خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

حوزه نفت و گاز و درآمدهای ناشی از آن یکی از منابع اصلی درآمدی کشور بوده و به‌تبع در بودجه‌ریزی سالیانه دولت نیز نقش مهمی دارد. لایحه بودجه سال 1405 در شرایطی تدوین می‌شود که کشور با ناترازی گسترده انرژی روبه‌رو بوده و این موضوع، هم به‌لحاظ اقتصادی کشور را دچار مشکل کرده و هم به‌لحاظ امنیتی- سیاسی امکان نقش‌آفرینی در معادلات انرژی منطقه را کاهش داده است. با توجه به این موضوع و تحریم‌های ظالمانه آمریکا و چشم‌انداز بازار انرژی در کوتاه‌مدت، لازم است بودجه سال آتی هم از نظر درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز واقع‌بینانه تنظیم شود و هم در‌خصوص کاهش ناترازی انرژی تمهیدات مناسب اندیشیده و به‌طور خاص تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت در این خصوص مورد توجه قرار گیرد. این گزارش به بررسی لایحه بودجه سال آتی از لحاظ موارد فوق می‌پردازد.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

-    بودجه سال آتی (و این گزارش) با واحد ریال جدید تدوین شده که معادل 10,000 ریال فعلی است. همچنین نرخ تسعیر درآمدهای دولت 28.5 ریال و سایر نرخ‌های تسعیر 75 ریال است.

-    نفت و گاز با 25 درصد بیشترین سهم را در رشد اقتصادی شش‌ماهه اول 1404 داشته است.

-    مفروضات مربوط به تولید و فروش نفت خام و میعانات گازی در لایحه بودجه:

o  حجم تولید: 4,412 هزار بشکه در روز (ه‌ب‌ر)،

o  حجم صادرات: 1,772 ه‌ب‌ر،

o  قیمت هر بشکه: 54 دلار.

-    مفروضات مربوط به گاز طبیعی در لایحه بودجه:

o  حجم تولید: 756 میلیون مترمکعب در روز (م‌م‌م‌ر)،

o  حجم صادرات: 44 م‌م‌م‌ر،

o  قیمت هر مترمکعب: 0.3 دلار.

-    با در نظر گرفتن مجموع درآمدهای نفت و گاز (2,933 میلیارد ریال)، سهم این درآمدها از کل درآمدهای کشور در بودجه سال 1405 (8,710 میلیارد ریال)، معادل 33.7 درصد است.

-    به‌نظر می‌رسد، حجم و قیمت محتمل برای صادرات نفت خام و میعانات گازی در سال آینده حدود 1.5 میلیون بشکه در روز با میانگین قیمت 53 دلار بر بشکه (معادل 29 میلیارد دلار) باشد که عدد حاصل از مفروضات لایحه بودجه حدود 20 درصد بیشتر از این مقدار است.

-    در صورت تقسیم برابر مقدار افزایش سالیانه خالص صادرات گاز هدف‌گذاری شده در برنامه هفتم، برای سال آینده باید حجم صادرات گاز هدف‌گذاری شده بیش از 18 میلیارد مترمکعب باشد که مقدار مفروض در بودجه حدود 10 درصد (دو میلیارد مترمکعب) کمتر از این مقدار است.

-    سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، خالص صادرات گاز طبیعی و فراورده‌های نفتی و نیز ارزش صادرات تهاتری اقلام فوق‌الذکر باید ۵۱ درصد باشد که تعیین سهم ۲۰ درصدی در بودجه به‌معنای استقراض ۳۱ واحد درصد از سهم صندوق توسط دولت است.

-    سهم صندوق توسعه ملی از نفت خام و میعانات گازی تهاتری در سال آتی باید با سه درصد افزایش به ۲۳ درصد برسد و ضمناً به علت استفاده آن توسط دولت، به شکل استقراض دولت از صندوق ثبت شود.

-    سهم شرکت ملی نفت از کل تولید نفت خام و میعانات گازی تنها 6 درصد است.

-    سهم دولت از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی طبق قانون معادل 34.5 درصد و برابر با 263 میلیارد ریال است که با احتساب استقراض 31 واحد درصد سهم صندوق توسعه، این مقدار به 853 میلیارد ریال می‌رسد.

-    واردات بنزین به میزان 225 میلیارد ریال و تأمین بنزین و گازوئیل داخلی از پتروشیمی‌ها به میزان 202 میلیارد ریال (جمعاً 427 میلیارد ریال) در نظر گرفته شده است که رشد زیادی نسبت به سال‌های قبل دارد. البته باید توجه داشت در سال جاری عدد پیش‌بینی شده در بودجه به علت عدم تکافوی تأمین مصرف داخلی، در طول سال با مجوزهای ویژه مقدار اضافی بنزین مورد نیاز وارد شده و در‌واقع مقدار پیش‌بینی شده در لایحه سال آتی با عملکرد سال جاری اختلاف جدی ندارد.

-    طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین از‌جمله قانون برنامه هفتم را در لایحه بودجه 1405 درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است. همچنین لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در حوزه نفت و گاز، از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تأمین مالی در لایحه بودجه، تعیین تکلیف شوند. در بررسی تطابق لایحه بودجه با تکالیف برنامه هفتم، موارد زیر به‌عنوان مغایرت قابل ذکر است:

o  عدم شفافیت منابع صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی،

o  عدم توجه به ماده (15) قانون برنامه در تعیین سهم شرکت ملی نفت از درآمدهای نفتی،

o  عدم تعیین نرخ عوارض گازهای مشعل،

o  عدم تعیین میزان تخصیص منابع به طرح‌های مهم از‌جمله سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی،

o  عدم تصریح در میزان کاهش یارانه نفت‌گاز در معادن عمده کشور و صنایع بالادستی نفت و گاز،

o  عدم شفافیت در منابع حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در راستای آسیب‌شناسی صورت گرفته، مواردی جهت اصلاح و الحاق در لایحه پیشنهاد شده است که به‌طور کلی شامل موارد زیر می‌شود:

-  ایجاد شفافیت و تطابق با قانون در تسهیم درآمدهای نفت و گاز،

-  تخصیص و شفاف‌سازی منابع صندوق بهینه‌سازی و حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز،

-  تخصیص منابع مورد نیاز جهت اجرای طرح‌های مهم نفت و گاز از‌جمله سامانه جامع هوشمند انرژی.

۱. مقدمه

براساس گزارش مرکز آمار ایران، نرخ رشد محصول ناخالص داخلی کشور در سال 1403 براساس سال پایه 1400، 3.1 درصد بوده که نفت و گاز نقش قابل‌توجهی در آن داشته است [۱]. طبق این آمار، در شش‌ماهه اول 1404 رشد محصول ناخالص داخلی 0.1 بوده و در میان بخش‌های مختلف اقتصادی کشور، بخش استخراج نفت و گاز طبیعی، سهم 25 درصدی در آن داشته است. شکل 1 تغییرات محصول ناخالص داخلی و ارزش‌افزوده مجموع فعالیت‌های اقتصادی کشور را به قیمت‌های ثابت نمایش می‌دهد. این وضعیت نشان‌دهنده اهمیت بالای بخش نفت و گاز در تولید ثروت برای کشور است.

شکل 1. نمودار سهم گروه‌های عمده اقتصادی از محصول ناخالص داخلی و نرخ رشد آنها در شش‌ماهه اول 1403 و 1404 [1]

لایحه بودجه سال ۱۴۰5 در وضعیتی توسط دولت ارائه شده‌ که کشور با ناترازی‌های رو‌ به گسترش در اکثر حامل‌های انرژی ازجمله گاز طبیعی، برق و بنزین روبه‌رو است. ناترازی و کسری انرژی در سال‌های اخیر به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین چالش‌های کشور تلقی می‌شود و درصورتی‌که اقدامات ویژه‌ای در راستای حل آن صورت نگیرد، آسیب‌های غیرقابل جبران اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و امنیتی برای کشور رقم خواهد زد [2]. اعمال محدودیت در تأمین گاز مورد نیاز صنایع انرژی‌بر و استفاده از سوخت جایگزین در نیروگاه‌ها، نه‌تنها کشور را با زیان اقتصادی غیرقابل جبرانی روبه‌رو کرده، بلکه با تشدید آلایندگی هوا، مخاطرات بسیاری را به‌همراه داشته است.

در کنار ناترازی انرژی و البته مرتبط با آن، موضوع مهم دیگر در حوزه نفت و گاز کشور تحولات سریع بین‌المللی و منطقه‌ای و تلاش کشورها برای جایابی مطلوب در این دوران گذار است. یکی از وجوه این تحولات، که به‌طور مشخص بعد از شروع بحران اوکراین قوت گرفته، تغییر در معادلات انرژی است که می‌تواند برای ایران به‌عنوان یکی از دارندگان بزرگ ذخایر انرژی حائز تهدیدها و فرصت‎هایی باشد. بی‌توجهی به این موضوع و اتحاذ راهبردهای مناسب در این شرایط گذار، ممکن است جایگاه ایران در معادلات انرژی منطقه‌ای و جهانی را تضعیف کند و آسیب‌های بلندمدت سیاسی و اقتصادی در عرصه بین‌المللی به‌همراه داشته باشد. لذا لازم است با کاهش مسئله ناترازی انرژی، توان کشور را در عرصه تجارت انرژی برای حضوری فعال‌تر در بازار منطقه و جهان افزایش داد.

2. نگاه کلی به بخش نفت و گاز لایحه بودجه ۱۴۰5

لایحه بودجه سال 1405 برخلاف رویه گذشته، شامل تبصره‌ها و احکام نبوده و از دو قسمت شامل جداول الزامات منابع و مصارف بودجه و جداول تشکیل شده است. همچنین، واحد مبالغ لایحه بودجه سال آینده با ریال جدید، که معادل 10 هزار ریال فعلی است، تدوین شده که در این گزارش نیز همین واحد مورد استفاده قرار گرفته است.

موارد اصلی مرتبط با درآمدها و مصارف حوزه نفت و گاز در جداول ۵، ۸، 14، 23 و 24 بودجه آورده شده است. یکی از تغییرات لایحه بودجه سال 1405، جداسازی مجدد منابع حساب هدفمندی یارانه‌ها از منابع بودجه عمومی است که در لایحه سال گذشته به‌صورت یکپارچه تدوین شده بود [3]. همچنین جدولی با عنوان جمعی- خرجی نیز به‌صورت مجزا از سقف بودجه عمومی آورده شده است. این جداسازی‌ها اگرچه می‌تواند مزایایی داشته باشد، اما در‌مجموع باعث پیچیدگی و کاهش شفافیت بودجه و تحلیل آن می‌شود. در ادامه ابتدا به درآمدهای حاصل از نفت و گاز در لایحه بودجه 1405 پرداخته شده و سپس به سایر ردیف‌های مرتبط با نفت و گاز اشاره می‌شود.

2-1. درآمدهای حاصل از نفت و گاز

از مجموع حدود 2,933 میلیارد ریال درآمدهای نفتی دیده شده در لایحه بودجه، حدود 263 میلیارد ریال به‌عنوان سهم دولت از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و میعانات‌گازی و خالص صادرات گاز طبیعی بوده که با احتساب سهم استقراض شده از صندوق توسعه ملی (590 میلیارد ریال)، سهم آن در منابع عمومی دولت 15 درصد است. با‌این‌وجود، باید توجه داشت که همه منابع حاصل از نفت و گاز در لایحه بودجه به مقادیر مربوط به منابع عمومی محدود نبوده و مواردی همچون منابع جمعی- خرجی و منابع هدفمندسازی یارانه‌ها، نقش اساسی در این مهم دارند. این ارقام و نیز سایر مبالغ حاصل از صادرات نفت و گاز در جدول 1 آمده است. با در نظر گرفتن مجموع درآمدهای نفتی (2,933 میلیارد ریال) سهم این درآمدها از کل درآمد دولت (8,710 میلیارد ریال) معادل 33.7 درصد است.

جدول 1. تفکیک درآمدهای نفتی در لایحه بودجه 1405 [4]

در لایحه بودجه سال 1405 میزان تولید و صادرات نفت خام و میعانات گازی به‌ترتیب 4,412 و 1,77۲ هزار بشکه در روز در نظر گرفته‌ شده است. مقدار تولید و خالص صادرات گاز طبیعی نیز برابر با 276 و ۱۶ میلیارد مترمکعب در سال فرض شده است. همچنین قیمت هر بشکه نفت صادراتی 54 دلار و قیمت صادراتی هر مترمکعب گاز طبیعی برابر با 0.3 دلار در نظر گرفته‌ شده که سهم دولت با نرخ 28.5 ریال و سایر سهم‌ها با نرخ 75 ریال به‌ازای هر دلار در لایحه ارائه شده تسعیر ‌گردیده است. خلاصه‌ای از مفروضات مرتبط با حوزه نفت و گاز در لایحه بودجه سال ۱۴۰5 را می‌توان در جدول 2 مشاهده کرد:

جدول 2. مفروضات منابع دولت در حوزه انرژی [5]

جهت ارائه تصویری بهتر از لایحه بودجه سال ۱۴۰5، می‌توان با استفاده از مفروضات جدول ۲ و همچنین مفاد مربوط جدول‌، تسهیم منابع نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی را به‌صورت شکل 2 نمایش داد.

شکل 2. نمودار تسهیم نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی در لایحه بودجه ۱۴۰5 [۴]

در‌خصوص درآمدهای در نظر گرفته‌ شده برای صادرات نفت خام و میعانات گازی و گاز طبیعی در لایحه نکات زیر قابل ذکر است:

1. سهم در نظر گرفته ‌شده برای شرکت ملی نفت از کل تولید نفت خام و میعانات گازی در عمل حدود 6 درصد بوده و عدد ۱۴.۵ درصد تنها مربوط به سهم شرکت ملی نفت از صادرات است.

2. با بررسی پیش‌بینی‌ها از بازار نفت برای سال آتی، عدد صادرات 1.772 میلیون بشکه در روز با قیمت 54 دلار، به‌ویژه با افزایش فشارهای آمریکا کمی خوش‌بینانه به‌نظر می‌رسد.

3. با بررسی بازار جهانی نفت سال آینده، که در گزارش مجزایی به آن پرداخته شده است، چند سناریو برای قیمت و حجم نفت صادراتی ایران متصور بوده که در جدول 3 آمده است:

جدول 3. سناریوهای درآمدهای صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

پیش‌بینی می‌شود، قیمت نفت صادراتی ایران برای سال بعد در حالت کمینه، بیشینه و محتمل به‌ترتیب برابر 50، 55 و 53 دلار در هر بشکه بوده و میزان صادرات نیز کمتر از حجم در نظر گرفته‌ شده در لایحه بودجه و حدود 1.5 میلیون بشکه در روز باشد. در سناریوی محتمل، درآمدهای کشور از صادرات نفت خام و میعانات‌گازی (با قیمت هر بشکه نفت معادل 53 دلار و میزان صادرات 1.5 میلیون بشکه در روز) معادل 29 میلیارد دلار خواهد بود و در سناریوهای کمینه و بیشینه این رقم به‌ترتیب برابر 25.6 و 32.1 میلیارد دلار خواهد بود. با توجه به اینکه براساس مفروضات بودجه، کل صادرات نفت خام و میعانات گازی ایران در سال آینده 34.9 میلیارد دلار است، این مقدار در مقایسه با سناریو محتمل ذکر شده 20 درصد بیش‌برآوردی دارد.

در‌خصوص صادرات گاز نیز لازم به ذکر است که با توجه به هدف‌گذاری برنامه هفتم مبنی‌بر تبدیل‌ شدن ایران به هاب انرژی منطقه و نیل به هدف صادرات 40 میلیارد مترمکعب در سال (و خالص صادرات 20 میلیارد مترمکعب) تا پایان برنامه، لازم است افزایش تدریجی حجم صادرات گاز در دستور کار دولت قرار گیرد و در لوایح بودجه نیز مد‌نظر قرار گیرد. اگر حجم خالص صادرات در سال مبنا را 16 در نظر بگیریم و مقدار افزایش سالیانه صادرات را یکسان فرض کنیم، برای سال آینده باید حجم صادرات گاز هدف‌گذاری شده بیش از 18 میلیارد مترمکعب باشد که مقدار مفروض در بودجه (16 میلیارد مترمکعب)، حدود 10 درصد (معادل 750 میلیون دلار) کمتر از این مقدار است.

2-2. سایر موارد مرتبط با نفت و گاز در لایحه بودجه

با توجه به حذف تبصره‌ها از لایحه بودجه سال 1405و مطابق قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی، برخی قواعد مهم حاکم بر بودجه در قالب جدول الزامات منابع و مصارف بودجه ارائه شده‌اند. مهم‌ترین موارد مرتبط با بخش نفت و گاز در این جداول به‌شرح زیر است:

- سهم صندوق توسعه ملی از محل صادرات نفت: 20 درصد،

طبق قانون، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، خالص صادرات گاز طبیعی و فراورده‌های نفتی و نیز ارزش صادرات تهاتری اقلام فوق‌الذکر باید ۵۱ درصد باشد که تعیین سهم ۲۰ درصدی در بودجه به‌معنای استقراض ۳۱ واحد درصد از سهم صندوق توسط دولت است.

- سهم صندوق توسعه ملی از محل نفت تحویلی به نیروهای مسلح: 20 درصد،

سهم صندوق توسعه ملی از نفت خام و میعانات گازی تحویلی به نیروهای مسلح و طرح‌های خاص در سال آتی باید با سه درصد افزایش به ۲۳ درصد برسد و ضمناً به شکل استقراض دولت از صندوق ثبت شود.

- سهم شرکت ملی نفت از صادرات نفت خام و میعانات گازی (به استثنای موارد تهاتری و طرح‌های خاص): 14.5 درصد،

سهم شرکت ملی نفت باید شامل موارد تهاتری و طرح‌های خاص نیز باشد و این موضوع در جداول جمعی- خرجی (طرح‌های تولید نفت) دیده شده است، لذا استثنا کردن این موارد در جدول مذکور صحیح نیست.

- سهم شرکت ملی گاز از صادرات گاز: 14.5 درصد،

- میزان امهال بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی: 55 میلیارد یورو،

- سقف منابع حاصل از فروش، صادرات و تهاتر یا معاوضه نفت با فراورده‌های نفتی: 5.3 میلیارد یورو،

- حداقل نسبت نرخ نفت‌گاز عرضه شده توسط کارت سوخت اضطراری جایگاه به نرخ خرید از پالایشگاه: 30 درصد،

- حداقل نسبت نرخ نفت‌گاز عرضه شده برای مصرف در مولدهای اضطراری تولید برق به نرخ خرید از پالایشگاه: 60 درصد،

- خرید وکیوم باتوم از پالایشگاه‌ها: 25 میلیارد ریال،

- حداقل نسبت نرخ سوخت هوایی و نرخ سوخت جت از قیمت خرید پالایشگاهی: 60 درصد،

- درصد سقف انتقال سهمیه بنزین از کارت سوخت مالکان خودرو به کارت بانکی آنها: 100 درصد.

مهم‌ترین نقد به موارد ذکر شده در جدول الزامات منابع و مصارف، عدم شفافیت در نحوه تسهیم درآمدهای نفتی است. همچنین برخی موارد لازم مغفول مانده که مهم‌ترین آنها عوارض دریافتی مربوط به گازهای مشعل، مصارف مربوط به سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی و نرخ مصارف انرژی مازاد بر الگوی مصرف است.

در سایر جدول‌های کلان بودجه نیز موارد مهمی در ارتباط با بخش نفت و گاز درج شده‌اند که عبارتند از:

1.    اعتبارات دستگاه‌ها:

-        وزارت نفت: 749 میلیون ریال،

-        سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی: 160 میلیون ریال.

2.    جدول 14 (هدفمند‌سازی یارانه‌ها):

1.    منابع (صرفا موارد مربوط به نفت و گاز):

-   فروش داخلی فراورده‌های نفتی: 212 میلیارد ریال (50 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

-   فروش داخلی گاز طبیعی: 412 میلیارد ریال (11 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

-   صادرات فراورده‌های نفتی: 316 میلیارد ریال (20 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

-   فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها: 27 میلیارد ریال (62 درصد کمتر از قانون بودجه 1404)،

-   کاهش قاچاق سوخت: 42 میلیارد ریال (جدید)،

-   سوخت مولد اضطراری، هوایی، کارت اضطراری جایگاه: 40 میلیارد ریال (جدید)،

-   منابع حاصل از فروش بنزین وارداتی به نرخ غیر‌یارانه‌ای (جمعی‌- خرجی): 548 میلیارد ریال (جدید).

درآمد حاصل از فروش بنزین وارداتی با نرخ غیر‌یارانه‌ای برابر با 548 میلیارد ریال و به‌صورت جمعی- خرجی در نظر گرفته شده است که تماماً صرف پرداخت یارانه انرژی به ذی‌نفع نهایی خواهد شد. بنابراین به‌نظر می‌رسد تصمیم قطعی در مورد حذف بخشی از یارانه بنزین گرفته نشده است.

2.    مصارف (صرفاً موارد مربوط به نفت و گاز):

-        شرکت ملی پخش و پالایش: 124 میلیارد ریال (77 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

-        شرکت ملی گاز: 4 میلیارد ریال (50 درصد کمتر از قانون بودجه 1404)،

-        گواهی صرفه‌جویی بابت هزینه‌های بهینه‌سازی 14 میلیارد ریال (جدید- سال گذشته به‌صورت جدا و برابر با همین مبلغ آورده شده بود)،

-        پرداخت یارانه انرژی به ذی‌نفع نهایی: ۵۴۸ میلیارد ریال (جدید).

3.    جدول 23 (منابع جمعی- خرجی):

1.    نفت خام و میعانات گازی نیروهای مسلح، طرح‌های خاص و تهاتر با فراورده: 754 میلیارد ریال (10 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

معادل 10 میلیارد دلار و 517 هزار بشکه در روز نفت خام و میعانات گازی است که صرف تقویت بنیه دفاعی کشور و اجرای چند پروژه خاص وزارت راه‌ و شهرسازی و سازمان انرژی اتمی و تهاتر با فراورده‌های نفتی می‌گردد.

2.    نفت خام صادراتی جهت واردات فراورده: 225 میلیارد ریال (246 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)، معادل 3 میلیارد دلار و 152 هزار بشکه در روز نفت خام.

3.    طرح‌های تولید نفت: 108 میلیارد ریال

این مبلغ در‌واقع سهم شرکت ملی نفت (حدود 14.5 درصد) از نفت تحویلی به نیروهای مسلح و طرح‌های خاص است.

4.    تسهیلات صندوق توسعه ملی بابت طرح‌های بالادستی نفت و گاز: 90 میلیارد ریال،

4.    جدول 24 (مصارف جمعی- خرجی):

1.    واردات فراورده و تأمین بنزین: 225 میلیارد ریال (246 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404)،

2.    تأمین ریفورمیت و هوی‌اند از شرکت‌های پتروشیمی: 203 میلیارد ریال (212 درصد بیشتر از قانون بودجه 1404).

واردات فراورده و تأمین بنزین به میزان 225 میلیارد ریال و تأمین بنزین و گازوئیل داخلی با عنوان ریفورمیت و هوی‌اند از شرکت‌های پتروشیمی به میزان 202 میلیارد ریال، جمعاً به مقدار 427 میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. لازم به ذکر است، براساس اعتبارات بودجه‌ای مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، این مبلغ در بودجه سال مذکور 130 میلیارد ریال (65+65) در نظر گرفته شده بود. این عدد برای قانون بودجه سال 1403 معادل 140 (واردات 80 و تهاتر با محصولات مشابه پتروشیمی 60 میلیارد ریال) بوده است، اما میزان عملکرد این سنوات در واردات و تهاتر محصولات مشابه بنزین و گازوئیل با خوراک پتروشیمی‌ها در حدود مبلغ در نظر گرفته شده در لایحه بودجه امسال است.

3.   طرح‌های تولید نفت: 108 میلیارد ریال،

4.   سرمایه‌گذاری از محل نفت تحویلی: 90 میلیارد ریال.

در ادامه، هم‌راستایی لایحه بودجه با قانون برنامه هفتم پیشرفت بررسی و پیشنهادهای احتمالی مطرح خواهد شد.

3. تطابق لایحه بودجه با قانون برنامه هفتم پیشرفت

با توجه به تصویب و ابلاغ قانون پنج‌ساله برنامه هفتم پیشرفت در تیرماه سال گذشته، انتظار می‌رود با توجه به اهداف تعیین شده در این قانون، لوایح بودجه سنواتی به‌نحوی تنظیم شوند که منابع مالی و برنامه‌های نهادهای مختلف کشور در راستای این اهداف هم‌گرا شده و دستیابی به آن را تسهیل کند. رشد روزافزون مصرف گاز به‌عنوان اصلی‌ترین حامل انرژی در کشور از یک‌سو و محدودیت‌های موجود در سمت تولید، سبب بروز ناترازی‌های جدی عرضه و تقاضای گاز در سال‌های اخیر شده‌ که تهدیدی جدی برای تأمین پایدار انرژی کشور را به‌وجود می‌آورد. ازاین‌رو، در قانون برنامه هفتم پیشرفت، به مسئله ناترازی انرژی و به‌طور خاص، ناترازی گاز کشور و با اولویت‌بخشی به مدیریت و بهینه‌سازی انرژی توجه ویژه‌ای شد. فصل نهم برنامه هفتم که در پنج ماده به احکام مرتبط با حوزه انرژی می‌پردازد، شامل بخش مهمی از هدف‌گذاری‌های کمّی و احکام مربوط به مسئله ناترازی و مدیریت و بهینه‌سازی انرژی است. همچنین در برخی مواد دیگر مانند مواد (۱۴) و (۱۵) قانون برنامه هفتم، به شفافیت درآمدهای نفت و گاز و مسئله افزایش ظرفیت تولید توجه شده ‌است. با توجه به این نکته در این بخش به بررسی هم‌راستایی احکام حوزه نفت و گاز لایحه بودجه سال 1405 با برنامه هفتم پیشرفت پرداخته می‌شود.

3-1. صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی

براساس جزء «۲» بند «الف» ماده (۴۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت دولت مکلف است نسبت به تأمین منابع حساب براساس مواردی که در این جزء ذکر شده اقدام نماید. صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی، یکی از ابزارهای اصلی توسعه بازار بهینه‌سازی است که دستیابی به هدف کمّی بهینه‌سازی انرژی در برنامه هفتم را تسهیل خواهد کرد. ازجمله مهم‌ترین منابع صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی، سالیانه یک درصد (۱%) از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات‌گازی و خالص صادرات گاز طبیعی، 10 درصد (۱۰%) از عواید حاصل از صادرات و فروش داخلی تمامی محصولات فرعی گاز ازجمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان و گوگرد و همچنین مایعات گازی شرکت‌های تابعه وزارت نفت است که انتظار می‌رود موارد ذکر شده در بودجه‌های سنواتی لحاظ شود [6]. در سال 1404 عدد در نظر گرفته شده برای سهم یک درصد صندوق بهینه‌سازی از صادرات نفت 14 میلیارد ریال در نظر گرفته شد. اما در لایحه 1405، این ردیف با عنوان گواهی صرفه‌جویی بابت بهینه‌سازی به جدول هدفمندی بازگشته و عدد آن نیز مشابه بودجه سال 1404 لحاظ شده است. رابطه این ردیف با منابع صندوق بهینه‌سازی مشخص نیست. همچنین در جدول 8 ردیفی با عنوان «پرداخت بابت تعهدات و بازخرید گواهی صرفه‌جویی انرژی توسط سازمان بهینه‌سازی انرژی از زمان تشکیل به ذی‌نفع نهایی» با مبلغ 7 میلیارد ریال به‌صورت تملک دارایی مالی و ذیل تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل آورده شده است. با توجه به آنچه گفته شد، پیشنهاد می‌شود به‌منظور شفافیت بیشتر، منابع صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی که در قانون برنامه هفتم به آنها اشاره شده، در قالب جدولی جداگانه به قانون بودجه الحاق شود.

3-2. سهم شرکت ملی نفت از صادرات نفت متناسب با ماده (۱۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت

هدف اصلی بند «الف» ماده (۱۵) قانون برنامه هفتم اصلاح رابطه مالی دولت با شرکت ملی نفت ایران بوده است. بر همین مبنا در این ماده قانونی، وزارت نفت مکلف شده تا در مورد میادین در حال بهره‌برداری یا دارای قرارداد توسعه فعلی، نسبت به عقد قراردادهای مجزا با شرکت ملی نفت ایران به تفکیک میدان یا مخزن نفت و گاز اقدام کند. بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰5 نشان ‌می‌دهد مطابق رویه گذشته در تعیین این سهم به قانون فوق‌الذکر توجه نشده است. به‌عبارتی سهم‌بری شرکت ملی نفت از میزان صادرات نفت خام و میعانات‌گازی براساس قراردادهای جدید بوده، لذا پیشنهاد می‌شود تا زمان عقد قراردادهای مذکور، باید به‌صورت علی‌الحساب بر‌حسب نرخ مشخصی به‌ازای هر بشکه تولیدی در لایحه ذکر شود.

3-3. سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی

ایجاد سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی جهت پایش و نظارت بر جریان و فرایندهای نقاط استخراج، انتقال و ذخیره‌سازی، تولید و مصرف (داخلی و صادرات) یکی دیگر از نکاتی بوده که در قانون برنامه هفتم پیشرفت به آن تأکید شده ‌است. براساس جزء «۲» بند «پ» ماده (۴۴) قانون برنامه هفتم، وزارت نفت مکلف به این اقدام شده ‌است. مطابق این حکم قانونی، منابع لازم برای اجرای این جزء بایستی در لوایح بودجه سنواتی از محل منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت و همچنین حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز پیش‌بینی شود، اما ردیفی برای تأمین منابع لازم جهت راه‌اندازی و بهره‌برداری از سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی در لایحه بودجه سال آتی لحاظ نشده است.

3-4. تعیین نرخ عوارض سوزاندن گازهای مشعل (فلر)

براساس بند «ث» ماده (46) قانون برنامه هفتم، ‌باید عوارض گازهای مشعل (فلر) سوزانده شده در تأسیسات نفت و گاز به‌ازای هر مترمکعب گاز برای سال اول برابر با 5 درصد و تا پایان برنامه، 75 درصد بر‌مبنای متوسط قیمت وزنی صادرات گاز طبیعی اخذ و از محل منابع داخلی شرکت‌های تابعه وزارت نفت به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی موضوع جزء «2» بند «الف» این ماده واریز گردد که برای سال 1405 این عدد 40 درصد خواهد بود. اما این موضوع در لایحه بودجه سال آینده مورد توجه قرار نگرفته است.

3-5. کاهش یارانه نفت‌گاز در معادن عمده کشور و صنایع بالادستی نفت و گاز کشور

براساس بند «پ» ماده (۱۴) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف شده‌ است از طریق وزارت نفت نسبت به کاهش یارانه نفت‌گاز (گازوئیل) در معادن عمده کشور و صنایع بالادستی نفت و گاز کشور اقدام کند. براساس این بند، وزارت نفت موظف است یارانه تخصیص‌یافته در هر دو مرحله تولید و فروش را نسبت به سال پایه ۱۴۰۲ در سال آغاز اجرای برنامه، ده درصد (۱۰%) و تا انتهای برنامه حداقل به پنجاه درصد (۵۰%) کاهش دهد. با توجه به اثرگذاری اصلاح یارانه حامل انرژی بر روی ارقام بودجه و همچنین لزوم تعیین میزان اصلاح یارانه موضوع‌ بند «پ» ماده (۱۴) قانون برنامه، نیاز است که در لایحه بودجه سنواتی به این مهم توجه شده و میزان اصلاح یارانه و درآمد دولت ناشی از آن در بودجه سنواتی ذکر شود. این درحالی است که بررسی لایحه بودجه نشان ‌می‌دهد که میزان اصلاح یارانه نفت‌گاز در معادن عمده کشور و صنایع بالادستی نفت و گاز کشور تصریح نشده‌ است.

3-6. حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز

براساس بند «ب» ماده (۱۴) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف بوده پس از کسر سهم مربوط صندوق بهینه‌سازی انرژی، ماهیانه حداقل شصت درصد (۶۰%) از عواید حاصل از صادرات و فروش داخلی کلیه محصولات فرعی گازی و مایعات گازی را صرفاً به‌حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز کشور» واریز کند و منابع این حساب را صرفاً به تأمین مالی یا ارائه ضمانت برای طرح‌های مشخص‌شده، اختصاص دهد. بررسی‌های انجام‌شده حاکی از آن است که در لایحه بودجه 1405 به این موضوع توجهی نشده است. اگرچه منابع این حساب خارج از بودجه عمومی پرداخت می‌شود، اما با توجه به اهمیت موضوع، پیشنهاد می‌شود ارقام آن در جداولی جداگانه ذکر شود.

3-7. ذخیره‌سازی گاز طبیعی

یکی از مهم‌ترین راهکارهای پیک‌سایی و رفع ناترازی فصلی گاز طبیعی در ماه‌های سرد سال، استفاده از ظرفیت ذخیره‌سازی گاز طبیعی است. در جزء «۱» بند «پ» ماده (۴۴) برنامه هفتم پیشرفت دستیابی به هدف حداقل 120 متر‌مکعب تولید گاز طبیعی در روز از محل ذخیره‌سازی گاز طبیعی در دوره دو‌ماهه اوج مصرف تکلیف شده ‌است. در این جزء، وزارت نفت مکلف شده از طریق شرکت تابعه‌‌ ذی‌ربط در امور گاز و از محل منابع داخلی شرکت مذکور و نیز منابع حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز» و با جلب مشارکت بخش خصوصی به این مهم اقدام ورزد. در لایحه بودجه ارائه شده توسط دولت به موضوع ذخیره‌سازی و تأمین منابع مالی آن متناسب با حکم برنامه هفتم پیشرفت قابل‌توجهی نشده است. با توجه به اینکه در حال ‌حاضر ظرفیت برداشت گاز از محل ذخیره‌سازی در اوج مصرف حدود ۲۱ میلیون مترمکعب در روز است، دستیابی به هدف تعیین شده در پایان برنامه نیازمند تکالیف سالیانه و تأمین منابع مالی در قوانین بودجه سنواتی است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود این مهم به‌عنوان یکی از موارد هزینه‌کرد حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز مدنظر قرار گیرد.

4. پیشنهادهای کارشناسی درخصوص بخش نفت و گاز لایحه بودجه

طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین از‌جمله قانون برنامه هفتم را در لایحه بودجه 1405 درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است. همچنین لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در حوزه نفت و گاز، از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تأمین مالی در لایحه بودجه، تعیین تکلیف شوند. با توجه به بررسی‌های صورت گرفته در بخش‌های قبلی، پیشنهاد می‌شود موارد زیر در جداول بودجه اصلاح و الحاق شود (جدول 4).

جدول ۴. پیشنهادهای مربوط به بخش نفت و گاز لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

مأخذ: همان.