خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، نسبت به لوایح بودجه سال‌های گذشته، تفاوت‌های قابل توجهی از منظر ساختار و سیاست‌های حاکم بر خود دارد که این مسئله در بخش‌های مختلف آن، ازجمله ردیف‌های مربوط به بخش معدن و صنایع معدنی، قابل مشاهده است. در این گزارش تلاش شده‌ است ابعاد مختلف لایحه بودجه سال 1405 پیرامون موضوعات مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی بررسی شود و ضمن واکاوی اهدافی که سیاستگذار با ارائه این لایحه در بخش معدن پیگیری می‌کند، در راستای بهبود آن و حداکثرسازی منافع کشور از رشد و توسعه بخش معدن و صنایع معدنی، پیشنهادهایی ارائه شود.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

·   در لایحه پیشنهادی، سرجمع اخذ حقوق دولتی از معادن از 550 هزار میلیارد ریال در سال 1404 به 770 هزار میلیارد در سال 1405 رسیده است. این درحالی است که باتوجه‌به محاسبات صورت‌گرفته در این گزارش، برآورد می‌شود در صورت اخذ بخش عمده حقوق دولتی قطعی سال آتی در همان سال، امکان اخذ حقوق دولتی تا مبالغی حدود 1500 هزار میلیارد ریال در سال 1405 وجود داشته باشد، با این حال در عمل به‌دلیل سازوکار معیوب فعلی اخذ حقوق دولتی، پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی سال آتی می‌تواند حداقل تا مبلغ 1،070 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه افزایش پیدا کند. این کم‌برآوردی و سایر موارد مشابه، مطابق با اصل رفتار صادقانه و مسئولانه دولت در تدوین لایحه به نظر نمی‌رسد. طبق ماده (37) قانون محاسبات عمومی کشور، «مسئولیت حصول صحیح و به‌موقع درآمدها به‌عهده رؤسای دستگاه‌های اجرایی مربوط می‌باشد».

·   بنابر اظهارات مدیران وزارت صنعت، معدن و تجارت، بخش قابل توجهی از پرداخت حقوق دولتی هر سال توسط معادن، به سال آینده موکول می‌شود. به عبارت دیگر بخش عمده‌ای از وصول حقوق دولتی در هر سال، بر اساس قیمت‌های سال گذشته انجام می‌شود. با فرض صحت این ادعا و با توجه به تورم سالانه کشور، تأخیر در محاسبه و دریافت حقوق دولتی معادن، موجب کم‌برآوردی درآمدهای دولت از محل حقوق دولتی معادن خواهد شد.

·   درخصوص ردیف مربوط به حق‌الارض اکتشافی (موضوع ماده (6) قانون معادن) مشاهده می‌شود که باوجود عملکرد بیش از 100 درصد در هشت‌ماهه 1404، میزان مصوب تغییری نداشته است.

·   ازسوی دیگر، افزایش عوارض بارهای معدنی، موجب افزایش هزینه‌های معدن‌کاری خواهد شد؛ این درحالی است که مبلغ 38,408 میلیارد ریال از حقوق دولتی اخذ شده از معادن به وزارت راه و شهرسازی و مجموعه‌های تابعه برای انجام وظایف محوله تخصیص یافته است. براساس حکم بند «ص» تبصره «1» قانون بودجه سال 1404، پیش‌بینی می‌شود 39 هزار میلیارد ریال، ناشی از افزایش عوارض جابه‌جایی بارهای معدنی، باید برای توسعه حمل‌ونقل ریلی در خطوط مربوط به معادن هزینه گردد.

·   برای جبران خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های معادن و صنایع معدنی، مبلغ 5،000 میلیارد ریال در نظر گرفته شده‌ است. این درحالی است که از این ناحیه فقط 1،814 میلیارد ریال برای محل اصلی تعریف آن مقرر شده ‌است.

·   در این لایحه برای اولین بار در لوایح بودجه، برای سازمان حفاظت محیط زیست از اعتبارات ماده (25) قانون معادن برای جبران خسارت‌های ناشی از اکتشاف و بهره‌برداری مواد معدنی در مناطق چهارگانه تحت تملک سازمان قرار داده‌ شده است.

·   ازسوی دیگر، در عنوان ردیف مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت هیچ اشاره‌ای به سهم صندوق بیمه فعالیت‌های معدن و سازمان نظام‌مهندسی معدن نشده است.

·   برای اولین بار مبلغ 59،126 میلیارد ریال از اعتبارات موضوع تبصره «6» ماده (14) قانون معادن (سهم استان‌ها) در جدول (1-7) لایحه و با مشخص شدن دستگاه آمده است. علاوه‌بر آن، مبلغ 41،664 میلیارد ریال همچنان در جدول 9 لایحه مانده ‌است که بنابر آن، سرجمع اعتبارات حکم مذکور در لایحه بودجه 1405، مبلغ 100،790 میلیارد ریال بوده است. این مبلغ، که حدود 13 درصد از کل 770 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی پیش‌بینی شده است، بیشترین سهم نسبت به حکم مندرج در قانون معادن را دارد. این در حالی است که سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری به ترتیب 21 و 1 درصد است؛ درحالی‌که طبق قانون سهم آنها به ترتیب 73 و 12 باید باشد. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین را در لایحه بودجه سال 1405، درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است.

·   در این لایحه همچنان مشاهده می‌شود که بیشترین سهم اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور از طریق ردیف‌های مربوط به اخذ حقوق دولتی تأمین می‌شود که ناپایداری قابل توجهی دارد.

·   در لایحه بودجه سال 1405، بخشی از درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب جداول 23 و 24 و تحت عنوان منابع و مصارف جمعی‌خرجی آورده شده است. در ردیف‌های مرتبط با بخش معدن در جداول جمعی‌خرجی، اختلافی 50 هزار میلیارد ریالی مشاهده می‌شود که در بخش معدن هزینه نخواهد شد. در ضمن به دلیل ماهیت جمعی – خرجی بودن این قسمت از لایحه مشخص نبودن محل هزینه‌کرد آن، با توجه به احتمال محقق نشدن منابع، باعث ایجاد کسری بودجه شود.

·   درآمدها و هزینه‌های پیش‌بینی شده سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) در سال 1405 به‌ترتیب 56 و 37 درصد رشد داشته است که به نظر می‌رسد این برآورد در طرف درآمدها بدبینانه باشد.

·   لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و نیز ایجاد بستر لازم برای نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم درخصوص بخش معدن، از حیث اجرا یا عدم اجرا به‌جهت تأمین مالی در لایحه بودجه تعیین تکلیف شوند.

پیشنهاد/ راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درخصوص اصلاح بخش‌های مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی در لایحه بودجه سال 1405، موارد مندرج در جدول 1 می‌تواند به‌عنوان مهم‌ترین پیشنهادها ارائه شوند؛ تفصیل و جزئیات این موارد در گزارش به‌تفصیل بیان شده ‌است. با این حال، به‌نظر می‌رسد برای برخی احکام مندرج در قانون برنامه هفتم پیشرفت که اجرای آن‌ها مستلزم پیش‌بینی و تخصیص اعتبارات در بودجه‌های سنواتی است، از جمله تجمیع و انتشار داده‌های پایه زمین‌شناسی (موضوع جزء (۲) بند «ب» ماده (۴۸))، افزایش متوسط عمق اکتشاف کشور (موضوع جزء (۵) بند «ب» ماده (۴۸)) و ایجاد سامانه‌های هوشمند به‌منظور محاسبه دقیق میزان استخراج (موضوع جزء (۱۴) بند «ب» ماده (۴۸))، ردیف اعتباری مشخصی پیش‌بینی نشده است.

جدول 1. پیشنهادها درخصوص اصلاح موارد مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

۱. مقدمه

در این گزارش به بررسی ابعاد مختلف لایحه بودجه سال 1405 پیرامون بخش معدن و صنایع معدنی پرداخته شده است. در این راستا، پس از بررسی این بخش از منظر داده‌های کلان و جایگاه آن در اقتصاد ملی، موضوعات مرتبط با درآمدهای دولت از بخش معدن، نسبت تخصیص حقوق دولتی در محل‌های مشخص ‌شده، جبران خسارت ناشی از بهره‌برداری معادن و فعالیت‌های معدنی، اعتبارات سازمان زمین‌شناسی، جداول جمعی‌خرجی و درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی فعال در بخش معدن واکاوی شده است.

2. وضعیت فعلی بخش معدن و صنایع معدنی

بخش معدن و صنایع معدنی در داده‌های حساب‌های ملی در دو زیربخش «سایر معادن» و «صنعت» مورد بحث قرار می‌گیرند که به‌ترتیب به فعالیت‌های استخراج از معادن و همچنین صنایع معدنی و ایجاد ارزش‌افزوده از مواد معدنی پرداخته می‌شود. گفتنی است که در زیرمجموعه‌های «صنعت»، دو عنوان «ساخت فلزات پایه» و «ساخت سایر محصولات کانی غیرفلزی» مربوط به صنایع معدنی‌اند.

2-1. رشد اقتصادی

در شکل 1، مقایسه‌ای میان رشد در بخش‌های «سایر معادن» و «صنعت» و محصول ناخالص داخلی بدون در نظر گرفتن فروش نفت صورت گرفته است. همان‌گونه که در این شکل می‌توان مشاهده کرد، رشد استخراج معادن از سال 1391 درحال‌کاهش است؛ به‌نحوی‌که از بالای 20 درصد در سال 1392 به حدود 0/5 درصد در سال 1403 و 2 درصد در فصل دوم سال 1404 رسیده است. همچنین مشاهده می‌شود از سال 1401 رشد این بخش در محدوده‌ای بین 5/0 تا 5/2 درصد در سال در نوسان بوده است. ازسوی دیگر، ملاحظه می‌شود که در برخی بازه‌های زمانی، مانند سال‌های 1396 تا 1400، رشد استخراج از معادن عملکردی برخلاف روند رشد اقتصادی کشور داشته است.

شکل 1. نمودار رشد بخش «سایر معادن» به قیمت‌های ثابت سال 1400 (درصد) [1]

2-2. تورم تولیدکننده

در شکل 2، تورم تولیدکننده در زیربخش‌های «سایر معادن» مشاهده می‌شود. این نرخ که از سال 1396 روندی صعودی به خود گرفته، در سال 1400 به حدود 100 درصد و در سال 1403 به حدود 30 درصد رسیده است. روند تورم زیربخش‌های استخراج معادن نیز شبیه به‌هم بوده است، به‌جز استخراج زغال‌سنگ که علی‌رغم روندها در سال 1398، تورمی بیش از 100 درصد را تجربه کرده است.

شکل 2. نمودار تورم تولیدکننده بخش معدن، به قیمت ثابت سال 1395 (درصد) [1]

 در شکل 3، مقایسه‌ای میان تورم تولیدکننده در زیربخش‌های «ساخت فلزات پایه» و «ساخت سایر محصولات کانی غیرفلزی» و کل بخش صنعت در سال‌های 1391 تا 1403 ارائه شده است. این نرخ در سال‌های پس از همه‌گیری بیماری کووید-19 در سال 1399، کاهشی گزارش شده‌ است؛ به‌نحوی‌که در بخش‌های تولیدات فلزی و غیرفلزی به‌ترتیب از بیش از 100 و 45 درصد در سال 1399 به حدود 25 درصد در سال 1403 رسیده است. همچنین باتوجه‌به وابستگی این صنایع به عواملی همچون قیمت انرژی، در برخی بازه‌های زمانی، روندی خارج از تورم صنعت برای این زیربخش‌ها مشاهده می‌شود.

شکل 3. نمودار تورم تولیدکننده در بخش صنعت و زیرمجموعه‌های فلزات پایه و سایر محصولات غیرفلزی، به قیمت ثابت سال 1395 (درصد) [1]

3. درآمدهای دولت از بخش معدن

در بخش درآمدهای لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، برخی درآمدها متعلق به بخش معدن و صنایع معدنی است. مهم‌ترین درآمد مستقیم دولت از این بخش را می‌توان حقوق دولتی دریافتی از معادن دانست. در ادامه، این موارد به تفکیک بررسی شده است.

3-1. حقوق دولتی

ازجمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در بودجه سالیانه کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه معادن است. براساس ماده (14) قانون معادن مصوب سال 1377 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، حقوق دولتی به درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه گفته ‌می‌شود که به نرخ روز در محل معدن به‌صورت استخراج شده یا کانه‌آرایی شده یا فراوری شده محاسبه می‌شود و در چارچوب بودجه مصوب با تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای‌عالی معادن، توسط دارنده پروانه بهره‌برداری به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت می‌شود. همچنین باتوجه‌به اینکه در ماده (25) این قانون ذکر شده است که بخشی از حقوق دولتی با هدف جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری از مواد معدنی باید به حسابی در خزانه‌داری کل کشور، که توسط وزارت جهاد کشاورزی معرفی می‌شود، واریز شود، در لایحه‌های پیشنهادی بودجه سنواتی دو ردیف برای این درآمد منظور می‌شود. جدول 2 جزئیات مقادیر پیشنهادی برای اخذ از معادن را تشریح کرده است. بر این اساس، سرجمع اخذ حقوق دولتی از معادن از 550 هزار میلیارد ریال در سال 1404 به 770 هزار میلیارد در سال 1405 رسیده است.

جدول 2. جزئیات میزان اخذ حقوق دولتی معادن در قانون بودجه سال 1404 و لایحه پیشنهادی سال 1405 (میلیارد ریال) [2 و 3]

در جدول 3 وضعیت میزان مصوب و انواع مختلف وصولی حقوق دولتی در 10 سال گذشته نشان داده ‌شده ‌است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، بخشی از دریافت حقوق دولتی تحت عنوان جبران بدهی‌های دولت طبقه‌بندی شده‌ است؛ به این دلیل که این پرداخت از طریق حساب‌های داخلی شرکت‌های دولتی (در بخش معدن سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)) و به‌منظور تسویه بدهی دولت به گندم‌کاران صورت گرفته است. محاسبه این پرداخت تحت عنوان حقوق دولتی معادن این سازمان هنوز به‌صورت رسمی اعلام نشده است.

میانگین نسبت حقوق دولتی اخذ شده به مصوب آن در قانون بودجه در این بازه زمانی، 108 درصد محاسبه می‌شود که می‌تواند ناشی از پایین‌ بودن میزان مصوب پیش‌بینی ‌شده در قوانین بودجه سالیانه باشد. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، در هشت‌ماهه سال 1404 در مجموع 370 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی، معادل 67 درصد از حقوق دولتی کل اخذ شده ‌است.

جدول 3. وضعیت دریافت حقوق دولتی از سال 1391 تا هشت‌ماهه ابتدایی سال 1404 (میلیارد ریال) [4 و 5]

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در شکل 4 مجموع حقوق دولتی اخذ شده و میزان مصوب آن در قانون بودجه سالیانه به قیمت‌های جاری نشان داده ‌شده‌ است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، در بین سال‌های 1400 تا 1403 سالیانه 100 هزار میلیارد ریال به سرجمع اخذ حقوق دولتی افزوده شده ‌است.

شکل 4. نمودار روند مقادیر مصوب و اخذ شده حقوق دولتی از سال 1394 تا هشت‌ماهه ابتدایی سال 1404 [4 و 5]

 در شکل 5 با هدف تدقیق اثر حقوق دولتی بر فعالان بخش، میزان مصوب و اخذ شده حقوق دولتی با استفاده از شاخص قیمت‌های تولیدکننده بخش معدن (به قیمت سال 1395) تعدیل ‌شده است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، از سال 1394 تا سال 1399 مقادیر مصوب تعدیل ‌شده روندی نزولی، بین سال‌های 1400 و 1401 روندی صعودی و پس از آن مجدداً روندی نزولی طی کرده است. این درحالی است که میزان تعدیل ‌شده اخذ حقوق دولتی تا پیش از سال 1401 صعودی و پس از آن ثابت، حدود 22 هزار میلیارد ریال به قیمت ثابت سال 1395، بوده است.

شکل 5. نمودار مقادیر تعدیل ‌شده حقوق دولتی مصوب و اخذ شده، به قیمت‌های ثابت سال 1395

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

به‌منظور بررسی امکان تحقق میزان حقوق دولتی پیش‌بینی ‌شده در لایحه بودجه سال 1405، با فرض ثبات میزان استخراج و درصد تعیین ‌شده برای حقوق دولتی هر معدن، باید افزایش قیمت مواد معدنی مؤثر بر حقوق دولتی محاسبه شود. در این گزارش، این مسئله از دو روش بررسی شده است.

باتوجه‌به اخذ حدود 508 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی در سال 1403، در روش اول رشد قیمت مواد معدنی در بازه زمانی شهریورماه 1403 تا دی‌ماه 1404 (زمان تدوین این گزارش) محاسبه شده ‌است.

باتوجه‌به اینکه در سال‌های گذشته بنابر مشاهدات میدانی و آمار و اطلاعات موجود از عملکرد حقوق دولتی معادن کشور، بیش از 95 درصد از حقوق دولتی اخذ شده از معادن، مربوط به سنگ‌آهن، مس، سرب و روی و طلا بوده است، در ادامه به بررسی تغییرات قیمتی مهم‌ترین محصولات این زنجیره‌ها، که می‌تواند نماینده خوبی برای پیش‌بینی قیمت مورد محاسبه در حقوق دولتی باشد، در بازه مورد بحث پرداخته شده ‌است. جدول 4 اطلاعات تغییرات قیمت‌های مربوط به زنجیره‌های فوق در بورس کالاست.

جدول 4. نوسان قیمت در مهم‌ترین مواد معدنی در اخذ حقوق دولتی [6]

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

همچنین قیمت طلا در بازه ابتدای شهریورماه 1403 تا دی‌ماه 1404 بر مبنای قیمت نماد تمام‌سکه رفاه، حدود 225 درصد رشد داشته است. گفتنی است، باتوجه‌به آشفتگی‌های موجود ناشی از تعدد روش‌های اخذ حقوق دولتی، سهم دقیق هرکدام از مواد معدنیِ اشاره شده از این درآمد مشخص نیست؛ لذا برای محاسبه میزان افزایش آن در سال‌های پیش‌رو لازم است سناریوهای مختلف در نظر گرفته شود. سناریوهای موجود در جدول 5 و به‌دنبال تخمین انجام‌ شده، مبتنی‌بر اظهارات مسئولین وزارت صنعت، معدن و تجارت و همچنین اطلاعات مرکز آمار به‌ دست آمده است.

جدول 5. پیش‌بینی افزایش حقوق دولتی دریافتی در سناریوهای مختلف

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

لذا می‌توان مقادیر ممکن اخذ حقوق دولتی در سال 1405 را در سناریوهای مختلف به شرح جدول 6 برآورد کرد.

جدول 6. پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی در سال 1405 در سناریوهای مختلف (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

گفتنی است در این محاسبه، پیش‌بینی تورم سال آینده مواد معدنی در نظر گرفته نشده است. بر این اساس و با مفروضات پیش‌گفته، پیش‌بیتی می‌شود در سناریوهای مختلف به ترتیب 1،130، 1،034 و 1،081 هزار میلیارد ریال وصول حقوق دولتی رخ رهد؛ به طور میانگین 1،082 هزار میلیارد ریال. همچنین درصورتی‌که تورم سالانه 40 درصدی در این مبلغ لحاظ شود، مبلغ قابل وصول تا حدود 1500 هزار میلیارد ریال افزایش خواهد یافت.

بر این اساس، مطابق روش اول، می‌توان مقادیر 1،130، 1،034 و 1،081 هزار میلیارد ریال را در سه سناریو به‌عنوان میزان پیش‌بینی شده اخذ حقوق دولتی در سال 1405 برآورد نمود.

این میزان را می‌توان از روش دیگری نیز محاسبه نمود. در روش دوم از داده‌های مربوط به هجده معدن بزرگ کشور، که نقشی حدود 85 درصدی در اخذ حقوق دولتی دارند (براساس آمار و اطلاعات موجود از حقوق دولتی قطعی محاسبه شده در سال 1402)، استفاده می‌شود؛ چنان‌که در جدول 7 به‌تفصیل بیان شده ‌است. فروض محاسبه در این روش مبتنی‌بر بررسی‌های انجام‌ شده و اظهارات مسئولین مربوطه وزارت صنعت، معدن و تجارت به این شرح است:

·  حقوق دولتی وصولی در هر سال مجموع بخشی از حقوق دولتی قطعی سال گذشته و علی‌الحساب دو فصل ابتدایی همان سال است. همچنین فرض می‌شود که معوقات پرداخت حقوق دولتی مربوط به سال‌های قبل از سال 1404، تسویه شده است.

·  پرداخت 60 درصد از حقوق دولتی قطعی محاسبه شده در سال 1404، به سال 1405 موکول می‌شود.

·  حقوق دولتی علی‌الحساب معادن در دو فصل ابتدایی سال 1405 براساس قیمت‌های فصل آخر سال 1404 صورت ‌می‌گیرد.

·  تولید معادن در محاسبه حقوق دولتی قطعی سال 1404 براساس آمار موجود در سال 1403 و در محاسبه حقوق دولتی علی‌الحساب دو فصل ابتدایی (باتوجه‌به تعطیلات فروردین‌ماه)، 40 درصد آمار سال 1403 در نظر گرفته ‌می‌شود.

·  قیمت مواد معدنی با استفاده از اظهارات سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، معاملات صورت‌گرفته در بورس کالا و اطلاعات ارائه شده توسط شرکت‌های بورسی در سایت کدال استخراج شده ‌است.

·  درصدهای مبنای محاسبه حقوق دولتی براساس مصوبه سال 1402 شورای عالی معادن (که در سال‌های 1403 و 1404 نیز مجدد ابلاغ شد) در نظر گرفته ‌شده‌اند.

·  باتوجه‌به شرایط خاص معدن ققنوس 1، مبلغ کل حقوق دولتی این معدن در سال 1404 با دو برابر کردن مبلغ مندرج در توضیحات صورت مالی 6 ماهه منتهی به 1404/06/31 شرکت ذوب آهن اصفهان و حقوق دولتی علی‌الحساب آن با تعدیل مقدار مذکور با تورم 40 درصدی در نظر گرفته شده ‌است.

با توجه به موارد فوق می‌توان فرمول زیر را به عنوان پیش‌بینی میزان وصول حقوق دولتی در هرسال پیشنهاد داد.

در این فرمول مغتیرهای زیر تعریف شده‌اند:

·        ، میزان پیش‌بینی وصول حقوق دولتی در سال t؛

·             ، نرخ اخذ حقوق دولتی در سال t-1 به تفکیک ماده معدنی به تصویب شورای عالی معادن؛

·            ، میانگین قیمت ماده معدنی در سال t-1 با استفاده از منابعی مانند بورس کالا، کدال و...؛

·             ، میانگین قیمت ماده معدنی در فصل چهارم سال t-1 با استفاده از منابعی مانند بورس کالا، کدال و...؛ و

·            ، میزان تولید معدن در کل سال t-2.

با توجه به این فرمول می‌توان فرمول پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی در سال 1405 را به شرح زیر بازنویسی کرد:

جدول 7. اطلاعات معادن مهم کشور [4، 6 و 7]

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بر این اساس، پیش‌بینی می‌شود که اخذ حقوق دولتی از معادن کشور به‌صورت جدول  باشد.

جدول 8. پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی در سال 1405 (میلیارد ریال)

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بر این اساس، برآورد می‌شود در سال 1405، حداقل مبلغ 1،109 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی از معادن کشور قابلیت اخذ داشته‌ باشد. البته باتوجه‌به نزدیکی پایان یافتن پروانه بهره‌برداری معادن چادرملو و انگوران در پایان سال 1404، ممکن است از این میزان مبلغ 40،595 میلیارد ریال بابت حقوق دولتی علی‌الحساب این معادن در سال 1405 کاسته شود که در این صورت سرجمع دریافتی به 1،069،107 میلیارد ریال خواهد رسید. این عدد تفاوت قابل توجهی با مقدار ارائه شده در لایحه بودجه (770 هزار میلیارد ریال) دارد.

لازم به ذکر است فرض محوری این روش محاسبه، اخذ حقوق دولتی هر سال بر اساس قیمت‌های سال قبل، با توجه به اظهارات مدیران وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده است. در صورت صحت این فرض، پرداخت بخش قابل توجهی از حقوق دولتی محاسبه شده در هرسال به سال آینده موکول می‌شود؛ که با توجه به فضای تورمی اقتصاد کشور، به سود بهره‌برداران معادن و به ضرر دولت خواهد بود.

3-2. سایر ردیف‌های درآمدی مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی

سایر درآمدهای دولت از بخش معدن به تفکیک در جدول مشخص‌ شده است.

جدول 9. جزئیات درآمدهای دولت از بخش معدن در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال) [2 و 3]

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، درخصوص ردیف مربوط به حق‌الارض اکتشافی (موضوع ماده (6) قانون معادن) علی‌رغم عملکرد بیش از 100 درصد در هشت‌ماهه سال 1404، میزان مصوب تغییری نداشته ‌است. همچنین مقادیر پیشنهادی برای دو ردیف افزایش عوارض بارهای معدنی و جبران خسارت ناشی از استخراج معادن و فعالیت‌های صنایع معدنی به‌ترتیب 40 و 50 درصد کاهش یافته ‌است. براساس ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس اصلاحی 1404، جداول لایحه و مصوبه مجلس باید حاوی استناد قانونی، موضوع، ردیف، رقم و سایر اطلاعات مرتبط با بودجه باشد.

درخصوص افزایش عوارض بارهای معدن گفتنی است، در بند «ص» تبصره «1» قانون بودجه سال 1404، به‌منظور ترغیب به استفاده از حمل‌ونقل خط آهن در جابه‌جایی بار مواد معدنی، عوارض جابه‌جایی این نوع از بار (به استثنای شن و ماسه و خاک رس) 15 درصد تعیین ‌شده است. همان‌گونه که در جدول 11 نیز اشاره شد، در لایحه بودجه سال 1405 در ردیف 160117 از جدول 5 با عنوان «درآمد موضوع افزایش عوارض بارهای معدنی به‌منظور حمایت از انتقال بار از حمل‌ونقل جاده‌ای به حمل‌ونقل ریلی»، درآمد حاصل 30 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی‌ شده است. این درحالی است که در جدول (1-7) لایحه بودجه 1405 از مبالغ موضوع تبصره «6» ماده (14) قانون معادن (15 درصد از حقوق دولتی اخذ شده سهم استان‌ها) در ردیف‌های 155-730000، 156-730000 و 161-730000، درمجموع 38,408 میلیارد ریال به وزارت راه و شهرسازی و مجموعه‌های تابعه برای انجام وظایف محوله اختصاص یافته ‌است. ازاین‌رو تعریف چنین درآمدی موجب افزایش هزینه‌های معدن‌کاری، علاوه‌بر اخذ حقوق دولتی، خواهد شد. به‌منظور پیش‌بینی میزان تحقق این درآمد، درآمدهای سالیانه سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای کشور ناشی از عوارض جابه‌جایی کالا در شکل 6 با استفاده از صورت‌های مالی این سازمان، نشان داده ‌شده‌ است. پیش‌بینی درآمد در سال‌های 1403 (باتوجه‌به انتشار صورت مالی 6 ماهه این سازمان در تاریخ تدوین این گزارش)، 1404 و 1405 باتوجه‌به رشد درآمدها در سال‌های گذشته صورت گرفته است. همچنین باتوجه‌به اینکه نرخ این عوارض از دی‌ماه 1400 از 4 درصد به 9 درصد افزایش یافته، از سال‌های پیش از آن صرف‌نظر شده ‌است.

شکل 6. نمودار میزان درآمد سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای کشور ناشی از عوارض جابه‌جایی کالا  [8]

ازسوی دیگر و بنابر سالنامه آماری این سازمان، در سال 1403، 12/5 درصد از جابه‌جایی بار انجام ‌شده در جاده‌های کشور مربوط به بارهای معدنی بوده است [9]. لذا پیش‌بینی می‌شود در سال 1405، از 631 هزار میلیارد ریال درآمد این سازمان حاصل عوارض جابه‌جایی بار، 78 هزار میلیارد ریال ناشی از بار معادن باشد. لذا براساس حکم مندرج در قانون بودجه سال 1404، میزان افزایش عوارض بارهای معدنی 47 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی می‌شود که 39 هزار میلیارد ریال آن باید برای توسعه حمل‌ونقل ریلی در خطوط مربوط به معادن هزینه گردد.

موضوع جبران خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های معادن و صنایع معدنی، براساس جزء «۵» بند «الف» ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه، که در جزء «7» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز تنفیذ شده‌ است، جزو منابع درآمدی به‌شمار می‌آید. بر این اساس، در مواردی که به‌دلیل بهره‌برداری از معادن و صنایع معدنی خسارت‌هایی به اهالی ساکن در منطقه و بخش کشاورزی آن برسد، علاوه‌بر عوارض آلایندگی با تصویب شورای معادن استان، تا یک درصد از فروش واحدهای مذکور به‌منظور جبران خسارت و درصورت وارد شدن آسیب‌های عمومی به فعالیت‌های بهداشتی، درمانی و عمرانی مورد نیاز منطقه اختصاص می‌یابد. براساس ردیف 160187 جدول، 5،000 میلیارد ریال برای تحقق این موضوع در سال 1405 پیش‌بینی ‌شده است.

بدیهی است، عوارض مذکور درصورتی تعلق می‌گیرد که یک یا چند شاکی خصوصی وجود داشته ‌باشد و پس از اثبات وقوع تخریب و تصویب شورای معادن استان، زیان دریافتی به رفع همان مشکل اختصاص یابد. علی‌رغم این موضوع، مشخص شدن میزان دریافتی این درآمد در جداول بودجه ممکن است چالش‌زا باشد؛ زیرا بیم آن می‌رود ماده قانونی مذکور به‌عنوان حکمی عمومی میان تمام معادن و هزینه‌ای اضافه بر حقوق دولتی در میان مسئولین استانی تلقی شود. تحمیل این هزینه می‌تواند فعالیت‌های معدنی را در معادن، به‌خصوص معادن کوچک و متوسط، با چالش‌هایی مواجه کند. بنابراین لازم است در این ‌خصوص، اصل بر مورد محور بودن این جرائم قرار گیرد و از تحمیل هزینه‌های غیرواقعی بر فعالیت‌های معدنی علاوه‌بر حقوق دولتی اجتناب شود. گفتنی است که در جدول 9 لایحه بودجه سال 1405، فقط 1،814 میلیارد ریال از 5،000 میلیارد ریال درآمد پیش‌بینی‌ شده (حدود 36 درصد) برای محل اصلی تعریف آن مقرر شده ‌است که در جدول مشاهده می‌شود.

جدول 10. پیش‌بینی هزینه‌کرد درآمدهای ناشی از جبران خسارت بهره برداری از معادن و فعالیت‌های صنایع معدنی (میلیارد ریال)

مأخذ: یافته‌های پژوهش. 

4. تخصیص‌های مربوط به بخش معدن

اعتبارات بخش معدن و صنایع معدنی در دو بخش قابل بررسی است: تخصیص درآمدهای ناشی از حقوق دولتی و اعتبارات سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی.

4-1. تخصیص‌های ناشی از حقوق دولتی

براساس قانون معادن مصوب 1377 و اصلاحات بعدی آن و همچنین قانون نظام‌مهندسی معدن مصوب 1379، درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی به‌ این ترتیب باید به مصرف برسد:

·  65 درصد برای اجرای بهینه تکالیف و مأموریت‌های توسعه‌ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت؛

·  15 درصد برای اضافه کردن به اعتبارات همان استان به‌منظور ایجاد رفاه، زیرساخت و توسعه در شهرستان؛

·  12 درصد برای احیا و بازسازی محل عملیات معدنی توسط منابع ‌طبیعی توسط جهاد کشاورزی، درصورتی‌که در زمین‌های مربوط به منابع‌طبیعی اقدام به راه‌اندازی معدن شود؛

·  5 درصد در حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی؛

·  3 درصد آن نیز از اعتبارات اعطایی به سازمان نظام‌مهندسی.

همچنین براساس بند «پ» ماده (43) برنامه ششم توسعه، که مجدداً در جزء «7» بند «ب» ماده (48) برنامه هفتم پیشرفت تنفیذ شد، دولت مکلف است حقوق دولتی را به ‌حساب ویژه‌ای نزد خزانه‌داری کل کشور واریز نماید تا در قالب قانون بودجه سنواتی در امور مذکور صرف شود. این اعتبار 100 درصد تخصیص‌یافته تلقی می‌شود و هرگونه هزینه دیگر مشمول تصرف غیرقانونی در اموال عمومی است.

از نکات قابل توجه در لایحه بودجه سال 1405، تعریف ردیف 146-730000 است که در آن بخشی از اعتبارات ماده (25) قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن یا ماده (17) قانون اصلاح قانون معادن (مصوب 1390)، برای سازمان حفاظت محیط‌ زیست به‌منظور جبران خسارت‌های ناشی از اکتشاف و بهره‌برداری مواد معدنی در مناطق چهارگانه تحت تملک این سازمان، در نظر گرفته شده ‌است.

ازسوی دیگر، در قوانین بودجه سنواتی به‌طور معمول اعتبارات تخصیص‌یافته به وزارت صنعت، معدن و تجارت بابت اخذ حقوق دولتی موضوع تبصره «14» قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، با سهم صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی (موضوع تبصره ماده (31) این قانون) و سهم سازمان نظام‌مهندسی معدن (موضوع ماده (35) قانون نظام‌مهندسی معدن (مصوب 1379) با اصلاحات و الحاقات بعدی) تجمیع شده و در ردیف‌های جدول (1-7) متعلق به این دستگاه قرار گرفته است. این موضوع در ردیف 132-730000 جدول (1-7) لایحه بودجه سال 1405 بدون ذکر نام از دستگاه‌های مذکور و با تأکید بر ماده (12) قانون اصلاح قانون معادن، با این ابهام مواجه شده‌ است که آیا اعتبارات مندرج در این ردیف شامل سهم‌های قانونی صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی و سازمان نظام‌مهندسی معدن خواهد شد یا خیر. شرح این موارد در جدول نشان داده ‌شده ‌است.

جدول 11. اعتبارات تخصیص‌یافته بابت حقوق دولتی در جدول (1-7) لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال) [3]

همچنین در لایحه بودجه سال 1405، بخشی از اعتبارات 15 درصد سهم استان‌ها از اخذ حقوق دولتی (موضوع تبصره «6» ماده (14) قانون معادن) در جدول (1-7) آمده است. در این بخش، مبلغ 59،126 میلیارد ریال از این اعتبارات در اختیار دستگاه‌های استانی و ملی قرار داده ‌شده ‌است که شرح آن در جدول 4 آمده است. باتوجه‌به اینکه در حکم قانونی مذکور این اعتبار باید به اعتبارات استان برای ایجاد زیرساخت و رفاه و توسعه شهرستان، با اولویت بخشی که در آن معدن واقع شده ‌است، اضافه گردد، باید نسبت اعتبارات اضافه شده به دستگاه‌های ملی (مانند وزارتخانه‌های فرهنگ و ارشاد اسلامی و ورزش و جوانان) در این جدول با پروژه‌های موجود در شهرستان‌ها و بخش‌هایی که معادن در آنجا واقع شده ‌است مشخص گردد.

جدول 4. اعتبارات تخصیص‌یافته بابت تبصره «6» ماده (12) قانون اصلاح قانون معادن در جدول (1-7) (میلیارد ریال) [3]

همچنین مبلغ 41،664 میلیارد ریال از اعتبارات یاد شده در جدول 9 لایحه ذکر شده ‌است که بنابر آن سرجمع اعتبارات موضوع تبصره «6» ماده (14) قانون معادن (مصوب 1377) در لایحه بودجه سال 1405، مبلغ 100،790 میلیارد ریال بوده است.

این درحالی است که مقادیر مصوب در قوانین بودجه سنواتی و به‌دنبال آن مقادیر تخصیص‌یافته آن به دستگاه‌های ذی‌ربط، به‌جز سهم استان‌ها، نسبت روشن با احکام قانونی پیش‌گفته ندارند. جدول مقادیر مصوب براساس قانون بودجه سال 1404 و لایحه پیشنهادی سال 1405 و همچنین میزان مقرر شده آن براساس قوانین و مقررات (باتوجه‌به پیش‌بینی اخذ 770 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی از معادن) را نشان‌ می‌دهد.

جدول 13. اعتبارات تخصیص‌یافته بابت تبصره «6» ماده (12) قانون اصلاح قانون معادن (میلیارد ریال و درصد)

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

4-2. سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور

ازجمله اجزای مهم لوایح بودجه سالیانه در بخش معدن، اعتبارات سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور با هدف تولید داده‌های پایه زمین‌شناسی است. در جدول کلیتی از بودجه این سازمان، اعم از عمومی و متفرقه، نشان داده‌ شده ‌است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، اعتبارات تملک‌دارایی این سازمان از ناحیه بخش متفرقه، افزایش قابل توجهی یافته ‌است؛ اعتبارات متفرقه بیشتر ناشی از بازگشت درآمدهای عمومی ایجاد شده توسط این سازمان است.

جدول 14. جدول اعتبارات در نظر گرفته شده برای سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور و پژوهشکده علوم زمین در قانون بودجه 1404 و لایحه 1405 (میلیارد ریال) [2 و 3]

اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور به‌تفکیک طرح‌های مصوب به شرح جدول است. این اعتبارات اعم از اعتبارات عمومی و مبالغ بازگشته از درآمدهای این سازمان است.

جدول 15. جدول اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال) [2 و 3]

درآمدهای پیش‌بینی ‌شده توسط سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور به شرح جدول است. بر این اساس، مشخص می‌شود که از حدود 10،000 میلیارد ریال درآمد ایجاد شده توسط این سازمان، حدود 5،434 میلیارد ریال در اختیار آن قرار می‌گیرد؛ یعنی کمی بیش از 50 درصد.

جدول 16. درآمدهای مشخص ‌شده سازمان زمین‌شناسی در لایحه بودجه سال 1405 [3]

اصلی‌ترین اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی مربوط به طرح «تهیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی» حاصل از سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت از اخذ حقوق دولتی است. براساس جدول ، مبلغ 30 هزار میلیارد ریال از بودجه 129 هزار میلیارد ریالی اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای وزارت صنعت، معدن و تجارت در اختیار این سازمان با هدف تولید هدفمند داده‌های پایه زمین‌شناسی قرار خواهد گرفت. همچنین مشاهده می‌شود که بیشترین سهم اعتبارات این سازمان از طریق ردیف‌های مربوط به اخذ حقوق دولتی تأمین می‌شود که ناپایداری قابل توجهی دارد. ضروری است با توجه به احکام اجزا (2) و (5) بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، در خصوص تجمیع و انتشار داده‌های پایه زمین‌شناسی و افزایش عمق اکتشاف در کشور، تجهیز و توسعه سامانه‌های داده‌ای در سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور و همچنین برداشت‌های داده‌های ژئوفیزیک هوایی در اولویت هزینه‌کرد این اعتبارات قرار گیرد.

جدول 17. اعتبارات طرح «تهیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی» در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال) [3]

5. بررسی جداول جمعی‌خرجی مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی

در لایحه بودجه سال 1405، بخشی از درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب جداول 21 و 22 و تحت عنوان منابع و مصارف جمعی‌خرجی آورده شده ‌است. بخش معدن و صنایع معدنی در این جداول با ردیف 430023 در جدول 21، مبلغ 200 هزار میلیارد ریال با عنوان «موضوع ‌بند «ب» ماده (31) و ماده (36) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها» به‌عنوان منابع و ردیف 831020 در جدول 24، مبلغ 150 هزار میلیارد ریال با عنوان «طرح‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)» به‌عنوان مصارف حضور دارد. بر این اساس، به نظر می‌رسد تفاوت این دو مبلغ معادل 50 هزار میلیارد ریال از منابع حاصل از بخش معدن از این بخش خارج، و به‌عنوان عایدی دولت از بخش معدن محاسبه خواهد شد.

6. بررسی پیش‌بینی عملکرد شرکت‌های دولتی

باتوجه‌به گسترش فعالیت‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، هزینه‌ها و درآمدهای این سازمان و شرکت‌های زیرمجموعه، اهمیت بالایی در بخش معدن و صنایع معدنی خواهد داشت. ازاین‌رو در جدول 18، پیش‌بینی انجام ‌شده در لایحه بودجه سال 1405 به نسبت سال 1404 بررسی شده ‌است. شایان ‌ذکر است که تمام شرکت‌های مندرج در این جدول به‌نحوی زیرمجموعه این سازمان توسعه‌ای‌اند و اطلاعات آنها در حساب‌های این سازمان در نظر گرفته شده ‌است. همان‌گونه که در جدول 20 مشاهده می‌شود، درآمدها و هزینه‌های پیش‌بینی‌ شده این سازمان در سال 1405 به‌ترتیب 56 و 37 درصد رشد داشته است. با در نظر گرفتن افزایش حدود 100 درصدی قیمت‌های بسیاری از مواد معدنی طی سال 1404 و همچنین حداکثر 25 و 27 درصد به‌ترتیب به‌عنوان تورم سالیانه بخش «سایر معدن» و «تولید فلزات اساسی»، به نظر می‌رسد این برآورد در طرف درآمدها بدبینانه باشد. ازسوی دیگر مشاهده می‌شود که درآمدهای دولت از ناحیه این سازمان (50 درصد سود و مالیات) و همچنین اندوخته آن، هرکدام افزایش 163 درصدی را نسبت به سال 1404 تجربه خواهند کرد.

جدول 18. پیش‌بینی عملکرد شرکت‌های دولتی بخش معدن در لایحه بودجه سال 1405 [3]

7. جمع‌بندی و پیشنهادها

براساس آمار موجود، رشد استخراج معادن از سال 1391 درحال‌کاهش است؛ به‌نحوی‌که از بالای 20 درصد در سال 1392 به حدود 0/5 درصد در 1403 و 2 درصد در فصل دوم سال 1404 رسیده است. این درحالی است که ملاحظه می‌شود در برخی بازه‌های زمانی، رشد استخراج از معادن عملکردی برخلاف روند رشد اقتصادی کشور داشته است. همچنین براساس گزارش‌های مرکز آمار، تورم تولیدکننده در بخش «سایر معادن» و زیربخش‌های «تولید فلزات پایه» و «ساخت سایر محصولات کانی غیرفلزی» در سال‌های پس از همه‌گیری بیماری کووید-19 در سال 1399، درحال‌کاهش است.

حقوق دولتی: ازجمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه معادن است. باتوجه‌به اینکه در ماده (25) قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده است که بخشی از حقوق دولتی، با هدف جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری از مواد معدنی، باید به حسابی در خزانه‌داری کل کشور که توسط وزارت جهاد کشاورزی معرفی می‌شود، واریز شود، در لایحه‌های پیشنهادی بودجه سنواتی دو ردیف برای این درآمد منظور می‌شود؛ ردیف‌های 130408 و 150122. بر این اساس، سرجمع اخذ حقوق دولتی از معادن از 550 هزار میلیارد ریال در سال 1404 به 770 هزار میلیارد در سال 1405 خواهد رسید.

میانگین نسبت حقوق دولتی اخذ شده به مصوب آن در قانون بودجه در این بازه زمانی 10ساله، سال‌های 1394 تا 1403، 108 درصد محاسبه می‌شود که ممکن است بیشتر ناشی از پایین بودن میزان مصوب پیش‌بینی‌ شده در قوانین بودجه سالیانه باشد. همچنین مشاهده می‌شود بین سال‌های 1400 تا 1403، سالیانه 100 هزار میلیارد ریال به سرجمع اخذ حقوق دولتی افزوده شده ‌است. این درحالی است که از سال 1394 تا سال 1399 مقادیر مصوب تعدیل‌ شده (با استفاده از شاخص قیمتی تولیدکننده بخش معدن به قیمت ثابت سال 1395) روندی نزولی، بین سال‌های 1400 و 1401 روندی صعودی و پس از آن مجدد روندی نزولی طی کرده است. همچنین میزان تعدیل ‌شده اخذ حقوق دولتی تا پیش از سال 1401 صعودی و پس از آن ثابت، حدود 22 هزار میلیارد ریال به قیمت ثابت سال 1395 بوده است.

در این گزارش به‌منظور برآورد میزان اخذ حقوق دولتی در سال 1405 از دو روش استفاده شده ‌است:

1. برآورد میزان اخذ حقوق دولتی مبتنی‌بر محاسبه افزایش قیمت مواد معدنی: باتوجه‌به اینکه بنابر مشاهدات میدانی و آمار و اطلاعات موجود بیش از 95 درصد از حقوق دولتی اخذ شده از معادن، مربوط به سنگ‌آهن، مس، سرب، روی و طلاست؛ لذا بررسی تغییرات قیمتی مهم‌ترین محصولات این زنجیره‌ها، که می‌تواند نماینده خوبی برای پیش‌بینی قیمت مورد محاسبه در حقوق دولتی باشد، در بازه زمانی شهریورماه 1403 تا دی‌ماه 1404 در دستور کار قرار گرفت. بر این اساس و در سناریوهای مشخص ‌شده، مبالغ 1،130، 1،034 و 1،081 هزار میلیارد ریال را می‌توان به‌عنوان میزان پیش‌بینی ‌شده اخذ حقوق دولتی در سال 1405 ارائه نمود.

2. برآورد میزان اخذ حقوق دولتی مبتنی‌بر استفاده از داده‌های معادن بزرگ کشور: در این روش از داده‌های مربوط به هجده معدن بزرگ کشور، که نقشی حدود 85 درصدی در حقوق دولتی قطعی محاسبه شده دارند (براساس آمار و اطلاعات موجود از حقوق دولتی قطعی محاسبه شده در سال 1402)، استفاده شده ‌است. همچنین فرض می‌شود:

·  حقوق دولتی وصولی در هر سال مجموع بخشی از حقوق دولتی قطعی سال گذشته و علی‌الحساب دو فصل ابتدایی همان سال است. همچنین فرض می‌شود که معوقات پرداخت حقوق دولتی از سال‌های پیش از 1404، تسویه شده‌ است.

·  پرداخت 60 درصد از حقوق دولتی قطعی محاسبه شده در سال 1404، به سال 1405 موکول می‌شود.

·  حقوق دولتی علی‌الحساب معادن در دو فصل ابتدایی سال 1405 براساس قیمت‌های فصل آخر سال 1404 صورت ‌می‌گیرد.

·  تولید معادن در محاسبه حقوق دولتی قطعی سال 1404 براساس آمار موجود در سال 1403 و در محاسبه حقوق دولتی علی‌الحساب دو فصل ابتدایی (باتوجه‌به تعطیلات فروردین‌ماه)، 40 درصد آمار سال 1403 در نظر گرفته ‌می‌شود.

·  قیمت مواد معدنی با استفاده از اظهارات سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، معاملات صورت‌گرفته در بورس کالا و اطلاعات ارائه شده توسط شرکت‌های بورسی در سایت کدال استخراج شده ‌است.

·  درصدهای مبنای محاسبه حقوق دولتی براساس مصوبه سال 1402 شورای عالی معادن (که در سال‌های 1403 و 1404 نیز مجدد ابلاغ شد) در نظر گرفته ‌شده‌اند.

·  باتوجه‌به شرایط خاص معدن ققنوس 1، مبلغ کل حقوق دولتی این معدن در سال 1404 با دو برابر کردن مبلغ مندرج در توضیحات صورت مالی 6ماهه منتهی به 1404/06/31 شرکت ذوب آهن اصفهان و حقوق دولتی علی‌الحساب آن با تعدیل مقدار مذکور با تورم 40درصدی در نظر گرفته شده ‌است.

براساس این روش، برآورد می‌شود در سال 1405، مبلغ 1،109 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی از معادن کشور قابلیت اخذ داشته ‌باشد. البته باتوجه‌به نزدیک بودن پایان یافتن پروانه بهره‌برداری معادن چادرملو و انگوران در پایان سال 1404، سرجمع دریافتی به 1،069،107 میلیارد ریال خواهد رسید. لازم به ذکر است فرض محوری این روش محاسبه، اخذ حقوق دولتی هر سال بر اساس قیمت‌های سال قبل، با توجه به اظهارات مدیران وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده است. در صورت صحت این فرض، پرداخت بخش قابل توجهی از حقوق دولتی محاسبه شده در هرسال به سال آینده موکول می‌شود؛ که با توجه به فضای تورمی اقتصاد کشور، موجب کاهش درآمدهای دولت از این ردیف می‌شود. بر این اساس برآورد می‌شود در صورت اخذ بخش عمده حقوق دولتی قطعی سال آتی در همان سال، امکان اخذ حقوق دولتی تا مبالغی حدود 1500 هزار میلیارد ریال در سال 1405 وجود داشته باشد، با این حال در عمل به‌دلیل سازوکار معیوب فعلی اخذ حقوق دولتی، پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی سال آتی می‌تواند حداقل تا مبلغ 1،070 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه افزایش پیدا کند.

حق‌الارض اکتشافی: درخصوص ردیف مربوط به حق‌الارض اکتشافی (موضوع ماده (6) قانون معادن) مشاهده می‌شود که علی‌رغم عملکرد بیش از 100 درصد در هشت‌ماهه 1404، میزان مصوب تغییری نداشته ‌است.

عوارض جابجایی بارهای معدنی: افزایش عوارض بارهای معدنی موجب افزایش هزینه‌های معدن‌کاری خواهد شد. این درحالی است که در لایحه بودجه پیش‌بینی ‌شده، بخشی از حقوق دولتی برای انجام وظایف محوله به وزارت راه و شهرسازی و مجموعه‌های تابعه تخصیص یابد. از این رو به نظر می‌رسد اعمال این ردیف درآمدی موجب افزایش هزینه‌های معدنکاری، مجزا از حقوق دولتی، خواهد شد. براساس حکم بند «ص» تبصره «1» قانون بودجه سال 1404، میزان افزایش عوارض بارهای معدنی، 47 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی می‌شود که 39 هزار میلیارد ریال آن باید برای توسعه حمل‌ونقل ریلی در خطوط مربوط به معادن هزینه گردد.

جبران خسارت مندرج در قانون برنامه هفتم: برای جبران خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های معادن و صنایع معدنی، موضوع جزء«7» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، 5،000 میلیارد ریال در نظر گرفته شده ‌است. این درحالی است که از این ناحیه فقط 1،814 میلیارد ریال برای محل اصلی تعریف آن مقرر شده‌ است.

تخصیص حقوق دولتی: از نکات قابل توجه در لایحه بودجه سال 1405 در بحث تخصیص حقوق دولتی معادن، تعریف ردیف اعتباری برای سازمان حفاظت محیط ‌زیست از اعتبارات ماده (25) قانون برای جبران خسارت‌های ناشی از اکتشاف و بهره‌برداری مواد معدنی در مناطق چهارگانه تحت تملک سازمان است. همچنین برخلاف سالیان گذشته، در عنوان ردیف مربوط به وزارت صنعت، معدن و تجارت هیچ اشاره‌ای به سهم صندوق بیمه فعالیت‌های معدن و سازمان نظام‌مهندسی معدن نشده است.

به‌علاوه برای اولین بار مبلغ 59،126 میلیارد ریال از اعتبارات موضوع تبصره «6» ماده (14) قانون معادن (سهم استان‌ها) در جدول (1-7) لایحه بودجه و با مشخص شدن دستگاه مربوطه آمده است. علاوه‌بر آن، 41،664 میلیارد ریال همچنان در جدول 9 لایحه مانده ‌است که بنابر آن سرجمع اعتبارات حکم مذکور در لایحه بودجه سال 1405، مبلغ 100،790 میلیارد ریال بوده است. این مبلغ، معادل حدود 13 درصد از کل 770 هزار میلیارد ریال حقوق دولتی پیش‌بینی‌ شده است و بیشترین سهم نسبت به حکم مندرج در قانون معادن را دارد.

اعتبارات سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور: اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور، ناشی از پیش‌بینی بازگشت درآمدهای این سازمان افزایش قابل توجهی داشته است. نسبت بازگشت درآمدهای این سازمان در لایحه پیشنهادی به بیش از 50 درصد رسیده است. همچنین در لایحه پیش‌بینی ‌شده از محل ردیف‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای وزارت صنعت، معدن و تجارت، ناشی از اخذ حقوق دولتی، مبلغ 30 هزار میلیارد ریال به سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور تخصیص یافته‌ است. همچنان مشاهده می‌شود که بیشترین سهم اعتبارات این سازمان از طریق ردیف‌های مربوط به اخذ حقوق دولتی تأمین می‌شود که ناپایداری قابل توجهی دارد.

جداول جمعی – خرجی: در لایحه بودجه سال 1405، بخشی از درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب جداول 23 و 24 و تحت عنوان منابع و مصارف جمعی‌خرجی آورده شده ‌است. بخش معدن و صنایع معدنی در این جداول، مبلغ 200 هزار میلیارد ریال با عنوان «موضوع ‌بند «ب» ماده (31) و ماده (36) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها» به‌عنوان منابع و مبلغ 150 هزار میلیارد ریال با عنوان «طرح‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)» به‌عنوان مصارف حضور دارد؛ به‌عبارت دیگر، مبلغی معادل 50 هزار میلیارد ریال، از منابع حاصل از بخش معدن از این بخش خارج و به‌عنوان عایدی دولت از بخش معدن محاسبه خواهد شد.

شرکت‌های دولتی: درخصوص سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، درآمدها و هزینه‌های پیش‌بینی ‌شده این سازمان در سال 1405 به‌ترتیب 56 و 37 درصد رشد داشته است. با در نظر گرفتن افزایش حدود 100 درصدی قیمت‌های بسیاری از مواد معدنی طی سال 1404 و همچنین حداکثر 25 و 27 درصد به‌ترتیب به‌عنوان تورم سالیانه بخش سایر معدن و تولید فلزات اساسی، به نظر می‌رسد این برآورد در طرف درآمدها بدبینانه باشد.

به‌طور کلی و براساس بررسی‌های صورت‌گرفته در این گزارش، می‌توان عایدات مستقیم دولت از بخش معدن، مبتنی‌بر لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، بدون در نظر گرفتن مواردی همچون عوارض صادراتی، مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر درآمد بنگاه‌های معدنی و... که به صورت مستقیم در ردیف‌های درآمدی ذکر نشده‌اند، را مطابق جدول  مشاهده کرد.

جدول 19. درآمدهای مستقیم دولت از بخش معدن مندرج در لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال)

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بر این اساس و به‌منظور اصلاح لایحه بودجه سال 1405 کل کشور این موارد پیشنهاد می‌شود:

1. برآورد میزان قابل تحقق حقوق دولتی در سال 1405

باتوجه‌به محاسبات صورت‌گرفته در این گزارش، می‌توان پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی را تا بیش از 1،070 هزار میلیارد ریال افزایش داد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود ردیف‌های 130408 و 150122 به این شرح اصلاح شود.

جدول 20. اصلاح ردیف‌های مربوط به پیش‌بینی اخذ حقوق دولتی معادن

مأخذ: همان.

2. در جدول الزامات منابع لایحه بودجه سال 1405، عنوان ردیف 6-6، هم با توجه به برخی ایرادات و همین‌طور با نظر به اهمیت حفظ توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های مذکور در آن، به‌ این صورت اصلاح شود:

«سقف نرخ حقوق دولتی دریافتی سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) بابت حق انتفاع پروانه‌های بهره‌برداری خود نسبت به بهای کلوخه استخراجی درخصوص شرکت‌های صنعتی گل‌گهر ذیل موضوع قرارداد مشارکت معدن گل‌گهر(1)، شرکت گهر زمین ذیل موضوع قرارداد مشارکت معدن گل‌گهر(3) و شرکت چادرملو ذیل قرارداد مشارکت معدن چادرملو با رعایت مفاد قرارداد فی‌مابین. بابت حق انتفاع دارنده پروانه بهره‌برداری نسبت به بهای کلوخه استخراجی از معدن، شرکت‌های مذکور در صورت سرمایه‌گذاری در تولید محصولات پایین‌دستی با ارزش افزوده بالا و یا انجام فعالیت‌های اکتشاف پایه یا تفصیلی در کشور، که به تأیید وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان برنامه و بودجه کشور برسد، تا سقف ده واحد درصد (10%) از میزان مندرج موضوع این ردیف معاف خواهند شد.»

3. در بند «ص» تبصره «1» قانون بودجه سال 1404، به‌منظور ترغیب به استفاده از حمل‌ونقل خط آهن در جابه‌جایی بار مواد معدنی، عوارض جابه‌جایی این نوع از بار (به‌استثنای شن و ماسه و خاک رس) 15 درصد تعیین ‌شده است. در لایحه بودجه سال 1405 در ردیف 160117 از جدول 5 با عنوان «درآمد موضوع افزایش عوارض بارهای معدنی به‌منظور حمایت از انتقال بار از حمل‌ونقل جاده‌ای به حمل‌ونقل ریلی»، درآمد حاصل، 30 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی ‌شده است. در نظر گرفتن این درآمد موجب افزایش هزینه‌های معدن‌کاری خواهد شد. این درحالی است که بخش حقوق دولتی دریافت شده از معادن در قالب جدول (1-7) لایحه، به وزارت راه و شهرسازی و مجموعه‌های تابعه تعلق گرفته است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود این ردیف حذف گردد.

4. از آنجایی‌ که عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت درخصوص اخذ حقوق دولتی معادن منجر به دریافت مبالغی بیش از میزان مصوب بودجه‌های سنواتی در برخی از سالیان گذشته شده و همچنین با درنظر گرفتن لزوم برنامه‌ریزی هرچه بهتر این دستگاه برای انجام وظایف حاکمیتی خود در بخش معدن با هدف حفظ و ارتقای تولید و ارزش‌آفرینی در این بخش، لازم است با طراحی سازوکار مناسب، مبالغ اخذ شده مازاد بر مقادیر مصوب در قانون بودجه سال 1405، براساس احکام موجود در قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن تخصیص یابد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود مبلغ مندرج در ردیف 130408 جدول 5 به این شرح اصلاح شود (همانند سازوکار در نظر گرفته شده در قانون بودجه سال 1404).

جدول 21. پیشنهاد اصلاح ردیف 130408 مربوط به حقوق دولتی

مأخذ: همان.

5. در قوانین بودجه سنواتی به‌طور معمول اعتبارات تخصیص‌یافته به وزارت صنعت، معدن و تجارت بابت اخذ حقوق دولتی موضوع تبصره «14» قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، با سهم صندوق بیمه فعالیت‌های معدن (موضوع تبصره ماده (31) این قانون) و سهم سازمان نظام‌مهندسی معدن (موضوع ماده (35) قانون نظام‌مهندسی معدن (مصوب 1379) با اصلاحات و الحاقات بعدی) تجمیع شده و در ردیف‌های جدول (1-7) متعلق به این دستگاه قرار گرفته است. این موضوع در ردیف 132-730000 جدول (1-7) لایحه بودجه سال 1405، بدون ذکر نام از دستگاه‌های مذکور و با تأکید بر ماده (12) قانون اصلاح قانون معادن، با ابهام مواجه شده ‌است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف 132-730000 جدول (1-7) به‌ این شکل اصلاح گردد (همانند عبارت در نظر گرفته شده در قانون بودجه سال 1404).

جدول 22. پیشنهاد اصلاح ردیف 132-730000 مربوط به تخصیص سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت از اخذ حقوق دولتی

6. در لایحه بودجه سال 1405 اعتبارات مربوط به تبصره «6» ماده (14) قانون معادن (مصوب 1377) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن (15 درصد سهم استان‌ها از اخذ حقوق دولتی) در دو جدول (1-7) و 9 آمده است. در بخش جدول (1-7)، مبلغ 59،126 میلیارد ریال از اعتبارات در اختیار دستگاه‌های استانی و ملی قرار داده‌ شده ‌است. باتوجه‌به اینکه در حکم قانونی مذکور این اعتبار باید به اعتبارات استان برای ایجاد زیرساخت و رفاه و توسعه شهرستان، با اولویت بخشی که در آن معدن واقع شده ‌است، اضافه گردد، باید نسبت اعتبارات اضافه شده به دستگاه‌های ملی (مانند وزارت‌های فرهنگ و ارشاد اسلامی و ورزش و جوانان) در این جدول با پروژه‌های موجود در شهرستان‌ها و بخش‌هایی که معادن در آنجا واقع شده‌ است، مشخص گردد.

7. در جداول 23 و 24 ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1405 با موضوع منابع و مصارف جمعی‌خرجی دو ردیف مرتبط با بخش معدن آورده شده ‌است؛ در ردیف 430023 جدول 23، مبلغ 200 هزار میلیارد ریال با عنوان «موضوع ‌بند «ب» ماده (31) و ماده (36) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها» به‌عنوان منابع و در ردیف 831020 جدول 24، مبلغ 150 هزار میلیارد ریال با عنوان «طرح‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)» به‌عنوان مصارف در نظر گرفته شده ‌است. بر این اساس، به نظر می‌رسد تفاوت این دو مبلغ معادل 50 هزار میلیارد ریال، از منابع حاصل از بخش معدن از این بخش خارج خواهد شد. این درحالی است که با هدف پایدارسازی سایر درآمدهای ناشی از بخش معدن، مانند حقوق دولتی، سهم ویژه دولت از سودآوری ایمیدرو و...، نیاز به تأمین مالی انجام وظایف حاکمیتی وزارت صنعت، معدن و تجارت در زیرساخت‌های مورد نیاز بخش معدن اعم از عملیات شناسایی و پی‌جویی، تأمین زیرساخت‌های انرژی و... بیش از پیش احساس می‌گردد.

8. باتوجه‌به طلب سازمان‌های توسعه‌ای (ازجمله ایمیدرو) از دولت بابت واگذاری شرکت‌های زیرمجموعه آنها و عدم تسویه آنها، در قوانین بودجه سنواتی سال‌های گذشته، ردیف بابت تهاتر این موضوع با بدهی این سازمان‌ها به دولت در نظر گرفته شده ‌است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود ردیف مذکور در جدول 23 به جدول 5 با مبلغ 10 هزار میلیارد ریال، با شماره 160172 و همان‌گونه که در قانون بودجه سال 1404 نیز ذکر شده ‌است، اضافه گردد.

جدول 23. ردیف پیشنهادی برای تهاتر طلب سازمان‌های توسعه‌ای با بدهی آنها

مأخذ: همان.

9. پیشنهاد می‌شود در راستای اجرای جزء «14» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم، جهت ایجاد امکان محاسبه دقیق میزان برداشت از معادن توسط سامانه‌های هوشمند، و اهمیت ایجاد نظام حسابداری تعهدی در محاسبات حقوق دولتی، پیشنهاد می‌شود ردیفی با عنوان «اعتبار موضوع ایجاد حسابداری تعهدی در محاسبه حقوق دولتی و اجرای جزء (14) بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت» در جدول 1-7 ایجاد شود و از منابع مازاد دریافت حقوق دولتی از میزان مصوب، تأمین اعتبار گردد.

10. با توجه به احکام اجزا (2) و (5) بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، در خصوص تجمیع و انتشار داده‌های پایه زمین‌شناسی و افزایش عمق اکتشاف در کشور، ضروری است موارد همچون «تجهیز و توسعه سامانه‌های داده‌ای در سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور» و همچنین «برداشت‌های داده‌های ژئوفیزیک هوایی» در اولویت هزینه‌کرد اعتبارات تخصیص‌یافته از بودجه‌های تملک دارایی سرمایه‌ای ناشی از اخذ حقوق دولتی قرار گیرد.