2. بخش اول: بررسی تحلیلی کلیات فصول ششم و هفتم طرح

با توجه به شأن و صلاحیت هیئت‌های مطروحه در طرح به‌نظر می‌رسد که یک نهاد شبه‌قضایی برای رسیدگی به تخلفات در نظر گرفته شده است. اعمالی که در مراجع شبه‌قضایی صورت می‌گیرد، شبیه عمل قضایی است؛ اما توسط نهادی غیرقضایی انجام می‌شود. یعنی عملی که ماهیتاً قضایی است و آثار قضایی تولید می‌کند با این تفاوت که توسط نهادهای قضایی (عمدتاً اجرایی وابسته به قوه مجریه) صورت می‌گیرد[1]. از ویژگی‌های مراجع شبه‌قضایی می‌توان ایجاد به‌موجب قانون، دارای صلاحیت آیین دادرسی خاص، صلاحیت ترافعی، استقلال نسبی و وابستگی به اداره، متمایز از سازمان قضایی اشاره کرد.[2]

برخی از مواهب و مزایای تأسیس مراجع شبه‌قضایی عبارتند از:

1. توجه به منافع عمومی؛

2. مقتضیات حرفه‌ای و تخصصی؛

3. اصل قضازدایی؛

4. اصل کیفرزدایی؛

5. کاهش تشریفات؛

6. تحقق اصل تمرکززدایی؛

7. افزایش اعتبار دادرسی؛

8. کاهش آرای نقض ‌شده؛ [3]

9. افزایش پاسخ‌گویی و شفافیت نظام رسانه‌ای؛

10. احترام به حقوق کاربران.

شایان ذکر است که نکات راجع به طرح به موارد فوق خلاصه نمی‌شود؛ بلکه مشتمل‌بر برخی ایرادات و نواقصی است که نیازمند اصلاح و بازنگری است. مهم‌ترین این ایرادات و نواقص عبارتند از:

1. عدم رعایت اصل تعارض منافع در اعضای پیشنهادی؛

2. عدم ارائه معیار دقیق برای انتخاب اعضای هیئت‌های تخصصی؛

3. وحدت سمت دبیری در هیئت‌های رسیدگی‌کننده و تمرکز قدرت اداری در سمت دبیر (دبیر هیئت بدوی، دبیر هیئت عالی نیز می‌باشد و این تمرکز قدرت اداری در یک نفر منجر به جهت‌دهی به آرای صادره می‌شود؛ ولو اینکه دبیر هیئت بدوی در هیئت عالی فاقد حق رأی باشد).

4. خدشه به اصل بی‌طرفی دادرس؛

5. بی‌توجهی به اصل استقلال مراجع رسیدگی‌کننده؛

6. بی‌توجهی به آیین دادرسی در هیئت‌های حل اختلاف.

بخش دوم: بررسی تحلیلی جزئیات فصول ششم و هفتم طرح

در این بخش از گزارش به بررسی تفصیلی و جزئی مواد (12، 13 و 15) طرح پرداخته‌ می‌شود.

نظرکارشناسی:

1. یکی از ایرادات وارد به ماده (12) عدم ارائه معیار در مورد اشخاص آگاه و باسابقه حوزه فرهنگ و رسانه است. در این خصوص ابهامات متعددی وجود دارد که زمینه را برای تفاسیر سلیقه‌ای فراهم می‌کند:

الف) منظور از آگاهی چیست؟ داشتن مدرک تحصیلی مرتبط؟ یا صلاحیت علمی و مهارت حرفه‌ای خاصی مدنظر است؟ به همین دلیل در بندهای راجع به اعضا تحصیلات مرتبط هم قید شده است. افزون‌بر‌این، اعضای هیئت ماده مذکور باید واجد شرایط وثاقت و امانت داشته باشند. در این ماده اشاره‌ای به این دو شرط نشده است.

متن پیشنهادی: اصلاح قسمت فوق می‌تواند به این صورت باشد: فارغ‌التحصیلان رشته‌های مرتبط با حوزه فرهنگ و رسانه به‌شرط برخورداری از وثاقت و امانت.

ب‌) مدت مشخص نشده چند سال است؟ به فرض ممکن است شخصی دارای یک سال سابقه مرتبط باشد، آیا برای احراز شایستگی چنین منصبی چنین سابقه‌ای کفایت می‌کند؟

ج‌) سطح سابقه چیست؟ سابقه مدیریتی؟ اجرایی؟ علمی؟

متن پیشنهادی: حداقل ۵ سال تجربه مرتبط در پست اجرایی یا مدیریتی.

2. مدت تصدی اعضای هیئت‌های رسیدگی و قابلیت تمدید یا عدم تمدید مشخص نشده است.

متن پیشنهادی: مدت تصدی اعضای هیئت‌های رسیدگی دو سال است. انتخاب اعضا برای یک دوره مجدد دو‌ساله بلامانع است.

3. اینکه در متن آمده یک نفر کارشناس دینی (از روحانیون) مشخص نیست که چه سطح حوزوی ملاک است؟ قاعدتاً باید سطح حوزوی و تخصص کارشناس دینی نیز تعیین شود.

متن پیشنهادی: یک نفر کارشناس دینی از طلاب سطح سه آگاه به مسائل فقه رسانه، فقه فضای مجازی.

4. پیشنهاد می‌شود، کارشناس مسائل حقوقی حاضر در هیئت بدوی از قضات آگاه به مسائل رسانه و فضای مجازی باشد. حضور قاضی در مراجع شبه‌قضایی بی‌سابقه نیست. در ترکیب نهادهای شبه‌قضایی و هیئت‌های رسیدگی به تخلفات مانند هیئت داوری بورس، شورای رقابت و هیئت تجدیدنظر آن، هیئت حل اختلاف مالیاتی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم، هیئت نظارت بر مطبوعات موضوع قانون مطبوعات، هیئت‌ حل‌اختلاف ثبتی موضوع مواد (۱۴۷ و ۱۴۸) قانون ثبت و ... حضور قضات باتجربه الزامی است.

متن پیشنهادی: یک قاضی اعم از شاغل یا بازنشسته مطلع در حوزه فرهنگ و رسانه به انتخاب رئیس قوه قضائیه.

5. به‌نظر می‌رسد، در نظر گرفتن ۷ عضو برای هیئت بدوی نسبتاً زیاد باشد؛ چرا‌که معمولاً امکان دعوت و حضور اعضا نسبتاً دشوار می‌گردد. تجربه مراجع شبه‌قضایی در ایران نشان می‌دهد که غالباً هیئت‌های بدوی و تجدیدنظر متشکل از ۳ عضو هستند.  علاوه‌بر‌این، شایسته است که تصمیم‌گیری در‌خصوص عضو منتخب هر نهاد و سازمان مذکور در ماده به‌صورت جمعی و نه فردی باشد؛ در این خصوص عضوی که قرار است توسط ‌شورای عالی انقلاب فرهنگی انتخاب شود بهتر است منتخب همه اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی باشد (و نه صرفاً منتخب دبیر شورا)؛ یا نماینده شورای عالی فضای مجازی منتخب افراد صالح برای تعیین عضو مذکور باشند و نه صرفاً دبیر شورا. همچنین در مورد مجلس شورای اسلامی همه اعضا در تعیین این نمایندگان سهیم و صاحب رأی باشند (و نه کمیسیون فرهنگی)؛ چرا‌که انتخاب عضو هیئت عالی در این صورت به‌صورت جمعی و نه انتخاب یک شخص خاص است و از تفسیر سلیقه‌ای حکم ماده نیز جلوگیری به عمل می‌آید. مشابه این امر در ترکیب شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی (ماده (۴۱) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی) به‌چشم می‌خورد.

6. پیشنهاد می‌شود که حضور قاضی شرط تشکیل و رسمیت یافتن جلسه باشد و در صورت تساوی نظری که عضو قاضی با آن موافق است، لازم‌الاتباع باشد.

7. آیین دادرسی رسیدگی به تخلفات مسکوت است؛ لذا پیشنهاد می‌شود در قالب تدوین یک ماده تبیین شود که در موارد سکوت یا در مواردی که درخصوص رسیدگی در هیئت بدوی و تجدیدنظر شیوه رسیدگی مشخص نشده باشد، مطابق قانون آیین دادرسی مدنی خواهد بود.

متن پیشنهادی: در موارد سکوت یا در مواردی که درخصوص رسیدگی در هیئت بدوی و تجدیدنظر شیوه رسیدگی مشخص نشده باشد؛ به‌جز مسائل راجع به هزینه دادرسی، مطابق قانون آیین دادرسی مدنی خواهد بود.

8. با توجه به ظاهر مواد مندرج در طرح به‌نظر می‌رسد که شأن هیئت عالی، تجدیدنظر از آرای صادره از هیئت بدوی است؛ بدین‌ترتیب به‌نظر می‌رسد که اصطلاح «هیئت تجدیدنظر» در مقایسه با هیئت عالی مناسب‌تر به‌نظر می‌رسد. ناگفته نماند که این کلمه (هیئت عالی) برگرفته از بند «پ» ماده (75) قانون برنامه هفتم توسعه است. مطابق این ماده: «در راستای اعتلای فرهنگ عمومی در جهت تحکیم سبک زندگی اسلامی‌- ایرانی، ترویج فرهنگ ایثار و شهادت، عدالت‌طلبی و خدمت‌گزاری، تقویت همبستگی و اعتماد به نفس ملی، ارتقای هویت ملی و روحیه مقاومت، کار و تلاش در جامعه اقدامات زیر انجام می‌شود: «پ»‌ - وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مکلف است به‌منظور رسیدگی به تخلفات کلیه دارندگان مجوز و یا فعالان موضوع موارد مندرج در ماده (2) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 1366/2/23 و سایر قوانین و مقررات حوزه فرهنگ و هنر و ضوابط مربوط مصوب مراجع ذی‌صلاح به‌جز مواردی که قبلاً در‌خصوص آنها در قوانین یا مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی تعیین تکلیف شده، از قبیل «قانون مطبوعات»، «ضوابط تأسیس و نظارت بر آموزشگاه‌های آزاد هنری» و «ضوابط و مقررات تأسیس مراکز، مؤسسات، کانون‌ها و انجمن‌های فرهنگی و نظارت بر فعالیت آنها» در قالب هیئت‌ های بدوی و عالی رسیدگی به تخلفات و نیز تعیین ترکیب اعضای هیئت‌ها، نحوه رسیدگی به تخلفات و نوع تنبیهات، اقدام قانونی لازم را به‌عمل آورد.

تبصره «2»- رسیدگی به اعتراضات راجع به آرای قطعی هیئت‌های بدوی و عالی موضوع این بند با رعایت تبصره «2» ماده (3) و ماده (10) قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی 1401/02/20در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است.

متن پیشنهادی: هیئت تجدیدنظر جایگزین هیئت عالی شود.

9. در تبصره «۲» ماده (۱۲) می‌توان گفت که حضور مالک رسانه در جلسه رسیدگی الزامی نیست، اما به‌منظور رعایت اصول دادرسی به‌ویژه اصل تناظر و برخورداری از حق دفاع ‌‌باید به‌صورت حضوری یا مجازی امکان دفاع برای ایشان داده شود.

متن پیشنهادی: هیئت بدوی مکلف است مالک رسانه‌ی دارای مجوز را به‌منظور ادای توضیحات و دفاع حداقل برای یک جلسه حضوری یا مجازی در بستر برخط دعوت کند. عدم حضور مانع رسیدگی نخواهد بود.

10. در تبصره «۳» ماده فوق آمده است: «اعضای کارشناس در هیئت بدوی، نباید رابطه استخدامی با تنظیم‌گر مربوط در دوره مأموریت خود داشته باشد». این مقرره در‌خصوص هیئت بدوی است، اما در مورد هیئت عالی و اصل عدم تعارض منافع و نبود رابطه استخدامی با تنظیم‌گر مقرره‌ای پیش‌بینی نشده است. چه‌بسا اهمیت چنین مقرره‌ای در‌خصوص هیئت عالی نظر به اینکه مرجع بالاترمحسوب می‌شود‌، ضروری‌تر به‌نظر برسد.

متن پیشنهادی: اعضای کارشناس در هیئت بدوی و تجدیدنظر نباید رابطه استخدامی با تنظیم‌گر مربوط در دوره مأموریت خود داشته باشند.

11. تبصره «4»- «دبیر هیئت بدوی، بدون حق رأی، دبیر هیئت عالی نیز می‌باشد».

با توجه به حضور دبیر هیئت بدوی در هیئت عالی به‌نظر می‌رسد حتی با وجود عدم حق رأی اصل بی‌طرفی و استقلال مرجع اداری زیر پا گذاشته شده و به علت امکان جهت‌دهی به رأی صادره در فرایند رسیدگی اختلال ایجاد می‌کند. درست است که دبیر در مرجع عالی فاقد حق رأی است، اما باز هم ممکن است به رأی صادره جهت دهد. اینجا باید دید که در نظر گرفتن یک دبیر با دو شأن متفاوت و وحدت مدیریتی چه فلسفه و دلیلی دارد؟

متن پیشنهادی: تبصره «4» حذف شود.

12. چنانچه نظر به بقای تبصره‌های «‌4 و 5‌» باشد، این دو تبصره قابل ادغام هستند. عضویت هم‌زمان هر‌یک از اعضا در هیئت‌های بدوی و عالی ممنوع است. عضویت دبیر هیئت بدوی بدون حق رأی به‌عنوان دبیر هیئت عالی بدون اشکال است.

13. اطلاق عبارات به‌کار رفته در تبصره «6» درخصوص دبیرخانه دارای بار مالی بوده و می‌تواند واجد ایراد اصل (75) قانون اساسی باشد. لذا برای رفع این ایراد پیشنهاد می‌شود قید زیر به این تبصره افزوده شود: «‌با استفاده از ساختار و منابع موجود وزارت و سازمان».

متن پیشنهادی برای تبصره «6»: دبیرخانه هیئت رسیدگی به تخلفات حسب مورد در محل وزارت و سازمان مستقر بوده و با استفاده از ساختار و منابع موجود به ایفای وظایف خود می‌پردازد.

نظر کارشناسی:

حکم این ماده در تعارض با اصل (138) قانون اساسی است، این اصل مقرر می‌دارد: «علاوه‌بر مواردی که هیئت‌وزیران یا وزیری، مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌‌شود، هیئت‌وزیران، حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری، به وضع تصویب‌نامه و آیین‌‌نامه بپردازد». مطابق اصل فوق، صلاحیت تصویب آیین‌نامه (اعم از آیین‌نامه مستقل و اجرایی) در صلاحیت هیئت‌وزیران است. این در‌حالی است که ماده فوق با عدول از اصل (138) قانون اساسی صلاحیت تدوین و تصویب آیین‌نامه را به مقام تنظیم‌گر تفویض کرده است. ازاین‌رو، در راستای اصلاح متن ماده فوق پیشنهاد می‌شود که تهیه آیین‌نامه در بازه زمانی مذکور در ماده فوق با مقام تنظیم‌گر و تصویب آن با هیئت‌وزیران باشد.

متن پیشنهادی: آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت سه ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون، طبق تقسیم کار شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب می‌رسد. بهتر است عبارت انتهایی «‌قانون فوق مشتمل‌بر پانزده ماده و بیست‌وسه تبصره ...» حذف گردد.

پیشنهادها:

ضمن موافقت با کلیات‌ طرح، موضوع رسیدگی شبه‌قضایی و عدم مداخله دستگاه قضا به این موضوع متن طرح پیشنهادی به‌شرح ذیل است.

ماده (12)- به‌منظور رسیدگی به تخلفات رسانه‌های موضوع این قانون هیئت‌های رسیدگی بدوی و تجدیدنظر ‌متشکل از فارغ‌التحصیلان دانشگاهی در حوزه فرهنگ و رسانه به‌شرط ‌داشتن حداقل 5 سال سابقه مرتبط در پست اجرایی یا مدیریتی به‌شرط برخورداری از وثاقت و امانت به‌شرح ذیل تشکیل می‌شود:

«هیئت بدوی» متشکل از ۷ عضو زیر است که با حکم بالاترین مقام سازمان یا وزارت حسب مورد منصوب می‌شود.

• یک نفر به‌عنوان رئیس و یک نفر به‌عنوان دبیر هیئت؛

• یک نفر به انتخاب مجامع صنفی ذی‌ربط؛

• یک نفر کارشناس مسائل سیاسی- اجتماعی؛

• یک نفر کارشناس دینی از طلاب سطح سه آگاه به مسائل فقه رسانه، فقه فضای مجازی؛

• یک نفر قاضی اعم از شاغل یا بازنشسته مطلع در حوزه فرهنگ و رسانه به انتخاب رئیس قوه قضائیه؛

• یک نفر کارشناس فناوری اطلاعات و فضای مجازی.

«هیئت تجدیدنظر» متشکل از ۵ عضو است که توسط دستگاه‌های زیر مشخص می‌شوند.

• یک نفر به انتخاب بالاترین مقام دستگاه موضوع این قانون به‌عنوان رئیس هیئت؛

• یک نفر با معرفی شورای عالی فضای مجازی؛

• یک نفر با معرفی شورای عالی انقلاب فرهنگی؛

• یک نفر با معرفی دادستانی کل کشور؛

• یک نماینده به انتخاب مجلس شورای اسلامی.

تبصره «1»- مدت تصدی اعضای هیئت‌های رسیدگی دو سال است. انتخاب اعضا برای یک دوره مجدد دو‌ساله بلامانع است.

تبصره «2»- هیئت‌های بدوی و تجدیدنظر با دعوت دبیر تشکیل و به‌ترتیب با حضور ۵ و ۳ نفر از اعضا رسمیت دارد. حضور قاضی شرط تشکیل و رسمیت یافتن جلسه است و در صورت تساوی نظری که عضو قاضی با آن موافق است، لازم‌الاتباع خواهد بود.

تبصره «3»- در موارد سکوت یا در مواردی که درخصوص رسیدگی در هیئت بدوی و تجدیدنظر شیوه رسیدگی مشخص نشده باشد؛ به‌جز مسائل راجع به هزینه دادرسی، مطابق قانون آیین دادرسی مدنی خواهد بود.

تبصره «4»- هیئت بدوی مکلف است، مالک رسانه‌ی دارای مجوز را به‌منظور ادای توضیحات و دفاع حداقل برای یک جلسه حضوری یا مجازی در بستر برخط دعوت کند. عدم حضور مانع رسیدگی نخواهد بود.

تبصره «5»- اعضای کارشناس در هیئت بدوی نباید رابطه استخدامی با تنظیم‌گر مربوط در دوره مأموریت خود داشته باشد.

تبصره «6»- عضویت هم‌زمان هر‌یک از اعضا در هیئت‌های بدوی و تجدیدنظر ممنوع است.

تبصره «7»- دبیرخانه هیئت رسیدگی به تخلفات حسب مورد در محل وزارت و سازمان مستقر بوده و با استفاده از ساختار و منابع موجود به ایفای وظایف خود می‌پردازد.

تبصره «8»- آرای قطعی هیئت تخلفات قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است.

تبصره «9»- هر‌یک از مقامات منصوب‌کننده اعضای هیئت‌های بدوی و عالی در صورت فقدان شرایط صدر‌الذکر، اختیار تغییر عضو انتصابی خود را دارند.

تبصره «10»- هیئت‌های رسیدگی مکلف‌اند تخلفات واجد وصف مجرمانه را برای رسیدگی لازم به مرجع قضایی صالح ارجاع و پیگیری نمایند.

ماده (13)- تشکیل پرونده و فرایند رسیدگی با شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی به دبیرخانه هیئت در تنظیم‌گر مربوطه و یا کشف از سامانه‌ها و اعلام از طریق درگاه‌های برخط تنظیم‌گر مربوطه آغاز می‌شود.

ماده (14)- متن پیشنهادی: آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت سه ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون، طبق تقسیم کار شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب می‌رسد.