خلاصه مدیریتی

 بیان/شرح مسئله

نظام اداری توانمند و چابک ازجمله ملزومات رشد مداوم کشور در عرصه‌های گوناگون است و نیروی انسانی متخصص، کارآمد و با بهره‌وری بالا نقشی محوری در این میان دارد. یکی از راهکارهای ارتقای بهره‌وری کارکنان دولت مولدسازی سرمایه انسانی دولت ازطریق درآمدزایی کارکنان برای دستگاه‌های اجرایی است. در حال حاضر نگاه خط‌مشی‌گذاران به سرمایه انسانی دولت بیشتر از جنبه هزینه بوده که نوعی نگاه منفی را به همراه دارد و کمتر به توانمندی‌ها و قابلیت‌های کارکنان کمتر توجه می‌شود.

نقطه‌نظرها/ یافته‌های کلیدی

به منظور مولدسازی نیروی انسانی دولت، ضروری است ابتدا نگاشت اقتصادی دستگاه‌های اجرایی انجام شده و وظایف و خدماتی که امکان ایجاد گردش مالی دارند شناسایی شوند. دستگاه‌های اجرایی ضمن ارزیابی ظرفیت‌های نیروی انسانی خود می‌توانند با در نظر گرفتن برخی انگیزاننده‌ها، کارمندان توانمند خود را نسبت به فروش خدمات خود به بیرون از دولت و کسب درآمد برای دستگاه اجرایی ترغیب کنند. یکی از تجارب موفق در حوزه مولدسازی سرمایه انسانی، تدریس اساتید دانشگاه به دانشجویان خارجی و کسب درآمد برای دانشگاه‌ها از این طریق است.

اگرچه تجویز گسترده این راهکار مخالف با سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی مبنی‌بر جلوگیری از بزرگ شدن دولت و محدودیت فعالیت‌های اقتصادی دولت است؛ اما پیاده‌سازی هدفمند این ایده در دستگاه‌های اجرایی با نیروی انسانی متخصص و حرفه‌ای نظیر دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی و پژوهشی می‌تواند زمینه‌ساز توانمندسازی سرمایه انسانی دولت و رفع برخی ناترازی‌های مالی دولت باشد.

برای نهادینه‌سازی بهره‌وری در نظام اداری ضروری است عوامل ریشه‌ای ناکارآمدی سرمایه انسانی مورد توجه قرار گیرد. یکی از این عوامل عدم توجه کافی به نظام انگیزش درونی سرمایه انسانی است. براساس نظریه «انگیزه خدمت عمومی» انگیزش کارکنان در بخش عمومی صرفاً با ابزارهای سنتی انگیزش (مانند حقوق، پاداش یا امنیت شغلی) قابل تبیین نیست. بخش مهمی از عملکرد کارکنان دولت ریشه در تعهد به منافع عمومی، دلسوزی و نوع‌دوستی، علاقه به خط‌مشی‌گذاری عمومی و تمایل به فداکاری شخصی برای خیر جمعی دارد. کم‌توجهی به این انگیزاننده‌های درونی در نظام جذب و به‌کارگیری، ارتقا، آموزش و انتصاب مدیران و کارکنان دولت از عوامل بهبود نیافتن انگیزه کارکنان است.

بااین‌حال، انگیزش خدمت عمومی جایگزین نظام‌های متعارف انگیزشی نیست و تنها در صورتی به بهبود عملکرد منجر می‌شود که در کنار نظام‌های سنتی، انگیزش بیرونی به کار گرفته شود. در این راستا تضعیف انگیزش بیرونی، به‌ویژه قطع رابطه روشن میان تلاش، عملکرد و پیامد، به فرسایش انگیزش درونی نیز می‌انجامد. در نظام اداری ایران، شواهد نشان می‌دهد که هر دو بعد انگیزش بیرونی تضعیف شده‌اند. ازیک‌سو، سازوکارهای انگیزش مثبت به‌دلایلی نظیر فقدان نظام جبران خدمت مبتنی‌بر عملکرد، وابستگی حقوق و مزایا به سابقه و مدرک تحصیلی و متناسب نبودن افزایش حقوق و دستمزد متناسب با نرخ تورم در سال‌های اخیر، عملاً کارکرد خود را از دست داده‌اند. ازسوی دیگر، اگرچه در قوانین استخدامی امکان برخورد با عملکرد نامطلوب پیش‌بینی شده است، اما در عمل، به‌ویژه در مورد کارکنان رسمی، ابزارهای انگیزش منفی به‌دلیل ملاحظات فرهنگی و سازمانی به‌ندرت به کار گرفته می‌شوند؛ به‌گونه‌ای که خروج از خدمت یا اعمال پیامدهای واقعی برای عملکرد ضعیف، تقریباً ناممکن شده است. بر این اساس در نظر گرفتن عوامل انگیزش درونی در کنار ایجاد تعادل در انگیزاننده‌های بیرونی مثبت و منفی، از بایسته‌های ارتقای عملکرد و بهره‌وری سرمایه انسانی دولت محسوب می‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا خط‌مشی

اقدام‌های اصلاحی در بازه کوتاه‌مدت به‌شرح ذیل است:

الف)پیشنهاد‌های ناظر به درآمدزایی دستگاه‌های اجرایی:

·           ضروری است دستگاه‌های اجرایی نسبت به نگاشت اقتصادی حوزه فعالیت خود اقدام کرده و وظایف و خدمات قابل درآمدزا را شناسایی کنند. در این فرایند با بررسی خدمات ارائه شده توسط دستگاه، تحلیل مشاغل و ارزیابی نیروی انسانی، حوزه‌هایی که امکان درآمدزایی کارکنان برای دستگاه را خواهد داشت، شناسایی می‌شود. راهبری و ارزیابی نگاشت اقتصادی دستگاه‌های اجرایی بر عهده سازمان اداری و استخدامی کشور است.

·           درآمد دستگاه‌های اجرایی از محل مولدسازی خدمات و نیروی انسانی در بستری شفاف انجام شده و بخش قابل توجهی از این درآمدها در قالب فوق‌العاده بهره‌وری ماده (69) قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر اقلام ممکن، به کارکنانی که در کسب درآمد دستگاه مؤثر بوده‌اند تعلق می‌گیرد.

·           ضروری است در جذب کارکنان بر مهارت‌های محوری و درآمدزا نظیر فناوری اطلاعات و مدیریت داده تأکید بیشتری شده و امکان شرکت در دوره‌های آموزشی مهارت‌محور برای کارکنان، با پرداخت بخشی از هزینه دوره، برای ایشان فراهم شود.

·           «مرکز رشد ایده‌های بهره‌وری» و «سامانه پیشنهاد‌های مولدسازی سرمایه انسانی» توسط سازمان ملی بهره‌وری و سازمان اداری و استخدامی کشور طراحی و تأسیس شود تا از ایده‌های نوآورانه حمایت شود.

ب)پیشنهاد‌های ناظر به پویایی سرمایه انسانی دولت:

·      ضروری است سازمان اداری و استخدامی کشور «انگیزه خدمت عمومی» را به‌عنوان یک شایستگی محوری، به‌صورت عینی و قابل‌سنجش در تمام چرخه مدیریت سرمایه انسانی دولت نهادینه کرده و تقویت آن را به یکی از معیارهای اصلی اثربخشی مدیریتی و ارتقای بهره‌وری کارکنان تبدیل کند.

·      پیشنهاد می‌شود مأموریت‌های کوتاه‌مدت با هدف توسعه توانمندی، انتقال تجربه و مدیریت استعداد برای کارکنان طراحی شود.

·      پرداخت بخشی از حقوق در قالب پاداش عملکرد براساس ارزیابی مدیران از عملکرد کارکنان. ضروری است پاداش عملکرد بیشتر جنبه انگیزشی داشته و موجب تفاوت عمده در پرداخت‌ها نشود و مانند تجربه‌های گذشته، به‌صورت برابر بین کارکنان توزیع نشود.

·      برای بهبود گردش نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی، دولت (سازمان اداری و استخدامی کشور یا سازمان برنامه و بودجه کشور) مکلف است ضوابط نقل‌وانتقال کارکنان جدیدالورود، موضوع ماده (106) قانون برنامه هفتم پیشرفت را ابلاغ کند. هرچند رویکرد مطلوب مدیریتی، انجام انتقال‌ها با جلب رضایت کارکنان است، اما ازآنجاکه مطابق حکم قانون، رضایت کارمند شرط لازم برای انتقال نیست، این اختیار قانونی می‌تواند در موارد ضروری و به‌صورت محدود و کنترل شده، به‌عنوان یکی از ابزارهای «انگیزش بیرونی منفی» نیز عمل کرده و ازطریق ایجاد اثر بازدارنده (ترس از تنبیه)، در مدیریت عملکرد و مقابله با تداوم عملکرد نامطلوب مورد استفاده قرار گیرد.

اقدام اصلاحی در بازه میان‌مدت:

·      تفکیک مستخدمان بخش عمومی به کارکنان دولت و کارکنان دستگاه‌های اجرایی. در این تفکیک رابطه استخدامی کارکنان با دستگاه‌های اجرایی صرفاً رابطه پیمانی بوده و استخدام رسمی مختص کارکنان دولت است. در این تفکیک محدودیت‌هایی نظیر انتقال اجباری برای کارکنان رسمی در نظر گرفته می‌شود تا استخدام رسمی مزیت مطلقی نسبت به استخدام پیمانی نداشته باشد.

1. مقدمه

یکی از ضرورت‌های انکارناپذیر برای دستیابی به پیشرفت و تعالی همه‌جانبه در کشور، استقرار نظام اداری کارآمد و پویاست که در بند «10» اصل سوم قانون اساسی با عنوان ایجاد نظام اداری صحیح مورد تأکید قرار گرفته است[1]. محور اصلی و لازمه دستیابی به چنین نظام اداری مطلوبی، بهره‌وری و کارایی نیروی انسانی در بدنه دولت است. ارتقای بهره‌وری و کارایی سرمایه انسانی دولت در سال‌های اخیر و با توجه به چالش‌های اقتصادی پیشروی کشور، بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته است. با توجه به نسبت بالای هزینه‌های جاری دستگاه‌های اجرایی نسبت به بودجه کل کشور به‌نظر می‌رسد کاهش هزینه‌های دولت ازطریق منطقی‌سازی اندازه دولت، حذف ساختارهای موازی و ارتقای بهره‌وری نیروی انسانی برای ادامه حیات اداری کشور ضروری به‌نظر می‌رسد.

اگرچه ضرورت کاهش هزینه‌ها، حرکت به سمت درآمدزایی و ارتقای بهره‌وری نیروی کار ازسوی مقامات سیاسی و اندیشمندان نظام اداری مورد توجه و تأکید قرار گرفته است؛ به ندرت شاهد ارائه ایده‌های عملی در این خصوص هستیم. ایده‌های نظیر ضرورت ارتقای مهارت‌های کارکنان، پرداخت مبتنی‌بر عملکرد، حذف ساختارهای غیرضروری و سایر نظراتی از این دست، بارها مورد تأکید و تکرار قرار گرفته اما به مرحله اجرا نرسیده است. بر این اساس ضروری است ضمن ارائه ایده‌های عملیاتی برای ارتقای بهره‌وری و مولدسازی سرمایه انسانی دولت، ریشه ناکارآمدی‌ها گذشته شناسایی شود.

این گزارش با رویکردی تحلیلی و خط‌مشی‌محور، بهره‌وری سرمایه انسانی دولت را نه صرفاً از منظر ساعات کار یا تشدید نظارت، بلکه در چارچوب بازاندیشی در منطق اداره منابع انسانی بررسی می‌کند. در این چارچوب، مفهوم «مولدسازی سرمایه انسانی دولت» به‌عنوان یکی از محورهای نوین ارتقای بهره‌وری مطرح می‌شود؛ مفهومی که بر فعال‌سازی ظرفیت‌های دانشی، مهارتی و نوآورانه کارکنان و ایجاد پیوند معنادار میان ارزش‌آفرینی، انگیزش و جبران خدمت تأکید دارد. هدف از این رویکرد، تجاری‌سازی خدمات عمومی یا تحمیل هزینه‌های جدید به شهروندان نیست، بلکه بهره‌گیری هدفمند از توانمندی‌های نیروی انسانی دولت در حوزه‌های مکمل، غیرتکلیفی و منطبق با مصالح عمومی است.

ازسوی دیگر، گزارش حاضر با تکیه‌بر ادبیات نظری انگیزش در بخش عمومی، به‌ویژه نظریه «انگیزه خدمت عمومی»، نشان می‌دهد که بهبود بهره‌وری کارکنان دولت مستلزم توجه هم‌زمان به انگیزش‌های درونی و بیرونی است. نادیده گرفتن هر یک از این ابعاد، به تضعیف عملکرد و کاهش اثربخشی ‌خط‌مشی‌های اصلاحی خواهد انجامید. بر این اساس، گزارش می‌کوشد با شناسایی ریشه‌های ناکارآمدی موجود و ارائه مجموعه‌ای از پیشنهادهای تقنینی، نظارتی و خط‌مشی، چارچوبی منسجم برای ارتقای بهره‌وری و پویایی سرمایه انسانی دولت فراهم آورد.

برای تدوین این گزارش علاوه‌بر مطالعه قوانین و اسناد بالادستی مرتبط با این حوزه، مصاحبه‌هایی با خبرگان نظام اداری انجام شده و یک گروه کانونی برگزار شده است. در این راستا ایده‌های مستخرج از مصاحبه‌ها و گروه کانونی ضمن رعایت قوانین و خط‌مشی‌های کلی کشور ارائه شده است.

2. پیشینه

1ـ2. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌های مجلس

گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص امور استخدامی و سرمایه انسانی دولت غالباً متمرکز بر روابط استخدامی و تبدیل وضعیت کارکنان بوده و مسئله بهره‌وری کارکنان دولت به‌صورت خاص کمتر مورد توجه قرار گرفته است. در قوانین و مقررات موجود نیز مسئله سنجش و پایش بهره‌وری کارکنان دولت به‌صورت مستمر برای اولین بار در قانون برنامه هفتم پیشرفت وارد نظام قانونی کشور شده و در قوانین گذشته مسبوق به سابقه نیست.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

همان‌طور که در جدول 1 مشاهده می‌شود گزارش‌های مرکز پژوهش‌های به ندرت به مسئله بهره‌وری کارکنان به‌صورت خاص پرداخته است. دفتر مطالعات مدیریت در گزارش «تنفیذ حکم ارتقای شاخص‌های بهره‌وری» درخصوص قانون بودجه سال 1402، به بررسی احکام مرتبط با بهره‌وری در قوانین توسعه و قوانین دائمی پرداخته و حذف نشدن احکام مرتبط با بهره‎‌وری در قوانین بودجه سنواتی را برای ارتقای بهره‌وری ضروری دانسته است[2]. همچنین دفتر مطالعات مدیریت در گزارش « بهره‌وری در برنامه هفتم توسعه کشور مفاهیم،پیشینه، رویکردها و راهکارها» با بررسی اسناد بالادستی، احکام برنامه هفتم و تجربه برنامه‌های توسعه پیشین، نشان می‌دهد که تحقق رشد اقتصادی ۲/۸ درصدی از محل بهره‌وری مستلزم اصلاحات عمیق در نظام حکمرانی و به‌ویژه نظام اداری است. بر این اساس، گزارش پیشنهاد می‌دهد که نظام بهره‌وری کشور نیازمند بازتعریف نقش‌ها، ایجاد نهاد فرماندهی کارآمد، استقرار چرخه‌های ارزیابی و خط‌مشی‌گذاری مبتنی‌بر شاخص‌های قابل‌سنجش، هم‌راستاسازی خط‌مشی‌های اداری با خط‌مشی‌های اقتصادی، اصلاح ساختارها و فرایندها، تقویت سازوکارهای نظارت و پاسخ‌گویی است تا بتواند نقش واقعی خود در رشد پایدار و ارتقای کارایی نظام حکمرانی را ایفا کند[3].

دفتر مطالعات سیاسی در گزارش «تقسیمات کشوری در چین: ابزاری برای پیشرفت اقتصادی و بهره‌وری مدیریتی» صرفاً مسئله کوچک‌سازی دولت را درخصوص بهره‌وری کارکنان معرفی کرده و تعدیل نیروی انسانی مازاد در دولت چین را یکی از راهکارهای کاهش هزینه‌های نیروی انسانی برشمرده است[4]. دفتر مطالعات حکمرانی نیز در گزارش «بررسی تأثیرات هوش مصنوعی بر بازار مشاغل و بهره‌وری در جهان و ایران» به بررسی اتوماسیون مشاغل توسط هوش مصنوعی پرداخته اما افزایش بهره‌وری را صرفاً از دریچه ماشینی‌سازی شغل و حذف نیروی انسانی بررسی کرده است[5]. 

2ـ2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در جدول 2 قوانین موجود درخصوص بهره‌وری کارکنان دولت مشاهده می‌شود. در قانون مدیریت خدمات کشوری مواردی نظیر تدوین دستورالعمل‌هایی برای ارتقای بهره‌وری کارکنان دستگاه‌های اجرایی، در نظر گرفتن فوق‌العاده بهره‌وری برای کارکنان واحدهایی که موفق به کاهش هزینه‌ها از محل صرفه‌جویی و بهره‌وری شده‌اند و تکلیف به شورای‌عالی اداری درخصوص بهره‌وری و کارایی نیروی انسانی، به چشم می‌خورد[6].

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

همان‌طور که در جدول 2 مشاهده می‌شود، در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز به مسئله بهره‌وری توجه ویژه شده و برای اولین با حکمی درخصوص ضرورت پایش بهره‌وری کارکنان دولت و ارائه گزارش آن به مجلس و سازمان برنامه و بودجه کشور، آمده است[7].

3. راهکارهای مولدسازی سرمایه انسانی دولت

 در این بخش ابتدا معرفی مختصری از نهضت مدیریت دولتی نوین به‌عنوان نهضتی که ایده کارآفرینی و درآمدزایی دولت را مطرح کرد ارائه خواهد شد. سپس نمونه‌هایی از تجارب جهانی از ایده مولدسازی کارکنان دولت تحت تأثیر مدیریت نوین معرفی شده و در نهایت نقدهای وارد به این رویکرد بررسی خواهد شد.

1ـ3. مدیریت دولتی نوین، مکتب فکری درآمدزایی دولت

در دهه‌های پایانی قرن بیستم، نقدهای گسترده‌ای نسبت به ناکارآمدی نظام‌های بوروکراتیک سنتی در کشورهای توسعه‌یافته شکل گرفت. نظام‌های اداری موجود، که بر کنترل، انضباط و تبعیت از سلسله‌مراتب متمرکز بودند، دیگر پاسخ‌گوی نیازهای پیچیده جوامع مدرن، محدودیت منابع مالی و انتظارات روزافزون شهروندان نبودند. در چنین زمینه‌ای، نهضت مدیریت دولتی نوین به‌عنوان یک تحول فکری و عملی در حوزه اداره امور عمومی ظهور کرد.

این نهضت که از دهه ۱۹۸۰ در کشورهای انگلیسی زبان مانند انگلیس، نیوزیلند و آمریکا گسترش یافت، بر انتقال اصول مدیریت بخش خصوصی به بخش عمومی تأکید داشت. مفاهیمی مانند کارایی، پاسخ‌گویی، رقابت، تمرکز بر نتایج و کارآفرینی دولتی محورهای اصلی این رویکرد را تشکیل می‌دادند. بر این اساس، دولت باید از یک «ارائه‌دهنده مستقیم خدمات» به یک «تسهیل‌گر و کارآفرین» تبدیل شود و شعار محوری این نهضت سکان‌داری به جای پاروزنی بود.

در میان آثار نظری و تجربی این حوزه، دو کتاب نقش بنیادین داشته‌اند:

1. «بازآفرینی دولت» اثر دیوید آزبرن و تد گیلبرت (۱۹۹۲) که مفهوم «دولت کارآفرین» را مطرح و بر ضرورت بازطراحی نهادهای عمومی بر مبنای رقابت، نوآوری و پاسخ‌گویی تأکید می‌کند[8].

2. «واژگونی بوروکراسی» اثر دیوید آزبرن و پیتر پلاس (۱۹۹۷) که در ادامه کتاب نخست، ابزارهای اجرایی و نظام‌های مدیریتی لازم برای استقرار دولت کارآفرین را معرفی می‌کند[9].

در این آثار، دولت دیگر صرفاً نهادی هزینه‌بر و متمرکز بر کنترل نیست، بلکه به نهادی خلاق، فرصت‌جو و ارزش‌آفرین تبدیل می‌شود که می‌تواند از ظرفیت‌های انسانی و سازمانی خود برای درآمدزایی، کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری استفاده کند. نمونه‌هایی که در ادامه آمده‌اند، مستقیماً از تجربه‌ها و تحلیل‌های این رویکرد و از منابع فوق استخراج شده‌اند و نشان می‌دهند که چگونه سازمان‌ها و کارکنان بخش عمومی می‌توانند با بهره‌گیری از تفکر کارآفرینانه، از وابستگی مطلق به بودجه عمومی رهایی‌یافته و نقش فعالی در خلق منابع مالی جدید ایفا کنند.

2ـ3. انتقادهای وارد بر مدیریت دولتی نوین و رویکرد درآمدزایی دولت

مدیریت دولتی نوین به‌دلیل تمرکز شدید بر کارایی، رقابت‌پذیری و الگوگیری از مدیریت بخش خصوصی، به تضعیف ارزش‌های اصیل اداره امور عمومی انجامید. در این رویکرد، معیارهای کمی و اقتصادی بر اصولی چون عدالت اجتماعی، مسئولیت‌پذیری، پاسخ‌گویی اخلاقی و ماهیت شهروندمدار حکمرانی غلبه یافت. نتیجه آن بود که خدمات عمومی به نوعی «کالا» تقلیل پیدا کرد و مفهوم شهروند به «مشتری» تبدیل شد؛ تغییری که رابطه دولت و مردم را از یک رابطه اجتماعی مبتنی‌بر حقوق و مسئولیت‌ها، به رابطه‌ای بازاری و معامله‌محور تنزل داد. در چنین فضایی، مسائل مهمی همچون نابرابری، دسترسی عادلانه به خدمات و حفظ منافع جمعی، به حاشیه رانده شد و مدیریت دولتی نوین نتوانست برای آنها راه‌حل‌های قابل توجهی ارائه کند.

از منظر کارکردی نیز اجرای اصول مدیریت دولتی نوین با پیامدهای ناخواسته و چالش‌های عملی متعددی همراه بود. خط‌مشی‌هایی مانند رقابت‌سازی، برون‌سپاری گسترده و تأکید بر کنترل‌های مبتنی‌بر عملکرد، هرچند در ظاهر به صرفه‌جویی و افزایش بهره‌وری منجر می‌شد، اما در عمل موجب تکه‌تکه شدن خدمات عمومی، کاهش هماهنگی نهادی، تضعیف ظرفیت دولت و حتی شکل‌گیری انحصارهای خصوصی جدید شد. تمرکز بیش از حد بر سنجش عملکرد نیز نوعی «بروکراسی پنهان» ایجاد کرد که در آن سازمان‌ها برای کسب امتیاز، به گزارش‌سازی، فرمالیسم و دست‌کاری داده‌ها روی می‌آوردند. این روند علاوه‌بر افزایش هزینه‌های نظارتی، اعتماد عمومی را نیز تضعیف کرد. در مجموع، انتقادهای نظری و عملی نشان می‌دهد که مدیریت دولتی نوین با وجود توجه ارزشمند به کارایی، نتوانست میان عقلانیت ابزاری و ارزشی توازن ایجاد کند و همین ناکارآمدی زمینه را برای ظهور رویکردهای جامع‌تری همچون حکمرانی کل‌نگر و مدیریت ارزش عمومی فراهم ساخت[10].

3ـ3. مدیریت دولتی نوین در ایران

به‌طور کلی می‌توان گفت که با وجود انتقادهای جدی وارد بر «مدیریت دولتی نوین»، بسیاری از ابزارها و نوآوری‌های آن، همچنان در نظام‌های اداری کشورهای گوناگون به‌کار گرفته می‌شود. سازوکارهایی مانند ارزیابی عملکرد، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی، خرید خدمت، برون‌سپاری و تأکید بر بهره‌وری، حتی اگر در قالب‌های اصلاح‌شده و ترکیب‌شده با سایر رویکردهای حکمرانی باشند، در عمل بخشی پایدار از خط‌مشی‌گذاری اداری معاصر شده‌اند. در ایران نیز مدیریت دولتی نوین تأثیر قابل‌توجهی بر اصلاحات اداری داشته است؛ به‌طوری‌که قانون مدیریت خدمات کشوری را معمولاً الهام گرفته از مبانی این رویکرد می‌دانند. مؤلفه‌هایی مانند ارتقای بهره‌وری، مشارکت دادن بخش خصوصی در ارائه خدمات، خرید خدمت از بیرون دستگاه‌های اجرایی و استقرار نظام ارزیابی عملکرد در سطح کارکنان و سازمان‌ها، نشان‌دهنده نفوذ این دیدگاه در نظام اداری کشور است.

بااین‌حال، شیوه پیاده‌سازی مدیریت دولتی نوین در ایران خود مسئله‌ای مستقل و پیچیده است که نیازمند بررسی و گزارش‌ اختصاصی است. از منظر نگارندگان این پژوهش، اجرای این رویکرد در ایران نه به‌صورت کامل و نظام‌مند و نه در چارچوب سنتی اداره امور عمومی پیشین انجام شده است؛ بلکه نوعی وضعیت بینابینی شکل گرفته که در آن برخی عناصر مدیریت دولتی نوین بدون فراهم‌سازی مقدمات نهادی، فرهنگی و ساختاری لازم اجرا شده‌اند. نتیجه این رویکرد ترکیبی، آن بوده که نه مزایای کامل مدیریت دولتی نوین به دست آمده و نه نقاط قوت مدل سنتی حفظ شده است؛ ازاین‌رو نظام اداری کشور نتوانسته از ظرفیت‌های هر دو رویکرد به شکلی مؤثر بهره‌برداری کند. 

4ـ3. نمونه‌های بین‌المللی از درآمدزایی کارکنان و سازمان‌های دولتی در چارچوب دولت کارآفرین

مطالعات موجود به‌خصوص در حوزه مدیریت دولتی نوین نشان می‌دهد که در برخی از کشورها، کارکنان و سازمان‌های دولتی ازطریق عرضه خدمات و محصولات خود به نهادهای خارج از دولت، توانسته‌اند به شیوه‌ای نظام‌مند و شفاف، منابع مالی جدیدی ایجاد کنند. این اقدام‌ها بخشی از راهبرد کلان «دولت کارآفرین» محسوب می‌شود؛ رویکردی که در آن دولت از نقش صرفاً هزینه‌بر فاصله گرفته و به نهادی درآمدزا و نوآور تبدیل می‌شود.

در این چارچوب، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های کارآفرینی در بخش عمومی با هدف تقویت انگیزه‌های اقتصادی و فرهنگی کارکنان طراحی شده‌اند تا آنان را به خلق ارزش اقتصادی، کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری تشویق کنند. نمونه‌های تجربی زیر نشان‌دهنده شیوه‌های متنوع درآمدزایی در این الگو هستند.

1ـ4ـ3. فروش مستقیم خدمات و محصولات دولتی به بخش خصوصی

در برخی کشورها، سازمان‌های دولتی توانسته‌اند از ظرفیت‌های موجود خود برای ارائه خدمات یا محصولات به بخش خصوصی بهره‌برداری کنند و از این طریق درآمد قابل‌توجهی کسب کنند. مجوزدهی نرم‌افزارهای دولتی در ایالت رودآیلند کشور آمریکا ازجمله این موارد است که یکی از مدیران دولتی نرم‌افزار طراحی‌شده در دستگاه خود را به بخش خصوصی عرضه کرد و سالیانه حدود ۲۷۵ هزار دلار برای ایالت درآمد ایجاد کرد[11].

2ـ4ـ3. درآمدزایی ازطریق نوآوری و مشارکت کارکنان

موفقیت دولت کارآفرین تنها در گرو تصمیم مدیران ارشد نیست، بلکه به میزان خلاقیت و انگیزه کارکنان در سطوح گوناگون بستگی دارد. برخی تجربه‌های قابل‌توجه در این زمینه عبارت‌اند از: جلب حمایت مالی محلی (شهر ویسالیا، کالیفرنیا در کشور آمریکا) که در این مورد کارکنان شهرداری با بهره‌گیری از مشارکت بخش خصوصی، هزینه‌های برگزاری لیگ‌های ورزشی محلی را ازطریق جذب حامیان مالی پوشش دادند. این اقدام ضمن حذف هزینه‌های مستقیم برای شهروندان، سالیانه حدود ۲۴ هزار دلار درآمد خالص برای شهر ایجاد کرد.

تحقق کارآفرینی در بخش عمومی پیش از هر چیز، نیازمند تحول فرهنگی و اصلاح نظام انگیزشی کارکنان دولت است. کارآفرینی سازمانی زمانی شکل می‌گیرد که کارکنان، فراتر از انجام وظایف روزمره، به جست‌وجوی فرصت‌ها، ارائه ایده‌های نو و خلق ارزش برای سازمان تشویق شوند. اما این تحول بدون تغییر در نگرش مدیران و اصلاح نظام پاداش و انگیزش امکان‌پذیر نیست. در بسیاری از دولت‌های محلی موفق، ایجاد انگیزه در کارکنان ازطریق سازوکارهای اقتصادی و غیر‌اقتصادی صورت گرفته است تا حس مالکیت نسبت به نتایج عملکرد در آنان تقویت شود.

برای نمونه، در شهر ویسالیا در کشور آمریکا، نظام پاداش مبتنی‌بر عملکرد اجرا شده است؛ به‌گونه‌ای که اگر کارکنان بتوانند در هزینه‌ها صرفه‌جویی کنند یا ازطریق ابتکارات خود درآمدی برای شهر ایجاد کنند، تا سقف ۱,۰۰۰ دلار پاداش مالی دریافت می‌کنند. همچنین در برخی شهرها نظام تقسیم منافع به‌کار گرفته شده است که به موجب آن، کارکنان می‌توانند تا ۳۰ درصد از صرفه‌جویی‌ها یا درآمدهای جدید حاصل از پیشنهادها و اقدام‌های نوآورانه خود را به‌عنوان سهم انگیزشی دریافت کنند[12]. این تجربه‌ها نشان می‌دهد که پیوند دادن پاداش‌ها با نتایج واقعی عملکرد و خلاقیت، می‌تواند زمینه‌ساز تغییر فرهنگی در بخش عمومی و افزایش روحیه کارآفرینی و مسئولیت‌پذیری در میان کارکنان باشد.

همچنین برای مقابله با ذهنیت «خرج کن یا از دست بده»، در قالب بودجه‌های نوآورانه، به کارکنان اجازه داده شد که پس‌اندازهای خود را برای سال مالی بعد حفظ کرده و در اولویت‌های جدید سرمایه‌گذاری کنند. این خط‌مشی به تغییر نگرش کارکنان از «مصرف‌کننده منابع» به «مالک و بهره‌ور منابع» منجر شد[13].

در مجموع، این نمونه‌ها نشان می‌دهند که با اصلاح مدل مدیریتی و نظام انگیزشی در دستگاه‌های دولتی، می‌توان زمینه را برای ظهور رفتارهای کارآفرینانه در بدنه دولت فراهم ساخت. دولت‌های کارآفرین با بهره‌گیری از ظرفیت‌های درونی و توانمندی کارکنان خود، قادرند علاوه‌بر کاهش هزینه‌های جاری، منابع مالی پایداری خارج از بودجه عمومی ایجاد کرده و کارآمدی نظام اداری را ارتقا دهند. 

3-5. اجرای مولدسازی سرمایه انسانی دولت

مولدسازی سرمایه انسانی دولت مستلزم تغییر در منطق حاکم بر نظام اداری است؛ به‌گونه‌ای که کارمند دولتی نه صرفاً مجری امور جاری بلکه به‌عنوان «عامل خلق ارزش» تلقی شود. در این رویکرد، نیروی انسانی علاوه‌بر انجام وظایف اداری، می‌تواند در چارچوب مأموریت‌های دستگاه متبوع خود در فرایندهای اقتصادی و خدماتی مشارکت کرده و سهمی از درآمدهای حاصل را کسب کند. این رویکرد با مفهوم «کارآفرینی بخش عمومی» و «دولت مولد» هم‌راستا است که در ادبیات مدیریت دولتی نوین و در کتاب بازآفرینی دولت و واژگونی بوروکراسی مورد توجه قرار گرفته است.

یکی از محورهای اساسی در تحقق مولدسازی، بازنگری در مأموریت‌ها و کارویژه‌های دستگاه‌های اجرایی است. بسیاری از دستگاه‌ها دارای ظرفیت‌های خفته‌ای در حوزه خدمات مشاوره‌ای، پژوهشی، فنی، آموزشی یا داده‌محور هستند که می‌تواند به بازار عرضه شود. به‌عنوان مثال، سازمان‌های تخصصی مانند سازمان زمین‌شناسی، سازمان هواشناسی یا مراکز پژوهشی وزارت‌خانه‌ها می‌توانند بخشی از خدمات داده‌محور و تحلیلی خود را به بخش خصوصی یا سایر نهادها بفروشند. تحقق این امر نیازمند ایجاد نظام مجوزدهی داخلی برای فعالیت‌های درآمدزا و سازوکار شفاف تقسیم منافع میان دولت، دستگاه و کارکنان است تا انگیزه مشارکت افزایش یابد.

همچنین، توانمندسازی مهارتی کارکنان یکی از الزام‌های زیرساختی مولدسازی است. بخش قابل‌توجهی از کارکنان دولت از ظرفیت‌های فنی و دانشی بالایی برخوردارند، اما این ظرفیت‌ها اغلب در قالب مأموریت‌های محدود اداری به‌کار گرفته می‌شود. برگزاری دوره‌های آموزش مهارت‌های کاربردی مانند مدیریت پروژه، مشاوره تخصصی، داده‌کاوی و آموزش بین‌المللی می‌تواند زمینه ورود نیروی انسانی دولت به فعالیت‌های درآمدزا را فراهم کند.در این چارچوب، پیشنهاد می‌شود سازوکارهایی جدید برای حمایت از نوآوری کارکنان ایجاد شود؛ ازجمله تأسیس مرکز رشد ایده‌های بهره‌وری که می‌تواند تحت مدیریت سازمان اداری و استخدامی کشور و با همکاری سازمان ملی بهره‌وری شکل گیرد. این مرکز می‌تواند به‌عنوان یک بستر رسمی برای جمع‌آوری، پرورش، ارزیابی و تبدیل ایده‌های کارکنان در حوزه بهبود بهره‌وری، طراحی خدمات ارزش‌افزا و توسعه مدل‌های درآمدزایی عمل کند. ارائه خدماتی مانند مشاوره تخصصی، امکان‌سنجی، حمایت‌های حقوقی و تسهیل هماهنگی میان دستگاه‌ها، ازجمله کارکردهای پیشنهادی این مرکز است که می‌تواند مسیر تبدیل ایده‌ها به پروژه‌های قابل اجرا را هموار کند. همچنین ایجاد سامانه پیشنهادهای مولدسازی نیز مطرح می‌شود که با مدیریت سازمان اداری و استخدامی کشور و همکاری سازمان‌های وابسته، سازوکاری ساختاریافته برای ثبت، بررسی و امتیازدهی به پیشنهادهای کارکنان فراهم کند. این سامانه می‌تواند با تعریف فرایندهای شفاف ارزیابی، ارائه بازخورد کارشناسی، تعیین مشوق‌های مشخص و اتصال نتایج به نظام ارزیابی عملکرد و نظام پاداش، زمینه مشارکت گسترده‌تر کارکنان را فراهم آورد.

به‌طور کلی، تأسیس مرکز رشد ایده‌های بهره‌وری و سامانه پیشنهادهای مولدسازی سرمایه انسانی می‌تواند زیرساختی مؤثر برای شکوفایی ظرفیت‌های انسانی و حرکت نظام اداری به سمت ساختاری مولد، نوآور و بهره‌ور فراهم سازد. ازسوی دیگر، برای جلوگیری از تعارض با خط‌مشی‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، ضروری است مولدسازی سرمایه انسانی در حوزه‌های غیررقابتی و مکمل بخش خصوصی تعریف شود. در واقع، دولت نباید وارد عرصه فعالیت‌های اقتصادی رقابتی شود، بلکه می‌تواند خدمات فکری، آموزشی، پژوهشی و مشاوره‌ای را که ماهیت انحصاری یا حاکمیتی دارند به سایر نهادها و کشورها عرضه کند. تجربه دانشگاه‌ها در جذب دانشجوی خارجی یا ارائه خدمات آموزشی آنلاین بین‌المللی نمونه‌ای از این ظرفیت است که ضمن افزایش درآمد، موجب ارتقای برند علمی کشور نیز می‌شود.

تحقق مولدسازی سرمایه انسانی مستلزم اصلاح در برخی مقررات و رویه‌های اداری است؛ ازجمله بازنگری در آیین‌نامه استخدامی، نظام پاداش و پرداخت و نحوه انعقاد قراردادهای مشارکتی کارکنان. بدون تغییر در چارچوب‌های قانونی، کارکنان انگیزه و اختیار کافی برای ورود به عرصه فعالیت‌های مولد نخواهند داشت. بنابراین، لازم است نهادهای خط‌مشی‌گذار ازجمله سازمان اداری و استخدامی کشور، وزارت اقتصاد و دستگاه‌های نظارتی، چارچوبی شفاف و مشروع برای فعالیت‌های درآمدزای کارکنان تدوین کنند.

در عین حال، لازم است بر یک قید اساسی در مولدسازی سرمایه انسانی تأکید شود و آن اینکه هرگونه فعالیت درآمدزا باید کاملاً خارج از وظایف جاری و تکلیفی دستگاه‌های اجرایی انجام شود و به هیچ شکلی نباید به دریافت وجه از شهروندان در برابر خدمات ارائه شده، منجر شود که ماهیتی عمومی، قانونی و رایگان هستند. مولدسازی نباید بهانه‌ای برای تحمیل هزینه‌های جدید به مردم باشد. دستگاه‌ها و کارکنان تنها زمانی مجاز به ایجاد درآمد هستند که این فعالیت‌ها در حوزه خدمات مکمل، ارزش‌افزا و غیرتکلیفی تعریف شده باشد. رعایت این قید مهم، از حقوق عمومی صیانت کرده و اطمینان می‌دهد که فرایند مولدسازی در مسیر درست، مشروع و منطبق بر اصول عدالت اداری پیش می‌رود.

4. ریشه‌های ناکارآمدی سرمایه انسانی دولت

در این بخش، ریشه‌های ناکارآمدی، بهره‌وری پایین و بروز بی‌انگیزگی در میان کارکنان مورد بررسی قرار می‌گیرد. یکی از ریشه‌های مهم ناکارآمدی در نظام اداری، فقدان انگیزاننده‌های کافی به‌خصوص انگیزاننده‌های درونی مختص کارکنان بخش عمومی، در نظام اداری کشور است. نبود تحرک کافی نیروی انسانی، ناترازی سرمایه انسانی دولت و نگاه منفی نسبت به نقل‌وانتقال کارکنان از دیگر عوامل ناکارآمدی سرمایه انسانی دولت است که در این بخش به آن پرداخته شده است.

هرچند عوامل ناکارآمدی سرمایه انسانی دولت به موارد مطرح‌شده در این بخش محدود نمی‌شود، اما براساس مصاحبه با اندیشمندان و خبرگان نظام اداری، موارد ذیل به‌عنوان ریشه‌های اصلی شناسایی شده‌اند. ویژگی مشترک این ریشه‌ها آن است که همگی قابلیت اصلاح در بازه زمانی کوتاه‌مدت تا میان‌مدت را داشته و برای آنها می‌توان راهکارهای عملیاتی و تدریجی جهت بهبود طراحی و اجرا کرد.

1ـ4. عدم انگیزاننده‌های کافی

یکی از ریشه‌های بهره‌وری پایین، ناکارآمدی و بی‌انگیزگی سرمایه انسانی در نظام اداری، بی‌توجه نظام‌مند به رویکردهای نوین انگیزش در بخش عمومی است. در ادبیات مدیریت دولتی، تمرکز صرف بر سازوکارهای سنتی کنترل و قواعد اداری، بدون توجه به انگیزه‌های رفتاری کارکنان، به‌عنوان یکی از عوامل اصلی افت عملکرد بخش عمومی شناخته می‌شود. در این میان، نظریه «انگیزش خدمت عمومی» که توسط جیمز ال. پری مطرح شده است، تلاشی برای تبیین ویژگی‌های خاص انگیزش در بخش عمومی به‌شمار می‌رود؛ نظریه‌ای که بر نقش ارزش‌های خدمت عمومی، نوع‌دوستی، تعهد به منافع جمعی و احساس مسئولیت اجتماعی کارکنان دولت تأکید دارد[14]. نویسندگان در مقاله‌ای با عنوان «مبانی انگیزشی خدمت عمومی» استدلال می‌کنند که انگیزش کارکنان بخش عمومی صرفاً با ابزارهای کلاسیک انگیزش بیرونی (مانند حقوق، پاداش یا امنیت شغلی) قابل تبیین نیست و بخش مهمی از رفتار و عملکرد کارکنان دولت ریشه در انگیزش‌های درونی و هنجاری خاص خدمت عمومی دارد. مفهوم انگیزش خدمت عمومی نخستین بار در این مقاله مطرح شد و به تمایل فرد برای خدمت به منافع عمومی، جامعه و خیر جمعی اشاره دارد، حتی زمانی که این خدمت با منافع شخصی کوتاه‌مدت همسو نباشد.

یافته‌های پژوهش‌های جدید نشان می‌دهد انگیزش خدمت عمومی حتی در شرایط خط‌مشی‌های مالی انقباضی و محدودیت شدید منابع، از پایداری بالایی برخوردار است. براساس شواهد علوم شناختی، این نوع انگیزش به‌عنوان یک سازه درونی و ارزش‌محور، کمتر از مشوق‌های مالی بیرونی دچار تضعیف می‌شود و در دوران تنگنای بودجه‌ای، نقش مؤثرتری در حفظ تعهد و تداوم رفتارهای خدمت‌محور کارکنان ایفا می‌کند. ازاین‌رو، انگیزش خدمت عمومی می‌تواند در دوره‌های ریاضت مالی، به‌عنوان یکی از قوی‌ترین منابع انگیزشی در بخش عمومی عمل کند[15].

بااین‌حال، نکته محوری که گاه در برداشت‌های خط‌مشی نادیده گرفته می‌شود آن است که آقای پری و پژوهشگران این حوزه تصریح می‌کنند که انگیزش خدمت عمومی، جایگزین نظام‌های انگیزشی متعارف نیست. به بیان دیگر، این نظریه در خلأ نهادی و در غیاب سازوکارهای پایه انگیزش عمل نمی‌کند[16]. به این معنی که انگیزش خدمت عمومی زمانی می‌تواند به رفتار عملکردمحور منجر شود که در کنار آن، حداقلی از عدالت در جبران خدمت، شفافیت در ارزیابی عملکرد و وجود پیامد برای عملکرد مطلوب و نامطلوب برقرار باشد. در فقدان این شرایط، حتی کارکنانی که از انگیزش ارزشی و خدمت‌محور برخوردارند، به‌تدریج دچار فرسایش انگیزشی خواهند شد.

این نکته با یافته‌های نظریه‌های عمومی انگیزش نیز هم‌راستا است. براساس نظریه خودتعیین‌گری دسی و ریان، انگیزش درونی اعم از انگیزش حرفه‌ای یا انگیزش مبتنی‌بر ارزش‌های عمومی تنها در محیطی پایدار می‌ماند که رابطه‌ای قابل فهم میان تلاش، عملکرد و پیامد وجود داشته باشد و کارکنان احساس شایستگی و انصاف کنند[17]. بنابراین، فقدان عوامل انگیزشی بیرونی نه‌تنها انگیزش بیرونی، بلکه انگیزش درونی مورد اشاره آقای پری را نیز تضعیف می‌کند.

در چارچوب نظری انگیزش، انگیزش بیرونی خود واجد دو سازوکار متمایز اما مکمل است: انگیزش مثبت (تشویقی و انگیزش منفی (تنبیهی). در سازوکار تشویقی، سازمان ازطریق پاداش، ارتقای شغلی و جبران خدمت مبتنی‌بر عملکرد، پیام مثبتی به کارکنان منتقل می‌کند؛ درحالی‌که در سازوکار تنبیهی، پیامدهای منفی برای تداوم عملکرد ضعیف تعریف می‌شود، ازجمله محدودیت ارتقا، جابه‌جایی اجباری یا خروج از خدمت و حذف هر یک از این دو سازوکار، تعادل نظام انگیزشی را مختل می‌کند و به رفتار حداقلی و بی‌تفاوتی سازمانی می‌انجامد[18].

در نظام اداری ایران، شواهد نشان می‌دهد که هر دو بعد انگیزش بیرونی تضعیف شده‌اند. ازیک‌سو، سازوکارهای انگیزش مثبت به‌دلیل فقدان نظام جبران خدمت مبتنی‌بر عملکرد، وابستگی حقوق و مزایا به سابقه و مدرک تحصیلی و متناسب نبودن افزایش حقوق و دستمزد متناسب با نرخ تورم در سال‌های اخیر، عملاً کارکرد خود را از دست داده‌اند. ازسوی دیگر، اگرچه در قوانین استخدامی امکان برخورد با عملکرد نامطلوب پیش‌بینی شده است، اما در عمل، به‌ویژه در مورد کارکنان رسمی، ابزارهای انگیزش منفی به‌دلیل ملاحظات فرهنگی و سازمانی به‌ندرت به کار گرفته می‌شوند؛ به‌گونه‌ای که خروج از خدمت یا اعمال پیامدهای واقعی برای عملکرد ضعیف، تقریباً ناممکن شده است.

برایند این وضعیت آن است که نظام اداری نه از «امید به تشویق» برخوردار است و نه از «ترس از تنبیه». در چنین شرایطی، نمی‌توان انتظار داشت که انگیزش درونی یا انگیزش خدمت عمومی، به‌تنهایی بار ارتقای بهره‌وری را به دوش بکشد. فقدان هم‌زمان انگیزش مثبت و منفی، در نهایت به تضعیف همان انگیزش‌های ارزشی و هنجاری می‌انجامد که نظریه آقای پری بر آنها تأکید دارد و یکی از ریشه‌های محوری تداوم بهره‌وری پایین سرمایه انسانی دولت را شکل می‌دهد.

2ـ4. نبود تحرک کافی نیروی انسانی

یکی از ریشه‌های مهم ناکارآمدی سرمایه انسانی در نظام اداری ایران، نبود سازوکار مؤثر برای تحرک شغلی و نقل‌وانتقال کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی است. در بسیاری از نظام‌های اداری پیشرو، جابه‌جایی کارکنان نه صرفاً اقدامی اداری، بلکه ابزاری راهبردی برای مدیریت استعدادها و انتقال دانش سازمانی تلقی می‌شود[19]. گردش نیروهای انسانی بین سازمان‌ها، سبب می‌شود تجربه‌های موفق، شیوه‌های نوآورانه و مهارت‌های تخصصی از یک دستگاه به دستگاه دیگر منتقل شود و به تدریج ظرفیت یادگیری و انباشت سرمایه دانشی در کل نظام اداری افزایش یابد. در مقابل، در ساختار اداری فعلی، موانع قانونی، فرهنگی و ساختاری متعددی موجب شده کارکنان در موقعیت‌های ثابت باقی بمانند و فرصت یادگیری متقابل و رشد حرفه‌ای محدود شود.

ازسوی دیگر، براساس مضامین مستخرج از مصاحبه‌ با اندیشه‌ورزان نظام اداری، در دستگاه‌هایی که نقل‌وانتقال بین بخش‌های ستادی و صفی تسهیل شده است، معمولاً عملکرد ستاد قوی‌تر و کارآمدتر است. این امر به‌دلیل آن است که در چنین دستگاه‌هایی، مدیران می‌توانند در صورت ناکارآمدی فرد، او را به موقعیت دیگری منتقل کنند و جایگزینی مناسب برای وی بیابند، بی‌آنکه فرایند اصلاح عملکرد به بن‌بست برسد. این جابه‌جایی‌ها ازطریق ایجاد چالش‌های سازنده برای کارکنان، ضمن افزایش پاسخ‌گویی آنان، مانع از انباشت نیروهای غیرمولد در موقعیت‌های حساس می‌شود. بنابراین، ایجاد نظامی پویا و منسجم برای گردش و انتقال کارکنان در دولت، می‌تواند به‌عنوان ابزاری محوری برای ارتقای کارآمدی مدیریت سرمایه انسانی عمل کرده و به شکل‌گیری فرهنگی سازمانی متکی بر یادگیری، شایستگی و انعطاف‌پذیری منجر شود.

3ـ4. ناترازی سرمایه انسانی در دولت

یکی از ریشه‌های اساسی ناکارآمدی سرمایه انسانی در بخش دولتی ایران، مسئله ناترازی نیروی انسانی در چارچوب ساختار متورم و حجیم دولت است. گسترش بیش از حد تشکیلات اداری طی دهه‌های گذشته، بدون توجه کافی به‌ضرورت تناسب میان کمیت و کیفیت کارکنان، موجب شده که نظام اداری کشور دچار نوعی عدم توازن ساختاری شود. ازیک‌سو، بسیاری از دستگاه‌ها و نهادهای دولتی با مازاد نیرو در بخش‌های عمومی، اداری و ستادی مواجه‌اند؛ نیروی انسانی‌ که بخش قابل‌توجهی از آنها از مهارت‌ها، انگیزه‌ها و شایستگی‌های متناسب با نیازهای روز دستگاه‌ها برخوردار نیستند و ازسوی دیگر، کمبود نیروهای متخصص و حرفه‌ای در مشاغل فنی، تخصصی و اجرایی به‌ویژه در حوزه‌هایی چون فناوری اطلاعات، مدیریت پروژه، برنامه‌ریزی و تحلیل داده، سبب شده است که اجرای خط‌مشی‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای با کندی و افت کارایی روبه‌رو شود. این وضعیت در نهایت به افزایش هزینه‌های جاری دولت و کاهش بهره‌وری سرمایه انسانی منجر شده است.

افزون‌بر ناترازی شغلی، یکی از جلوه‌های آشکار این مسئله در توزیع جغرافیایی نامتوازن نیروی انسانی است. درحالی‌که در شهرهای بزرگ، تمرکز نیروهای اداری و مدیریتی بیش از نیاز واقعی است، مناطق کمتر برخوردار و دورافتاده با کمبود شدید نیروهای متخصص و با انگیزه مواجه‌اند. این تمرکزگرایی نه‌تنها موجب نابرابری در دسترسی شهروندان به خدمات عمومی شده، بلکه به فرسایش انگیزه در کارکنان و افزایش فشار کاری بر نیروهای محدود در مناطق محروم نیز دامن زده است. در نتیجه، مسئله بهره‌وری پایین در دولت بیش از آنکه ناشی از کمبود نیروی انسانی باشد، از مدیریت ناکارآمد منابع انسانی، نظام جذب و تخصیص غیراصولی و نبود برنامه‌ریزی مبتنی‌بر نیازهای واقعی سازمانی و منطقه‌ای سرچشمه می‌گیرد.

4ـ4. رویکرد منفی نسبت به نقل‌وانتقال کارکنان

یکی از راهکارهایی که نظام اداری کشور در برهه‌ای برای رفع ناترازی در توزیع نیروی انسانی اتخاذ کرده مسئله نقل‌وانتقال کارکنان دولت بدون رضایت ایشان است. موضوع نقل‌وانتقال اجباری کارکنان دولت نخستین بار در بند «ج» تبصره «۲۰» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مطرح شد[20]. مطابق این حکم، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز شد برای افزایش بهره‌وری و جلوگیری از گسترش اندازه دولت، نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی «مازاد» دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند و این حکم مقید به رضایت کارکنان نشده بود. هرچند هدف اعلام‌شده این خط‌مشی، استفاده بهینه از نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت بود، اما رویکرد اجباری و واژه‌گزینی منفی همچون «نیروی مازاد» می‌تواند پیامدهای نامطلوبی برای سرمایه انسانی داشته باشد. چنین نگاهی احتمالاً موجب شکل‌گیری احساس بی‌ارزشی، ناامنی شغلی و بی‌انگیزگی در میان کارکنان می‌شود و اعتماد آنان به عدالت سازمانی را تضعیف می‌کند. از منظر روان‌شناسی سازمانی، این نوع خط‌مشی‌ها ممکن است زمینه‌ساز بروز پدیده‌ای مانند اثر گولم شود؛ به این معنا که انتظارات و برچسب‌های منفی که به افراد داده می‌شود می‌تواند به کاهش عملکرد آنها منجر شود. در محیط‌های سازمانی، اگر مدیر از صفات منفی برای توصیف برخی از کارکنان استفاده کند، این امر می‌تواند نه‌تنها انگیزه و عملکرد آن کارکنان، بلکه انگیزه همکاران آنها را نیز کاهش دهد. این اتفاق به‌دلیل ایجاد یک پیشگویی خود محقق‌کننده رخ می‌دهد که در آن کارکنان انتظارهای پایین را درونی کرده و مطابق با آن عمل می‌کنند [21] و [22]. همچنین نظریه شهروندی سازمانی نیز به‌طور غیرمستقیم به این مسئله اشاره می‌کند. این نظریه رفتارهایی را بررسی می‌کند که کارکنان فراتر از وظایف رسمی خود در سازمان انجام می‌دهند و به بهبود عملکرد و محیط کار کمک می‌کنند. در این چارچوب، اگر کارکنان با رفتارهای منفی و برخورد ناعادلانه مواجه شوند، آثار آن می‌تواند بر روی رفتارهای شهروندی سازمانی تأثیر منفی بگذارد[23].

در این راستا سازمان اداری و استخدامی کشور نیز طی بخشنامه شماره ۵۴۶۲۱ مورخ 1401/۰۷/30، «دستورالعمل مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان مازاد ازطریق سامانه بهین یاب»[24] را ابلاغ کرده و عبارت مازاد را تکرار کرد اما این بخشنامه در عمل توفیق چندانی نداشت. 

5. راهکارهای ارتقای بهره‌وری سرمایه انسانی دولت

 در این بخش راهکارهای ارتقای سرمایه انسانی دولت اعم از راهکارهای کوتاه‌مدت و میان‌مدت مورد بررسی قرار خواهد گرفت. تدوین نگاشت اقتصادی دستگاه‌های اجرایی، بررسی مشاغل اولویت‌دار در مولدسازی، تدوین ضوابط نقل‌وانتقال کارکنان جدیدالورود ازجمله راهکارهای ارائه شده در این بخش است.

1ـ5. شناسایی دستگاه‌های اجرایی و مشاغل مستعد برای مولدسازی

دولت برای تحقق هدف مولدسازی سرمایه انسانی، در گام نخست باید دستگاه‌های اجرایی دارای پتانسیل لازم برای درآمدزایی و افزایش بهره‌وری را شناسایی کند. معیارهای محوری جهت تشخیص این قبیل دستگاه‌ها شامل سطح تحصیلات و تخصص نیروی انسانی، گستردگی ارتباطات بین‌المللی، حجم و تنوع تراکنش‌های مالی و همچنین نوع حوزه فعالیت آنهاست.

در گام بعدی، ضروری است که شورای توسعه مدیریت، مشاغل تخصصی و دانش‌محور را تعیین و تفکیک کند. با اولویت‌دهی به این مشاغل در فرایندهای جذب، به‌کارگیری و آموزش نیروی انسانی، بستر مناسبی برای ارتقای توانمندی‌های آنان فراهم شده و در نهایت امکان مولدسازی این گروه از کارکنان به‌صورت چشم‌گیری افزایش خواهد یافت.

2ـ5. نگاشت اقتصادی دستگاه‌های اجرایی

در گام عملیاتی پس از شناسایی دستگاه‌های اجرایی مستعد، ضروری است که هر یک از این دستگاه‌ها نسبت به نگاشت اقتصادی حوزه فعالیت خود اقدام کنند. این فرایند به‌معنای شناسایی و تفکیک تمامی وظایف، خدمات و محصولاتی است که قابلیت عرضه به بازار و تبدیل شدن به یک منبع درآمد را دارند. چنین نگاشتی به دستگاه‌ها این امکان را می‌دهد تا ظرفیت‌های نهفته اقتصادی در مأموریت‌های خود را شناسایی کنند.

با تعیین دقیق خدمات قابل فروش، دستگاه‌ها می‌توانند با طراحی مدل‌های کسب‌وکار مناسب، این خدمات را به بخش‌های خصوصی، تعاونی و حتی بازارهای بین‌المللی عرضه کنند. در نتیجه، این امر نه‌تنها به ایجاد جریان‌های درآمدی جدید برای دولت منجر می‌شود، بلکه با قرار دادن خدمات دولتی در بستر رقابت، باعث ارتقای کیفیت و کارایی آنها نیز خواهد شد.

با توجه به اینکه تصویب طرح‌های لازم برای ارتقای بهره‌وری و کارآیی نیروی انسانی و مدیریت دستگاه‌های اجرایی برعهده شورای‌عالی اداری است، پیشنهاد می‌شود این شورا کارگروهی تخصصی متشکل از سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل دهد. هدف این کارگروه، تجمیع، بررسی و یکپارچه‌سازی پیشنهادهای مربوط به نگاشت اقتصادی دستگاه‌ها و فراهم‌سازی زمینه اتخاذ تصمیم‌های منسجم و مبتنی‌بر شواهد در مسیر توسعه ظرفیت‌های درآمدزای دولت خواهد بود.

3ـ5.تعیین مشوق‌های مولدسازی

ایجاد چارچوبی شفاف برای تخصیص درآمدهای حاصل از مولدسازی، عامل محرک اصلی برای مشارکت حداکثری کارکنان است. بر این اساس، ضروری است درآمدهای کسب ‌شده توسط دستگاه‌های اجرایی از محل فروش خدمات و بهره‌وری نیروی انسانی، در چارچوبی کاملاً شفاف محاسبه و اختصاص یابد. براساس این چارچوب، بخش قابل توجهی از این درآمدها باید به‌طور مستقیم به‌عنوان پاداش به کارکنانی که در خلق این درآمد نقش مستقیم و مؤثر داشته‌اند، پرداخت شود. این پرداخت می‌تواند از مجرای سازوکارهای انگیزشی موجود مانند فوق‌العاده بهره‌وری موضوع ماده (۶۹) قانون مدیریت خدمات کشوری، فوق‌العاده‌های مندرج در ماده (68) این قانون و یا سایر سازوکارهای مشروع و قانونی صورت پذیرد.

اجرای این نظام پاداش‌دهی، دو دستاورد عمده خواهد داشت: نخست آنکه با پیوند مستقیم منافع کارکنان با عملکرد مالی دستگاه، انگیزه درونی قدرتمندی برای خلاقیت، ابتکار عمل و افزایش بهره‌وری در بدنه کارکنان ایجاد می‌کند. دوم آنکه با تزریق این منابع مالی به بدنه دستگاه، امکان سرمایه‌گذاری مجدد برای ارتقای خدمات و توسعه بیشتر فعالیت‌های مولد نیز فراهم می‌شود. این چرخه درنهایت به تحقق یک زیست‌بوم درآمدزایی پویا و خودتقویت‌شونده در دستگاه‌های اجرایی منجر خواهد شد.

درنهایت، ضروری است سازمان اداری و استخدامی کشور نسبت به تدوین دستورالعمل نحوه پرداخت فوق‌العاده‌های انگیزشی اقدام کرده و پس از تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور، زمینه اجرای این سازوکار در دستگاه‌های اجرایی را فراهم سازد. این اقدام، انسجام، شفافیت و قابلیت اتکای نظام پاداش‌دهی را تضمین کرده و دستگاه‌ها را قادر می‌سازد تا به‌صورت قانونی و مؤثر از ظرفیت‌های انگیزشی برای ارتقای بهره‌وری بهره‌برداری کنند.

4ـ5. تأکید بر مهارت‌های محوری در جذب و توسعه فردی سرمایه انسانی دولت

یکی از ارکان اساسی برای مولدسازی سرمایه انسانی و ارتقای بهره‌وری، بازنگری بنیادین در شیوه‌های جذب و توسعه کارکنان است. در این راستا، ضروری است فرایند استخدام و به‌کارگیری نیروی انسانی، بر پایه شناسایی و جذب افراد دارای مهارت‌های محوری و درآمدزای روز همچون تسلط بر فناوری اطلاعات، تحلیل و مدیریت داده، هوش مصنوعی و مهارت‌های رقومی بازتعریف شود. تمرکز بر این شایستگی‌ها، تضمین می‌کند که دستگاه‌های اجرایی از همان ابتدا از نیروهایی بهره‌مند خواهند شد که توانایی خلق ارزش و همگامی با تحولات سریع اقتصادی و فناورانه را دارند.

در کنار جذب هدفمند، توسعه مستمر مهارت‌های موجود در بدنه کارکنان نیز از اهمیت حیاتی برخوردار است. برای ایجاد انگیزه و مسئولیت‌پذیری بیشتر، مناسب است امکان شرکت در دوره‌های آموزشی مهارت‌محور و کاربردی برای کارکنان فراهم شود، به‌گونه‌ای که بخشی از هزینه این دوره‌ها توسط خود فرد پرداخت شود. این مشارکت مالی نه‌تنها باعث افزایش تعهد و جدیت کارکنان در فرایند یادگیری می‌شود، بلکه بار مالی دستگاه‌ها را کاهش داده و اثربخشی سرمایه‌گذاری بر آموزش را افزایش می‌دهد. این رویکرد، توسعه فردی را از حالت انفعالی خارج کرده و آن را به یک سرمایه‌گذاری مشترک و هدفمند تبدیل می‌کند[25].

5ـ5. تدوین ضوابط نقل‌وانتقال کارکنان جدیدالورود

برای رفع ناترازی‌های سرمایه انسانی که در فصل قبل گزارش بدان اشاره شد، در بند «پ» ماده (106) لایحه برنامه هفتم پیشرفت حکمی در نظر گرفته شده بود که به موجب آن سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز بود نیروهای رسمی، ثابت، پیمانی و قرارداد کار معین و مشمولین ماده (124) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین دستگاهی در درون استان جایابی و منتقل کند. این حکم با استناد به این که تغییر محل خدمت کارکنان برخلاف توافق انجام شده در بدو خدمت است، توسط شورای نگهبان خلاف شرع شناخته شد[26]. بر این‌اساس حکم مذکور با اصلاحاتی در قالب بند «ب» ماده (106) وارد برنامه هفتم پیشرفت شده و به موجب آن دولت مجاز است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به وضع ضوابط انتقال کارکنان جدیدی که پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به‌کارگیری می‌شوند، در بین دستگاه‌های صرفاً درون همان شهرستان محل خدمت دستگاه مبدأ، با رعایت حقوق قانونی مکتسبه ازجمله حقوق و مزایای آنان در دستگاه مبدأ اقدام قانونی به عمل آورد و بدین منظور دو سال از زمان ابلاغ قانون فرصت دارد.

با گذشت بیش از یک‌سال از ابلاغ قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت اقدامی درخصوص وضع ضوابط نقل‌وانتقال کارکنان انجام نداده و زمان زیادی تا پایان مهلت مقرر در قانون باقی نمانده است. بر این اساس پیشنهاد می‌شود در صورت عدم اقدام دولت به وضع ضوابط نقل‌وانتقال، مجلس شورای اسلامی حکم مندرج در قانون برنامه هفتم را به نحوی تغییر دهد که دستگاه‌های اجرایی درون هر شهرستان امکان نقل‌وانتقال کارکنان را با حفظ حقوق مکتسبه ایشان، داشته باشند.

همان‌‌طور که در حکم مورد بحث اشاره شده، نقل‌وانتقال و جابه‌جایی کارکنان در این حکم لزوماً منوط به رضایت کارمند نیست. هرچند در عمل و به‌دلایل مدیریتی و فرهنگی، غالباً تلاش می‌شود رضایت کارکنان در این فرایند جلب شود، اما همین اختیار قانونی می‌تواند در موارد ضروری، به‌عنوان یکی از ابزارهای «انگیزش بیرونی منفی» نیز ایفای نقش کند. به این معنا که امکان جابه‌جایی اجباری یا محدودسازی فرصت‌های شغلی مطلوب، در صورت تداوم عملکرد نامطلوب، می‌تواند کارکردی بازدارنده داشته و «ترس از تنبیه» را ـ که پیش‌تر به‌عنوان یکی از ارکان مغفول نظام انگیزشی مطرح شد ـ به‌صورت محدود، کنترل‌شده و هدفمند در نظام مدیریت عملکرد فعال سازد.

6ـ5. طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت با هدف انتقال دانش و مدیریت استعداد

طبق گزارش OECD متداول‌ترین هدف از راهبردهای نقل‌وانتقال در بخش دولتی کشورهای عضو این سازمان، به توسعه توانمندی‌های کارمندان و استفاده از تخصص‌ها و مهارت‌ها در زمان کمبود عرضه مربوط می‌شود. این مسئله نشان از آن دارد که علاوه‌بر رویکرد فردی، رویکرد سازمانی نیز در نقل‌وانتقال کارکنان حاکم است. تربیت نیروی کاری منعطف و انطباق‌پذیر و تقویت همکاری بین دستگاه‌های اجرایی نیز ازجمله اهداف نقل‌وانتقال محسوب می‌شود.

شکل 1. راهبردها و خط‌مشی‌های بیان شده برای نقل‌وانتقال کارکنان دولتی کشورهای عضو OECD[27]

براساس شکل فوق، اگرچه تعداد محدودی از کشورها نقل‌وانتقال کارمندان را با نوآوری و جذب استعدادها مرتبط دانسته‌اند، اما این مسئله نشان‌دهنده این مسئله است که برخلاف گذشته نقل‌وانتقال کارکنان با اهداف متنوع‌تری مورد استفاده قرار گرفته و در آینده کشورهای دیگر نیز نقل‌وانتقال را به‌عنوان یکی از راهبردهای اصلاح نظام خدمات کشوری به کار خواهند گرفت.

اگرچه در نظام اداری ایران منعی برای مأموریت‌های کوتاه‌مدت وجود ندارد، اما با توجه به زمان‌بر بودن هماهنگی‌های انتقال کارکنان، در عمل کمتر چنین مأموریت‌هایی در نظام اداری اتفاق می‌افتد. همچنین در فرهنگ سازمانی دستگاه‌های اجرایی کشور مأموریت‌های کوتاه‌مدت با هدف توسعه توانمندی و انتقال تجربه رایج نبوده و اغلب مأموریت‌ها با هدف تغییر شغل و سازمان محل خدمت انجام می‌شود. بر این اساس پیشنهاد می‌شود در ضوابطی که در راستای اجرایی‌سازی بند «1» جزء «ب» ماده (106) برنامه هفتم پیشرفت توسط دولت تدوین می‌شود، مأموریت‌های کوتاه‌مدت با هدف توسعه توانمندی و انتقال تجربه، در نظر گرفته شود.

7ـ5. در نظر گرفتن «انگیزه خدمت عمومی» به عنوانی یکی از شایستگی‌های محوری در نظام اداری

یکی از راهکارهای محوری برای ارتقای پایدار بهره‌وری سرمایه انسانی در نظام اداری، نهادینه‌سازی «انگیزش خدمت عمومی» به‌عنوان یک شایستگی محوری در کل چرخه مدیریت سرمایه انسانی دولت است. به این معنا که روحیه خدمت به منافع عمومی نباید صرفاً به‌عنوان یک ارزش اخلاقی انتزاعی تلقی شود، بلکه باید به‌صورت عینی و قابل‌سنجش، در نظام جذب و استخدام، انتصاب و ارتقای شغلی، ارزیابی شایستگی و توسعه مدیران مورد توجه قرار گیرد. ورود نظام‌مند این شایستگی به فرایندهای تصمیم‌گیری منابع انسانی، امکان همسوسازی انتخاب و ارتقای کارکنان با مأموریت‌های حاکمیتی و اهداف خیر عمومی را فراهم می‌کند و از این طریق، پیوند معناداری میان ارزش‌های خدمت عمومی و عملکرد سازمانی ایجاد می‌شود.

در سطح اجرا، این رویکرد مستلزم آن است که در نظام جذب و گزینش، علاوه‌بر شایستگی‌های تخصصی، شاخص‌هایی همچون تعهد به منافع عمومی، حساسیت نسبت به پیامدهای اجتماعی تصمیم‌ها، مسئولیت‌پذیری اجتماعی و ترجیح خیر جمعی بر منافع فردی کوتاه‌مدت ارزیابی شود و در نظام ارزیابی شایستگی و توسعه مدیران، میزان تقویت انگیزش خدمت عمومی در کارکنان، به‌عنوان یکی از معیارهای محوری اثربخشی مدیریتی لحاظ شود. چنین رویکردی به‌تدریج به شکل‌گیری بدنه‌ای از مدیران و کارکنان منجر می‌شود که «خدمت عمومی» را نه صرفاً به‌عنوان شغل، بلکه به‌مثابه مأموریت حرفه‌ای خود درک می‌کنند.

در عین حال، فعال‌سازی و پایداری انگیزش خدمت عمومی، نیازمند مداخلات مکمل در سطح طراحی سازمان و مدیریت عملکرد است. ازجمله مهم‌ترین راهکارهای تقویت این انگیزش درونی می‌توان به: ۱. افزایش معنا و مأموریت‌محوری مشاغل ازطریق تبیین روشن اثر اجتماعی کار کارکنان؛ ۲. تفویض اختیار و تقویت احساس خودمختاری و شایستگی حرفه‌ای؛ ۳. استقرار نظام‌های ارزیابی عملکرد منصفانه و شفاف که رابطه تلاش، عملکرد و پیامد را برای کارکنان قابل فهم کند؛ ۴. الگوسازی مدیریتی و ترویج رهبری خدمت‌گزار در سطوح گوناگون سازمان و ۵. به‌رسمیت شناختن و تقدیر نمادین و حرفه‌ای از رفتارهای خدمت‌محور اشاره کرد. این اقدام‌ها، در کنار احیای حداقلی سازوکارهای انگیزش بیرونی مثبت و منفی، زمینه‌ای فراهم می‌کند که انگیزش خدمت عمومی از یک گرایش فردی شکننده، به یک قابلیت نهادی پایدار و موتور ارتقای بهره‌وری در نظام اداری تبدیل شود.

8ـ5. تفکیک میان مستخدمین دولت و دستگاه‌های اجرایی در میان‌مدت

در ماده (45) قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام کارکنان دولت به دو نوع رسمی و پیمانی تقسیم شده است. براساس این ماده، استخدام رسمی برای تصدی پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی در نظر گرفته شده و استخدام پیمانی برای تصدی پست‌های سازمانی در مشاغل غیرحاکمیتی و برای مدت معین تعریف شده است. هدف از این تفکیک، ایجاد تمایز میان کارکنانی است که در مشاغل حساس و حیاتی حاکمیتی فعالیت می‌کنند و افرادی که وظایف اجرایی و خدماتی را برعهده دارند. در واقع، قانونگذار تلاش داشته است تا ثبات شغلی و تعهد بلندمدت صرفاً به کارکنان مشاغل حاکمیتی اختصاص یابد و در مقابل، انعطاف و پویایی بیشتری در به‌کارگیری نیروهای غیرحاکمیتی فراهم شود.

بااین‌حال، تجربه اجرای قانون نشان داده است که این تفکیک در عمل تحقق‌نیافته و به‌تدریج هر دو نوع استخدام به یک مسیر واحد تبدیل شده است. در حال حاضر، ورود به خدمت عمدتاً ازطریق استخدام پیمانی انجام می‌گیرد و پس از چند سال، کارکنان پیمانی فارغ از ماهیت شغل خود، به استخدام رسمی تبدیل وضعیت می‌شوند. در نتیجه، نوع استخدام دیگر تابع نوع وظایف و ماهیت پست سازمانی نیست و تمایز میان مشاغل حاکمیتی و غیرحاکمیتی تا حدی از میان رفته است. این مسئله موجب شده است که قانون در دستیابی به هدف اصلی خود ـ یعنی تفکیک ساختاری میان پایداری شغلی در بخش حاکمیتی و انعطاف‌پذیری در بخش اجرایی ـ ناکام بماند. ازاین‌رو، بازگشت به فلسفه اصلی ماده (۴۵) و اجرای دقیق آن ضروری به‌نظر می‌رسد، چرا که این تفکیک از منظر حکمرانی منابع انسانی، یک رویکرد مترقی و کارآمد محسوب می‌شود.

در صورت احیای تفکیک واقعی میان استخدام رسمی و پیمانی، می‌توان از «مزیت‌زدایی از استخدام رسمی» سخن گفت. به این معنا که استخدام رسمی صرفاً مختص کارکنان مشاغل حاکمیتی باقی بماند و ورود به این نوع استخدام منوط به طی فرایندهای دشوار ارزیابی شایستگی، عملکرد مؤثر و احراز تعهد سازمانی شود. این گروه باید تابع کامل مقررات دولت باشند، حتی در مواردی مانند تغییر محل خدمت یا مأموریت‌های خاص. در چنین شرایطی مزیت استخدام رسمی کاهش‌یافته و تقاضا برای تبدیل وضعیت به استخدام رسمی کاهش می‌یابد. در مقابل، کارکنان دستگاه‌های اجرایی می‌توانند با قراردادهای پیمانی و انعطاف‌پذیرتر همکاری کنند و از آزادی عمل و پویایی بیشتری در فعالیت‌های خود بهره‌مند شوند. چنین سازوکاری ضمن ارتقای کیفیت و کارآمدی نیروی انسانی رسمی، موجب کاهش بار تعهدهای بلندمدت دولت و افزایش بهره‌وری کلی نظام اداری خواهد شد. در نهایت، تفکیک واقعی بین استخدام رسمی و پیمانی نه‌تنها به بهبود انضباط و کارایی در حوزه مشاغل حاکمیتی می‌انجامد، بلکه موجب افزایش انگیزه و رقابت سازنده در میان کارکنان پیمانی نیز می‌شود.

9ـ5. پرداخت مبتنی‌بر عملکرد

یکی از اصول مدیریت منابع انسانی آن است که هر کارمند باید متناسب با میزان عملکرد خود جبران خدمت دریافت کند. این اصل در اغلب مکاتب فکری رایج مدیریت منابع انسانی پذیرفته شده است. بااین‌حال، اجرای دقیق آن در بخش دولتی با چالش مهمی مواجه است. ارزیابی عملکرد در دولت دشوار و در بسیاری موارد فاقد معیارهای قابل اتکا و دقیق است. در نتیجه، پیوند دادن مستقیم و سنگین جبران خدمت با عملکرد بدون ایجاد زیرساخت‌ مناسب، نه‌تنها کارایی ندارد بلکه می‌تواند به نارضایتی و بی‌عدالتی گسترده بینجامد. در نظام اداری ایران نیز قانون مدیریت خدمات کشوری به موضوع عملکرد توجه ویژه داشته و در ماده (68) این قانون، «فوق‌العاده کارایی و عملکرد» را به‌عنوان سازوکاری برای پرداخت مبتنی‌بر عملکرد پیش‌بینی کرده است. براساس این ماده، تا ۷۰ درصد کارکنان هر دستگاه می‌توانند به‌تناسب امتیاز عملکرد خود و براساس عواملی همچون رضایت ارباب رجوع، کیفیت انجام کار، سرعت در اتمام وظایف و رشد حرفه‌ای، تا سقف ۲۰ درصد امتیازات مربوط به حقوق ثابت را در قالب مقاطع سه‌ماهه دریافت کنند. همچنین سهم واقعی هر دستگاه از این سقف ۷۰ درصد، وابسته به میزان موفقیت آن در تحقق برنامه‌های قانونی و رتبه‌بندی عملکرد دستگاه در سه سطح «متوسط، خوب و عالی» است. شورای توسعه مدیریت نیز دستورالعمل اجرایی این بند را در سال ۱۳۸۹ ابلاغ کرده است[28].

با وجود این چارچوب قانونی، تجربه نشان داده است که فوق‌العاده عملکرد و سایر مزایای مشابه به‌دلیل پایین بودن سطح حقوق و وجود مقاومت سازمانی در این خصوص، اغلب به شکل برابر میان افراد توزیع می‌شود. در نتیجه، می‌توان گفت نظام پرداخت مبتنی‌بر عملکرد در عمل به‌صورت جدی در نظام اداری کشور مستقر نشده و آثار انگیزشی آن بسیار محدود است. افزون‌‌‌بر این، مسائل مرتبط با حقوق و استخدام برای کارکنان ماهیتی حیاتی دارد و هرگونه تهدید به کاهش محسوس حقوق یا پیامدهای استخدامی براساس ارزیابی عملکرد، با مقاومت شدید مواجه می‌شود و معمولاً به شکست خط‌مشی‌های مبتنی‌بر عملکرد منجر می‌شود.

بر این اساس، باید پرداخت مبتنی‌بر عملکرد از بخش‌های حیاتی حقوق و استخدام جدا شود و در قالب پاداش‌های قابل مدیریت و منعطف اجرا شود؛ مانند پاداش‌هایی که در دستگاه‌های اجرایی دارای درآمد اختصاصی پرداخت می‌شود. در این حالت، ارزیابی عملکرد نقش مؤثر اما غیرتهدیدکننده‌ای در تعیین پاداش خواهد داشت. این رویکرد مصداق روشنی از به‌کارگیری «انگیزش بیرونی مثبت» است، زیرا به‌جای اعمال فشار یا تهدید، ازطریق پاداش و مشوق مالی، پیام روشنی به کارکنان منتقل می‌کند که عملکرد بهتر با پیامدهای مطلوب همراه است. در چنین الگویی، «امید به تشویق» فعال می‌شود و کارکنان انگیزه می‌یابند سطح تلاش، کیفیت کار و مسئولیت‌پذیری حرفه‌ای خود را افزایش دهند، بی‌آنکه احساس ناامنی شغلی یا بی‌عدالتی کنند.

شرط محوری در این رویکرد آن است که ارزیابی عملکرد کارکنان در سطح اداره توسط مدیر آن اداره انجام شود و ارزیابی عملکرد هر اداره نیز توسط مدیر دستگاه صورت گیرد. برای جلوگیری از یکسان‌سازی و دادن نمرات کامل به همه کارکنان باید امتیازهای عملکرد تخصیص‌یافته توسط مدیران نسبت به میانگین کل کارکنان دستگاه نرمالایز شود تا وزن نسبی عملکرد واقعی حفظ شود و امکان تمایز میان کارکنان فراهم شود.

در نهایت، طراحی یک نظام پاداش مؤثر و عادلانه مستلزم رعایت چند اصل محوری است: تفکیک نظام ارزیابی عملکرد از نظام پرداخت، استفاده از شاخص‌ها و ضرایب روشن و قابل دفاع (ازجمله ضریب شغلی، سطح سازمانی، واحد سازمانی و عملکرد)، و ایجاد سازوکارهای کنترلی مانند نرمال‌سازی امتیازات هر اداره با امتیازات کل دستگاه برای جلوگیری از توزیع یکنواخت پاداش بین همه کارکنان در یک اداره توسط مدیر. چنین رویکردی موجب می‌شود نظام پرداخت پاداش از حالت سرانه‌پردازی غیرهدفمند خارج شده و به ابزاری برای افزایش انگیزه، ارتقای عدالت سازمانی و توسعه بهره‌وری سرمایه انسانی تبدیل شود.

6. جمع‌بند ی و نتیجه‌گیری

 این گزارش با تمرکز بر مسئله بهره‌وری پایین سرمایه انسانی در نظام اداری کشور به دنبال این بود که نشان دهد بخشی از چالش‌های عملکردی دولت، نه صرفاً ناشی از محدودیت منابع مالی یا ضعف ساختارهای قانونی، بلکه ریشه‌دار در نحوه نگاه به نیروی انسانی، الگوهای انگیزشی و منطق حاکم بر مدیریت سرمایه انسانی بخش عمومی است. در وضعیت موجود، سرمایه انسانی دولت عمدتاً از منظر «هزینه جاری» مورد توجه قرار گرفته و کمتر به‌عنوان یک دارایی مولد، ارزش‌آفرین و قابل توسعه تلقی شده است. این رویکرد، در بلندمدت به تضعیف انگیزه، فرسایش تعهد سازمانی و کاهش بهره‌وری کارکنان منجر شده و توان پاسخ‌گویی نظام اداری به مسائل پیچیده و متحول کشور را محدود کرده است.

بر این اساس، گزارش حاضر «مولدسازی سرمایه انسانی دولت» را به‌عنوان یکی از رویکردهای محوری اصلاح نظام اداری معرفی می‌کند. مولدسازی، در این چارچوب، به‌معنای تجاری‌سازی خدمات عمومی یا تحمیل هزینه‌های جدید به شهروندان نیست، بلکه ناظر بر فعال‌سازی ظرفیت‌های دانشی، حرفه‌ای و مهارتی کارکنان دولت در حوزه‌های مکمل، غیرتکلیفی و غیررقابتی با بخش خصوصی است. هدف اصلی این رویکرد آن است که نیروی انسانی دولت از جایگاه مجری صرف فرایندهای اداری، به عامل خلق ارزش، نوآوری و بهبود بهره‌وری ارتقا یابد و در عین حال، منافع حاصل از این ارزش‌آفرینی به‌صورت شفاف و عادلانه میان دولت، دستگاه اجرایی و کارکنان تقسیم شود.

یافته‌های گزارش نشان می‌دهد که پیش‌نیاز اساسی مولدسازی سرمایه انسانی، انجام نگاشت اقتصادی دستگاه‌های اجرایی است. نگاشت اقتصادی، با تکیه‌بر تحلیل مأموریت‌های قانونی دستگاه‌ها، ارزیابی مشاغل و شناسایی مهارت‌های کلیدی کارکنان، این امکان را فراهم می‌کند که حوزه‌های بالقوه درآمدزا به‌صورت هدفمند و کنترل‌شده مشخص شوند. واگذاری راهبری این فرایند به سازمان اداری و استخدامی کشور، می‌تواند ضمن ایجاد هماهنگی بین‌بخشی، از بروز رویه‌های سلیقه‌ای یا ناسازگار با خط‌مشی‌های کلان جلوگیری کند.

در عین حال، گزارش تأکید می‌کند که مولدسازی سرمایه انسانی بدون توجه به نظام انگیزش، به نتیجه مطلوب نخواهد رسید. یکی از مسائل مورد اشاره در گزارش، ضعف هم‌زمان انگیزش درونی و بیرونی در نظام اداری ایران است. از منظر انگیزش بیرونی، سازوکارهای سنتی تشویق و تنبیه کارکرد خود را تا حد زیادی از دست داده‌اند؛ حقوق و مزایا ارتباط معناداری با عملکرد ندارد، پاداش‌های عملکردی اغلب صوری یا مساوی توزیع می‌شوند و ابزارهای انگیزش منفی، به‌ویژه در مورد کارکنان رسمی، عملاً بلااستفاده مانده‌اند. این وضعیت پیام روشنی برای کارکنان دارد: عملکرد بهتر یا ضعیف‌تر، تفاوت محسوسی در پیامدها ایجاد نمی‌کند.

در کنار این مسئله، گزارش نشان می‌دهد که انگیزش درونی کارکنان دولت نیز به‌طور نظام‌مند تضعیف شده است. براساس نظریه «انگیزه خدمت عمومی»، بخش مهمی از انگیزه کارکنان بخش عمومی از تعهد به منافع عمومی، نوع‌دوستی، علاقه به مشارکت در خط‌مشی‌گذاری عمومی و تمایل به خدمت به جامعه ناشی می‌شود. بااین‌حال، نظام‌های جذب، ارتقا، آموزش و انتصاب مدیران در ایران، کمتر به این ابعاد توجه کرده و عمدتاً بر شاخص‌های صوری مانند سابقه، مدرک تحصیلی یا روابط غیررسمی استوار بوده‌اند. نتیجه آنکه بسیاری از کارکنان با انگیزه‌های درونی بالا، در طول زمان دچار سرخوردگی شده و فاصله میان ارزش‌های فردی و واقعیت‌های سازمانی افزایش‌یافته است.

گزارش تأکید می‌کند که انگیزه خدمت عمومی نه جایگزین نظام‌های انگیزشی بیرونی، بلکه مکمل آنهاست. تجربه‌های بین‌المللی و شواهد داخلی نشان می‌دهد که اتکای صرف به انگیزش درونی، بدون وجود حداقلی از عدالت پرداخت، شفافیت ارزیابی و امکان اعمال پیامدهای واقعی برای عملکرد، به فرسایش تدریجی انگیزه‌ها منجر می‌شود. بنابراین، اصلاح نظام انگیزشی در دولت مستلزم ایجاد تعادل میان انگیزاننده‌های بیرونی مثبت و منفی، در کنار تقویت انگیزش‌های درونی است.

در حوزه راهکارها، گزارش مجموعه‌ای از اقدام‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت را پیشنهاد می‌کند. در کوتاه‌مدت، تمرکز بر ایجاد بسترهای نهادی برای درآمدزایی شفاف دستگاه‌های اجرایی ازطریق خدمات و توانمندی‌های نیروی انسانی است. اختصاص بخشی از درآمدهای حاصل به کارکنان مؤثر، در قالب فوق‌العاده بهره‌وری یا سایر اقلام قانونی، می‌تواند پیوند مستقیمی میان عملکرد، نوآوری و جبران خدمت ایجاد کند. همچنین، تأکید بر جذب و توانمندسازی کارکنان دارای مهارت‌های محوری و درآمدزا، به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند فناوری اطلاعات، داده و تحلیل، از دیگر الزام‌های این رویکرد است.

ایجاد «مرکز رشد ایده‌های بهره‌وری» و «سامانه پیشنهادهای مولدسازی سرمایه انسانی» از دیگر پیشنهادهای گزارش است. این نهادها می‌توانند نقش واسط میان ایده‌های کارکنان و نظام تصمیم‌گیری دولت را ایفا کنند. حمایت نهادی از نوآوری کارکنان، علاوه‌بر آثار اقتصادی، پیامدهای فرهنگی مهمی نیز دارد و می‌تواند احساس دیده شدن، اثرگذاری و تعلق سازمانی را تقویت کند.

در بعد پویایی سرمایه انسانی، گزارش بر ضرورت نهادینه‌سازی «انگیزه خدمت عمومی» به‌عنوان یک شایستگی محوری تأکید دارد. سنجش و تقویت این شایستگی در فرایندهای جذب، آموزش، ارتقا و انتصاب مدیران، می‌تواند به تدریج فرهنگ عملکردمحور و مسئولیت‌پذیر را در نظام اداری تقویت کند. طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت، پرداخت هدفمند پاداش عملکرد و استفاده محدود و کنترل‌شده از ابزارهای انگیزش منفی، ازجمله نقل‌وانتقال‌های مدیریتی، از دیگر ابزارهایی است که می‌تواند به بهبود مدیریت عملکرد کمک کند.

در افق میان‌مدت، تفکیک مستخدمان بخش عمومی به «کارکنان دولت» و «کارکنان دستگاه‌های اجرایی» را به‌عنوان یکی از اصلاحات ساختاری مهم پیشنهاد می‌کند. این تفکیک با هدف ایجاد تعادل میان امنیت شغلی و انعطاف‌پذیری طراحی شده است؛ به‌گونه‌ای که استخدام رسمی صرفاً به کارکنان دولت با مأموریت‌های حاکمیتی اختصاص یابد و در مقابل، کارکنان دستگاه‌های اجرایی با رابطه پیمانی و انعطاف‌پذیری بیشتر به‌کار گرفته شوند. در این الگو، استخدام رسمی دیگر مزیت مطلق نخواهد داشت و در کنار امنیت شغلی بیشتر، محدودیت‌هایی نظیر امکان انتقال اجباری نیز برای آن در نظر گرفته می‌شود. این اصلاح می‌تواند یکی از ابزارهای بازسازی نظام انگیزشی و افزایش کارآمدی مدیریت نیروی انسانی باشد.

در جمع‌بندی نهایی، می‌توان گفت که مولدسازی سرمایه انسانی دولت، اگر به‌عنوان بخشی از یک بسته جامع اصلاح نظام اداری دیده شود، می‌تواند هم‌زمان به ارتقای بهره‌وری، تقویت انگیزه کارکنان و بهبود پایداری مالی دولت کمک کند. بااین‌حال، موفقیت این رویکرد منوط به رعایت چند اصل کلیدی است: شفافیت کامل، پرهیز از تعارض با وظایف حاکمیتی و خدمات عمومی رایگان، مکمل بودن با بخش خصوصی و توجه هم‌زمان به ابعاد اقتصادی و انگیزشی نیروی انسانی. بی‌توجهی به هر یک از این اصول، خطر انحراف این خط‌مشی از اهداف اصلی و کاهش اعتماد عمومی را در پی خواهد داشت. ازاین‌رو، اجرای تدریجی، هدفمند و مبتنی‌بر ارزیابی مستمر، شرط لازم برای تحقق مولدسازی سرمایه انسانی و حرکت نظام اداری به سمت ساختاری چابک، مولد و پاسخ‌گو است.

جدول 3. توصیه‌های خط‌مشی‌گذاری درخصوص بهره‌وری سرمایه انسانی دولت

مأخذ: همان.