خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، هرچند میزان اعتبارات تخصیص‌یافته به فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار نسبت به اعتبارات مصوب سال ۱۴۰۴ برای این بخش افزایش نشان‌ می‌دهد؛ ولی کاهش سهم آن از اعتبارات امور اقتصادی، نشان‌دهنده تضعیف جایگاه بخش کشاورزی نسبت به سایر بخش‌های اقتصادی است؛ به‌ویژه اینکه این کاهش سهم، برای دومین سال پیاپی در لوایح بودجه سنواتی رخ می‌دهد. از طرفی تعیین ردیف‌هایی به‌منظور حذف یارانه کالاهای اساسی و نان در جدول هدفمندسازی یارانه‌ها و لحاظ نکردن الزامات ضدتورمی این سیاست و نیز تخصیص نیافتن اعتبار متناظر برای تداوم تولید، ممکن است به اختلال در امنیت غذایی جامعه در سال ۱۴۰۵ بینجامد.

نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵

با تصویب «قانون اصلاح مواد (180) و (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» در تاریخ 1404/06/12، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ برخلاف دو سال گذشته، در یک مرحله بررسی و تصویب خواهد شد. از طرفی ارائه ساختار جدید در دسته‌بندی برنامه‌های اجرایی و تعریف اهداف کمّی متناظر برای این برنامه‌ها از ویژگی‌های این لایحه است که برای دومین سال صورت گرفته است. با‌وجود این، تناسب نداشتن این اهداف کمّی با تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت از نقاط ضعف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و به‌منزله نقض صدر اصل (52) قانون اساسی، مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی است؛ برای نمونه، برنامه اجرایی «ارتقای امنیت غذایی» که بیش از ۹۶ درصد از اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی را شامل می‌شود، حاوی فقط پنج نماگر شامل «خرید تضمینی گندم»؛ «تأمین و نگهداری ذخایر راهبردی»؛ «افزایش ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی»؛ «تأمین و تدارک کودهای شیمیایی و نهاده‌های کشاورزی بذر» و «افزایش بهره‌وری در واحد سطح تولید» است که فقط نماگرهای سوم و پنجم تکالیفی مشابه در برنامه هفتم پیشرفت دارند. بنابراین ضروری است ضمن بازبینی در تعریف نماگرها و اهداف کمّی‌شان، ردیف‌های اعتباری متناظر به‌منظور تحقق تکالیف برنامه هفتم پیشرفت، در ذیل برنامه‌های اجرایی مرتبط بازتعریف شوند.

از طرفی، مبلغی که به‌عنوان پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی در جدول مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها در لایحه بودجه در نظر گرفته شده ‌است (57۲ میلیارد ریال - معادل ۵۷۲ هزار میلیارد تومان)، در واقع سرمایه بخش کشاورزی است و خروج این مبلغ در کنار سرکوب قیمت محصولات مرتبط، بیش‌ازپیش به بخش کشاورزی آسیب خواهد زد. آن‌هم در شرایطی که سهم این بخش از سرمایه‌گذاری بسیار پایین است و حتی باتوجه‌به‌ ضرورت حفظ سرمایه بخش کشاورزی، در بند «پ» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت تأکید شده ‌است که حمایت‌های قیمتی و غیرقیمتی در این بخش به‌صورت تدریجی به انتهای زنجیره تولید (تولیدکننده نهایی) و نه مصرف‌کننده نهایی منتقل شود. طبق ماده (1) «قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی» مصوب سال 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین را در لایحه بودجه سال 1405، درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) قانون اساسی (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است. گفتنی است، در بند «چ» تبصره «7» قانون بودجه سال 1404 کل کشور مقرر شد از محل مولدسازی اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی، مبلغ ۵۰ میلیارد ریال (معادل ۵۰ هزار میلیارد تومان) به افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و بانک کشاورزی اختصاص یابد تا برای پرداخت تسهیلات به کشاورزان در راستای تولید و تقویت مالی بخش کشاورزی صرف شود که حذف این بند مهم از الزامات منابع لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز از نقاط ضعف مهم این لایحه است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

در راستای حفظ جایگاه بخش کشاورزی در اقتصاد ملی و ارتقای امنیت غذایی کشور، به‌ویژه باتوجه‌به پیامدهای حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی، پیشنهاد می‌شود نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به این موارد در اصلاح لایحه بودجه سال 1404 توجه داشته باشند:

·      اختصاص حداقل 3 درصد از منابع اختصاص‌یافته از محل استقراض دولت از صندوق توسعه ملی، برای اجرای طرح‌های عمرانی کشاورزی؛

·      افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و بانک کشاورزی از طریق فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی؛

·      تعریف سهم کمک بلاعوض دولت در اجرای طرح‌های آب و خاک کشاورزی؛

·      مشخص نمودن میزان سهم وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو از منابع حاصل از عوارض و جریمه‌های برداشت آب از چاه‌های کشاورزی؛

·      اختصاص سهمی از مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم و مالچ) برای وزارت جهاد کشاورزی (سازمان منابع ‌طبیعی و آبخیزداری کشور) با تعدیل سهم سایر دستگاه‌ها؛

·      اخذ مالیات از مالکان باغ‌ویلاهای مجاز به میزان دو در هزار و از مالکان باغ‌ویلا‌های غیرمجاز به میزان چهار در هزار ارزش کل ملک؛

·      اختصاص کلیه درآمدهای حاصل از اخذ عوارض صادراتی محصولات آب‌بر، به وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو در راستای عمل به تکالیف بند «پ» ماده (۳۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت؛

·      اختصاص کلیه درآمدهای حاصل از اخذ عوارض بر واردات نهاده‌های دامی، میوه‌جات، سبزیجات، بذر و سموم به وزارت جهاد کشاورزی؛

·      افزایش سقف اعتبارات صندوق بیمه محصولات کشاورزی از محل «اعتبارات موضوع ‌بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)»؛

·      لحاظ حق بیمه پایه سهم کشاورز در ردیف مربوط به خرید تضمینی داخلی و واردات گندم؛

·      اختصاص بخشی از منابع حاصل از اصلاح نرخ ارز ترجیحی، به اصلاح ساختار تولید محصولات کشاورزی ازجمله در زمینه‌های:

-       استقرار سامانه یکپارچه اطلاعات مکانی، توصیفی و بازار، سرمایه‌گذاری در توسعه کشاورزی دیجیتال (هوشمند)، تقویت زیرساخت‌های پایش مکان‌مبنا و ماهواره‌ای بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی و توسعه زیست‌بوم هوش مصنوعی از طریق شرکت‌های دانش‌بنیان و فناوری؛

-       تأمین لاین والدینی خالص برای تولید بذور هیبرید دانه‌های روغنی و تأمین لاین والدینی گواهی ‌شده ارقام زیتون برای کشت متراکم، از طریق بخش خصوصی و شرکت‌های دانش‌بنیان؛

-       کمک بلاعوض، یارانه سود و کارمزد تسهیلات بانکی و سهم آورده دولت در صندوق‌های حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، به‌منظور خرید ماشین‌های کاشت و برداشت دانه‌های روغنی و غلات، توسط اشخاص حقوقی مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی؛

-       توسعه کشاورزی حفاظتی و جهش تولید پایدار در دیم‌زارها؛

-       مطالعات و سرمایه‌گذاری در استقرار مناطق ویژه خودکفایی پایدار در محصولات راهبردی، در دشت‌های حاصلخیز؛

-       سرمایه‌گذاری در طرح‌های مشارکتی و فناورانه احیای مراتع و استقرار چرای چرخشی در قالب زنجیره ارزش؛

-       تقویت مراکز جهاد کشاورزی دهستان‌ها و اجرای طرح‌های الگویی و ترویج عملیات به‌زراعی، در قالب طرح‌های سهم‌بری دانش از تولید و کشاورزی قراردادی، در محصولات گندم، جو، برنج، سویا، گلرنگ، کلزا، پنبه، کنجد و آفتابگردان روغنی؛

-       سرمایه‌گذاری و اعطای یارانه سود و کارمزد تسهیلات به‌منظور توسعه سامانه‌های استحصال آب باران، با هدف تأمین آب شرب انسان و دام، بیابان‌زدایی و تقویت تولید.

1. مقدمه

به‌موجب بند «ب» ماده‌واحده «قانون اصلاح مواد (180) و (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» مصوب 1404/06/12، دولت مکلف شده ‌است ماده‌واحده لایحه بودجه سالیانه کل کشور را به‌صورت برنامه‌محور، حاوی سقف منابع عمومی دولت به‌تفکیک درآمدها و مصارف بودجه و برنامه‌های اجرایی و اهداف کمّی ازجمله ترازهای عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی فقط در قالب جداول کلان و تفصیلی به‌تفکیک جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن، به‌همراه نسخه الکترونیکی با قابلیت خوانش و ویرایش رایانه‌ای حداکثر تا اول دی‌ماه هر سال به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید. همچنین مقرر شده ‌است جدول فروض برآورد منابع و مصارف، حاوی عناوینی که در قوانین مصوب ازجمله قانون برنامه پنج‌ساله‌ای که درحال اجراست و به بودجه‌های سنواتی احاله شده یا برش یک‌ساله از آن برنامه باشد، ارائه شود. علاوه‌بر این، دولت مکلف شده ‌است احکام قوانینی را که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است، به‌همراه لایحه به مجلس منعکس نماید و همچنین شاخص‌های عملکرد و اهداف کمّی مرتبط با بودجه برنامه‌های قوه مقننه، قوه ‌قضائیه، وزارتخانه‌ها، سازمان‌های مستقلی که عالی‌ترین مقام آن را رئیس‌جمهور منصوب می‌کند، نیروهای مسلح، نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری(مدظلّه‌العالی) و نهادهای مصرّح در قانون اساسی را ضمن انطباق با قوانین بالادستی به لایحه بودجه ضمیمه کند [1]. بر این اساس، گام مهمّی در برنامه‌محور و عملکرد محور شدن قوانین بودجه سالیانه برداشته شده است که باتوجه‌به اولین تجربه اجرایی این قانون در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، ضروری است اهتمام ویژه‌ای در بررسی و تصویب این لایحه و پایه‌گذاری ساختار بهینه برای قوانین بودجه سال‌های آینده در مجلس شورای اسلامی صورت گیرد.

در گزارش حاضر نیز سعی شده ‌است لایحه بودجه سال 1405 در بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی براساس موارد پیش‌گفته بررسی شود. گفتنی است که مقصود از واحد پولی «ریال» در این گزارش، ریال قانون جدید (معادل ۱۰،۰۰۰ ریال قدیم یا هزار تومان قدیم) است [2] که در لایحه بودجه تقدیمی دولت نیز مبالغ ردیف‌ها براساس همین واحد پولی ارائه شده ‌است. ضمن اینکه محاسبات و مقایسه‌های مربوط به اعتبارات بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در این گزارش بر مبنای مبالغ کل (مجموع مبالغ عمومی و اختصاصی) صورت گرفته، مگر در موارد خاصی که در آنها تفکیک بین مبالغ عمومی و اختصاصی به‌صراحت بیان شده ‌است. ابتدا به تحلیل الزامات منابع و مصارف مرتبط با این بخش پرداخته و مهم‌ترین نکات اصلاحی در آنها ارائه شده است. سپس تصویری از اعتبارات فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار در مقایسه با اعتبارات سال گذشته و همچنین سهم این فصل از کل اعتبارات ارائه شده است. اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در دو بخش هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در مرحله بعد بررسی شده و در ادامه، به تحلیل برنامه‌های اجرایی این دستگاه‌ها، از حیث میزان اعتبارات برآورد شده و همچنین میزان انطباق آنها با تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت پرداخته شده است. مقایسه منابع بودجه‌ای برآورد شده دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 با مقادیر مصوب برای سال 1404 و بررسی سهم هر دستگاه از کل درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در مرحله بعد انجام گرفته است. باتوجه‌به تصمیم دولت برای اصلاح نحوه پرداخت یارانه کالاهای اساسی از ابتدا به انتهای زنجیره و انعکاس آن در جدول اعتبارات هدفمندسازی یارانه‌ها، بررسی پیامدهای احتمالی این تصمیم بر بخش کشاورزی نیز در یک بخش مجزا با رویکرد حمایت از تولیدکنندگان این اقلام صورت گرفت. در پایان پس از جمع‌بندی یافته‌های این بررسی‌ها، پیشنهادهای اصلاحی برای استفاده نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در طی فرایند تصویب لایحه بودجه سال 1405 بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی ارائه شده است.

2. الزامات منابع و مصارف مرتبط با بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

در جداول الزامات منابع و مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور ردیف‌هایی به‌طور مستقیم به بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی مرتبط است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به «عوارض برداشت آب از چاه‌های مجاز و جریمه چاه‌های غیرمجاز»، «سقف اعتبارات صندوق بیمه محصولات کشاورزی از محل موضوع ‌بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) جهت پرداخت به‌عنوان سهم دولت به صندوق یاد شده» و «سقف مبلغ افزایش سرمایه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها نسبت به منابع بخش کشاورزی استان» اشاره کرد [3]. بررسی جداول الزامات منابع و مصارف این لایحه نشان‌ می‌دهد که برخی از الزامات مهم مرتبط با بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی مغفول مانده‌اند یا نیاز به اصلاح دارند که در ادامه به مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

2-1.    بهره‌گیری از منابع صندوق توسعه ملی در اجرای طرح‌های عمرانی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی

کمبود منابع مالی مورد نیاز برای اجرای طرح‌های عمرانی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی، یکی از مهم‌ترین دلایل کُندی در اجرای این طرح‌ها و پیرو آن پایین بودن بهره‌وری تولید و آسیب به منابع پایه در این بخش تبدیل شده ‌است. این درحالی است که در اسناد بالادستی مانند سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و همچنین فصول (7) و (8) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تکالیف متعددی برای امنیت غذایی، ارتقای بهره‌وری تولید محصولات کشاورزی و نظام یکپارچه منابع آب از طریق اجرای طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی وضع شده ‌است [4 و 5]. به‌موجب بند «ج» تبصره «7» قانون بودجه سال 1404 کل کشور، دولت مکلف شد در سال ۱۴۰۴ حداقل سه درصد از منابع اختصاص‌یافته از محل استقراض دولت از صندوق توسعه ملی را برای اجرای طرح‌های عمرانی آب و خاک و آبیاری نوین در مزرعه، آبخیزداری، آبخوان‌داری و لای‌روبی و احیای قنوات و آب‌بندان‌ها و احداث و تکمیل جاده‌های بین مزارع اختصاص دهد. همچنین مقرر شد تخصیص این منابع توسط سازمان برنامه‌ و بودجه کشور به‌صورت صد درصد و با اولویت پرداخت از طریق خزانه‌داری کل کشور صورت گیرد [6]. ازآنجایی‌که طرح‌های عمرانی مندرج در این حکم در انطباق با تکالیف مواد (32)، (33) و (39) قانون برنامه هفتم پیشرفت انتخاب ‌شده‌اند [5]، بنابراین امکان بازیابی این حکم در جدول الزامات لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز وجود دارد.

2-2.    تقویت صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی

صندوق‌های غیردولتی حمایت از توسعه بخش کشاورزی به‌عنوان یکی از ساختارهای ایجاد شده برای تأمین مالی در این بخش مطرح شده‌اند که متشکل از یک شرکت مادرتخصصی و تعدادی صندوق در رده‌های استانی، شهرستانی، تخصصی- محصولی، زنان و منابع ‌طبیعی است. تشکیل این صندوق‌ها به‌موجب ماده (۱۲) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و با هدف توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی تکلیف، و مقرر شد سرمایه اولیه آنها از محل کمک‌های دولت و فروش اموال و امکانات مازاد وزارت جهاد کشاورزی تأمین شود [7]. یکی از راه‌های ارتقای سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، افزایش سرمایه این صندوق‌هاست که در ماده (۱۷) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی از محل فروش امکانات قابل واگذاری وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌های تابعه از طریق شرکت مادرتخصصی صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی به این وزارتخانه تکلیف شده ‌است [8]. در بند «چ» تبصره «7» قانون بودجه سال 1404 کل کشور نیز وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شد اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی را که تا پایان سال 1403 فرایند ارزش‌افزایی‌شان در مرکز مولدسازی دولت خاتمه یافته است، تا مبلغ 50 میلیارد ریال (معادل ۵۰ هزار میلیارد تومان) با نسبت 80 درصد به صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و 20 ‌درصد برای افزایش سرمایه به بانک کشاورزی اختصاص دهد تا در راستای تولید و تقویت مالی بخش کشاورزی به کشاورزان تسهیلات پرداخت نماید [6].

باتوجه‌به موارد پیش‌گفته و در راستای افزایش سهم بخش کشاورزی از کل سرمایه‌گذاری کشور و افزایش نقش تولیدکنندگان در ارتقا نرخ رشد سرمایه‌گذاری و تأمین مالی در بخش کشاورزی، ضروری است در جدول الزامات منابع لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز ردیف با مضمون «فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی به‌منظور افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی (80 درصد) و بانک کشاورزی (20 درصد)» با مبلغ 50 میلیارد ریال (مشابه مبلغ مندرج در بند «چ» تبصره «۷» قانون بودجه سال 1404 کل کشور) به ذیل ردیف 6 با عنوان «سایر الزامات منابع» الحاق گردد. گفتنی است، در ردیف 3-5 «الزامات تسهیلات، تأدیه بدهی و افزایش سرمایه» در جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و به ‌استناد بند «26» ماده (1) «قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی» مقرر شده ‌است سقف مبلغ افزایش سرمایه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها نسبت به منابع بخش کشاورزی استان ۱۰ درصد باشد. علاوه‌بر این، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، ردیف درآمدی با عنوان «درآمد حاصل از فروش اموال و امکانات مازاد وزارت جهاد کشاورزی برای تأمین سرمایه اولیه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی (موضوع ماده (12) قانون جهاد کشاورزی)» به شماره طبقه‌بندی 210212 و با مبلغ یکصد میلیون ریال (معادل یکصد میلیارد تومان) درنظر گرفته شده ‌است که اولاً ضروری است واژه «اولیه» در عبارت «تأمین سرمایه اولیه» حذف شود و ثانیاً بانک کشاورزی نیز علاوه‌بر صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی، از این افزایش سرمایه برخوردار شود و لذا مبلغ آن همانند ردیف درآمدی ۲۱۰۲۳۹ قانون بودجه سال 1404 کل کشور به 50 میلیارد ریال (معادل 50 هزار میلیارد تومان) اصلاح شود.

2-3.    تسریع در اجرای طرح‌های آب ‌و خاک کشاورزی

در بند «7» سیاست‌های کلی برنامه پنج ساله هفتم که با اولویت «پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» تعیین شده‌ است، بر افزایش بهره‌وری حدوداً پنج‌درصدی آب کشاورزی تأکید شده است [9]. همچنین در فصول (۷) و (۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت تکالیف مرتبط با این موضوع، ازجمله «اجرای روش‌های نوین آبیاری سطحی و زیرسطحی»، «احداث شبکه‌های فرعی آبیاری و زهکشی در اراضی کشاورزی»، «تجهیز و نوسازی اراضی مدرن و سنتی»، «احیا، مرمت و بازسازی قنوات» و «اجرای عملیات انتقال آب با لوله»، وضع شده ‌است [5] و پیرو آن، برآورد اعتبارات مورد نیاز برای اجرای طرح‌های مذکور در لایحه بودجه صورت گرفته است. نکته قابل تأمل اینجاست که اجرای طرح‌های آب و خاک کشاورزی باتوجه‌به هزینه‌های بالای آنها معمولاً از عهده اغلب کشاورزان خارج است و همواره بخش قابل ‌توجهی از منابع مالی لازم برای اجرای آنها (تا ۸۵ درصد) از طریق اعتبارات دولتی تأمین می‌شده ‌است. بنابراین ضروری است همانند سال‌های گذشته، میزان مشارکت دولت در اجرای طرح‌های آب ‌و خاک کشاورزی به‌طور صریح در لایحه بودجه مشخص شود. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود در جدول «الزامات منابع لایحه بودجه سال 1405 کل کشور» در بخش «الزامات منابع حوزه آب و انرژی» عنوان جدید «الزام دولت به تأمین سهم خود از اعتبار طرح‌های ذیل برنامه‌های «توسعه زیرساخت‌های آب و خاک کشاورزی» و «عرضه آب (استانی)»» الحاق شود. الزامات مصارف مربوط به این ردیف نیز می‌تواند به این شرح برای طرح‌های آب ‌و خاک کشاورزی لحاظ گردد:

-        سهم دولت در پرداخت هزینه‌های طراحی و اجرای روش‌های نوین آبیاری و کم‌فشار:

1. حداقل 50 درصد هزینه‌ها در قطعات اراضی زراعی- باغی آبی بالاتر از 30 هکتار؛

2. حداقل 65 درصد هزینه‌ها در سایر قطعات اراضی زراعی- باغی بالای حد نصاب فنی- اقتصادی؛

3. حداقل 90 درصد هزینه‌ها در قطعات اراضی زراعی- باغی تحت مالکیت اشخاص موضوع ماده (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی و کلیه قطعات پایین‌تر از حد نصاب فنی- اقتصادی، درصورت ارائه تعهد رسمی ازسوی مالکان اراضی مربوطه نسبت به پذیرش طرح‌های یکپارچه‌سازی اراضی مصوب وزارت جهاد کشاورزی؛

-        سهم دولت در پرداخت هزینه‌های طراحی و اجرای طرح‌های خاک و تجهیز و نوسازی و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی: حداقل 70 درصد.

گفتنی است، اعتبارات درنظر گرفته شده برای مطالعه و اجرای طرح‌های آب ‌و خاک کشاورزی بسیار ناکافی است و احتمال تحقق تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت را به‌شدت کاهش می‌دهد؛ برای نمونه هزینه پیش‌بینی شده برای مطالعه و اجرای یک هکتار از توسعه روش‌های نوین آبیاری و کم‌فشار حدود 2/7 میلیون ریال (معادل دو میلیارد و ۷۰۰ میلیون تومان) است و با اعتبار 3/2 میلیارد ریالی (معادل سه هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان) برآورد شده برای این موضوع و با فرض سهم متوسط 70درصدی دولت در مطالعه و اجرای طرح‌های مذکور، می‌توان فقط ۱،۷۰۰ هکتار از این طرح‌ها را پیاده‌سازی کرد و این درحالی است که تکلیف قانون برنامه هفتم پیشرفت در این زمینه سالیانه ۲۰۰ هزار هکتار آبیاری تحت فشار است [5].

بنابراین می‌توان گفت باوجود اینکه مجموع اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با آب‌ و خاک کشاورزی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نسبت به مقادیر مصوب در سال ۱۴۰۴ از رشد 49/1 درصدی برخوردار بوده است (جدول 1)، ولی عملکرد اجرای طرح‌های مذکور حاکی از عقب‌افتادگی جدی نسبت به تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در این حوزه و به‌منزله نقض صدر اصل (52) قانون اساسی (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) است. طبق گزارش ناظر اجرایی برنامه هفتم، برآورد غیرواقعی سنجه‌های عملکردی اهداف کمّی و اعتبار ناکافی یا عدم پیش‌بینی اعتبار در بودجه‌های سنواتی به‌عنوان دلایل پایین بودن عملکرد این تکالیف ذکر شده است که لزوم تجدیدنظر جدی در برآورد و تخصیص اعتبارات مذکور را نشان‌ می‌دهد. این نکته را نیز نباید از نظر دور داشت که اجرای طرح‌های مذکور هرچند بسیار هزینه‌بر است، با صرفه‌جویی‌های ناشی از اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور و همچنین بهره‌گیری از سرمایه‌های بخش‌های غیردولتی در قالب مشارکت عمومی- خصوصی می‌توان درصد تحقق آنها را افزایش داد [10].

جدول 1. اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای ذیل برنامه «توسعه زیرساخت‌های آب و خاک کشاورزی» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور (یکصد ریال – معادل یکصد هزار تومان) [3]

2-4.    مصرف بهینه منابع حاصل از عوارض و جریمه‌های آب چاه‌های کشاورزی

بند «3-4» جدول الزامات منابع لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، مستند به بند «16» ماده (۱) «قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی» [11] به موضوع حق‌النظاره آب چاه‌ها اختصاص یافته است. فارغ از تعارض قانونی موجود در این نحو از عوارض‌گیری از چاه‌های آب کشاورزی و همچنین عدم بازدارندگی جریمه‌های مطرح شده، افزایش ۳۰ تا ۵۲۵درصدی در عوارض مذکور از نکات قابل تأمل در این زمینه است. گفتنی است، این نحو از اخذ عوارض، به منبع درآمدی برای دولت به‌ویژه وزارت نیرو تبدیل شده است و می‌تواند به ضدهدف اصلی تبدیل شود؛ زیرا برداشت بیشتر از آب، به‌معنای درآمد بیشتر برای وزارتخانه‌هاست. از طرفی تصمیم به اخذ عوارض تا سقف ظرفیت پروانه بهره‌برداری، از مصرف‌کنندگان آب چاه‌های کشاورزی مجاز فاقد کنتور هوشمند، طبیعتاً باعث ترغیب آنان به برداشت تا سقف پروانه رسمی خود می‌شود؛ زیرا درصورت عدم مصرف تا سقف هم باید عوارض تا سقف ظرفیت پروانه بهره‌برداری را پرداخت نمایند. درخصوص چاه‌های غیرمجاز و برداشت غیرمجاز از چاه‌های مجاز، اتکای دولت به درآمدهای حاصله باید وفق بند «الف» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت از بین برود و علاوه‌بر این، برنامه جامع مدیریت آب‌های زیرزمینی مشتمل‌بر طرح‌هایی مانند نصب شمارشگرهای هوشمند، خرید آب صرفه‌جویی شده، توسعه اشتغال سازگار با کم‌آبی بدون تغییر کاربری اراضی حاصلخیز و مسلوب‌المنفعه کردن چاه‌های غیرمجاز تدوین و اجرایی گردد. گفتنی است، هرگونه اقدامی برای مدیریت مصرف و افزایش بهره‌وری آب کشاورزی، باید با سیاست بانک آب و خرید تضمینی آب صرفه‌جویی شده کشاورزان همراه شود تا بتواند رفتار صرفه‌جویانه کشاورز را تشویق کند وگرنه به رفتار بهینه منجر نخواهد شد [12]. همچنین وفق بند «ب» تبصره «7» قانون بودجه سال 1404 کل کشور، مقرر شد وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو هریک سهم یکسانی از مصارف این موضوع داشته ‌باشند که ضروری است این نکته در الزام مربوطه با قید ۵۰ درصد برای هر وزارتخانه درج گردد. گفتنی است، درآمد پیش‌بینی شده از محل برداشت آب از آبخوان‌ها مندرج در ردیف درآمدی ۱۶۰۱۱۲ لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، معادل ۵ میلیارد ریال (معادل ۵ هزار میلیارد تومان) است که صرفاً به شرکت مدیریت منابع آب ایران تخصیص یافته و نسبت به مقدار متناظر در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، ۶۱۴ درصد افزایش یافته ‌است. این درحالی است که بخشی از طرح‌های مرتبط با مدیریت منابع آب مانند بهبود بهره‌وری آب و مدیریت رواناب‌ها در بالادست از طریق فعالیت‌های آبخیزداری و آبخوان‌داری باید توسط وزارت جهاد کشاورزی انجام شود.

2-5.    ارائه مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم و مالچ) رایگان به سازمان منابع ‌طبیعی و آبخیزداری کشور

طی سال‌های گذشته، سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور برای عملیات تثبیت شن‌های روان از مالچ نفتی به‌صورت رایگان (از طریق وزارت نفت) استفاده کرده و در این سال‌ها توانسته است بیش از 300 هزار هکتار از کانون‌های بحرانی فرسایش بادی در کشور را کنترل و تثبیت نماید که نتایج آن حفاظت و ایمنی مراکز اقتصادی، اجتماعی و دولتی و غیردولتی بوده است. براساس تصویب‌نامه شماره 149129/ت 51563 ه مورخ 1393/12/06 هیئت محترم وزیران درخصوص مقابله با آثار زیان‌بار ریزگردها، لازم است تا موضوع تأمین قیر رایگان نیز در این لایحه درج شود. شایان ‌ذکر است، این موضوع در قوانین بودجه سال‌های 1396 تا سال 1401 درج شده بود که در سال‌های 1402 تا 1404 حذف شد. بنابراین ضروری است در جدول الزامات منابع لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در قسمت «الزامات حوزه نفت و انرژی» عنوان جدیدی برای سهم وزارت جهاد کشاورزی (سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور) از مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم و مالچ) دریافتی در سال 1405 با تعدیل سهم سایر دستگاه‌ها ایجاد شود. همچنین باتوجه‌به ناکارایی‌هایی که تاکنون در اعطای قیر رایگان شکل گرفته است، لازم است سازوکارهای اقتصادی و شفاف در این خصوص مدنظر قرار گیرد.

2-6.    اختصاص اعتبارات مدیریت بحران به بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی

در قوانین بودجه سال‌های گذشته و به‌طور ویژه در بندهای «الف» و «ب» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال 1404 کل کشور اعتباراتی برای مدیریت بحران در بخش کشاورزی از محل اعتبارات بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) منظور می‌شد. این اعتبارات به حوزه‌های مختلف مرتبط با مدیریت بحران ازجمله «مهار بیماری‌های واگیر دامی و مشترک بین انسان و دام و پایش باقی‌مانده‌های دارو، سموم و فلزات سنگین در فراورده‌های خام دامی»، «تولید و ارتقای کیفیت انواع واکسن‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور»، «پیشگیری و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور»، «پرداخت سهم دولت به صندوق بیمه کشاورزی»، «رفع تنش آب شرب عشایری» و «بخشودگی سود، کارمزد و جریمه‌های دیرکرد تسهیلات پرداختی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیرمترقبه به‌ویژه سیل، سرمازدگی و خشک‌سالی و استمهال تسهیلات بانکی ایشان» اختصاص می‌یافت (جدول 2). به‌موجب بند «24» ماده (۱) «قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی»، دولت به تعیین سقف استفاده دستگاه‌های حمایتی از تنخواه موضوع ‌بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مکلف شده‌ است. ولی در ردیف ۳ جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ فقط پرداخت سهم دولت به صندوق بیمه کشاورزی در ردیف 3-3، آن‌هم با مبلغ ۱۲ میلیارد ریال (معادل ۱۲ هزار میلیارد تومان)، مشابه با مبلغ سال ۱۴۰۴ تکلیف شده ‌است.

فارغ از ضرورت درج اعتبارات متناسب برای کلیه موارد مذکور ذیل ردیف ۳ جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، درخصوص اعتبار ۱۲ میلیارد ریالی منظور شده برای صندوق بیمه کشاورزی اصلاح این مبلغ باتوجه‌به تکالیف مندرج در قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز افزایش هزینه جبران خسارت‌ها ضرورت دارد. به‌موجب جزء «۳» بند «چ» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده ‌است که صندوق بیمه کشاورزی از طریق کارگزاری شرکت‌های بیمه، کلیه محصولات اساسی موضوع «قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی» مصوب 1368/06/21 با اصلاحات و الحاقات بعدی را در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث، بیمه اجباری تمام‌خطر نماید [5]. چنین تکلیفی تعهد قابل ‌توجهی برای دولت، به‌منظور تأمین سهم دولت از پرداخت حق بیمه محصولات اساسی مذکور ایجاد خواهد کرد که ضروری است اعتبار لازم برای این منظور نیز به اعتبارات مندرج در ردیف ۳-۳ جدول الزامات لایحه بودجه سال 140۵ افزوده شود. به‌ویژه اینکه در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ مقرر شده بود بدهی صندوق بیمه محصولات کشاورزی به بانک کشاورزی ناشی از تکالیف قانونی دولت در بیمه کشاورزی که به تأیید مجمع عمومی صندوق و بانک کشاورزی و سازمان حسابرسی رسیده باشد، به‌عنوان بدهی دولت به بانک کشاورزی منظور شود؛ ولی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ برای این بدهی تکلیفی معین نشده است و این موضوع در صورت پیش‌بینی نشدن اعتبار کافی برای تکالیف صندوق بیمه کشاورزی به افزایش زیان انباشته این صندوق می‌انجامد.

همچنین ازآنجایی‌که بخشی از موضوع «پایش باقی‌مانده مواد در محصولات خوردنی» مربوط به محصولات کشاورزی غیردامی است که طبق بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ارزیابی و اعلام آن به وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت بهداشت و سازمان ملی استاندارد تکلیف شده، ولی در بین دستگاه‌های موضوع ردیف ۳ از جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال 1405، اشاره‌ای به ‌نام «وزارت جهاد کشاورزی» نشده است.

جدول 2. اعتبارات موضوع ‌بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مربوط به بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی (میلیون ریال - معادل میلیارد تومان) [6]

2-7.    دریافت مالیات از باغ‌ویلاها در راستای حفاظت و احیای اراضی کشاورزی و منابع ‌طبیعی

بسیاری از باغ‌ویلاها با تخریب و تغییر کاربری غیرضروری و غیرقانونی اراضی کشاورزی احداث ‌شده‌اند که قیمت برخی از آنها خیلی بیشتر از قیمت واحدهای مسکونی منطقه است و حالت لوکس دارند. این باغ‌ویلاها نه‌فقط نقشی در تأمین نیازهای مسکونی کشور ایفا نمی‌کنند و گاهی سالی کمتر از یک ماه روی‌هم‌رفته مورد استفاده مالکان قرار می‌گیرند، بلکه اراضی کشاورزی را نیز غیر قابل استفاده کرده‌اند و این موضوع به امنیت غذایی کشور آسیب وارد کرده است. بنابراین، اخذ مالیات از این‌گونه باغ‌ویلاها هم می‌تواند مانعی برای گسترش آنها تلقی شود، هم اینکه درآمد حاصله را می‌توان برای احیای اراضی کشاورزی و منابع‌ طبیعی هزینه کرد. البته برخی از باغ‌ویلاها با پرداخت جرائم قانونی مربوطه، مجوز دریافت کرده‌اند، ولی برخی دیگر همچنان مجوز ندارند و پرونده‌شان در مراحل رسیدگی قرار دارد که حتی ممکن است حکم تخریب برایشان صادر شود؛ لذا بهتر است از باغ‌ویلاهای بدون مجوز تا زمان تعیین تکلیف در مراجع قانونی، دوبرابر باغ‌ویلاهای دارای مجوز، مالیات اخذ شود. این نحو از اخذ مالیات در جزء‌های «۱» و «۲» بند «ذ» تبصره «۶» قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور نیز تکلیف شده‌ است [13]. پیشنهاد می‌شود در الزامات منابع لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز اخذ مالیات از مالکان باغ‌ویلاهایی که در ابتدای سال 1405 مالک این املاک بوده‌اند لحاظ شود. درخصوص نرخ مالیات هم می‌توان از باغ‌ویلاهای مجاز، دو در هزار و نرخ مالیات از باغ‌ویلاهای غیرمجاز را تا زمان تعیین تکلیف قانونی به میزان چهار در هزار کل ارزش ملک تعیین کرد. البته در اخذ مالیات، باید به‌صراحت این موضوع به شخص مربوطه اعلام شود که اخذ این مالیات، از اجرای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و سایر قوانین مربوطه ازجمله در زمینه قلع و قمع مانع نخواهد شد.

3. اعتبارات فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار

در طبقه‌بندی‌های مرسوم لوایح بودجه سنواتی، لایه اول از تقسیم‌بندی اعتبارات برآوردی بخش‌های مختلف براساس امور 10گانه‌ای صورت ‌می‌گیرد که یکی از آنها «امور اقتصادی» است. لایه دوم این تقسیم‌بندی نیز به فصل‌های ذیل امور مختلف اختصاص دارد و «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» یکی از فصول 9گانه از «امور اقتصادی» است که در لوایح بودجه سال‌های گذشته (قبل از 1402)، از عنوان فصل «کشاورزی و منابع ‌طبیعی» برای آن استفاده می‌شد. در لایحه بودجه سال 1405 برای «امور اقتصادی» کد طبقه‌بندی ۷۰۴ و برای فصل «کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» کد طبقه‌بندی ۷۰۴۲ درنظر گرفته شده ‌است.

اعتبارات هزینه‌ای برآورد شده برای «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» در لایحه بودجه سال 1405 از رشد 30/7 درصدی نسبت به اعتبارات مصوب سال 1404 برخوردار است. این درحالی است که اعتبارات هزینه‌ای امور اقتصادی نزدیک به 39/5 درصد رشد یافته ‌است. درخصوص اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برآورد شده برای «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» در لایحه بودجه سال 1405 نیز رشد 23/2 درصدی نسبت به اعتبارات مصوب سال 1404 مشاهده می‌شود که این افزایش برای اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور اقتصادی 35/6 درصد است.

باوجود رشد میزان اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار»، سهم این فصل از «امور اقتصادی» 0/9 واحد درصد کاهش یافته ‌است (از 11/2 درصد در قانون بودجه سال 1404 به 10/3 درصد در لایحه بودجه سال 1405). این کاهش برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای به‌ترتیب 0/7 و 1/0 واحد درصد است (جدول 3).

جدول 3. برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بر حسب امور و فصل (یکصد ریال / درصد) [3]

4. اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی

اعتبارات هزینه‌ای وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه در لایحه بودجه سال 1405 با 63/5 درصد افزایش نسبت به مقادیر مصوب سال 1404 به 21/8 میلیارد ریال (معادل 21/8 هزار میلیارد تومان) رسیده و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه در لایحه بودجه سال 1405 با 39/45 درصد افزایش نسبت به مقادیر مصوب سال 1404 به 23/7 میلیارد ریال (معادل 23/7 هزار میلیارد تومان) رسیده است. درمجموع، اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 به میزان 50 درصد نسبت به مقادیر مصوب سال 1404 افزایش یافته ‌است. میزان رشد اعتبارات عمومی و اختصاصی به‌ترتیب 43/1 و 87/6 درصد است.

«سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی»، «مؤسسه رازی» و «سازمان دامپزشکی کشور» به‌ترتیب با 20/7، 15/11 و 13 درصد بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای و «وزارت جهاد کشاورزی»، «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور» و «سازمان شیلات ایران» به‌ترتیب با 39/5، 35/9 و 6/5 درصد بیشترین سهم از اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های مرتبط با بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی را به خود اختصاص داده‌اند (شکل 1 و شکل 2).

شکل 1. نمودار اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال – معادل هزار میلیارد تومان) [3]

شکل 2. نمودار اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال) [3]

5. اعتبارات برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی

مهم‌ترین برنامه‌های اجرایی مرتبط با بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ ذیل دو عنوان «ارتقای امنیت غذایی» و «مدیریت یکپارچه منابع آب، خاک و پوشش گیاهی» قرار گرفته‌اند. این برنامه‌ها به‌ترتیب 96/5 و 3/3 درصد از اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و بودجه شرکت‌های دولتی مرتبط را به خود اختصاص داده‌اند (جدول 4). مجموع اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و بودجه شرکت‌های دولتی مرتبط در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به ۵۶۴ میلیارد ریال (معادل 564 هزار میلیارد تومان) رسیده است که از این مبلغ ۵۴۴ میلیارد ریال (معادل ۵۴۴ هزار میلیارد تومان) به برنامه ارتقای امنیت غذایی اختصاص دارد.

جدول 4. اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی براساس برنامه‌های اجرایی (یکصد ریال معادل یکصد هزار تومان) [3]

در برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، سنجه‌های عملکردی متفاوتی از قبیل «افزایش بهره‌وری در واحد سطح تولید»؛ «افزایش ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی»؛ «کاهش مصرف آب کشاورزی ناشی از مدیریت مصرف»؛ «خرید تضمینی گندم»؛ «سطح عملیات احیایی پوشش گیاهی (عرصه‌های منابع‌طبیعی)»؛ «سطح کانون‌های بحرانی تثبیت شده فرسایش خاک»؛ «تأمین و نگهداری ذخایر راهبردی» و «تأمین و تدارک کودهای شیمیایی و نهاده‌های کشاورزی (بذر)» تعیین شده ‌است (جدول 5).

اهداف کمّی کلیه برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی شامل موارد مذکور در جدول 5 قابل مشاهده ‌است. به‌عنوان نمونه می‌توان به هدف‌گذاری برای راه‌اندازی مجدد تعداد 20 واحد صنعتی غیرفعال بخش کشاورزی در سال‌های ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵ اشاره کرد که عملکرد سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ برای این نماگر سالیانه ۲۰ واحد بوده است. درخصوص نماگر «آموزش‌های فنی ‌و حرفه‌ای و کار و دانش در بخش کشاورزی» در سال‌های 1402 و ۱۴۰۳ به‌ترتیب 2،640 و 3،000 مهارت‌جو از این آموزش‌ها بهره برده‌اند که هدف‌گذاری برای این امر نیز در سال‌های ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵ به‌ترتیب ۳،۰۰۰ و ۲،۵۰۰ مهارت‌جو لحاظ شده ‌است.

جدول 5. اهداف کمّی برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی [3]

گفتنی است، علاوه‌بر نماگرهای ذکر شده در جدول 5، مواردی همچون «تنظیم بازار داخلی محصولات کشاورزی (1340259)» و «توسعه حمل‌ونقل دریایی (1420143)» نیز جزء برنامه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی قرار می‌گیرند. بیشترین اعتبارات هزینه‌ای برنامه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی مربوط به برنامه «پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی» با 7/9 میلیارد ریال (7 هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان) و بیشترین اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای این برنامه‌ها مربوط به «توسعه زیرساخت‌های آب و خاک کشاورزی» با ۶ میلیارد ریال (۶ هزار میلیارد تومان) است (شکل 3 وشکل 4)

شکل 3. نمودار اعتبارات هزینه‌ای برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال- معادل هزار میلیارد تومان) [3]

شکل 4. نمودار اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال - معادل هزار میلیارد تومان) [3]

6. انطباق لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت

لازم است در اجرای ماده (182) «قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» و نیز به‌منظور ایجاد بستر لازم برای نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در حوزه کشاورزی و منابع ‌طبیعی، از حیث اجرا یا عدم اجرا به‌جهت تأمین مالی در لایحه بودجه، تعیین تکلیف شوند. به تصریح ماده قانونی ذکر شده، «دولت مکلف است احکام قوانینی که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است را به‌همراه لایحه به مجلس منعکس نماید» [14]. بررسی برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی در بخش پیش نشان داد که فارغ از وجود ابهام در عناوین نماگرهایی مانند «افزایش ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی» و «افزایش بهره‌وری در واحد سطح تولید» نکته قابل تأمل درخصوص این نماگرها، انطباق نداشتن آنها با سنجه‌های عملکردی قانون برنامه هفتم پیشرفت است. ازآنجایی‌که بودجه‌های سالیانه باید برش مالی یک‌ساله تکالیف قوانین برنامه را نشان دهند، بهتر بود تعریف نماگرهای اهداف کمّی برنامه‌های اجرایی لایحه بودجه نیز با سنجه‌های عملکردی قانون برنامه منطبق می‌شد تا اینکه قضاوت درخصوص میزان اعتبار برآورد شده و عملکرد هر برنامه اجرایی، براساس میزان تأثیر آن برنامه در تحقق اهداف متناظر در قانون برنامه هفتم پیشرفت امکان‌پذیر باشد. برای نمونه می‌توان به نماگر «افزایش ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی» اشاره کرد که ذیل برنامه ارتقای امنیت غذایی قرار دارد و برای آن هدف‌گذاری ۴درصدی در لایحه بودجه سال 1405 درنظر گرفته شده ‌است. با اینکه عنوان این نماگر مشابه هدف‌گذاری ماده (۳۲) قانون برنامه هفتم پیشرفت پیشرفت مبنی‌بر دستیابی به خودکفایی 90 و 40درصدی برای محصولات اساسی مختلف کشاورزی است (جدول 6)، مشخص نیست آیا این ۴ درصد افزایش سالیانه در ضریب خوداتکایی محصولات اساسی کشاورزی به چه میزان منطبق با حکم قانونی مذکور است؟ ضمن اینکه مشخص نیست چرا در عنوان این نماگر برخلاف تکلیف قانون برنامه، از واژه «خوداتکایی» به‌جای «خودکفایی» استفاده شده ‌است؟

به‌طورکلی می‌توان گفت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور برای برخی از احکام مهم قانون برنامه هفتم پیشرفت، مانند «کاهش واردات نهاده‌های دامی تراریخته»؛ «تولید ۲۰ درصد از محصولات کشاورزی کشور از طریق کشاورزی قراردادی»؛ «کشت متراکم محصولات راهبردی در دشت‌های حاصلخیز و مستعد»؛ «جبران هزینه تحمیلی ناشی از مداخلات دولت در بازار در اثر قیمت گذاری تکلیفی، از طریق پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و قیمت بازار»؛ «اجرای طرح جامع احداث و ساماندهی زیرساخت‌های منابع آب و خاک کشاورزی در استان‌های شمالی در سطح یک میلیون هکتار»؛ «رساندن نسبت کفایت سرمایه بانک کشاورزی به حداقل هشت درصد (8%)» و «استحصال آب‌های جوی و سامانه‌های استحصال آب باران و کاهش تبخیر از سامانه‌های ذخیره»، اعتبار مشخصی پیش‌بینی نشده است.

برای نمونه در بند «الف» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، پیاده‌سازی برنامه بهینه تولید (الگوی کشت) از طریق کشت متراکم محصولات راهبردی در دشت‌های حاصلخیز و مستعد تکلیف شده ‌است. در این خصوص و باتوجه‌به کم‌آبی موجود کشور و هدف‌گذاری صورت‌گرفته در ماده (۳۷) قانون برنامه هفتم پیشرفت برای کاهش مصرف آب در بخش کشاورزی به ۶۵ میلیارد مترمکعب تا پایان برنامه، بهتر است در راستای تعریف مناطق ویژه خودکفایی پایدار در محصولات راهبردی کشاورزی اقدامات لازم صورت گیرد. این موضوع در راستای شناسایی و بهره‌برداری دانش‌بنیان و یکپارچه از اراضی درجه‌یک (حاصلخیز) و آبی که مستعدترین اراضی برای تولید محصولات راهبردی هستند و برنامه‌ریزی ویژه برای این اراضی برای تولید با حداکثر بهره‌وری و با رفع خلأ عملکرد در واحد سطح به‌منظور دستیابی به خودکفایی پایدار است. بنابراین بخشی از اعتبارات طرح‌های آب و خاک ازجمله آب‌های تحت فشار یا تجهیز و نوسازی اراضی و سایر منابع مرتبط باید برای استقرار قطب‌ها یا مناطق ویژه خودکفایی در محصولات اساسی اختصاص یابد.

طبق تکلیف تبصره بند «ب» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، به‌منظور جبران هزینه‌های تحمیلی ناشی از مداخلات دولت در بازار (قیمت‌گذاری تکلیفی)، دولت باید در قوانین بودجه سالیانه منابع متناسب را پیش‌بینی و پرداخت نماید؛ این مورد نیز یکی از مهم‌ترین تکالیف برنامه در راستای حمایت از تولیدکننده است که باید اعتبار متناسب با آن در لایحه بودجه سال 1405 لحاظ شود.

وفق ماده (۷) آیین‌نامه اجرایی شورای عالی سلامت و امنیت غذایی با اصلاحات و الحاقات بعدی، باید برای تدوین برنامه جامع ارتقای سلامت و ایمنی غذایی کشور، مشتمل‌بر ارتقای زیرساخت‌های ارزیابی خطر، ارتقای نظام بازرسی و نظارت بر ایمنی مواد غذایی، تقویت زیرساخت‌های سلامت و ایمنی غذایی و توانمندسازی کشاورزان در زمینه تولید محصولات سالم گواهی شده و زیستی (ارگانیک) و سایر موارد ضروری، اعتبار لازم در لوایح بودجه سنواتی پیش‌بینی شود. بنابراین مشخص نیست با تخصیص نیافتن منابع شفاف چگونه قرار است تکالیف مرتبط با ایمنی غذایی اجرایی شوند [15]. بند «چ» ماده (۷۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز به موضوع ارتقای اصول پیشگیری در سطح جامعه در مواردی ازجمله تغذیه سالم، از طریق هزینه‌کرد حداقل پنج درصد (5%) از اعتبارات مصوب سالیانه سازمان‌های بیمه‌گر پایه سلامت در قالب مشوق‌های مختلف برای بیمه‌شدگان ازجمله تخفیف در حق ‌بیمه پرداخته است، ولی چنین ردیف نیز در لایحه بودجه پیش‌بینی نشده است.

جدول 6. انطباق لایحه بودجه سال 1405 با برخی از تکالیف مهم قانون برنامه هفتم پیشرفت مرتبط با بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی [3] و [5]

7.  منابع بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی

درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در سال 1405 با کاهش ۵۹درصدی نسبت به مقادیر مصوب در سال 1404، به 11/2 میلیارد ریال (معادل ۱۱ هزار و 200 میلیارد تومان) رسیده است. دلیل اصلی این کاهش، به حذف ردیف درآمدی 160219 به مبلغ 20 میلیارد ریال (20 هزار میلیارد تومان) با عنوان «درآمد حاصل از فروش گندم و نان یارانه‌ای و غیریارانه‌ای (موضوع ‌بند «ب» تبصره «13»)» قانون بودجه سال 1404 است که برای «شرکت بازرگانی دولتی ایران» مصوب شده بود و در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در ردیف 8 جدول 14 منابع هدفمندسازی یارانه‌ها با عنوان «درآمد حاصل از فروش گندم و آرد به صنف و صنعت پس از کسر هزینه تبعی» به مبلغ 30 میلیارد ریال (30 هزار میلیارد تومان) منظور شده‌ است. درصورت لحاظ نکردن این مبلغ در سرجمع درآمدهای مصوب قانون بودجه سال 1404، می‌توان گفت که مجموع درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی دستگاه‌های اجرایی مرتبط با بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در سال 1405 نسبت به مقادیر مصوب در سال 1404 افزایش 53/9 درصدی داشته است. 

«مؤسسه رازی»، «سازمان دامپزشکی کشور» و «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» به‌ترتیب با 3/6، 2 و 1/6 میلیارد ریال (هزار میلیارد تومان) بیشترین سهم را از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی (عمومی و اختصاصی) دستگاه‌های اجرایی مرتبط با بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 به خود اختصاص داده‌اند (شکل 5).

شکل 5. نمودار منابع بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (میلیارد ریال - معادل هزار میلیارد تومان) [3]

همچنین در بررسی منابع عمومی لایحه بودجه سال 1405 مشخص شد «سازمان دامپزشکی کشور»، «سازمان امور اراضی کشور» و «سازمان منابع ‌طبیعی و آبخیزداری کشور» به‌ترتیب با 2، 1/2 و 0/9 میلیارد ریال (هزار میلیارد تومان) بیشترین سهم را از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی عمومی دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی به خود اختصاص داده‌اند (شکل 6).

شکل 6. نمودار منابع بودجه‌ای عمومی دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 [3]

در میان دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی، بیشترین رشد درآمدی با 348/4 درصد مربوط به وزارت جهاد کشاورزی است که در لایحه بودجه سال 140۵ برای این وزارتخانه درآمد 171/3 میلیون ریالی (معادل 171/3 میلیارد تومان) برآورد شده ‌است. عمده این افزایش مربوط به ردیف درآمدی 210212 با عنوان «درآمد حاصل از فروش اموال و امکانات مازاد وزارت جهاد کشاورزی برای تأمین سرمایه اولیه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی (موضوع ماده (12) قانون جهاد کشاورزی)» و به میزان یکصد میلیون ریال (معادل یکصد میلیارد تومان) است.

در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور مبلغ 700 میلیون ریال (معادل ۷۰۰ میلیارد تومان) تحت‌ عنوان «درآمد حاصل از جرائم و خسارت ناشی از اجرای قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (موضوع ماده (3) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و هزینه‌های سنددار کردن اراضی کشاورزی)» برای «سازمان امور اراضی کشور» منظور شده ‌است که نسبت به مقدار مصوب سال 1404، به میزان 19/7 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد.

در لایحه بودجه سال 1405، درآمد حاصل از اخذ «یک درصد عوارض بر واردات نهاده‌های دامی» به شماره ردیف درآمدی 110419 به مبلغ 1،020 میلیون ریال (معادل 1،020 میلیارد تومان)، به‌طور کامل برای «گمرک جمهوری اسلامی ایران» منظور شده‌ است. این درحالی است که هدف از اخذ این عوارض، که به‌موجب بند «ق» از تبصره «۱» قانون بودجه سال 1404 کل کشور پایه‌گذاری شده، حمایت از بخش دام، طیور و آبزیان کشور و تحقق خودکفایی تولید گوشت قرمز و افزایش ضریب خوداتکایی روغن و دانه‌های روغنی، تولید میوه‌های گرمسیری و همچنین تولید شکر کشور و گوشت سفید ذکر شده‌ است. بنابراین ضروری است منابع حاصل از این ردیف به بخش کشاورزی اختصاص یابد تا برای اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با ارتقای خودکفایی در تأمین محصولات راهبردی صرف شود. این موضوع برای ردیف «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی» به شماره ردیف درآمدی ۱۶۰۱۳۲ نیز صدق می‌کند و ضروری است درآمدهای حاصل از آن به مبلغ 650 میلیون ریال (معادل 650 میلیارد تومان) به وزارت جهاد کشاورزی اختصاص یابد. گفتنی است، این ردیف درآمدی به‌موجب اصلاحیه قانون بودجه سال 1401 کل کشور، علاوه‌بر عوارض وارداتی میوه و سبزیجات و سموم، شامل عوارض بر واردات طیف وسیعی از محصولات کشاورزی می‌شود که اقلام آن و عوارض متناظر در جدول ۱۶ لایحه بودجه سال 1405 درج شده است (جدول 7).

جدول 7. تعرفه‌های موضوع ردیف درآمدی ۱۶۰۱۳۲ با عنوان «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی» (قران) [3]

8.  اعتبارات هدفمندسازی یارانه‌ها مرتبط با بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی

در جدول ۱۴ لایحه بودجه سال 1405 کل کشور که به منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها مربوط می‌شود، مبلغ 298/8 میلیارد ریال (معادل 298 هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان) برای یارانه آرد و نان شامل خرید تضمینی داخلی و واردات گندم منظور شده ‌است. همچنین مقرر شده است 30 میلیارد ریال (معادل 30 هزار میلیارد تومان) از فروش گندم و آرد به صنف و صنعت حاصل شود و درصورت فروش گندم به نرخ غیریارانه‌ای نیز 290 میلیارد ریال (معادل 290 هزار میلیارد تومان) منابع به‌صورت جمعی‌خرجی برای پرداخت یارانه نان به ذی‌نفع نهایی اختصاص یابد. گفتنی است، براساس اطلاعات جدول اهداف کمّی برنامه‌های اجرایی وزارت جهاد کشاورزی، مندرج در پیوست 4 لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، هدف‌گذاری صورت‌گرفته برای خرید تضمینی گندم، 8 میلیون تن است. بنابراین با لحاظ نرخ متوسط ۵/۲۸ ریالی (28،500 تومان) برای هر کیلوگرم گندم خریداری شده طبق «مصوبه شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی در خصوص تعیین قیمت تضمینی محصول گندم برای سال زراعی 1405 – 1404» [16] می‌توان گفت 228 میلیارد ریال (معادل 228 هزار میلیارد تومان) برای خرید داخلی و ۷۱ میلیارد ریال (معادل ۷۱ هزار میلیارد تومان) برای واردات این محصول در نظر گرفته شده‌ است.

نکته قابل توجه این است که به‌دلیل افزایش قیمت دانه‌های روغنی و نهاده‌های دامی ناشی از اصلاح نرخ ارز ترجیحی، میزان تحویل گندم به دولت با قیمت تضمینی قبلی کاهش شدیدی خواهد داشت که لازم است در راستای حفظ انگیزه گندم‌کاران، مبلغ متناسبی به‌عنوان پاداش تحویل گندم به ایشان پیشنهاد شود تا اینکه رابطه مبادله بین این اقلام و گندم حفظ گردد. هرچند این موضوع بار مالی سنگینی را متوجه دولت خواهد کرد، پیامدهای آن به‌مراتب از به‌کارگیری گندم در خوراک دام و پیرو آن افزایش واردات گندم، کمتر خواهد بود.

درخصوص اعتبارات خرید تضمینی و واردات گندم ذکر این نکته نیز ضروری است، ازآنجایی‌که وفق تکلیف جزء «۳» بند «ح» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده‌ است حق ‌بیمه سهم کشاورز درخصوص بیمه اجباری تمام‌خطر از محل مطالبات کشاورز و از محل اعتبار ردیف خرید تضمینی پرداخت شود، لازم است عنوان ردیف مربوطه به «یارانه آرد و نان (خرید تضمینی داخلی و واردات گندم) و حق بیمه پایه سهم کشاورز موضوع جزء «3» بند «ح» ماده (33)» اصلاح شود.

نکته قابل ‌تأمل بعدی، اختصاص 572 میلیارد ریال (معادل 572 هزار میلیارد تومان) منابع حاصل از اصلاح نرخ ارز ترجیحی به مصرف‌کننده نهایی است. درخصوص این ردیف، که به‌صورت جمعی‌خرجی در جدول 14 لایحه بودجه سال 1405 با عنوان منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها درج شده است، می‌توان گفت اولاً این اقدام باید به گونه ای انجام شود که در تعارض با حکم بند «پ» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مبنی‌بر انتقال حمایت به‌صورت تدریجی به تولیدکننده نهایی قرار نگیرد و منجر به خروج منابع حمایتی از بخش کشاورزی نشود. علاوه‌بر این، از آنجایی‌که تجربه‌های پیشین در این زمینه مانند هدفمندسازی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ و حذف ارز ترجیحی 4/2 ریالی (۴،۲۰۰ تومان) در سال ۱۴۰۱، که فقط به جبران قدرت خرید مصرف‌کنندگان می‌پرداخت، باعث ضربه به تولید ‌شده و در ادامه با رسوخ تورم به حلقه‌های تولید، در عمل خاصیت جبرانی خود برای مصرف‌کننده را نیز از دست داد، برای بهبود اثربخشی این سیاست نیز ضروری است رفاه تولیدکننده و مصرف‌کننده به‌طور هم‌زمان جبران شده و از طرفی درصدی از منابع عمومی به بخش کشاورزی اختصاص یابد.

بنابراین دولت باید علاوه‌بر جبران نقدینگی تولیدکنندگان برای استمرار تولید ایشان، سرمایه‌گذاری لازم در طرح‌های عمرانی برای ارتقای بهره‌وری تولید در راستای افزایش درآمدزایی ایشان را نیز مدنظر قرار دهد. ازجمله این طرح‌ها می‌توان به مواردی در قالب دو برنامه زیر اشاره کرد:

طرح‌های ذیل «برنامه حمایت از بخش کشاورزی و امنیت غذایی، در شرایط تغییر نرخ ارز نهاده‌های بخش کشاورزی»:

√   مطالعات و سرمایه‌گذاری در استقرار مناطق ویژه خودکفایی پایدار در محصولات راهبردی، در دشت‌های حاصلخیز، موضوع ‌بند «الف» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   سرمایه‌گذاری در طرح‌های مشارکتی و فناورانه احیای مراتع و استقرار چرای چرخشی در قالب زنجیره ارزش، موضوع ردیف 27 جدول 6 ماده (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   تأمین لاین والدینی خالص برای تولید بذور هیبرید دانه‌های روغنی و تأمین لاین والدینی گواهی ‌شده ارقام زیتون برای کشت متراکم، از طریق بخش خصوصی و شرکت‌های دانش‌بنیان، موضوع ردیف‌های 2 و 29 جدول 6 ماده (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   اجرای طرح‌های الگویی و ترویج عملیات به‌زراعی، در قالب طرح‌های سهم‌بری دانش از تولید و کشاورزی قراردادی، در محصولات گندم، جو، برنج، سویا، گلرنگ، کلزا، پنبه، کنجد و آفتابگردان روغنی و تقویت مراکز جهاد دهستان، موضوع ماده (32) و جزء «4» بند «ب» ماده (35) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   کمک بلاعوض، یارانه سود و کارمزد تسهیلات بانکی و سهم آورده دولت در صندوق‌های حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، به‌منظور خرید ماشین‌های کاشت و برداشت دانه‌های روغنی و غلات، توسط اشخاص حقوقی مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی، موضوع ردیف‌های 1، 2 و 29 جدول 6 ماده (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   توسعه کشاورزی حفاظتی و جهش تولید پایدار در دیمزارها، موضوع ردیف‌های 1 و 2 جدول 6 ماده (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   استقرار سامانه یکپارچه اطلاعات مکانی، توصیفی و بازار، سرمایه‌گذاری در توسعه کشاورزی دیجیتال (هوشمند)، تقویت زیرساخت‌های پایش مکان‌مبنا و ماهواره‌ای بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی از طریق شرکت‌های دانش‌بنیان و فناوری، موضوع ‌بند «الف» و جزء «4» بند «ح» ماده (33) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   افزایش اعتبارات موضوع ردیف «ایجاد نظام رهگیری، ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن و نشان‌سازی و ارزیابی برای محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی»، موضوع ‌بند «خ» ماده (71) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   سرمایه‌گذاری و اعطای یارانه سود و کارمزد تسهیلات به‌منظور توسعه سامانه‌های استحصال آب باران، با هدف تأمین آب شرب پایدار انسان و دام، کاهش تبخیر آب و تقویت تولید، موضوع تکالیف ماده (32) و بند «ح» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   کاهش سهم هریک از محصولات دارای آلاینده‌های غیرمجاز از محصولات پرمصرف، توسعه زیرساخت‌های آزمایشگاهی ایمنی غذایی (تولیدات خام گیاهی و دامی) و توانمندسازی کشاورزان در زمینه تولید و عرضه محصولات گواهی ‌شده (سالم و ارگانیک) از محل 25 درصد از منابع بند «چ» ماده (73) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی به‌منظور حمایت از نوسازی و بهسازی بنگاه‌های تعاونی و ایجاد اشتغال و کارآفرینی در بخش تعاون.

طرح‌های ذیل «برنامه ارتقای بهره‌وری آب و خاک»:

√   سرمایه‌گذاری در افزایش بهره‌وری آب کشاورزی، توسعه و احیای کشاورزی خوزستان و ایلام، احداث و مرمت آب‌بندان‌ها، بازسازی و نوسازی قنوات و اجرای طرح‌های آبخیزداری در بالادست قنوات به‌منظور کاهش رسوبات، اجرای طرح آبیاری هوشمند زیرسطحی و حمایت از استقرار مدیریت مشارکتی آب، موضوع ماده (32)، ماده (37) و بند «ح» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

√   طرح‌های آبخیزداری و مدیریت پایدار جنگل (حداقل 15 درصد منابع در قالب طرح‌های مشارکت مردمی و تعاونی‌ها و مشارکت عمومی- خصوصی)، موضوع ماده (36) و بند «ح» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت.

جمع‌بندی و پیشنهادهای اصلاحی

لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور در بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی از حیث منابع و مصارف در گزارش حاضر بررسی شد که مهم‌ترین نکات مستخرج از این بررسی و پیشنهادهای اصلاحی مرتبط در ادامه به‌طور خلاصه ارائه شده‌ است:

9-1.         یافته‌های کلیدی

·      اعتبارات هزینه‌ای برآورد شده برای «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار» در لایحه بودجه سال 1405 رشد 30/7 درصدی و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نیز رشد 23/2 درصدی نسبت به اعتبارات مصوب سال 1404 نشان ‌می‌دهد.

·      باوجود رشد میزان اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای «فصل کشاورزی، جنگل‌داری و ماهیگیری و شکار»، سهم این فصل از «امور اقتصادی» 0/9 واحد درصد کاهش یافته ‌است.

·      اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 به میزان 50 درصد نسبت به مقادیر مصوب سال 1404 افزایش یافته‌ است. میزان رشد اعتبارات عمومی و اختصاصی این دستگاه‌ها به‌ترتیب 43/1 و 87/6 درصد است. 

·      اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در لایحه بودجه سال 1405 به 21/8 میلیارد ریال (21/8 هزار میلیارد تومان) و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای این دستگاه‌ها نیز به 23/7 میلیارد ریال (23/7 هزار میلیارد تومان) رسیده است که به‌ترتیب رشد 63/5 و 39/4 درصدی نسبت به مقادیر مصوب سال 1404 نشان‌ می‌دهد.

·      «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای و «وزارت جهاد کشاورزی» بیشترین سهم از اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی را به خود اختصاص داده‌اند.

·      منابع بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی در سال 1405 با افزایش 53/9 درصدی نسبت به مقادیر مصوب در سال 1404، به 11/2 میلیارد ریال (11 هزار و دویست میلیارد تومان) رسیده است.

·      «مؤسسه رازی» با 3/6 میلیارد ریال (3 هزار و 600 میلیارد تومان) بیشترین سهم را از منابع بودجه‌ای در بین دستگاه‌های اجرایی بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی و «سازمان دامپزشکی کشور» با 2 میلیارد ریال (معادل ۲ هزار میلیارد تومان) بیشترین سهم را از منابع عمومی این دستگاه‌ها در لایحه بودجه سال 1405 به خود اختصاص داده‌اند.

·      مبلغ 298/8 میلیارد ریال (معادل 298 هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان) برای یارانه آرد و نان شامل خرید تضمینی داخلی و واردات گندم منظور شده ‌است. همچنین مقرر شده است 30 میلیارد ریال (معادل ۳۰ هزار میلیارد تومان) از فروش گندم و آرد به صنف و صنعت حاصل شود و درصورت فروش گندم به نرخ غیریارانه‌ای نیز 290 میلیارد ریال (معادل 290 هزار میلیارد تومان) منابع برای پرداخت یارانه نان به ذی‌نفع نهایی حاصل شود.

·      بررسی برنامه‌های اجرایی مرتبط با بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان داد که تعریف این برنامه‌ها و هدف‌های کمّی مرتبط با برخی از نماگرهای ذیل آنها با تکالیف برنامه هفتم پیشرفت انطباق ندارد؛ ضمن اینکه برای برخی از احکام مهم قانون برنامه هفتم پیشرفت، اعتبار مشخصی در این لایحه پیش‌بینی نشده که این امر به‌منزله نقض صدر اصل (52) قانون اساسی است.

با عنایت به بررسی‌های صورت‌گرفته این نکات به‌منظور بهبود ساختار لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور در بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی پیشنهاد می‌گردد:

9-2.         اصلاحات پیشنهادی در الزامات

·      ردیف با عنوان «اختصاص حداقل 3 درصد از منابع اختصاص‌یافته از محل استقراض دولت از صندوق توسعه ملی، جهت اجرای طرح‌های عمرانی کشاورزی با الزام تخصیص اولویت‌دار و صد درصدی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور از طریق خزانه‌داری کل کشور»، در بخش «سایر الزامات منابع» الحاق شود. طرح‌های عمرانی موضوع این ردیف شامل طرح‌های آب و خاک و آبیاری نوین، آبخیزداری، آبخوان‌داری و لای‌روبی و احیای قنوات و آب‌بندان‌ها و احداث و تکمیل جاده‌های بین مزارع می‌شوند.

·      الزام «فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی به‌منظور افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و بانک کشاورزی» در بخش «سایر الزامات منابع» الحاق گردد.

·      در قسمت «الزامات منابع حوزه آب و انرژی»، الزام دولت به تأمین سهم خود از اعتبار طرح‌های ذیل برنامه‌های «توسعه زیرساخت‌های آب و خاک کشاورزی» و «عرضه آب (استانی)» لحاظ شود؛ به‌طوری‌که سهم دولت در پرداخت هزینه‌های طراحی و اجرای طرح‌های خاک و تجهیز و نوسازی و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی، حداقل 70 درصد و در پرداخت هزینه‌های طراحی و اجرای روش‌های نوین آبیاری و کم‌فشار به‌ این ترتیب باشد:

1. حداقل 50 درصد هزینه‌ها در قطعات اراضی زراعی- باغی آبی بالاتر از 30 هکتار؛

2. حداقل 65 درصد هزینه‌ها در سایر قطعات اراضی زراعی- باغی بالای حد نصاب فنی- اقتصادی؛

3. حداقل 90 درصد هزینه‌ها در قطعات اراضی زراعی- باغی تحت مالکیت اشخاص موضوع ماده (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع ‌طبیعی و کلیه قطعات پایین‌تر از حد نصاب فنی- اقتصادی، درصورت ارائه تعهد رسمی ازسوی مالکان اراضی مربوطه نسبت به پذیرش طرح‌های یکپارچه‌سازی اراضی مصوب وزارت جهاد کشاورزی.

·      در قسمت «الزامات منابع حوزه آب و انرژی» سهم برابر برای وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو از منابع حاصل از اخذ عوارض برداشت آب از چاه‌های مجاز و جریمه چاه‌های غیرمجاز لحاظ شود و برای مصارف آن نیز مواردی از قبیل آبخیزداری، آبخوان‌داری، لای‌روبی قنوات، هوشمندسازی مصرف آب و بهبود بهره‌وری آب کشاورزی، نصب شمارشگر هوشمند و برنامه‌های تعادل‌بخشی در همان حوزه آبخیز یا دشت منظور گردد؛ البته درخصوص چاه‌های غیرمجاز و برداشت غیرمجاز از چاه‌های مجاز، اتکای دولت به درآمدهای حاصله باید وفق بند «الف» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت از بین برود و علاوه‌بر این، برنامه جامع مدیریت آب‌های زیرزمینی مشتمل بر طرح‌هایی مانند نصب شمارشگرهای هوشمند، خرید آب صرفه‌جویی شده، توسعه اشتغال سازگار با کم‌آبی بدون تغییر کاربری اراضی حاصلخیز و مسلوب‌المنفعه کردن چاه‌های غیرمجاز تدوین و اجرایی گردد.

·      در قسمت «الزامات حوزه نفت و انرژی» عنوان جدیدی برای سهم وزارت جهاد کشاورزی (سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور) از مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم و مالچ) دریافتی با تعدیل سهم سایر دستگاه‌ها ایجاد شود؛ البته باتوجه‌به ناکارایی‌هایی که تاکنون در اعطای قیر رایگان شکل گرفته است، لازم است سازوکارهای اقتصادی و شفاف در این خصوص مدنظر قرار گیرد.

·      سقف اعتبارات صندوق بیمه محصولات کشاورزی از محل اعتبارات موضوع‌ بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) برای پرداخت به‌عنوان سهم دولت به صندوق یاد شده، در ردیف 3-3 از جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال 1405 کل کشور افزایش یابد.

·      ردیف با عنوان «اخذ مالیات از مالکان باغ‌ویلاها» در جدول الزامات منابع ذیل ردیف ۱ «الزامات وصول منابع مالیاتی» الحاق گردد؛ البته در اخذ مالیات، باید به‌صراحت این موضوع به شخص مربوطه اعلام شود که اخذ این مالیات، مانع از اجرای قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و سایر قوانین مربوطه از جمله در زمینه قلع و قمع نخواهد شد.

·      ردیف 3-5 از عنوان «سقف مبلغ افزایش سرمایه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها نسبت به منابع بخش کشاورزی استان» به‌عنوان «سقف مبلغ افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان نسبت به موجودی سرمایه بخش کشاورزی استان و تأمین سهم مشارکت دولت در تشکیل و افزایش سرمایه صندوق‌ها» تغییر یابد.

·      الزام «سهم 25درصدی «تغذیه سالم» از منابع بند «چ» ماده (73) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» به ذیل ردیف 6 با عنوان «سایر الزامات مصارف» الحاق گردد.

9-3.         اصلاحات پیشنهادی در جداول منابع

·      عنوان ردیف درآمدی شماره 210212 به «درآمد حاصل از فروش اموال و امکانات مازاد وزارت جهاد کشاورزی برای تأمین سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی (موضوع ماده (12) قانون جهاد کشاورزی) و بانک کشاورزی» اصلاح و مبلغ آن به ۵۰ میلیارد ریال (معادل ۵۰ هزار میلیارد تومان) افزایش یابد.

·      کلیه منابع حاصل از اخذ عوارض یک‌درصدی بر واردات نهاده‌های دامی در ردیف درآمدی شماره 110419 به وزارت جهاد کشاورزی اختصاص یابد.

·      کلیه منابع حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی در ردیف درآمدی شماره 160132 به وزارت جهاد کشاورزی اختصاص یابد.

·      عنوان ردیف درآمدی شماره 150122 به «درآمد موضوع ماده (17) قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال 1390 (سهم سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری از کل حقوق دولتی معادن)» اصلاح شود.

9-4.         اصلاحات پیشنهادی در جداول مصارف

·      ازآنجاکه کلیه منابع حاصل از اخذ عوارض صادراتی محصولات آب‌بر باید بین وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو تقسیم شود، بر این اساس، «اعتبارات بند «پ» ماده (38) قانون برنامه هفتم پیشرفت (موضوع عوارض صادراتی محصولات آب‌بر جهت اجرای الگوی کشت)» در ردیف‌های 140-730000، 103-730000 و 78-730000 در «جدول 1-7 ردیف‌های متفرقه ملی» ماده‌واحده دوبرابر شود.

·      نیمی از منابع حاصل از اخذ عوارض یک‌درصدی بر واردات نهاده‌های دامی به اعتبارات ردیف شماره 33-530000 جدول 9 ماده‌واحده، با عنوان «وزارت جهاد کشاورزی- کمک به فعال‌سازی واحدهای پرواربندی کشور از طریق تأمین یارانه سود و کارمزد تسهیلات سرمایه در گردش» افزوده شود. همچنین یک ردیف به‌عنوان اختصاص 0/5 درصد عوارض بر واردات نهاده‌های دامی، به «شرکت مادرتخصصی صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی» برای تأمین سهم مشارکت بخش دولتی در تشکیل و افزایش سرمایه صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی با مبلغ 5.100.000 یکصد ریال الحاق گردد.

·      در ردیف شماره 111-730000 «موضوع درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی» از عدد «1.615.000 یکصد ریال» به عدد «6.500.000 یکصد ریال به‌صورت 4.000.000 یکصد ریال هزینه‌ای و 2.500.000 یکصد ریال تملکی» افزایش یابد.

·      در جدول 8، برآورد اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی، یک ردیف به‌عنوان «افزایش سرمایه بانک کشاورزی و صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی (به نسبت 20 درصد و 80 درصد) از محل فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی به‌منظور سرمایه‌گذاری و حمایت از طرح‌های یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی، توسعه تشکل‌های کشاورزان و نظام‌های بهره‌برداری، توسعه برنامه‌های کاربردی بازاریابی هوشمند و الکترونیک محصولات کشاورزی، گردشگری و صنایع دستی روستایی و عشایری، صنایع تبدیلی و تکمیلی و سامانه‌های استحصال آب باران» به مبلغ «500.000.000 یکصد ریال» به ذیل ردیف 107000 با عنوان «سرمایه‌گذاری، کمک‌های فرهنگی و اقتصادی بین‌المللی» الحاق گردد.

9-5.         اصلاحات پیشنهادی در جدول هدفمندسازی یارانه‌ها

·      عنوان ردیف 4 جدول مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها از «یارانه آرد و نان (خرید تضمینی داخلی و واردات گندم)» به «یارانه آرد و نان (خرید تضمینی داخلی و واردات گندم) و حق بیمه پایه سهم کشاورز موضوع جزء «3» بند «ح» ماده (33)» اصلاح شود.

·      مبلغ ردیف 22 جدول مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها با عنوان «پرداخت بابت مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی (جمعی‌خرجی)» تعدیل شود و بخشی از آن به طرح‌های تعریف شده ذیل برنامه‌های «حمایت از بخش کشاورزی و امنیت غذایی، در شرایط تغییر نرخ ارز نهاده‌های بخش کشاورزی» و «ارتقای بهره‌وری آب و خاک» در راستای اجرای تکالیف فصول (۷) و (۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت اختصاص یابد.