main implementation challenges include:
1.         The interpretability of the legal text;
2.         Weak supervisory mechanisms and the relative independence of municipalities;
3.         The absence of a central authority for mosque affairs.
Therefore, the following recommendations are proposed: “Issuing implementation guidelines for Sub clause ‘2,’ Clause ‘P,’ Article (76) of the Seventh Development Plan within the 2026 executive directive of Sub clause ‘1,’ Article (2) of the Law on Sustainable Revenues and Expenditures of Municipalities and Rural District Offices,” “Mobilizing public participation, philanthropists, and endowers to activate the potential of this provision,” and “Conducting nationwide spatial planning for mosques.”

Keywords

Mosque
municipality
rural district office
levies
fee schedule
Seventh Development Plan
Subjects

  خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

از گذشته، نهاد مسجد با تکیه بر بنیادهای مردمی و استقلال اقتصادی خود توانسته است نقش مهمی در جامعه ایرانی ایفا کند. قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز از این مسئله غافل نبوده و بنا دارد که با افزودن بر توان اقتصادی و خودکفایی این نهاد، ظرفیت ایفای نقش اجتماعی آن را تقویت کند که تبصره «2» بند «ت» ماده (76) این قانون یکی از این احکام است. این تبصره شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را مکلف کرده است تا نسبت به اعطای مجوز تغییر کاربری فرهنگی، تجاری و اداری زمین‌های متعلق به مساجد تا سقف ۵۰۰ متر مربع بدون دریافت هزینه اقدام کند. با گذشت بیش از یک‌و‌نیم سال از لازم‌الاجرا شدن قانون برنامه هفتم پیشرفت، گزارشی از عملکرد این تبصره نیست و براساس گزارش‌های ناظر اجرایی سازمان برنامه ‌و بودجه کشور، دستگاه‌های متولی همکاری لازم را در این زمینه نداشته‌اند. گزارش حاضر با هدف بررسی وضعیت اجرای تبصره یاد شده، شناسایی موانع و ارائه راهکارهای سیاستی و تقنینی تدوین شده است.

 

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

ازآنجایی‌که براساس گزارش سازمان برنامه ‌و بودجه گزارشی از عملکرد تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت وجود ندارد، رویه‌های اجرایی‌سازی این حکم بررسی شده است. دستورالعمل اجرایی سال 1404 وزارت کشور درباره نحوه وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور حدوداً 6 ‌ماه پس از ابلاغ قانون برنامه هفتم پیشرفت به استانداری‌ها ارسال شده اما به‌رغم بیان برخی احکام مرتبط با عوارض شهرداری‌ها، به این تبصره اشاره‌ای نکرده است. در واقع، فرایند اطلاع‌رسانی و ابلاغ قانون به نهاد شهرداری‌ها به‌ویژه در شهرهای کوچک‌تر ناقص مانده است. از طرف دیگر مطالعه دفترچه‌های عوارض شهرداری‌ها نشان می‌دهد که وحدت رویه‌ای در اجرای این حکم وجود ندارد. درنتیجه، این حکم در سال اول اجرایی‌سازی قانون برنامه هفتم پیشرفت، استقرار نیافته و روندهای لازم برای تحقق حکم مورد نظر شکل نگرفته است.

براساس بررسی‌ها، چالش‌های اجرای این حکم عبارت‌اند از:

1. تفسیرپذیری متن قانون: متن تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم دارای سه ابهام است. نخست، در میزان محدوده معاف از عوارض، اختلاف نظر وجود دارد. یک خوانش بر اصالت طرح‌های جامع تفصیلی تأکید دارد و مجاز می‌داند که محدوده معافیت‌های عوارضی کمتر از 500 متر مربع باشد. درحالی‌که براساس برداشت دوم، خودکفایی مساجد، هدف اصلی حکم بوده و اطلاق ۵۰۰ متر مربع برای مساجد مشمول، لازم‌الاجراست. دوم آنکه منظور از «هزینه‌ها» در حکم مشخص نیست و در تعمیم آن به هزینه‌های جانبی (مانند عوارض کارشناسی یا پسماند) تردید وجود دارد. ابهام سوم آن است که دوگانه زمین‌های «پیرامون-غیرپیرامون» می‌تواند به «مجاور (دیواربه‌دیوار)-غیرمجاور» و یا «محله-خارج از محله» تفسیر شود.

۲. ضعف فرایندهای نظارت و استقلال نسبی شهرداری‌ها: شهرداری‌ها جزو نهادهای عمومی غیردولتی هستند و تا حدودی از استقلال مالی و در مواردی، از تصمیم‌گیری شورایی برخوردارند. اگرچه تأیید نهایی عوارض در شورای‌ عالی استان‌ها و با تأیید وزارت کشور انجام می‌شود، اما شواهدی وجود دارد که فرایندهای ابلاغ حکم و نظارت بر آن نتوانسته اراده‌ای مؤثر در این نهاد برای اجرای حکم مورد نظر در سال اول اجرای قانون برنامه هفتم انجام دهد. ازجمله این شواهد درج ‌نشدن تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم در دستورالعمل اجرایی وزارت کشور درباره ترتیبات وصول عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌هاست که سالیانه به تمامی شهرداری‌ها ابلاغ شده و ملاک عمل آنها قرار می‌گیرد. به‌علاوه اینکه دستگاه‌های مسئول این حوزه در فرایندهای گزارش‌دهی عملکرد سال اول قانون برنامه همراهی‌های لازم را انجام داده‌اند.

3. فقدان نهاد هماهنگ‌کننده و برنامه‌ریزی جامع برای نهاد مسجد: جای خالی نهاد هماهنگ‌کننده و برنامه‌ریز جامع برای امور مسجد مشهود است. این خلأ ساختاری به ضعف پیگیری حقوق مساجد از سازمان‌های متولی منجر شده و بر دشواری‌های نظارت و مدیریت خطر سوءاستفاده از قانون افزوده است. «قرارگاه ملی مسجد» نیز که زمان زیادی از تصویب سند پشتیبان آن نمی‌گذرد، فرصت چندانی برای مداخله در این زمینه ندارد. همچنین، نبود آمایش ملی مساجد و ضعف نظام اطلاعاتی آنها مزید بر علت شده؛ زیرا بدون نظام آماری جامع و موثق از مساجد مشمول و میزان بهره‌مندی آنها از معافیت‌های مندرج در حکم، پیگیری‌های بعدی از دستگاه‌های متولی کم‌اثر می‌شود. دیگر اینکه، فقدان این نهاد و نبود نظام آموزش و اطلاع‌رسانی، عدم آگاهی کارگزاران مساجد از حقوق خود را به دنبال دارد. مادامی که کارگزاران مساجد از ظرفیت تبصره مزبور مطلع نباشند و برنامه‌ریزی منسجمی در آموزش به آنها صورت نگیرد، فعال‌سازی ظرفیت‌های بالقوه تبصره میسر نمی‌شود.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود:

1. ابلاغ ترتیبات اجرای تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم در دستورالعمل اجرایی سال 1405 تبصره «1» ماده (2) قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها؛

2. جلب مشارکت‌‌های مردمی، خیران و واقفان به فعال‌سازی ظرفیت ماده مزبور؛

3. انجام آمایش سرزمینی مساجد کشور.

 

 1. مقدمه و بیان مسئله

مساجد از دیرباز تاکنون نقش بسزایی در جامعه ایرانی ایفا کرده‌اند. تاریخ مساجد نشان داده که هرچه خودکفایی اقتصادی و سیاسی مساجد بیشتر شده و به هر میزان جنبه مردمی مساجد پررنگ‌تر بوده، اثرگذاری و نفوذ آنها نیز فزونی یافته است[1]. موقوفات و رقبات منفعتی مساجد ازجمله مهم‌ترین عناصری است که در کنار وجوهات مردمی، یاری‌گر خودکفایی اقتصادی مساجد بوده‌اند. بنابراین، حفظ و احیای کارکرد اجتماعی مساجد از خلال زمینه‌سازی و ایجاد بسترهایی می‌گذرد که بتوانند هر چه بیشتر به تقویت جنبه مردمی نهاد مسجد و استقلال آن منجر شود[2].

قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به مسجد توجه ویژه داشته است. برای نمونه می‌توان به بند «ث» ماده (75) با موضوع «تهیه و تصویب مسجدمحوری در محلات» اشاره کرد که هدف آن، استفاده از ظرفیت مساجد و مردمی‌سازی فرهنگ ذکر شده است. بند «ت» ماده (76) و تبصره‌های آن نیز به «حمایت و پشتیبانی از امور مساجد کشور» پرداخته و در راستای آن، راهبردهای حمایتی گوناگونی را در دستور کار قرار داده است؛ مانند «تشکیل قرارگاه ملی مسجد»، «جواز ارائه خدمات همگانی دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در محلات ازطریق مساجد» (تبصره «1») یا «در نظر گرفتن معافیت‌های کامل بیمه‌ای برای خادمین مساجد» (تبصره «3»)[3].

تبصره «2» بند «ت» ماده (76) نیز جزو احکام برجسته حمایتی از مساجد شناخته می‌شود؛ زیرا به‌دنبال «خودکفایی اداره مساجد» است. این تبصره هزینه‌های صدور مجوز کاربری فرهنگی، تجاری و اداری برای زمین‌های متعلق به مساجد را -اعم ‌از پیرامون و غیرپیرامون- کاهش داده تا فرایند استقلال اقتصادی مساجد تسهیل شود. بنابراین، تحقق این حکم می‌تواند نقشی کلیدی در بهبود نظام تأمین مالی و ارتقا جایگاه مساجد در محلات ایفا کند.

با توجه به احیای کارکرد اجتماعی نهاد مسجد، گزارش حاضر وضعیت اجرایی‌ شدن تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت و باید‌های تحقق آن را بررسی می‌کند. بر این اساس در گزارش ناظر اجرایی سازمان برنامه‌‌ و بودجه کشور از فصل پانزدهم (فرهنگ، هنر و رسانه) در سال اول اجرایی‌سازی قانون برنامه هفتم پیشرفت، حکم مورد نظر فاقد عملکرد بوده[4] و علت آن عدم همکاری دستگاه‌های متولی بیان شده[5] که نشانگر کمبودهای نظام نظارتی در این زمینه است. ازاین‌رو، پس از بررسی اولیه وضع موجود، چالش‌های اجرایی ‌شدن کامل قانون بیان شده تا با توجه به شرایط فعلی، پیشنهادهایی برای تحقق بهتر حکم ارائه شود.

 

2. بررسی وضعیت اجرای تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت

گزارشی از عملکرد تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت وجود ندارد و با پیگیری از سازمان‌های ذی‌ربط، نیز داده‌های قابل ‌توجهی به‌دست نیامده است[6]. ازاین‌رو، گزارش حاضر به سراغ بررسی رویه‌های اجرایی ‌شدن حکم می‌رود.

براساس تبصره «1» ماده (2) «قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها» عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن سالیانه با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش‌ها و پس از تأیید شورای‌ عالی استان‌ها تهیه شده و دستورالعمل آن توسط وزارت کشور ابلاغ می‌شود. این موارد در «دفترچه تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها»، موسوم به «دفترچه عوارض» به‌گونه‌ای ثبت می‌شوند که مصادیق معافیت‌ها و مقادیر آنها به‌صورت جزئی و متناسب با «شرایط محلی و دسته‌بندی شهرداری‌ها، اعم از کلان‌شهرها (شهرهای بالای یک میلیون نفر)، سایر شهرها و روستاها» مشخص شده است[7]. بنابراین، ابلاغ معافیت‌های هزینه‌ای مدنظرِ تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت در دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور و درج آن در دفترچه‌های عوارض از مهم‌ترین پیش‌نیازهای تحقق این حکم است که در ابتدای این بخش بررسی می‌شود. برای این کار، در هر استان، شهر مرکز استان، به‌علاوه سه شهر مهم دیگر آن (از نظر جمعیتی یا اقتصادی یا تاریخی) و البته یک شهر کوچک بررسی شده‌اند. پس از بررسی بیش ‌از 150 شهر، نزدیک به 100 دفترچه یافت شد؛ زیرا دفترچه عوارض شهرداری بعضی استان‌ها در تارنمای آنها در دسترس نبود و یا دفترچه‌های موجود، مربوط به سال 1403 و قبل‌تر بودند.

پس از بررسی دفترچه‌های عوارض استان‌ها، به عملکرد شهرداری تهران و «شورای ساماندهی توسعه و گسترش مساجد شهرداری تهران» پرداخته شده است؛ زیرا برحسب بررسی‌ها، عملکرد شورای مذکور شکل ویژه‌ای از اجرای حکم را در بر می‌گیرد که به‌علت تفاوت بنیادین آن با اقدام‌های سایر شهرداری‌ها نیازمند توضیح جداگانه است.

2-1. نسبت دستورالعمل اجرایی تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با حکم مورد نظر

وزارت کشور دستورالعمل اجرایی سال 1404 تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را در تاریخ 1403/09/28 به استانداری‌های کشور ارسال کرده است. این دستورالعمل هیچ اشاره‌ای به معافیت‌های مندرج در تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت نداشته است و با توجه به فاصله حدوداً شش‌ماهه از ابلاغ دستورالعمل اجرایی مزبور تا تاریخ ابلاغ قانون برنامه هفتم پیشرفت، محدودیت‌های زمانی را نمی‌توان توجیه‌ کننده جای خالی حکم مورد نظر در ابلاغیه وزارت کشور در نظر گرفت. به‌علاوه اینکه در ماده (15) این دستورالعمل، سایر معافیت‌ها ازجمله تبصره «2» ماده (39) قانون برنامه هفتم پیشرفت بیان شده است. همچنین نامه‌ای در تاریخ 1404/06/18 ازسوی رئیس شورای ‌عالی استان‌ها درباره اجرایی‌سازی تبصره «2» بند «ت» ماده (76) به شوراهای شهر ارسال شده است[8] که با توجه به تأخیر 15 ماهه ارسال آن نسبت به تاریخ ابلاغ قانون برنامه هفتم پیشرفت، نتوانسته جای خالی تبصره مزبور در دستورالعمل اجرایی وزارت کشور را برای استقرار حکم مورد نظر در سال اول پر کند. در مجموع، نمی‌توان سازوکارهای وضع موجود را برای اجرای حکم مساعد ارزیابی کرد.

2-2. گونه‌بندی دفترچه‌های عوارض در نسبت با حکم منظور

اگرچه دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور به تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم اشاره‌ای نکرده اما بررسی دفترچه‌های عوارض شهرهای مختلف کشور نشان می‌دهد که این تبصره در برخی از شهرها ملاک عمل قرار گرفته است. بنابراین متن دفترچه‌های عوارض براساس برآوردن انتظارات حکم مورد نظر به اشکال زیر دسته‌بندی می‌شود:

2-2-1. مغایرت صریح با متن حکم

در تعدادی از دفترچه‌ها -همانند شهرهای خلخال[9]، کرمان[10] و گنبدکاووس[11]- توضیحاتی مغایر با حکم قانون ذکر شده است، به‌نحوی که بیشتر موارد این دسته ضمن اشاره به تبصره جزء «1» بند «ث» ماده (37) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و معافیت مساجد از پرداخت هزینه‌های ساخت‌وساز برای فضاهای اصلی، تصریح کرده‌اند که «کاربری‌های تجاری» یا «سایر کاربری‌ها»ی زمین متعلق به مساجد، معاف از پرداخت عوارض‌ ساخت‌وساز نیستند.

2-2-2. عدم مغایرت با متن حکم

الف) درباره حکم ساکت است

در دفترچه‌های عوارض شهرداری‌های کشور مواردی یافت می‌شوند که به حکم مورد نظر هیچ اشاره‌ای نکرده‌اند. در برخی از آنها هیچ سخنی از قانون برنامه هفتم پیشرفت به میان نیامده (بجنورد[12]) و حتی در اندک مواردی -مثل مرودشت[13]، میناب[14] و گرگان[15]-) و همچنان قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایرانو به‌عنوان مستندات قانونی معرفی شده است. اما در دیگر نمونه‌های این دسته، مثل سنندج [16]، به‌رغم بیان سایر احکام مرتبط با عوارض شهرداری‌ها در قانون برنامه هفتم پیشرفت، ازجمله تبصره «2» بند «الف» ماده (39)، اثری از متن یا موضوع تبصره «2» بند «ت» ماده (76) دیده نمی‌شود.

ب‌)   به حکم اشاره‌ای نشده است

سایر دفترچه‌ها در سطوح مختلف، به تبصره مورد نظر پرداخته‌اند که می‌توان آنها را در دسته‌های زیر جای داد: 

  •  صرفاً ذکر متن حکم

دفترچه عوارض شهرداری‌های زنجان[17]، بوشهر[18] و لنگرود[19] از نمونه‌های این دسته هستند که حکم مورد نظر را در بخش «مستندات قانونی» یا «معافیت‌های قانونی» ذکر کرده و به کیفیت یا محدوده اجرای حکم در آن شهر اشاره‌ای نداشته‌اند.

  •   تعیین ضوابط اجرای حکم در شهر مربوطه

تعدادی از شهرداری‌ها در دفترچه عوارض خود، ضمن اشاره به حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت درباره معافیت زمین‌های متعلق به مساجد، ضوابط اجرای آن را مشخص کرده‌اند. درواقع این ضوابط معین می‌کنند که مساحت مشمول معافیت‌های عوارضی تا چه میزان می‌تواند باشد و مساجد برای مساحت‌های بیشتر از این حد، عوارض مربوطه را پرداخت می‌کنند. شروط مندرج در دفترچه‌ها یکسان نبوده و استان‌به‌استان یا شهربه‌شهر متفاوت است. گونه‌های مختلف این ضوابط عبارت‌اند از:

      محدودیت متراژ: ازجمله ضوابط پرکاربرد در دفترچه‌ها، تعیین عددی مشخص برای مساحت مشمول معافیت‌های عوارضی است. برای مثال، زمین‌های متعلق به مساجد در شهر لارستان استان فارس، تا سقف 50 متر مربع تجاری [20]، در دورود استان لرستان، 25 متر مربع تجاری[21] و در ساوه و خمین تا سقف 40 متر مربع[22] و [23] از پرداخت هزینه‌های ساخت‌وساز به شهرداری‌ها معاف شده‌اند.

     درصدی از مساحت عرصه: شکل دیگری از تعیین محدوده مجاز وجود دارد که براساس درصدی از عرصه، محدوده مشمول معافیت‌های عوارضی را معین می‌کند. در شهرستان میبد، زمین‌های متعلق به مساجد تا سقف حداکثر 15 درصد از مساحت کل، معاف از پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمان با کاربری تجاری هستند[24].

      ترکیبی: در میان نمونه‌ها، ترکیب دو شیوه گفته‌ شده نیز دیده می‌شود. یعنی سقف مجاز معافیت‌های عوارضی براساس هر دو شاخص متراژ زمین و درصد مساحت آن تعیین می‌شود. در اهواز 10درصد از عرصه تا سقف 150 متر مربع از عوارض صدور پروانه ساختمانی با کاربری‌های تجاری معاف است[25]. این در حالی است که در یزد 15درصد از عرصه تا سقف 100 متر مربع [26] و در کهک، 7درصد از عرصه تا سقف 100 متر مربع مشمول معافیت‌های عوارضی می‌شوند[27].

     مشروط: مواردی یافت می‌شود که برای بهره‌مندی از معافیت‌ها، شروطی در نظر گرفته‌اند مانند: اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح ازجمله اداره‌کل اوقاف شهرستان (مانند اراک[28]) و کمیسیون موضوع ماده (5) قانون تأسیس شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایرانو (مانند خرم‌آباد) [29]؛ یا رعایت ضوابط نظام‌مهندسی (همچون بندر گز[30])؛ یا ارائه تعهد به عدم واگذاری مالکیت و سرقفلی به غیر از مسجد (همانند کرمانشاه[31]).

   معافیت‌های ناقص: دفترچه‌هایی وجود دارند که ضریب پرداخت عوارض زمین‌های متعلق به مساجد بین صفر تا 100 است. به بیان دیگر، بخشی از عوارض مربوطه بخشیده می‌شوند، نه تمام آن. برای نمونه، در بندرعباس عوارض صدور پروانه با ضریب 50درصد محاسبه می‌شود[32].

جدول 1. اقدام‌های انجام‌ شده درخصوص اجرای حکم مورد نظر در دفترچه‌های عوارض شهرداری‌های کشور

 

دسته‌بندی‌ها

شماره دسته

مثال

برآوردن انتظارات حکم

اقدام‌های انجام ‌شده در خصوص اجرای حکم

مغایرت صریح با متن قانون

1

خلخال، کرمان، گنبدکاووس

خیر

عدم مغایرت با حکم قانون

درباره حکم ساکت است

کلاً درباره قوانین برنامه ساکت است

2-1

بجنورد

نامعلوم

قانون برنامه ششم توسعه ملاک عمل است

2-2

مرودشت، گرگان

خیر

حکم منظور ذکر نشده ولی سایر احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت بیان شده‌اند.

2-3

سنندج

خیر

درباره حکم ساکت نیست

ذکر کلیات متن حکم و بدون تعین ضابطه

5

زنجان، بوشهر، لنگرود

نامعلوم

تعیین ضوابط اجرای حکم

محدودیت متراژ

6-1

لارستان، دورود، ساوه

تا حدی

درصدی از عرصه

6-2

میبد

ترکیب متراژ و عرصه

6-3

تهران، یزد، اهواز

مشروط

اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح

اداره‌کل اوقاف و امور خیریه

6-4

اراک

کمیسیون ماده (5)

6-5

خرم‌آباد

اخذ پروانه و رعایت ضوابط نظام‌مهندسی

6-6

بندر گز

ارائه تعهد به عدم واگذاری مالکیت و سرقفلی به‌ غیر از مسجد

6-7

کرمانشاه

معافیت ناقص

7

بندرعباس

خیر
                     

مأخذ: یافته‌های گزارش.

 

همان‌گونه که در جدول 1 مشاهده می‌شود، دست ‌کم 7گونه دفترچه عوارض وجود دارد. دسته 1 که آشکارا در تعارض مستقیم با متن قانون است و بر دریافت هزینه‌های صدور پروانه ساختمانی با کاربری تجاری یا غیرمذهبی برای زمین‌های مساجد تأکید می‌کند. دسته 7 نیز به‌رغم تخفیف‌های در نظر گرفته ‌شده، مغایر عبارت «بدون دریافت هزینه» در حکم مورد نظر است. در مورد ظرفیت دسته‌های 2 تردیدهای جدی وجود دارد. درحالی‌که نیمه نهایی سال دوم اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت سپری می‌شود، دسته (2-2) همچنان قانون برنامه ششم توسعه را ملاک عمل قرار داده و دسته (1-2) نیز به‌نوعی تبصره «2» بند «ت» ماده (76) را نادیده گرفته است. ارزیابی عملکرد دسته‌های (1-2) و (5) در گروی گزارش‌های جزئی و بررسی اقدام‌های میدانی است که در این‌باره داده‌هایی در دست نیست. بنابراین دسته 6 بیشترین ظرفیت اجرایی‌ کردن حکم مدنظر را دارد و این بدان معناست که در بهترین حالت، دسته‌های 5 و 6 -یعنی 2 دسته از 7گونه دفترچه‌های عوارض- متناسب با متن قانون برنامه هفتم پیشرفت هستند. البته باید توجه داشت که تقریباً تمامی اقدام‌های دسته 6، معافیت‌های عوارضی را تا محدوده‌ای کمتر از 500 متر مربع در نظر گرفته‌اند و در توضیح مغایرت داشتن یا نداشتن این دسته با متن قانون، چالش‌هایی وجود دارد که توضیحات مفصل‌تر آن در بخش بعد خواهد آمد. ازاین‌رو، عبارت «تاحدی» در جدول 1 به کار رفته است.

2-3. اقدام‌های شورای ساماندهی توسعه و گسترش مساجد شهرداری تهران

در تاریخ 1394/12/09، «برنامه راهبردی کمک به توسعه، مقاوم‌سازی، تعمیر و تجهیز و ضوابط احداث مساجد و اماکن مذهبی مبتنی‌بر معماری ایرانی-اسلامی» به تصویب شورای اسلامی تهران رسید. یکی از اهداف این مصوبه، «اعمال سیاست‌های ترویجی و تشویقی به خیرین و نهادهای مردمی برای مشارکت در توسعه و ساخت مساجد» بیان شده است. در این راستا، شورای ساماندهی توسعه و گسترش مساجد شهر تهران در شهرداری تهران تشکیل شد که برخی از اعضای آن عبارت‌اند از شهردار تهران (رئیس)، مشاور شهردار در امور مساجد (دبیر)، معاون امور اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران، معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، رئیس مرکز رسیدگی به امور مساجد تهران، مدیرکل اوقاف و امور خیریه استان تهران، رئیس سازمان نظام‌مهندسی استان تهران.

در سال‌های اخیر و حتی پیش از تصویب قانون برنامه هفتم پیشرفت، یکی از اقدام‌های شورای مساجد شهرداری تهران در راستای خودکفایی اداره مساجد، اختصاص ساختمان‌هایی با کاربری تجاری و فرهنگی به مساجد بوده است. فرایند این امر بدین‌گونه است که در ابتدا و پس از ارسال درخواست حمایت توسط مساجد به شهرداری تهران، دبیر شورای مزبور برای تعیین نیازمندی مسجد و حدود آن، به بررسی میدانی از مسجد پرداخته و سپس کارگروهی در این شورا تشکیل می‌شود که به بررسی صلاحیت هیئت‌امنا و برنامه‌های عمرانی آن می‌پردازند. با توجه به نیاز واقعی مسجد و البته استعداد آن در جذب مخاطب و اثرگذاری در محله، به‌اندازه 10درصد از عرصه تا سقف 200 متر مربع، ساختمان یا زمینی با کاربری تجاری به مسجد اختصاص داده می‌شود. البته مواردی یافت می‌شوند که علاوه‌بر 200 متر مربع تجاری، تا سقف مجموعاً 500 متر کاربری فرهنگی (به‌ویژه برای سالن اجتماعات) به مساجد تخصیص داده شده است.

بر این اساس، اقدام شورای مساجد شهرداری تهران با حکم مورد نظر تفاوت دارد زیرا ماده مورد نظر تنها اعطای مجوز کاربری را بیان کرده و تأمین زمین برعهده کارگزاران مسجد یا خیران و واقفان است، درصورتی‌که اقدام‌های این شورا، علاوه‌بر اعطای مجوز کاربری، اعطای زمین مورد نیاز را هم دربر می‌گیرد. شایان ذکر است که مالکیت زمین در اختیار مساجد قرار نمی‌گیرد، بلکه کسب منفعت از آن در قالب قراردادی میان مسجد درخواست‌ کننده و شورای مساجد شهرداری تهران واگذار می‌شود که تعیین مدت‌زمان آن به صلاح‌دید کارگروه اشاره‌ شده و دبیر شورا خواهد بود.

براساس بررسی‌های انجام‌ شده، اقدام‌های شورای مساجد شهر تهران همراستا با هدف حکم و خودکفایی اداره مساجد است. همچنین ضابطه‌ای برای اعطای مجوز کاربری پیش‌بینی شده تا سقف حمایت از مساجد مشخص شده و از سلیقه‌گرایی‌ها و سوءاستفاده‌های احتمالی جلوگیری شود. به‌علاوه اینکه، برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی، مرجع و فرایندی برای تعیین «نیاز واقعی» مسجد تمهید شده است. اما شایان ذکر است که اعطای زمین ازسوی شهرداری‌ها به مساجد می‌تواند آسیب‌هایی به‌دنبال داشته باشد. مهم‌ترین آنها وابستگی مسجد به شهرداری‌هاست. استفاده نادرست از این ظرفیت می‌تواند استقلال سیاسی و اقتصادی مساجد را خدشه‌دار کند و موجب کاهش انگیزه‌های واقفان و خیران در این زمینه شود. از دیگر آسیب‌ها می‌توان به ابهامات قرارداد میان شهرداری تهران و مساجد اشاره کرد. اگر ضوابط حقوقی قرارداد منعقد شده به‌درستی رعایت نشود، با تغییرات مدیریتی در شهرداری تهران، مساجد با مواردی مانند بازپس‌گیری زمین‌ها و از دست ‌دادن منابع تأمین مالی و درگیری‌های حقوقی بعدی روبه‌رو خواهند شد.

 

3. چالش‌های اجرای حکم

3-1. تفسیرپذیری متن قانون

بررسی گوناگون روندهای اجرای حکم و ضوابط حاکم بر آن در شهرداری‌های مختلف کشور (

جدول 1) بیانگر برداشت‌های متنوعی است که از تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت در این نهادها وجود دارد. در ادامه ابعاد مختلف این خوانش‌ها واکاوی شده و در مورد نسبت قانونی هر خوانش با حکم مورد نظر سخن به میان می‌آید.

3-1-1. ابهام در نوع معافیت‌های عوارضی

اعطای مجوز بدون دریافت هزینه با توجه به ویژگی شهرها و رویکردهای متفاوت شوراهای آنها در تعیین نرخ عوارض و بهای خدمات می‌تواند تفسیرپذیر باشد. صدور مجوز می‌تواند مجموعه‌ای از عوارض همانند صدور پروانه ساختمان، هزینه کارشناس، نقشه‌کشی، تغییر کابری، نوسازی و پسماند را دربر بگیرد، اما عبارت «بدون دریافت هزینه» کلی است. بخش قابل‌ توجهی از فرایند صدور مجوز در دفاتر خدمات الکترونیک شهرداری‌ها (بخش خصوصی) انجام می‌شود. به بیان دیگر، هزینه‌های مربوط به این کار به دو نوع هزینه خالص (درآمد شهرداری‌ها) و جانبی (سایر درآمدها) قابل‌ تقسیم است. بررسی سازوکار موجود نشان می‌دهد که معافیت مساجد مشمول از هزینه‌های فوق امکان‌پذیر نیست. در واقع، منبع جبران این هزینه‌ها مشخص نیست. تأمین این هزینه‌های جانبی ازسوی شهرداری‌ها تنها درصورتی ممکن است که در قوانین بودجه، سنوات یا قوانینی مربوط به شهرداری‌ها پیش‌بینی شود که درحال حاضر، چنین چیزی وجود ندارد. درنتیجه، تنها راه ممکن بخشودگی هزینه‌های خالص و تدقیق موارد ذیل آن در دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور خواهد بود.

3-1-2. نارسایی دوگانه زمین‌های «پیرامون» و «غیرپیرامون» در حکم

تبصره «2» بند «ت» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت زمین‌های متعلق به مساجد را به پیرامون و غیرپیرامون تقسیم کرده است اما منظور از آن مشخص نیست؛ زیرا این تقسیم‌بندی دال بر مجاور (دیواربه‌دیوار) و غیر از آن بوده و همچنین می‌تواند دوگانه «محله و خارج از محله (داخل محدوده شهری)» باشد. با توجه به عبارت «شهر و ناحیه شهرداری محل استقرار مسجد» به نظر می‌رسد که تفسیر «پیرامون و غیرپیرامون» به «محله و خارج از محله (و داخل محدوده شهری)» به هدف قانونگذار نزدیک‌تر است.

3-1-3. خوانش‌های متفاوت از ضوابط مساجد مشمول

براساس دسته‌بندی اقدام‌های شهرداری‌ها در دفترچه‌های عوارض (جدول 1)، در میان مواردی که به تعیین ضوابط اجرای حکم پرداخته‌اند (دسته 6)، اقدام‌های کم‌وبیش متفاوت دیده می‌شود اما حداکثر معافیت‌های عوارضی آنها -جز در موارد انگشت‌شماری مثل میبد[24] که سقف را ذکر نکرده- کمتر از 500 متر مربع است و شکافی میان محدوده مجاز مورد نظر شوراهای اسلامی شهر با حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت وجود دارد. به بیان دیگر، محدوده بیان ‌شده در مقررات این شوراها بخشی از محدوده مندرج در تبصره «2» بند «ت» ماده (76) را برای معافیت‌های عوارضی دربر نمی‌گیرد. در خصوص قانونی بودن یا نبودن این شکاف اختلاف‌نظرهایی وجود دارد که بر پایه تفاسیر متفاوت و البته ممکن از متن قانون پدید آمده که در ادامه بررسی می‌شوند.

  •         خوانش اول: جواز تعیین سقف در شوراهای اسلامی شهر

در خوانش اول، حکم قانون بدین شکل تعبیر می‌شود که شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مکلف شده‌اند تا در چارچوب قوانین و مقررات موجود به‌ویژه طرح‌های تفصیلی [و طرح‌های هادی] محدوده مجازی را مشخص کنند که اعطای مجوزهای کاربری در دایره آن، بدون دریافت هزینه باشد. در واقع در این تفسیر، عبارت «با رعایت قوانین و مقررات ازجمله طرح تفصیلی» در حکم مورد نظر، نکته محوری خواهد بود و قوانین و مقررات حوزه شهرداری‌ها مانند مورد 1 از جزء «الف» تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، ماده (5) قانون تأسیس شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایران و «طرح‌های جامع شهری» اصولی به شمار می‌روند که بر تعیین معافیت‌های عوارضی اثرگذارند. در این ‌صورت، تنظیم معافیت‌های مالیاتی ناسازگار با اقتضائات محلی و مقررات آنها نبوده و بافت شهری دستخوش تغییراتی خارج از نظام برنامه‌ریزی طرح‌های جامع شهری نمی‌شود.

در تفسیر اول، ضمن رعایت اقتضائات محلی شهرسازی و با اعطای اختیار به شهرداری‌ها، امکان همراهی این نهاد عمومی غیردولتی با اجرای حکم افزایش می‌یابد؛ اما مهم‌ترین ایراد این خوانش، نادیده‌ گرفتن هدف حکم است. از طرفی، موضوع حکم مستقیماً درآمد شهرداری‌ها را تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد و ازسوی‌دیگر، به آنها این اختیار داده شده تا درباره میزان معافیت‌های عوارضی تصمیم بگیرند. یعنی شهرداری‌ها خود تعیین خواهند کرد که چه میزان از درآمدشان کم شود. در چنین شرایطی به منافع مسجد و هدف اصلی حکم یعنی «خودکفایی اداره مسجد» کم‌توجهی خواهد شد.

  •           خوانش دوم: اطلاق سقف 500 متر مربع و غیرقانونی ‌بودن محدودیت آن در دفترچه‌های عوارض

در تفسیر دوم، متن قانون برنامه هفتم پیشرفت محوریت داشته و کوچک ‌کردن سقف 500 متر مربع خلاف قوانین است. نخست آنکه مساحت تعیین‌ شده قید ندارد و مطلق آمده تا از سوءاستفاده‌های احتمالی جلوگیری کند و حسب اصل (138) قانون اساسی کشور و قانونی ‌بودن معافیت‌های عوارضی، ابلاغیه وزارت کشور و دفترچه‌های عوارض نمی‌توانند گستره قوانین را تغییر دهند. دوم، جزء «الف» تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها وجوهی را جزو درآمد عوارض محلی شهرداری‌ها معتبر می‌داند که «براساس قوانین و مقررات تعیین شده» باشد. بنابراین متن قانون برنامه هفتم پیشرفت از اصول حاکم بر تعیین عوارض شهری خواهد بود و عبارت «با رعایت قوانین و مقررات» برای جلوگیری از خودرأیی‌ها و بر ضرورت رعایت فرایندهای موجود - همانند اخذ مجوز از کمیسیون ماده (5) برای تغییر کاربری - دلالت دارد و به معنای حاکمیت قوانین مذکور بر تبصره «2» بند «ت» ماده (76) نیست.

دیگر آنکه، سازمان اوقاف و امور خیریه در تاریخ‌های 27 خردادماه[33]، 13 مردادماه[34] و 29 مهرماه[35] سال 1404، نامه‌ای درباره اطلاعات مساجد مشمول حکم منظور به اداره‌کل‌ اوقاف و امور خیریه استان‌ها ارسال کرده است. براساس گزارش‌ سازمان اوقاف و امور خیریه هیچ‌کدام از مساجد اعلام‌ شده قابلیت بهره‌مندی از سقف 500 متر مربع را نداشته‌اند. به‌علاوه اینکه، مساحت 500 متر مربع نمی‌تواند تغییر چندانی در بافت شهری ایجاد کند. ازاین‌رو، نگرانی‌ها پیرامون دگرگونی بافت شهری و یا کاهش چشم‌گیر درآمدهای شهرداری سازگاری چندانی با واقعیت میدان نداشته و غیرضروری است.

تفسیر دوم، خودکفایی اداره مساجد را بهتر از برداشت اول تأمین می‌کند اما خالی از اشکال نیست. اطلاق حکم می‌تواند مفسده‌هایی پیش‌رو داشته باشد. این احتمال وجود دارد تا ساخت‌وساز مساجد بهانه‌ای برای فرارهای عوارضی شود. براساس برداشت دوم، می‌توان مسجدی ساخت که مساحت کمی دارد و معافیت‌های عوارضی را برای زمین‌هایی گرفت که مساحت آنها چندین برابر شبستان مسجد است. در این‌ صورت، ساختمان‌هایی با کاربری غیرمذهبی و تجاری مسجد را احاطه می‌کنند که اولاً موجب کم‌رنگ ‌شدن جلوه مسجد در معماری شهری و هویت بصری محله شده و ثانیاً کارکردهای فرهنگی-اجتماعی مسجد را تحت‌ تأثیر قرار می‌دهد[36]، به‌ویژه آنکه ساخت چنین مساجدی بدون رعایت نیازسنجی‌های جمعیت‌شناختی و فرهنگی-اجتماعی محله و با انگیزه‌های اقتصادی انجام می‌شود[2]. همچنین در خوانش دوم این خطر وجود دارد که نیات معنوی و کارکردهای فرهنگی مسجد زیر سایه مقاصد اقتصادی قرار بگیرد؛ که بخشی از رقبات مسجد مثل حیاط، تغییر کاربری یافته و ساختمان‌هایی با کاربری فرهنگی، تجاری و اداری ساخته شود. دور از انتظار نیست که کاهش بی‌مورد مساحت مساجد و کم‌شدن سرانه مذهبی شهرها، تضعیف کارکردهای فرهنگی-اجتماعی آن را به همراه داشته باشد[37]. اضافه آنکه، به‌موجب کم‌ شدن درآمدهای شهرداری‌ها احتمال همراهی آنها نیز کاهش می‌یابد.

 

جدول 2. مقایسه برداشت‌های متفاوت از متن تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت

محور

تفسیر اول

تفسیر دوم

توضیح کوتاه

شهرداری مکلف به تعیین محدوده مجاز بین 0 تا 500 متر مربع برای معافیت‌های عوارضی شده است

تعیین مقداری غیر از عدد مندرج در حکم برای معافیت‌های عوارضی، غیرقانونی است.

استدلال‌ها

عبارت «با رعایت قوانین و مقررات ازجمله طرح جامع تفصیلی» بر اصالت ضوابط شهرسازی ازجمله ماده (5) قانون تأسیس شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایران دلالت دارد.

عبارت «با رعایت قوانین و مقررات» بر روندهای موجود تأکید کرده و دال بر جلوگیری از رفتارهای خودسرانه و مفاسد احتمالی است.

«500 متر مربع» سقف اقدام‌های مجاز شهرداری‌ها را معین کرده است.

سقف «500 متر مربع» در متن قانون قید ندارد و مطلق است.

مورد 1 جزء «الف» تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بر رعایت اقتضائات محلی و شهری در تعیین عناوین و میزان عوارض در دفترچه‌ها تأکید دارد.

جزء «الف» تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها قانون را تعیین‌‌ کننده محدوده درآمدهای مجاز و غیرمجاز می‌داند.

حفظ بافت شهری براساس طرح‌های جامع شهری حسب ماده (17) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و تبصره بند «24» ماده (55) قانون شهرداری‌ ضرورت دارد.

مساجدی که از تمام ظرفیت 500 متر مربع بهره ‌می‌برند، اندک‌اند و این مساحت تغییر چندانی در بافت شهری ایجاد نمی‌کند.

مزایا

از برخی سوءاستفاده‌ها جلوگیری می‌شود.

به هدف حکم منظور نزدیک‌تر است و خودکفایی اداره مساجد و رفع نیازهای آنان را بهتر تأمین می‌کند.

شهرداری‌ها همراهی بیشتری در تحقق حکم خواهند داشت.

بستری برای فعال‌سازی ظرفیت‌های مردمی و وقف در تأمین مالی غیردولتی مسجد ایجاد می‌شود.

اقتضائات محلی و ملاحظات شهرسازی بیشتر رعایت می‌شود.

معایب

شهرداری‌ها در موضع تصمیم‌گیری و انتخاب میان درآمد خود و منفعت مساجد قرار گرفته‌اند. (تعارض منافع)

به‌خاطر اطلاق حکم احتمال سوءاستفاده و خطر غلبه انگیزه‌های اقتصادی بر کارکردهای فرهنگی-اجتماعی مساجد وجود دارد.

حتی تعیین محدوده‌های 20 متری نیز از مصادیق تحقق حکم به شمار می‌رود.

شهرداری‌ها در اجرای حکم مشارکت کمتری دارند.

مأخذ: همان.

 

به‌رغم اختلافاتی که در تفاسیر گفته ‌شده وجود دارد، هر دو خوانش سوءاستفاده را محتمل می‌دانند. برداشت اول، اعطای اختیار به شهرداری‌ها را به‌عنوان راه‌حل جلوگیری از مفسده‌های احتمالی پیش‌بینی کرده است. در تفسیر مقابل، «نیاز واقعی» مسجد تعیین‌ کننده استفاده درست و نادرست از مزایای قانونی شناخته می‌شوند که ضابطه و مرجع تشخیص آن تنها در بخش دوم تبصره -یعنی زمین‌های غیرپیرامون مساجد- بیان شده است.

3-2. ضعف سازوکارهای ابلاغ و نظارتی در عین استقلال نسبی شهرداری‌ها

حسب «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» شهرداری‌ها جزو نهادهای عمومی غیردولتی هستند. شهردارها را شوراهای اسلامی شهر انتخاب می‌کنند[38] و [7]، فرایند تصویب عناوین عوارض محلی به پیشنهاد آنها و در شوراهای‌ عالی استان انجام می‌شود و وزارت کشور بر فرایندها نظارت داشته و دستورالعمل آن را تأیید و ابلاغ می‌کند. در واقع، شهرداری‌ها از استقلال نسبی برخوردارند که فرایند ابلاغ قانون تا سطح شهر و شهرستان و فرایندهای نظارتی را دشوار می‌کنند. اشاره نشدن به حکم مورد نظر در دستورالعمل ابلاغی سال 1404 وزارت کشور، ارسال نامه رئیس شورای‌ عالی استان‌ها با تأخیر 15 ماهه و همچنین فقدان گزارش عملکرد از حکم به‌علت «پاسخ ‌ندادن دستگاه‌های حوزه متولی»[5] گواهی بر این مسئله است؛ به‌ویژه آنکه براساس بند «الف» ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، «دستگاه‌های یاد شده مکلف به ارائه اطلاعات و همکاری کامل در چارچوب وظایف محوله به ناظران» شده‌اند. در مجموع، استقلال نسبی شهرداری‌های کشور به‌همراه ضعف سازوکارهای نظارت بر عملکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت در این زمینه موجب شده تا وحدت رویه در اجرای حکم شکل نگیرد و در سال اول اجرای این قانون، عزمی جدی یا مؤثر برای تأمین خودکفایی اداره مسجد در دستگاه‌های مسئول -اعم از مجری و ناظر- حاصل نشود.

3-3. جای خالی نهاد راهبر امور مساجد

3-3-1. ضعف نهادی در خصوص پیگیری حقوق مسجد از دستگاه‌های مجری

اجرای بسیاری از احکام قانونی، علاوه‌بر حضور نهادهای ناظر، نیازمند پیگیری سازمان‌های متولی از دستگاه‌های مجری است. تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت یکی از این موارد است؛ زیرا اولاً انگاره غالب نزد شهرداری‌ها از حکم مورد نظر با واقعیت‌های میدان فاصله دارد[6]، ثانیاً پیگیری نهادهای ناظر در تحقق انتظارات این تبصره بی‌نتیجه بوده[4] و ثالثاً مدیریت خطرهای احتمالی سوءاستفاده از حکم -به‌عنوان پاشنه‌آشیل اجرای آن- نیازمند تدبیری خارج از متن قانون و مستلزم هماهنگی بین دستگاهی است. فعالیت دستگاه‌های حاضر در مسجد فاقد نظام برنامه‌ریزی متمرکز بوده[39]، به‌گونه‌ای که دستگاه متولی پیگیری حقوق مسجد بسته به مکان، موضوع و سال‌های مختلف پراکنده بوده است. در حوالی سال‌های 1384 تا 1394 «ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد»[40]، در بعضی استان‌ها همانند تهران یا خراسان رضوی مرکز رسیدگی به امور مساجد و یا در برخی موضوعات مثل شناسه ملی مساجد، سازمان اوقاف و امور خیریه وظایفی برعهده داشته‌اند که هیچ‌کدام‌ آن‌ها برای به ‌دست‌ گرفتن راهبری تمامی امور مسجد از ظرفیت قانونی، بودجه‌ای و زیرساختی مورد نیاز برای اقناع و جلب همراهی حداکثری دستگاه‌های فعال در مسجد برخوردار نبودند.

در شهریورماه سال 1403، «سند سازوکار استقرار پشتیبانی از مساجد» مورد اجماع تمامی دستگاه‌های فعال این حوزه قرار گرفت و «قرارگاه ملی مسجد» به‌عنوان نهاد راهبر امور مساجد معرفی شد، ولی زمان چندانی از تصویب این سند نمی‌گذرد و فاقد پشتوانه‌های قانونی الزام‌آور است. ازاین‌رو، فرصت چندانی برای مداخله قرارگاه ملی مسجد با دستگاه‌های ذی‌ربط در این زمینه وجود ندارد. به همین منظور، براساس سند سازوکار استقرار پشتیبانی از مساجد، سازمان اوقاف و امور خیریه متولی اصلی رکن پشتیبانی سخت‌افزاری و زیرساختی مساجد شناخته می‌شوند و پیگیری‌های مربوط به این حکم ازجمله وظایف این سازمان بوده که به گفته مسئولان سازمان اوقاف، شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور همکاری‌های لازم را در این زمینه نداشته است.

3-3-2. فقدان آمایش ملی مسجد و ضعف نظام اطلاعاتی

اگرچه در اوایل دهه 1390 ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد براساس بند «1» ماده (2) «آیین‌نامه ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد کشور»، سازمان اوقاف و امور خیریه را مأمور به انجام «طرح ملی مکان‌یابی و آمایش مساجد کشور» کردهو اما خروجی مشخصی از این طرح یافت نشده و تاکنون نیز هیچ نظام آماری جامع و همچنین آمایش سرزمینی موثقی از مساجد وجود ندارد. بررسی‌ها حاکی از آن است که بعد از استقرار قرارگاه ملی، سازمان اوقاف و امور خیریه مجدداً مکلف به انجام آمایش سرزمینی مساجد شده که مراحل ابتدایی خود را طی می‌کند[36]. درنتیجه، آماری از تعداد مساجد مشمول و یا میزان برخورداری آنها از حکم حاضر در دست نیست تا امکان پیگیری‌های فعالانه را برای سازمان اوقاف و امور خیریه فراهم کند.

3-3-3. ناآگاهی کارگزاران مساجد از حقوق خود

بررسی‌های میدانی و مصاحبه با فعالان مساجد نشان می‌دهد که نظام منسجمی برای آگاهی‌بخشی کارگزاران مساجد وجود ندارد تا ضمن اطلاع‌رسانی درباره حقوق مادی و معنوی مساجد، شیوه‌های قانونی پیگیری و مطالبه آنها را آموزش دهد[6] و [36]. مساجد بسیاری -به‌ویژه در استان‌ها و شهرهای غیرتهران- یافت می‌شوند که از حکم مورد نظر بی‌اطلاع هستند. قانون برنامه هفتم پیشرفت بستر مهمی برای تأمین مالی غیردولتی مساجد فراهم کرده که بدون اطلاع متولیان مسجد از آنها، فعال‌سازی ظرفیت‌های موجود یا بالقوه در حکم مورد نظر (مانند جهت‌دهی به واقفان و خیران یا جلب مشارکت‌های مردمی) میسر نخواهد بود.

 

4. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی 

اگرچه تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت ظرفیت مهمی برای تقویت خودکفایی اقتصادی مساجد فراهم کرده اما در عمل، نه اقدام‌های شهرداری‌ها توفیق چندانی در رسیدن به هدف این حکم داشته‌اند و نه مساجد توانسته‌اند از ظرفیت آن بهره‌مند شوند. به بیان دیگر، رویه‌های اجرایی‌سازی آن ناموفق بوده است. متن ماده مورد نظر توان حفظ همزمان منافع مسجد و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را در این‌ خصوص ندارد. همچنین ضعف در ابلاغ به‌هنگام حکم و نظارت بر عملکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت در سال اول اجرای آن، باعث شده که اراده‌ای جدی در شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور برای انجام کامل آن صورت نگیرد. به‌علاوه اینکه، نظام برنامه‌ریز و سیاستگذار حوزه مسجد از فقدان زیرساخت‌های اطلاعاتی و آمایش مساجد کشور رنج می‌برد و همین مسئله، توان مداخله‌گری مؤثر و اقناع شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را از دستگاه‌های فعال در مسجد گرفته است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود:

4-1. ابلاغ ترتیبات اجرای تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم در دستورالعمل اجرایی سال 1405 تبصره «1» ماده (2) قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها

موضوع تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت حقی است که قانونگذار برای مساجد در نظر گرفته (و نه امتیاز)؛ زیرا این تبصره، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را «مکلف» به اعطای مجوز کاربری‌های مزبور دانسته است. از طرف دیگر، اجرایی‌سازی خوانش دوم (یعنی اطلاق سقف 500 متر مربع و غیرقانونی‌ بودن محدود کردن آن در دفترچه‌های عوارض) می‌تواند با موانع فراوان و البته سوءاستفاده‌های احتمالی همراه شود. درنتیجه مشروط‌ کردن برداشت اول (یعنی جواز تعیین سقف در شوراهای اسلامی شهر) می‌تواند نزدیک‌ترین حالت به هدف حکم باشد؛ اگر ضوابطی تعیین شود که وحدت ‌رویه‌ای در شهرداری‌های هم‌درجه برای محدوده معافیت مساجد مشمول شکل بگیرد و منفعت واقعی مساجد را تأمین کند.

دستورالعمل اجرایی تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نقش بسزایی در اطلاع‌رسانی و اجرای معافیت‌های عوارضی در شهرداری‌ها و دهیاری‌های سراسر کشور دارد، به‌گونه‌ای که ابلاغ ترتیبات اجرای حکم منظور می‌تواند مانع هرگونه سلیقه‌گرایی و تفسیر متن قانون شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود که در ابلاغیه سال آینده وزارت کشور (1405) نکات زیر درج شود:

4-1-1. تعیین محدوده مجاز معافیت‌های عوارضی برای مساجد مشمول براساس درجه شهرداری‌ها

برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی و حفظ منافع شهرداری‌ها و مساجد ضروری است که محدوده مجاز معافیت‌های عوارضی براساس درجه شهرداری‌ها تنظیم شود. مؤلفه‌هایی نظیر جمعیت، میزان درآمد، جایگاه شهر در تقسیمات کشوری (مرکز استان و غیر آن) و سرانه‌های فرهنگی یا تجاری شهر تعیین‌ کننده درجه شهرداری‌ها هستند که باید براساس آنها، گستره بهره‌مندی مساجد مشمول از معافیت‌های عوارضی به‌صورت جداگانه معین شوند. این کار ضمن توجه به اقتضائات محلی، به شکل‌گیری وحدت رویه‌ای در اجرای حکم و نظارت مؤثر بر آن کمک شایانی می‌کند.

4-1-2. تدقیق هزینه‌های خالص قابل‌ بخشش

ابلاغیه وزارت کشور باید عناوین درآمدهای قابل‌ بخشش صدور مجوز کاربری‌های فرهنگی، تجاری و اداری برای مساجد را به‌گونه‌ای مشخص کند که در عین نادیده ‌گرفتن تمامی درآمدهای خالص شهرداری، موجب هزینه‌تراشی جداگانه برای شهرداری‌ها نشود.

4-1-3. رفع ابهام از مفهوم «پیرامون»

با توجه به اینکه عبارت «پیرامون» در ادبیات برنامه‌ریزی شهری کمتر استفاده شده، پیشنهاد می‌شود که دستورالعمل اجرایی تبصره «1» ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها منظور از دوگانه «پیرامون» و «غیرپیرامون» را بدین گونه ابلاغ کند که عبارت «پیرامون» و احکام آن دلالت بر محله (براساس تقسیم‌بندی ناحیه شهرداری) داشته و مفهوم «غیرپیرامون» دال بر محدوده شهری است.

4-2. جلب مشارکت‌‌های مردمی، خیران و واقفان به فعال‌سازی ظرفیت حکم منظور

براساس تبصره «2» بند «ت» ماده (76) ، ماده (1) «قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه»، «طرح احیا و فعال‌سازی موقوفات برای حمایت و تقویت فعالیت‌های قرآنی، هیئت‌ها، مساجد و بقاع متبرکه» (موضوع بند «ج» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت)، «سند ترویج فرهنگ وقف» و همچنین سند قرارگاه ملی مسجد، نقش محوری تأمین نیازهای سخت‌افزاری و پشتیبانی مساجد برعهده سازمان اوقاف و امور خیریه است. بنابراین، این سازمان مکلف است ضمن اطلاع‌رسانی به کارگزاران مساجد به تشویق و شبکه‌سازی واقفان و خیران در این زمینه بپردازد تا با تأمین زمین‌های مورد نیاز در حکم، امکان بهره‌مندی حداکثری از این تبصره فراهم شود.

4-3. انجام آمایش سرزمینی مساجد کشور

هرگونه پیگیری مؤثر و برنامه‌ریزی کارآمد درباره مساجد، مستلزم وجود اطلاعات و آمارهای موثق از وضعیت مساجد است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود که قرارگاه ملی مسجد استقرار سامانه جامع مساجد را تنها معطوف به اطلاعات ابتدایی همچون نام و نشانی مساجد نکرده و با انجام طرح آمایش سرزمینی مساجد کشور، مجموعه کاملی از داده‌های مساجد مانند مشخصات کارگزاران مساجد، تجهیزات و امکانات موجود، تعداد، مساحت و وضعیت درآمد و سلامت عین موقوفات آنها را به تفکیک منفعتی/غیرمنفعتی و دستگاه‌های فعال در هر مسجد گردآوری کند.

 

 

 

 

 

[1] صیاف‌زاده، م.، س. سجادی، و ر. عباسی، شناسایی عوامل مؤثر بر خوداتکایی مالی مساجد؛ مورد مطالعه: مساجد استان قم. اسلام و پژوهش‌های مدیریتی، 1399. 10(20).
[۲] سیاحی‌زاده‌فرد، س.ح. و س. عصاره‌نژاد دزفولی، کارکرد اجتماعی نهاد دین در ایران امروز (6): تجربه کاوی مساجد موفق در زمینه تأمین مالی غیردولتی نهاد مسجد. ماهنامه گزارش های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1404. 33(3): ص. 32. شماره مسلسل: ۲۰۷۵۴.
[۳] قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت. 1403، مجلس شورای اسلامی. ص. 384.
[۴] محسنیان و همکاران. ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت تا پایان شهریور 1404: فصل 15- ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه. ماهنامه گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1404: ص. 45. شماره مسلسل:۲۱۰۵۶.
[۵] عملکرد سال اول قانون برنامه پنج‌ساله پیشرفت؛ گزارش ناظر اجرایی: بخش دوم. 1404، تهران: انتشارات سازمان برنامه ‌و بودجه کشور.
[۶] بیات، م.، درخواست مصاحبه با کارشناسان پیرامون عملکرد تبصره «2» بند «ت» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت. مخاطب نامه: سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری، کمیسیون ماده (5) شهرداری تهران، مدیرکل شهرسازی و طرح‌های شهری شهرداری تهران، مدیرکل شهرسازی و معماری شهردرای تهران، دبیر قرارگاه ملی مسجد، سازمان اوقاف و امور خیریه، 1404. 7749/16200-82: ص.1.
[۷] قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها. 1401، مجلس شورای اسلامی. ص.6.
[۸] حاجی‌بگلو، م.ا.، نامه رئیس شورای‌عالی استان‌ها پیرامون اجرایی‌سازی تبصره‌‌های «2» و «4» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم و بند «ث» ماده (3) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور. مخاطب نامه: رؤسای شوراهای اسلامی استان‌های سراسر کشور 1404. 5444/1404: ص.2.
[9] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر خلخال. ص.68.
[10] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کرمان در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر کرمان.
[11] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری گنبدکاووس در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر گنبدکاووس.
[12] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری بجنورد در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر بجنورد.
[13] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری مرودشت در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر مرودشت.
[14] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری میناب در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر میناب.
[15]  تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری گرگان در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر گرگان.
[16] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری سنندج در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر سنندج.
[17] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری زنجان در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر زنجان.
[18] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری بوشهر در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر بوشهر.
[19]تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری لنگرود در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر لنگرود.
[20] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری لارستان در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر لارستان.
[21] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری دورود در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر دورود.
[22] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری ساوه در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر ساوه.
[23] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خمین در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر خمین.
[24] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری میبد در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر میبد.
[25] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اهواز در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر اهواز.
[26] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری یزد در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر یزد.
[27] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کهک در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر کهک.
[28] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اراک در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر اراک.
[29] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خرم‌آباد در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر خرم‌آباد.
[30] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری بندرگز در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر بندرگز.
[31] تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کرمانشاه در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر کرمانشاه.
[32].تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری بندرعباس در سال 1404. 1403، شورای اسلامی شهر بندرعباس.
[33]بیگدلی، س.، نامه سازمان اوقاف پیرامون اخذ اطلاعات و مشخصات مساجد مشمول تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم مخاطب نامه: مدیران کل اوقاف و امور خیریه استان‌ها، 1404. 260292.
[34] بیگدلی، س.، نامه سازمان اوقاف پیرامون اخذ اطلاعات و مشخصات مساجد مشمول تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم مخاطب نامه: مدیران کل اوقاف و امور خیریه استان‌ها، 1404. 6488422.
[35] بیات، م.، دعوت‌نامه دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ پیرامون نشست تخصصی با موضوع بایسته‌های تحقق تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت. مخاطب نامه: سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، وزارت راه و شهرسازی کشور، شورای ساماندهی توسعه و گسترش مساجد شهر تهران، قرارگاه ملی مسجد، سازمان اوقاف و امور خیریه، 1404. 10512/16200-82.
[36] حسینی‌نیا، س.، بازگشت به نامه شماره 118867/16200-82 دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش درباره عملکرد تبصره «2» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم. مخاطب نامه: دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش، 1404. 340/155923.
[37] قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران. 1375، مجلس شورای اسلامی.
[38] عصاره‌نژاد دزفولی، س.، کارکرد اجتماعی نهاد دین در ایران امروز؛ 4. چالش‌های تحقق کارکرد اجتماعی نهاد مسجد در ایران. ماهنامه گزارش های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1403. 32(6).
[39] سند استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور. 1403، دبیرخانه قرارگاه ملی مسجد.

Home

Contact Us