Author
Majles
Keywords
مسئله اصلی
محرومیتزدایی همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی بوده است. لذا، از ابتدای انقلاب این موضوع در قانون اساسی نیز گنجانده و در اصول (3، 30، 31، 43 و 48) بر این مسئله تأکید شده است. در همین رابطه، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه محل اصلی پیادهسازی برنامههای پنجساله توسعه و چشمانداز کلان 20ساله کشور و همچنین، سند مالی کل کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص متناسب اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق محروم و در معرض آسیب مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. بر این اساس، به بررسی لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در حوزه محرومیتزدایی و اعتبارات آن پرداخته شده است.
نقاط قوت و ضعف طرح
مهمترین نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه پیشنهادی 1405 در حوزه محرومیتزدایی بهشرح زیر است.
الف) نقاط قوت
• افزایش قابلتوجه میزان اعتبارات حوزه محرومیتزدایی با وجود انقباضی بسته شدن بودجه سال 1405،
• تقسیم اعتبارات بهصورت استانی و برمبنای شاخص میزان محرومیت هر استان بهجای توزیع مساوی.
ب) نقاط ضعف
• روزآمد نبودن شاخصها و دادههای تعیین مناطق محروم؛ استفاده از شاخصهای منقضی و لیست نادقیق مصوب 16 سال قبل که هنوز حدود سهچهارم (76 درصد) مناطق کشور را محروم قلمداد کرده و درنتیجه توزیع غیرهدفمند بودجه محرومیتزدایی در شرایط سخت اقتصادی کشور و کمبود بودجه،
• عدم تطابق با قانون برنامه هفتم پنجساله پیشرفت؛ غفلت از ابعادی از محرومیتزدایی مورد تأکید در برنامه، بهویژه اشتغال و توانمندسازی مناطق محروم که موجب تدوین برنامهای خدماتی و غیرتوسعهای در حوزه محرومیتزدایی میشود. غلبه نگرش کالبدی و کمّی بهجای نگاه توسعهگرا و کیفی در راستای گسترش فرصتهای اشتغال و ایجاد قطبهای محرک توسعه در مناطق محروم،
• غفلت از تکمیل سامانه پایش برنامههای محرومیتزدایی (پایگاه بهرهمندی ایرانیان) که در جزء «1» بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه (1401) بر راهاندازی آن تأکید شده بود و ایدهای مترقی در این زمینه است. این پایگاه اکنون در وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی راهاندازی شده، اما از فلسفه وجودی خود خارج و تنها همان اطلاعات پایگاه رفاه ایرانیان را در خود گنجانده و به داشبورد تکراری بلااستفادهای از دادههای پایگاه رفاه ایرانیان تبدیل شده است.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
· در ریاستجمهوری و سازمان برنامه و بودجه در مورد روند تصویب شاخصهای جدید تسریع صورت گیرد و تشخیص و توزیع بودجه محرومیتزدایی در درون استانها در سال آتی با شاخصهای روزآمد انجام شود.
· ردیف جداگانهای برای فعالیت صدا و سیمای استانها و منوط به تأسیس شبکه ملی کشاورزی لحاظ شود. در غیر این صورت، بودجهبندی بهگونهای باشد که رقم معناداری از اعتبارات محرومیتزدایی به صدا و سیمای استانها اختصاص نیابد.
· بازگرداندن 2/275 ه.م.ت از یکدرصد ذیل ردیف مناطق نفتخیز به ردیف مربوط به مناطق محروم.
· تخصیص یافتن یا تحقق میزان دقیق اعتبارات مصوب در قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه که معمولاً میزان اندکی از آن محقق میشود.
· دستگاهها و نهادهای مشارکتکننده در موضوع محرومیتزدایی که از محل منابع عمومی بودجه کشور استفاده میکنند، مکلف به ثبت دادههای پروژههای مربوطه در «پایگاه اطلاعات بهرهمندی ایرانیان» باشند.
· در فرایند تخصیص اعتبارات اولویت با اقدامات اشتغالآفرینی و ایجاد محرکهای توسعه و توانمندسازی در مناطق محروم در قیاس با برنامههای کمّی کالبدی- عمرانی و خدماتی و رفاهی باشد.
محرومیتزدایی از مناطق و گروههای محروم از اولویتهای دستگاههای حاکمیتی و دولتی، همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی نیز بوده است. لذا، از همان ابتدای انقلاب در قانون اساسی نیز گنجانده شد. بهطوریکه در قانون اساسی در بندهای «9 و 12» اصل سوم به «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینههای مادی و معنوی» و همچنین «... ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینههای تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» بهعنوان بخشی از وظایف حکومت اشاره شده است. همچنین، در اصل (30) بر «دسترسی رایگان به وسایل آموزش و پرورش»، در اصل (31) بر «داشتن مسکن متناسب با نیاز»، در اصل (43) بر «ریشهکن کردن فقر و محرومیت» بهعنوان هدف نظام اقتصادی کشور و در اصل (48) بر «عدم تبعیض در برخورداری از سرمایه و امکانات در مناطق مختلف کشور» تأکید شده است [1]. بااینحال، نابرابری در توزیع ثروتها و فرصتهای عمومی و بهرهمندی نامتوازن مناطق از اقدامات توسعهای در سطح کشور سبب عدم تعادل فضایی و تحمیل و تعمیق محرومیت به مناطقی از کشور شده است.
در همین رابطه، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه مهمترین محل پیادهسازی برنامههای پنجساله پیشرفت و چشمانداز کلان 20ساله کشور و مهمترین سند مالی کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. ازاینرو، در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص درست اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق محروم مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. قانون بودجه علاوهبر مشخص کردن میزان تخصیص منابع به مناطق محروم، نشاندهنده این است که کدام اقدامات یا ابعاد محرومیتزدایی مورد نظر برنامهریزان و دولت است. با بررسی آن میتوان دریافت که آیا عدالت در پهنه سرزمینی، بهویژه در مورد مناطق محروم که معمولاً صدا و قدرت کمتری نسبت به مناطق برخوردارتر دارند مورد توجه قرار گرفته است؟ آیا سند مذکور ابعاد مختلف محرومیت اجتماعی را پوشش میدهد؟
بر این اساس، در این گزارش به بررسی لایحه بودجه پیشنهادی سال 1405 کشور در حوزه محرومیتزدایی، که با تصویب در مجلس شورای اسلامی بهعنوان سند قانونی بودجه کل کشور و مبنای عمل دستگاهها در این زمینه قرار میگیرد، میپردازیم. لازم به ذکر است؛ در تعریف محرومیت اجتماعی در اینجا عناصر اساسی اجتماعی- اقتصادی و رفاهی چون فقر، مسکن، اشتغال، آموزش، بهداشت، آب، انرژی و راه مورد نظر است که نیازمندیهای اساسی عصر حاضر را شامل میشود و هرگونه کمبرخورداری یا نابرخورداری در این حوزهها میتواند بر زندگی افراد در زمان حال و آینده نقشی کلیدی ایفا کنند. بهتبع، محرومیتزدایی اجتماعی، تلاش برای رفع چنین مواردی یا تأمین آنها برای جمعیتها و مناطق هدف را شامل میشود.
امسال نسبت به سنوات قبل، فرایند بودجهریزی و تصویب آن تغییراتی یافته و بررسی لایحه بودجه سال 1405 در مجلس از دومرحلهای بهصورت تکمرحلهای درآمده است. همچنین، با حذف احکام و تبصرههای بودجهای لایحه در قالب جداول و ارقام ارائه شده است. بههمراه این جداول، الزامات بودجهای شامل اصلیترین محورها و ابعاد بودجهریزی ارائه شده است. این لایحه با رویکرد انقباضی تدوین شده و هر دو منابع و مصارف بودجهای بهشکلی احتیاطی آمده و تلاش شده است بهگونهای عمل کند که کسری بودجه را به حداقل رساند. در این لایحه مجموع اعتبارات با رقم 6709 ه.م.ت در قیاس با مجموع اعتبارات محرومیتزدایی در قانون بودجه سال 1404 با رقم مجموع 5859 ه.م.ت رشد 14 درصدی را تجربه کرده است [4].
در مورد میزان اعتبارات محرومیتزدایی (بدون احتساب اعتبارات حمایتی اعم از دولتی و نهادهای غیردولتی و عمومی غیردولتی دارای ردیف بودجهای) در لایحه بودجه جدید باید گفت افزایش قابلتوجهی داشته است؛ البته نه با توجه به میزان تورم فعلی و سال پیشرو که دستکم حدود 45/5 درصد پیشبینی شده است، بلکه در قیاس با افزایش مذکور رقم مجموع اعتبارات عمومی و جمعی- خرجی بودجهای مذکور کشور که میزان 14 درصد بوده است. مجموع اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه پیشنهادی سال 1405 به رقم 211/4 ه.م.ت رسیده است. این رقم نسبت به قانون بودجه سال 1405 که میزان 173/5 ه.م.ت بوده، افزایش مناسبی یافته است. در لایحه پیشنهادی امسال مجموع بودجه محرومیتزدایی با افزایش 37/9 ه.م.ت معادل 22 درصدی مواجه شده و درواقع، افزایش اعتبارات محرومیتزدایی در این لایحه 57 درصد بیش از میانگین کلی افزایش اعتبارات لایحه بودجه کشور (14 درصد) بوده است [5]. در زیر روند بودجهریزی محرومیتزدایی 5 سال اخیر نمایش داده شده است.
جدول 1. اعتبارات محرومیتزدایی در بودجههای سنواتی کشور(1405-1401) [5]
|
سال بودجه |
ارقام (هزار میلیارد تومان) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
|
لایحه بودجه سال 1405 |
211/4 |
22 |
|
قانون بودجه سال 1404 |
173/5 |
57/3 |
|
قانون بودجه سال 1403 |
110/3 |
17/7 |
|
قانون بودجه سال 1402 |
93/7 |
40/6 |
|
قانون بودجه سال 1401 |
66/7 |
15- |
شکل 1. نمودار روند افزایشی اعتبارات محرومیتزدایی در بودجههای سنواتی کشور (1405-1401)
مأخذ: یافتههای پژوهش.
در لایحه بودجه سال 1405 عمده اعتبارات محرومیتزدایی بهترتیب زیر در ذیل سه بخش قرار گرفتهاند که رویهمرفته با رقم مجموع 199129 میلیارد تومان 94 درصد اعتبارات حوزه محرومیتزدایی را دربرمیگیرند:
1. اعتبارات ملی و استانی قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته: 178938 میلیارد تومان،
2. دو درصد درآمد نفت و گاز سهم مناطق محروم: 12191 میلیارد تومان،
3. مسکن محرومین: 8000 میلیارد تومان.
در ادامه به 2 مورد اول که درمجموع 90 درصد از اعتبارات محرومیتزدایی مذکور را دربرمیگیرند و بخشهای اصلی ردیفهای بودجهای محرومیتزدایی بهحساب میآیند، پرداخته میشود.
گفتنی است؛ در بین قوانینی که تکلیف بودجهای در حوزه محرومیتزدایی برای دولت تعیین میکنند دو قانون از اهمیت بیشتری برخوردارند و مهمترین بخش از بودجه محرومیتزدایی را پوشش میدهند که هدف از وضع آنها توزیع متعادل بودجه برای توسعه متوازن و محرومیتزدایی از مناطق محروم و کمتر توسعهیافته بوده است. یکی، قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته» [4] و دیگری، «بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه» [5] است. این قوانین در جدول زیر بهطور مختصر آمده است.
جدول 2. مهمترین قوانین دارای تکلیف بودجهای حوزه محرومیتزدایی [4 و 5]
|
قانون |
تاریخ تصویب |
محل تأمین اعتبار |
نحوه تخصیص به استانها |
|
30 مهرماه 1393 اصلاحی 21 مهرماه 1394 |
سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت |
دولت مکلف است؛ سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخصهای نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیرساختهای جادهای، سرانههای عمران شهری و درآمد شهرداریها و فضاهای فرهنگی، مذهبی، ورزشی مشخص میگردد، در قانون بودجه درج کند. سهم هر شهرستان برای بهبود شاخصهای مذکور همراه با دستورالعمل توزیع پروژهها و طرحهای موارد فوق، همزمان با ابلاغ اعتبارات استانی توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور به استان ابلاغ میشود تا با تصویب کمیته برنامهریزی شهرستان به طرحها و پروژههای شهری، روستایی و حسب مورد عشایری موضوع شاخصهای فوق اختصاص یابد. |
|
|
10 بهمن 1395 |
دوسوم از سه درصد (3%) از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی |
دولت مکلف است؛ سه درصد (3%) از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را بهترتیب یکسوم به استانهای نفتخیز و گازخیز که سهم هر استان براساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین میگردد و دوسوم به شهرستانهای مناطق کمتر توسعهیافته که براساس شاخصهای توسعهنیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین میشود، جهت اجرای برنامه عمرانی بودجههای سنواتی اختصاص دهد. این اعتبار صرفاً به مناطق نفتخیز و مناطق توسعهنیافته اختصاص مییابد و موجب کاهش سهم اعتبارات استانی این مناطق نمیشود. |
اعتبارات این دو قانون در لایحه بودجه سال 1405 کشور رشد چشمگیری را نسبت به سنوات قبل داشتهاند که در جداول و شکلهای زیر قابل مشاهدهاند. اعتبارات موضوع این دو قانون در قالب «جدول 10- ج: جدول مصارف استانی در سال 1405» لایحه بودجه ارائه شده است [5]. تابع دو قانون مذکور، در این لایحه درمجموع 191 ه.م.ت اعتبار محرومیتزدایی در نظر گرفته شده است.
· قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته
جدول 3. اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته (1401-1405) [5]
|
سال بودجه |
ارقام (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
|
لایحه بودجه سال 1405 |
1789/379/948 |
63 |
|
قانون بودجه سال 1404 |
1100/000/000 |
75 |
|
قانون بودجه سال 1403 |
630/000/000 |
80 |
|
قانون بودجه سال 1402 |
350/000/000 |
25 |
|
قانون بودجه سال 1401 |
280/000/000 |
0 |
اعتبارات موضوع این قانون در جدول 10- ج لایحه بودجه سال 1405 بهصورت «ملی- استانی» با عنوان اعتبارات قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته» و اعتبارات توسعه روستایی و محرومیتزدایی و حمایت از فعالیتهای صدا و سیمای استانها درمجموع 9/178 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به سال 1404 رشد قابلتوجهی (63 درصد) داشته است که بهدلیل اتکای فزاینده دولت به درآمدهای مالیاتی و افزایش درآمدش در این بخش است.
شکل 2. نمودار اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته (1405-1401) (ارقام به میلیارد تومان)
مأخذ: یافتههای پژوهش.
همانگونه که در جدول و شکل فوق مشاهده میشود؛ اعتبارات محرومیتزدایی این بخش در سه سال اخیر روند افزایشی مناسبی داشته است. بااینحال، در مورد این ردیف در بودجه پیشنهادی 1405 یک نکته بسیار حائز اهمیت است و آن ضرورت تفکیک بودجه در نظر گرفته شده برای صدا و سیما در این بخش و بردن آن ذیل ردیفی جداگانه و با تکلیف تأسیس شبکه ملی کشاورزی در صدا و سیماست. ذکر نام صدا و سیما و حمایت از فعالیتهای آن در این ردیف، تابع قانون الزامات بودجه صورت گرفته که در آن به تعیین سهم از اعتبارات توازن منطقهای برای فعالیتهای صدا و سیمای استانها اشاره شده است. آنگونه که از سازمان برنامه و بودجه پیگیری شد، براساس جلساتی که سازمان برنامه با مدیریت صدا و سیما داشته است؛ قرار بر این بوده که در صدا و سیما شبکهای ملی در حوزه کشاورزی و با همین نام و خاص دانشافزایی در این زمینه تأسیس شود که بتواند به محرومیتزدایی با محوریت تولید کشاورزی و دامداری مدد رساند و بودجه مذکور برای آن لحاظ شود؛ اما، گویا در مجلس تغییر شکل یافته است. بدیننحو که در بند «40» از ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجههای سنواتی مصوب 30 آذر 1404 آمده است: «تعیین سهم از اعتبارات توازن منطقهای برای فعالیتهای صدا و سیمای استانها» [12] و سپس، در بودجه قرار گرفته است. لذا، بهنظر میرسد، بهتر است بودجه مربوط ذیل ردیفی جداگانه قرار گیرد. در غیر این صورت، پیشنهاد میشود در مرحله تخصیص و عملیاتیسازی آن در سازمان برنامه و بودجه تجدیدنظر شود و مقدار آن تا حد نزدیک به صفر کاهش یابد که بیاثر گردد. چراکه، توجیه منطقی ندارد که بودجه مناطق محروم تحت عناوینی کلی و مبهم به صدا و سیما و زیرمجموعههای آن منتقل شود.
· بند «ت» از ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه
جدول 4. اعتبارات از محل بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه (140۵-140۱) [5]
|
اعتبار (میلیون ریال) |
درصد رشد نسبت به سال قبل |
|
|
لایحه بودجه سال 1405 |
121/915/665 |
50- |
|
قانون بودجه سال 1404 |
242/933/000 |
7 |
|
قانون بودجه سال 1403 |
226/667/000 |
9- |
|
قانون بودجه سال 1402 |
249/134/090 |
274 |
|
قانون بودجه سال 1401 |
66/651/000 |
22 |
شکل 3. نمودار اعتبارات محرومیتزدایی بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه 140۵-140۱ (ارقام: میلیارد تومان)
مأخذ: یافتههای پژوهش.
این بخش از اعتبارات بودجهای مناطق محروم که از محل دوسوم از 3 درصد درآمد کشور از فروش نفت خام و گاز طبیعی تأمین میشود، روند نوسانی قابل تأملی داشته است. در سال 1402 نسبت به 1401 رشد 274 درصدی داشته است، اما در سال 1403 همان وضعیت سال قبل را نیز حفظ نکرده و رشد منفی (9- درصد) را تجربه کرده است. در قانون بودجه سال 1404 بهرغم اینکه نسبت به سال 1403 رشد مثبت 7 درصدی یافته است، اما همچنان نسبت به سال 1401 روند کاهشی منفی 2 درصد دارد. اما در سال 1405 نسبت به سال قبل از آن با کاهش شدید 50 درصدی مواجه شده است که با در نظر گرفتن روند تورمی قابل پیشبینی برای سال 1405 این رقم بیشتر نیز خواهد بود. این کاهش بهدلیل احتیاطی بسته شدن منابع درآمدی کشور ازجمله در حوزه صادرات نفت و گاز در سال 1405 رخ داده است. بههرحال، تحقق این بخش از بودجه بهدلیل وابستگی به فروش نفت و گاز با مشکلاتی مواجه است؛ بهویژه آنکه بهنظر میرسد؛ بهمخصوص در سال پیشرو بهدلیل تشدید تحریمها دولت در فروش نفت و گاز و انتقال پول آن به کشور با مشکل مواجه خواهد بود. موضوع مهم دیگر در این زمینه، دقیق نبودن میزان دوسوم از سه درصد در تخصیص اعتبارات محرومیتزدایی و ابهام در این زمینه است. درحالیکه مجموع سه درصد یاد شده 21/7 ه.م.ت است؛ رقم دوسوم آن 14/466 ه.م.ت میشود. اما رقم تخصیصیافته 2/275 ه.م.ت کمتر از آن میزان بوده و این رقم به ردیف یکسوم از سه درصد سهم مناطق نفتخیز انتقال یافته است.
· توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی موضوع قوانین مذکور
توزیع استانی مجموع اعتبارات محرومیتزدایی تحت بند «ت» ماده (32) احکام دائمی برنامههای توسعه و قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته در لایحه بودجه سال 1405 منطبق با تقسیمات اداری- سیاسی کشور به دو شکل منطقهای و ملی صورت گرفته که در توزیع منطقهای آن نیز استان واحد جغرافیای مورد نظر بوده است. در این لایحه درمجموع 191132 میلیارد تومان اعتبار محرومیتزدایی ذیل دو ردیف مذکور برای مناطق محروم استانهای کشور در نظر گرفته شده که در جدول و شکل زیر سهم هر استان از آن قابل مشاهده است. میانگین سهم هر استان از این بودجه نیز 6165 میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل که میانگین سهم هر استان 3737 میلیارد تومان بوده، افزایش 65 درصدی یافته است.
جدول 5. توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی (مجموع بند «ت» ماده (32) احکام دائمی و قانون توسعه متوازن) در لایحه بودجه سال 1405 [5]
|
نام استان |
اعتبار مصوب (میلیارد تومان) |
|
سمنان |
2376 |
|
قم |
2775 |
|
یزد |
2854 |
|
مرکزی |
3283 |
|
قزوین |
3388 |
|
زنجان |
3625 |
|
البرز |
3703 |
|
ایلام |
3927 |
|
خراسان شمالی |
3936 |
|
خراسان جنوبی |
4304 |
|
بوشهر |
4450 |
|
همدان |
4564 |
|
چهارمحال و بختیاری |
4814 |
|
اردبیل |
5006 |
|
کهگیلویه و بویراحمد |
5252 |
|
گلستان |
5298 |
|
کرمانشاه |
5865 |
|
اصفهان |
6165 |
|
لرستان |
6455 |
|
کردستان |
6706 |
|
هرمزگان |
6827 |
|
گیلان |
7263 |
|
آذربایجان غربی |
7323 |
|
آذربایجان شرقی |
7630 |
|
مازندران |
7747 |
|
کرمان |
8753 |
|
تهران |
8802 |
|
خراسان رضوی |
9481 |
|
فارس |
12419 |
|
سیستان و بلوچستان |
12896 |
|
خوزستان |
13234 |
|
مجموع |
191132 |
شکل 4. نمودار توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی (مجموع اعتبارات بند «ت» ماده (32) احکام دائمی و قانون توسعه متوازن) در لایحه بودجه سال 1405
مأخذ: یافتههای پژوهش.
همانگونه که مشاهده میشود؛ بیشترین سهم از اعتبارات محرومیتزدایی به خوزستان با 13234 میلیارد تومان و کمترین سهم به سمنان با 2376 میلیارد تومان اختصاص یافته است. همچنین 13 استان بیش از میانگین و 17 استان نیز کمتر از میانگین دریافت کردهاند. استان اصفهان به اندازه میانگین کشوری دریافت کرده است. گفتنی است؛ در این الگوی توزیع با مسئله روزآمد نبودن شاخصها و دادههای تشخیص مناطق محروم مواجه هستیم. شاخصهای محرومیتزدایی مورد استفاده کنونی مربوط به سال 1388 بوده و تاکنون روزآمد نشده است. چندین سال است که سازمان برنامه در تلاش است، شاخصها را روزآمد کند. اما این شاخصهای جدید در پیچوخم بوروکراسی سازمانی مانده و هنوز تصویب نشده است. درحالیکه اگر شاخصهای جدید تصویب شوند، هرچند خود ایراداتی دارند که در جای خود قابل بحث و بررسی است؛ اما نسبت به شاخصهای مورد استفاده کنونی مناسبترند. با شاخصهای سال 1388 حدود سهچهارم (76 درصد) مساحت کشور بهعنوان منطقه محروم قلمداد میشود. حالآنکه، در سالهای مختلف خدمات محرومیتزدایی زیادی روانه مناطق مذکور شده و بسیاری از آنها از وضعیت پیشین خارج شدهاند؛ اما همچنان ذیل مناطق محروم قرار دارند. با شاخصهای جدید اکثر مناطق کشور از وضعیت منطقه محروم خارج شده و 46 درصد پهنه کشور بهعنوان منطقه محروم شناسایی میشود. این موضوع در دو نقشه زیر دریافتی از سازمان برنامه و بودجه قابل مشاهده است.
همانگونه که مشاهده میشود در صورت بازبینی و خارج شدن بسیاری از مناطق از لیست منطقه محروم که در سنوات قبل از وضعیت محرومیت خارج شدهاند؛ میتوان انتظار داشت که بودجه محرومیتزدایی به شکل بهتری به نقاط هدف اصابت کند. درنتیجه، با جلوگیری از پراکنش اعتبارات و جلوگیری از هدررفت آن، مناطق بیشتری از وضعیت محرومیت خارج شوند. در این زمینه لازم است، شاخصهای جدید در دست تصویب تا پایان اسفندماه امسال تصویب یا نهایی شده و مبنای تخصیص بودجه در سال آتی، در درون استانها، همین شاخص روزآمد سنجش محرومیت باشد.
یک مسئله مهم در این زمینه تخصیص یافتن یا تحقق اعتبارات مصوب در قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته است که معمولاً میزان اندکی از آن محقق میشود. طبق آمار دریافتی از سازمان برنامه و بودجه در مورد سنوات قبل، کمتر از نیمی از بودجه محرومیتزدایی محقق میشود. بنابراین، شکاف بسیار زیادی میان بودجه مصوب فریبنده مناطق محروم با میزانی از آنکه در عمل تحقق یافته است، مشاهده میشود. این موضوع نیز ضرورت نظارت هرچه بیشتر مجلس و دولت بر فرایند اجرای بودجه مناطق محروم را نشان میدهد.
در کنار قوانین مذکور در جداول فوق، قانون برنامه پنجساله پیشرفت کشور مهمترین سند بالادستی و راهبری است که بودجه سالیانه باید در حوزههای مختلف ازجمله مناطق محروم در تناظر با آن تنظیم گردد. اکنون، قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (1407-1403) سند بالادستی در این زمینه است. در این سند ابعاد مختلف مرتبط با محرومیتزدایی چون بهبود اشتغال، حمایتهای مالی و تسهیلات بانکی، مسکن، تشویق سرمایهگذاری در صنایع محلی، گسترش حملونقل و شبکه ارتباطی، اماکن فرهنگی و ورزشی، توسعه سرمایه انسانی، بهبود خدمات آموزشی، بهبود خدمات سلامت و رفع فقر مطلق مورد تأکید قرار گرفته است [9] و [10]. از منظر تطابق با برنامه هفتم که بر توسعه، اشتغالزایی و توانمندسازی مناطق محروم تأکید دارد، لایحه بودجه در این زمینه تعیین تکلیفی اساسی نکرده است و اعتبارات استانی باید در سطوح استانی و توسط شورای برنامهریزی استان چنین تخصیصی یابند. همچنین، اعتبار مشخصی برای حوزههای فناوری اطلاعات و ارتباطات و راهسازی لحاظ نشده است. بهطورکلی نیز، همانگونه که گفته شد، مهمترین بخش بودجه محرومیتزدایی بهشکل استانی توزیع شده و لازم است در تطابق با برنامه پیشرفت تخصیص یابند. این موضوع از این جهت اهمیت دارد که تجربه بیش از چهار دهه اخیر برنامهها و فعالیتهای محرومیتزدایی در کشور نشان میدهد که معمولاً نگاه کالبدی- عمرانی و خدماتی- رفاهی در برنامههای محرومیتزدایی، بر نگاه کیفی و توسعهگرا که مبتنیبر ایجاد فرصتهای اشتغال و قطبهای محرک توسعه غلبه دارند. طبق تجربه، پیامد چنین نگرشی، تسهیل و گسترش مهاجرت از مناطق محروم به شهرهای بزرگ و کلانشهرها جهت تصاحب فرصتهای شغلی بوده است. در همین زمینه، مسئلهای مهم در مورد اعتبارات محرومیتزدایی، تفاوت در شاخصهای تشخیص منطقه محروم و شاخصهای تخصیص بودجه یا عملیاتیسازی آن در سازمان برنامه و بودجه است. بهطوریکه رصد برنامههای محرومیتزدایی در سازمان برنامه و بودجه نشان میدهد که اعتبارات محرومیتزدایی عمدتاً در حوزه خدماتی و عمرانی یا کالبدی هزینه میشود و از اقدامات توسعهای و حوزه اشتغال غفلت میگردد.
محرومیتزدایی همواره مورد تأکید مسئولین کشور و خواستی عمومی بوده است. لذا، از ابتدای انقلاب این موضوع در قانون اساسی نیز گنجانده و در اصول (3، 30، 31، 43 و 48) بر این مسئله تأکید شده است. براساس اصل (۴۸) قانون اساسی، در توزیع منابع عمومی میان استانها باید دو عامل نیاز و استعداد رشد، مورد دقت قرار گیرد. در همین رابطه، بهمنظور رفع محرومیت و نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، قانون بودجه سالیانه محل اصلی پیادهسازی برنامههای پنجساله توسعه و چشمانداز کلان 20ساله کشور و لذا، سند مالی کل کشور در تخصیص منابع و توزیع آن در میان گروههای مختلف و مناطق سرزمینی است. ازاینرو، در حوزه محرومیتزدایی اجتماعی و تخصیص درست اعتبارات در این زمینه که با حیات گروهها و مناطق آسیبپذیر مرتبط است؛ نظارت بر قانون بودجه در راستای توزیع متوازن منابع کشور از اهمیتی فوقالعاده برخوردار است. بر این اساس، به بررسی لایحه بودجه سال 1405 کل کشور-در حوزه محرومیتزدایی در آن پرداخته شد. مهمترین نقاط قوت و ضعف آن بهشرح زیر است:
الف) نقاط قوت
• افزایش قابلتوجه میزان اعتبارات حوزه محرومیتزدایی در عین انقباضی بودن بودجه،
• تقسیم اعتبارات بهصورت استانی و برمبنای شاخص میزان محرومیت هر استان.
ب) نقاط ضعف
• روزآمد نبودن شاخصها و دادههای تعیین مناطق محروم؛ استفاده از شاخصهای منقضی و لیست نادقیق مصوب 16 سال قبل و درنتیجه توزیع غیرهدفمند بودجه محرومیتزدایی در شرایط سخت اقتصادی کشور و کمبود بودجه،
• عدم تطابق با برنامه پنجساله هفتم پیشرفت؛ غفلت از ابعادی از محرومیتزدایی مورد تأکید در برنامه، بهویژه اشتغال و توانمندسازی مناطق محروم که موجب تدوین برنامهای خدماتی و غیرتوسعهای در حوزه محرومیتزدایی میشود. غلبه نگرش کالبدی و کمّی بهجای نگاه توسعهگرا و کیفی در راستای گسترش فرصتهای اشتغال و ایجاد قطبهای محرک توسعه در مناطق محروم،
• غفلت از تکمیل سامانه پایش برنامههای محرومیتزدایی (پایگاه بهرهمندی ایرانیان) که در جزء «1» بند «ع» تبصره «17» قانون بودجه (1401) بر راهاندازی آن تأکید شده بود و ایدهای مترقی در این زمینه است. این پایگاه اکنون در وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی راهاندازی شده، اما از فلسفه وجودی خود خارج و تنها همان اطلاعات پایگاه رفاه ایرانیان را در خود گنجانده و به داشبورد تکراری بلااستفادهای از دادههای پایگاه رفاه ایرانیان تبدیل شده است.
پیشنهادها
· در ریاستجمهوری و سازمان برنامه و بودجه در مورد روند تصویب شاخصهای جدید تسریع صورت گیرد و تشخیص و توزیع بودجه محرومیتزدایی در درون استانها در سال آتی با شاخصهای روزآمد انجام شود. همچنین در پیادهسازی آن اولویت با توسعه و اشتغالزایی پایدار باشد. اولویت در محرومیتزدایی بر توسعه فرصتهای اشتغال و ایجاد قطبهای محرک توسعه در مناطق محروم باشد.
· ردیف جداگانهای برای فعالیت صدا و سیما و منوط به تأسیس شبکه ملی کشاوری لحاظ شود. در غیر این صورت، بودجهبندی بهگونهای باشد که رقم معناداری از اعتبارات محرومیتزدایی به آن اختصاص نیابد.
· بازگرداندن 2/275 ه.م.ت از یکدرصد ذیل ردیف مناطق نفتخیز به ردیف مربوط به مناطق محروم.
· تخصیص یافتن یا تحقق میزان دقیق اعتبارات مصوب در قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه که معمولاً کمتر از نیمی از آن محقق میشود. این موضوع ضرورت نظارت هرچه بیشتر مجلس شورای اسلامی و دولت بر فرایند اجرای بودجه و تخصیص اعتبارات مناطق محروم را نشان میدهد.
· بهمنظور ساماندهی و کارآمدسازی سیاستهای مرتبط با محرومیتزدایی و پایش دقیق آنها تمامی دستگاهها و نهادهای مشارکتکننده در موضوع محرومیتزدایی که از محل منابع عمومی بودجه کشور استفاده میکنند، مکلف به ثبت دادههای پروژههای مربوطه در «پایگاه اطلاعات بهرهمندی ایرانیان» باشند و دریافت بودجه سال بعد آنها در حوزه محرومیتزدایی منوط به این امر شود.