1. مقدمه

 بر اساس اصل 52 قانون اساسی دولت باید پس از تدوین لایحه بودجه آن را برای بررسی و تصویب به مجلس ارائه نماید. رییس جمهور روز سه شنبه 2 آذرماه با حضور در جلسه صحن علنی لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کرد. مجلس پس از تشکیل کمیسیون تخصصی برای بررسی لایحه بودجه (به نام کمیسیون تلفیق) باید درباره کلیات لایحه بودجه دولت تصمیم گیری کند. اگر کلیات لایحه دولت تایید شود مجلس وارد بررسی جداول بودجه خواهد شد و اگر کلیات لایحه بود در صحن علنی رد شود دولت مکلف به اصلاح لایحه خود و ارسال مجدد آن به مجلس است.

از آنجایی که لازم است عموم مردم از محتویات لایحه بودجه دولت برای سال 1405آگاه باشند هدف این گزارش آشنایی مخاطبان با مفاهیم اصلی بودجه در نگاهی ساده است. این مفاهیم در قالب پرسش و پاسخ هایی که هر یک از مردم کشور عزیزمان درباره بودجه دارند طراحی و به صورت مختصر پاسخ داده شده است. پیشنهاد می شود برای آگاهی از ابعاد پیچیده تر و تخصصی تر لایجه بودجه سال 1405 به گزارش‌های تخصصی و متعددی که مرکز پژوهش‌های مجلس تنظیم کرده است رجوع شود.

2. پرسش و پاسخ‌های بودجه ای

سؤال. دولتی که نفت داره چرا از مردم مالیات دریافت میکنه؟

پاسخ: برای مالیات دو کارکرد می توان متصور بود. کارکرد اول تنظیم گری و کارکرد دوم تامین منابع برای بودجه. برای مثال اگر دولت به دلیل زیانبار بودن مصرف دخانیات اقدام به دریافت مالیات بر مصرف دخانیات نماید هدف اصلی گران شدن دخانیات و کاهش مصرف آن است. لذا حتی در صورتی که بودجه از نفت تامین شود این کارکرد مالیات ستانی برقرار است.

اما درباره تامین بودجه دولت ابتدا لازمه کمی به اعداد و ارقام بودجه دولت نگاه کنیم. در سال 1405 مصارف بودجه دولت 5 هزار و 200 هزار میلیارد تومان است این در حالیه که منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تنها 263 هزار میلیارد تومانه. البته باید دقت کنیم که بخشی از نفت وارد صندوق توسعه ملی میشه. در سال 1405 قراره 51 درصد منابع صادراتی نفت وارد صندوق توسعه ملی بشه. دولت 31 درصد از این سهم رو استقراض میکنه از صندوق و اونو به عنوان منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه ملی (و نه نفت) وارد بودجه میکنه که رقمش 590 هزار میلیارد تومانه. در نتیجه نفت (مستقیم و استقراض از صندوق) تنها 16 درصد مصارف دولت رو تامین کرده. پس منبع دیگه ای برای تامین باقی بودجه دولت لازمه. (نمودار1)

شکل 1. سهم منابع بودجه دولت به تفکیک [1]

سؤال. مگه کشور ما نفتی نیست؟ چرا اینقدر نفتمون کمه؟

پاسخ: چرا کشور ما نفتیه و ما حدود 4 میلیون و 200 هزار بشکه نفت و میعانات گازی و 1 میلیارد و 100 میلیون متر مکعب هم در روز گاز تولید میکنیم. اگر قیمت‌های بین المللی رو در نظر بگیریم و فرض کنیم همه این نفت و گاز رو میتونیم بفروشیم اونوقت حدود 20 هزار هزار میلیارد تومان یعنی 4 برابر بودجه دولت منابع بدست میاد. اما باید توجه کنیم که بیشتر این نفت و گاز تولیدی در داخل کشور مصرف میشه و لذا ما این میزان منابع ازش بدست نمیاریم.

سؤال. نفت و گازی که داخل میفروشیم پولش کجا میره؟

پاسخ: از کل منابع گازیمون تقریبا 16 میلیارد متر مکعبش در سال صادر میشه (حدود 4 درصد) و باقی اون به مصرف خانوار و صنایع داخلی میرسه. منابع فروش داخل گاز در سال 1405 حدود 412 هزار میلیارد تومانه که در جدول 14 لایحه بودجه درج میشه و صرف مخارج یارانه ای دولت (مصارف هدفمندسازی یارانه ها) میشه.

اما درباره نفت؛ 2 میلیون و 600 هزار میلیون بشکه نفت ما در روز صادر نمیشه و به پالایشگاه‌ها میره تا تبدیل به فرآورده‌های نفتی مثل بنزین و گازوئیل بشه. پالایشگاه‌ها برای تبدیل نفت به فرآورده‌ها از دولت هزینه میگیرن و دولت فرآورده‌های تولیدی رو در داخل عرضه میکنه. کل منابع حاصل از فروش داخلی فرآورده‌ها 172 هزار میلیارد تومانه که تو ردیف منابع جدول 14 (هدفمندی یارانه ها) درج میشه تا صرف مخارج یارانه ای دولت بشه.

سؤال. ما صادرات فرآورده‌های نفتی هم داریم؟

پاسخ: اون بخشی از فرآورده‌های نفتی که در داخل به فروش نمیرسه یعنی مازاد نیاز داخله صادر میشه. تو سال‌های اخیر که مصرف بنزین و گازوئیل تو کشور رشد کرده تولید داخل کفاف نمیده و دولت مجبور شده بنزین و گازوئیل وارد کنه. در شرایط فعلی کشور برای سال 1405 دولت باید حدود 6 میلیارد دلار بنزین و گازوئیل وارد کنه. تنها فرآورده مازاد ما نفت کوره است که در سال 1405 از صادراتش 270 هزار میلیارد تومان منابع ایجاد میشه. البته اگه دقیقتر نگاه کنیم در واقع دولت داره کمتر از 4 میلیارد دلار نفت کوره صادر میکنه و 6 میلیارد دلار بنزین و گازوئیل وارد میکنه. اگرچه دولت واردات فرآوده رو امسال از محل منابع نفت (تهاتر) قراره انجام بده ولی در یه نگاه ساده صادرات فرآورده در سال 1405 هیچ عایدی نداره و بلکه واردات فرآورده 2 میلیارد دلار از سایر منابع بودجه ای رو مصرف میکنه. (میشه 150 هزار میلیارد تومان با ارز 75 هزار تومانی).

شکل 2. جدول شماره 14 لایحه بودجه (منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه ها)

سؤال. دولت قیمت بنزین رو افزایش داده؛ منابع اون کجاست؟

پاسخ: دولت در سال 1405 مجموعا 135 میلیون لیتر در روز بنزین از محل تولید داخل تامین خواهد کرد که درآمد حاصل از فروش آن 90 هزار میلیارد تومان است. همچنین به جهت تامین باقی مصرف داخلی حدود 25 میلیون لیتر در روز باید از پتروشیمی‌ها و مابقی از طریق واردات تامین شود. هزینه تامین این میزان بنزین در سال آینده بیش از 5 میلیارد دلار خواهد بود. لذا در واقع حتی فروش بنزین000 5 تومانی  برای دولت منابع جدید نداره و فقط بخشی از هزینه تامین مازاد مصرف داخلی رو پوشش میده.

سؤال. دولت چرا مالیات‌ها رو افزایش داده؟

پاسخ: به دلیل تورم در کشور بخشی از بودجه به صورت اسمی افزایش پیدا میکنه. مالیات‌ها هم بخشی از بودجه هستن که به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت کالاها و خدمات میزان وصولیشون بیشتر میشه. برای مثال اگر شرکتی در سال 1404 درآمد حاصل از فروشش 100 هزار تومان بوده انتظار داریم در سال 1405 به دلیل تورم، درآمدش به 150 هزار تومان برسه. در نتیجه سود شرکت هم به صورت اسمی افزایش پیدا میکنه و لذا مالیات دریافتی از اون شرکت بیشتر میشه.

اون چیزی که واقعا به معنای افزایش مالیات هست افزایش نرخ مالیاته. یعنی اگر دولت نرخ مالیات بر سود شرکت هاشو از 25 درصد بیشتر کنه مالیات بر شرکت‌ها رو افزایش داده. یا اگر نرخ مالیات بر حقوق رو بالا ببره در واقع داره مالیات بیشتری دریافت میکنه. با این توضیح تنها مالیاتی که در بودجه 1405 افزایش یافته مالیات بر ارزش افزوده است که از 10 درصد به 12 درصد افزایش یافته.

یه معیار بین المللی و علمی برای تحلیل افزایش مالیات هم نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هست که در بودجه 1405 نسبت به 1404 کاهش یافته. (نمودار 2 )

شکل 3. نمودار نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی [1]

سؤال. آثار تورمی افزایش مالیات بر ارزش افزوده چقدره؟

پاسخ: مالیات بر ارزش افزوده تا الان 10 درصد بوده. این یعنی موقع خرید کالاها و خدماتی که از مالیات ارزش افزوده معاف نیستن 10 درصد به قیمت کالا اضافه می شود. از سال 1405 در صورت تصویب این تغییر نرخ، به جای 10 درصد 12 درصد به قیمت کالا اضافه میشه. قاعدتا افزایش 2 درصدی قیمت کالاها و خدمات با لحاظ اینکه بخش قابل توجهی از کالاها و خدمات معاف هستن کمتر از 2 درصد آثار تورمی داره. بلکه اگر این مالیات صرف کاهش کسری بودجه دولت بشه آثار ضد تورمی هم خواهد داشت.

سؤال. راهی هست که بدون افزایش نرخ مالیات درآمدهای مالیاتی زیاد بشه؟

پاسخ: دوتا راهکار مهم هست. اولین راهکار جلوگیری از فرار مالیاتیه. یعنی یه سری از شرکت‌ها و افراد در حال فعالیت سود آور هستن ولی مالیات نمیپردازن و بار مالیاتی خودشون رو روی دوش بقیه میندازن. اصلاحاتی که سازمان مالیاتی در سالهای اخیر برای هوشمندسازی دریافت مالیات انجام داده تونسته فرار مالیاتی رو کم کنه.

راهکار دوم کاهش معافیت‌های مالیاتیه. بر اساس برخی قوانین و مقررات برخی گروه‌ها یا فعالیت‌ها به دلایلی از دریاقت مالیات معاف شدن. کاهش این معافیت‌ها میتونه منابع مالیاتی دولت رو به شدت افزایش بده. بخصوص که مشخص نیست بسیاری از این معافیت‌ها اصلا به اهدافشون رسیدن یا نه.

 سؤال. دولت چه خدمتی ارائه میکنه به ازای دریافت مالیات؟

پاسخ: برای اینکه در سال 1405 آموزش پایه بتونه به شکل فعلی ادامه پیدا کنه دولت 443 هزار میلیارد تومان در بودجه به وزارت آموزش و پرورش اختصاص داده. تداوم فعالیت بیمارستان‌های دولتی و آموزش پزشکی در دانشگاه‌ها هم حدود 800 هزار میلیارد تومان منابع بودجه لازم داره که البته بخشیش از درآمد بیمارستان‌های دولتی و بخش دیگش از مالیات تامین میشه. دولت در سال 1405 برای آموزش دانشگاهی غیر پزشکی هم حدود 89 هزار میلیارد تومان اختصاص داده. از دیگر خدمات دولتی خدمات قضایی است که 100 هزار میلیارد تومان در سال 1405 برای تامینش هزینه خواهد شد. همچنین اون بخشی از مخارج کشور برای دفاع که از مالیات تامین میشه در سال 1405 حدود 340 هزار میلیارد تومانه. خدمت امنیت داخلی هم در همین سال حداقل 120 هزار میلیارد تومان هزینه خواهد داشت. البته دولت در حوزه هایی نظیر فرهنگ، قانون گذاری و ... هم خرج میکنه که ارقامش کمتره. این ارقام و سهمشون از هزینه دستگاه‌های دولتی در جدول 1 قابل مشاهده است.

جدول 1. سهم از کل اعتبارات هزینه‌ای عمومی دستگاه‌های اجرایی ملی [1]

سؤال. هزینه‌های بازنشستگی کارکنان دولت چرا توسط صندوق‌های بازنشستگی تامین نمیشه؟

پاسخ: صندوق‌های بازنشستگی تنها در صورتی میتونن هزینه‌های مستمری بازنشستگان رو تامین کنن که منابع دریافتی از شاغلین و سود سرمایه گذاری‌های قبلی شون کفاف بده. به دلیل اینکه سن بازنشستگی موثر صندوق‌های ما در عمل خیلی پایین بوده و از سوی دیگر نسبت شاغلین به بازنشسته‌ها کاهش یافته، دوره ای که بازنشسته از صندوق حقوق دریافت میکنه برای مثال از 50 تا 75 سالگی طولانی شده و باعث کسری در صندوق‌ها شده. البته دلایل متعدد دیگه ای هم مثل بازدهی کمتر از حد مطلوب سرمایه گذاری صندوق‌ها برای ناترازی صندوق‌ها وجود دارند که سهم بسیار کمتری در ناترازی داشتند. برای مطالعه بیشتر این موضوع میتونید به گزارش بررسی پایداری مالی سازمان تأمین اجتماعی و تحلیل حساسیت اصلاحات پارامتریک  مراجعه کنید[3].

در نتیجه این ناترازی‌های انباشت شده دولت در سال 1405 حدود 970 هزار میلیارد تومان از مستمری بازنشستگانش رو پرداخت میکنه.

سؤال. بودجه ای که دولت به نهادها و خدمات مختلف اختصاص میده رو کجای لایحه بودجه میشه پیدا کرد؟

پاسخ: در جدول 7 فهرست تمامی دستگاه‌های دولتی و غیر دولتی که از دولت بودجه دریافت میکنند درج شده. با مراجعه به این جدول میشه فهمید مثلا وزارت کشاورزی در سال 1405 چه میزان بودجه دریافت کرده یا کمک دولت به سازمان اوقاف چقدر بوده.

شکل 4. جدول 7 لایحه بودجه (اعتبارات دستگاه ها)

البته باید دقت کنیم که بودجه یک دستگاه به معنی این نیست که در حوزه کشاورزی دولت داره چقدر خرج میکنه. برای اینکار باید از جدول 6 لایحه بودجه استفاده کنیم. در جدول شماره 6 بر اساس یه تقسیم بندی بین المللی وظایف دولت به 10 وظیفه اصلی و تعدادی وظیفه فرعی تقسیم شدند و مشخص شده دولت برای هر وظیفش چقدر خرج میکنه. نمودار 10 نمایش دهنده سهم وظایف دهگانه دولت در اعتبارات هزینه ای، عمرانی و مجموع این دو در لایجه بودجه 1405 است. دایره خارجی، سهم از مجموع اعتبارات، دایره میانی سهم از اعتبارات عمرانی و دایره داخلی سهم از اعتبارات هزینه ای هر یک از وظایف اصلی دولت را نمایش می دهد.

شکل 5. نمودار سهم هر یک از وظایف دهگانه دولت در اعتبارات هزینه ای، عمرانی و مجموع [1]

سؤال. هزینه‌های عمرانی یعنی چی؟

یکی از وظایف مهم دولت تامین زیر ساخت‌های کشوره. برای مثال تامین آب شرب، برق، راه، راه آهن و غیره. چون بخش خصوصی معمولا تمایلی به تامین این زیر ساخت‌ها نداره دولت عهده دار این وظیفه میشه. البته باید دقت کنیم که تامین راه آهن به این معنی نیست که دولت حتما خودش ریل بسازه بلکه میتونه این خدمت رو از بخش خصوصی خریداری کنه ولی در نهایت این موضوع نیازمند هزینه سرمایه ای (عمرانی) دولت هست. دولت در سال 1405 برنامه دارد تا 600 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی هزینه کند.

جزئیات هزینه عمرانی دولت به تفکیک هر طرح در پیوست 1 لایحه بودجه قابل مشاهده است. برای مثال می توان مشاهده کرد که طرح احداث ورزشگاه 15000 نفری در سمنان در سال 1405 معادل 10 میلیارد تومان اعتبار دریافت کرده است.

شکل 6. جدول 4 پیوست 1 لایحه بودجه (اعتبارات طرح‌های عمرانی)

سؤال. آیا دولت میتونه این تعداد طرح عمرانی رو تو پیوست 1 تو سال 1405 تموم کنه؟

پاسخ: تعداد طرح‌های عمرانی پیوست 1 خیلی بیشتر از 600 هزار میلیارد تومانی که دولت برای بودجه عمرانی کنار گذاشته اعتبار میخواد. حدود 40 درصد از این طرح‌ها بیشتر از 20 سال سن دارند و به دلیل اینکه در دوره‌های گذشته اعتبار لازم بهشون اختصاص نیافته به سالهای بعد منتقل شدند. اعتبار لازم هر طرح  برای اتمام هم در ستون پیش بینی سالهای بعد همون جدول درج میشه که اگر این عدد رو برای همه طرح‌ها جمع بزنیم میزان اعتبار لازم برای اتمام کل طرح‌ها بدست میاد. در سال 1405 میزان کل اعتبار لازم برای اتمام همه طرح‌های عمرانی پیوست 1 حدود 5000 هزار میلیارد تومانه یعنی تقریبا اندازه کل بودجه.

شکل 7. سن طرح‌های عمرانی لایحه بودجه 1405 [1]

سؤال. نمیشه این طرح‌ها رو به بخش خصوصی سپرد تا از روش مشارکت عمومی- خصوصی تکمیل بشن؟

پاسخ: برای اینکه بخش خصوصی حاضر به انجام طرح‌های سرمایه گذاری بشه باید این طرح‌ها از لحاظ اقتصادی سود ده باشند. بسیاری از طرح‌های عمرانی دولت مثل تعمیر و تجهیز دستگاه‌های مختلف دولتی، راه‌های مواصلاتی غیر اصلی، آبرسانی و ... اصلا سود ده نیستند. این طرح‌ها مصداق کالای عمومی (در علم اقتصاد) هستند که باید دولت اون‌ها رو تامین کنه. البته دسته دیگه ای از طرح‌های سرمایه گذاری مثل احداث راه‌های اصلی، تولید برق و حتی تصفیه آب در بسیاری از کشورها توسط بخش خصوصی تامین میشن. ولی در کشور ما به دلیل اینکه قیمت برق، آب و بسیاری از خدمات اینچنینی پایینه، سرمایه گذاری برای بخش خصوصی توجیه اقتصادی نداره.  

سؤال. کسری بودجه یعنی چی؟ چرا دولت کسری بودجه داره؟

پاسخ: وقتی منابع بودجه مثل نفت و مالیات کفاف هزینه‌ها رو نمیده دولت مجبور میشه قرض کنه. در ادبیات بودجه ریزی به میزان قرضی که دولت برای پوشش هزینه هاش انجام میده کسری بودجه میگن. البته یه مفهوم دیگه هم داریم که یکمی با کسری بودجه فرق میکنه و اون کسری تراز عملیاتیه. کسری تراز عملیاتی یعنی دولت چه میزان از هزینه‌های جاری (حقوق و دستمزد و بودجه غیر عمرانی نهادهای دولتی) را از درآمدهای سالانه اش (مثل مالیات و نه فروش نفت یا استقراض) تامین میکنه. از اونجایی که معمولا مالیات کفاف بخشی از هزینه‌های جاری دولت را نمیده لذا در ایران معمولا کسری تراز عملیاتی داریم. در بودجه 1405 کسری تراز عملیاتی 600 هزار میلیارد تومانه. یعنی در سال 1405 معادل این رقم از هزینه‌های جاری دولت از طریق استقراض تامین شده.

شکل 8. کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه 1405 [1]

سؤال. استقراض دولت منجر به تورم نمیشه؟

پاسخ: استقراض دولت میتونه به چند شکل باشه: استقراض مستقیم از بانک مرکزی، استقراض از سایر بانک‌ها و استقراض از طریق فروش اوراق مالی اسلامی. استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی اصلا توصیه نمیشه و معمولا تورم زاست. روش صحیح استقراض دولت از طریق فروش اوراق مالی اسلامی است. در این روش بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه گذاری اوراق مالی اسلامی دولت را خریداری میکنن.  

سؤال. یه بخشی از بودجه دولت استانیه؟ فرقش با بقیه بودجه چیه؟

پاسخ: بودجه کشور به دو دسته بودجه ملی و استانی تقسیم میشه. بودجه ملی در سازمان برنامه و بودجه تدوین میشه و سهم دستگاه‌ها و طرح‌های عمرانی ملی در لایحه بودجه مشخص میشه. اما بودجه استانی فقط عدد سرجمعش در جدول شماره 10 لایحه درج میشه و طی سال شورای برنامه ریزی هر استان درباره چگونگی هزینه کردش (در چارچوب قوانین و مقررات کشور) تصمیم گیری میکنه.  

شکل 9. جدول 10-ب لایحه بودجه (مصارف استانی)

سؤال. یعنی سهم تمام استان‌ها از بودجه کشور اینقدر کمه؟

پاسخ: بودجه ای که در هر استان هزینه میشه بیشتر از بودجه استانی است. بخش اصلی بودجه ملی (مصارف بودجه) هم در استان‌ها هزینه میشه منتها چون تصمیم گیریش در اختیار استان نیست بهش بودجه استانی نمیگن. برای مثال حقوق معلمان در بودجه آموزش و پرورش درج شده و استانی حساب نمیشه ولی طی سال معلمان مستقر در همه استان‌ها حقوقشون رو از اعتبار ردیف آموزش و پرورش دریافت میکنن. در بعضی سال‌ها دولت در پیوست لایحه بودجه میزان واقعی هزینه کرد بودجه در استان‌ها رو منتشر میکنه. این رقم خیلی بیشتر از بودجه استانیه.

سؤال. آیا بر بودجه نظارت هم میشه؟

پاسخ: نظارت بر بودجه مطابق قانون اساسی وظیفه دیوان محاسباته. دیوان محاسبات که زیر مجموعه قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی) محسوب میشه وظیفه داره تا بررسی کنه که مصارف بودجه در جای خودشون خرج شدن و به دستگاه یا نهادی بیش از مقداری که قانون بودجه اجازه میده پول داده نشه. در ادبیات علمی به این نظارت دیوان محاسبات حسابرسی رعایت گفته میشه. یعنی دیوان محاسبات بررسی میکنه که آیا قانون بودجه رعایت شده یا خیر. نتایج بررسی‌های دیوان محاسبات در سندی به نام تفریغ بودجه تجمیع میشه. تخلفات شناسایی شده هم برای بررسی بیشتر و تشکیل پرونده به دادسرای دیوان ارسال میشه.

سؤال. کسی هم بر عملکرد دستگاه‌ها نظارت میکنه؟ چرا در لایحه نوشته نشده که هر دستگاه باید به ازای بودجه دریافتیش چیکار کنه؟

پاسخ: وظایف عمومی هر دستگاه در قوانین و مقررات مشخصه و دستگاه باید بودجه دریافتیشو برای انجام وظایفش خرج کنه. منتها در روش‌های صحیح بودجه ریزی مثل بودجه ریزی برنامه محور، برنامه هایی که هر دستگاه طی سال با استفاده از بودجش باید اجرا کنه مشخص میشه. این برنامه‌ها در دایره وظایف دستگاه هستند ولی دقیق و جزئی نوشته شده و با استفاده از شاخص هایی در انتهای سال  ارزیابی میشن. در کشورهایی که بودجه برنامه محور مینویسن و به خوبی اجرا میکنن نظارت بر عملکرد (برنامه) یا حسابرسی عملکرد جایگاه بسیار مهمی در فرآیند بودجه ریزی داره. اگر یه دستگاهی در دست یافتن به اهداف یک برنامه موفق نبوده دیگه نباید اعتبار مربوط به اون برنامه رو دریافت کنه و یا باید در برنامه بازنگری انجام بشه.

پیوست شماره 4 لایحه بودجه سال 1405 هم مطابق یکی از روش‌های بودجه ریزی به نام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد تنظیم شده. در این پیوست برای وظایف اصلی دستگاه‌های اجرایی شاخص‌های عملکردی قابل سنجش ارائه شده و دولت میتونه انتهای سال میزان شاخص تحقق یافته رو با هدف گذاری مقایسه کرده و از این طریق بر عملکرد دستگاه‌های دریافت کننده بودجه نظارت کنه. این اقدام یه گام خوبی برای حسابرسی عملکرد است.

شکل 10. پیوست 4 لایحه بودجه (بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد)

سؤال. بودجه شرکت‌های دولتی چه تفاوتی با بودجه دولت داره؟

پاسخ: شرکت‌های دولتی ماهیتشون با دستگاه هایی نظیر وزارتخانه متفاوته. هزینه‌های یه شرکت مواردی مثل هزینه مواد اولیه، نیروی کار، سرمایه گذاری و ... است که به تولید کالا یا خدمت منجر میشه و در نهایت شرکت از این فعالیت سود یا زیان میکنه. مفهوم بودجه شرکت‌های دولتی به معنای گردش مالی یه شرکت هست و با بودجه اختصاص یافته به یه وزارتخانه کاملا متفاوته.

هر ساله در پیوست 3 لایحه، بودجه شرکت‌های دولتی درج میشه. البته این ارقام ماهیت پیش بینی داره و عملیات مالی واقعی شرکت رو پس از پایان سال و تنظیم صورت مالیش میشه متوجه شد. صورت‌های مالی حسابرسی شده شرکت‌های دولتی نیز همه ساله پیش از آغاز فرآیند بودجه ریزی به مجلس ارسال میشه.

شکل 11. پیوست 3 لایحه بودجه (منابع و مصارف شرکت‌های دولتی)

سؤال. ارتباط بودجه با نرخ ارز چیست؟

پاسخ: از آنجایی که بودجه ریزی بر اساس پول ملی هر کشوری انجام می شود منابع ارزی دولت در بودجه با نرخ ارز به ریال تبدیل شده و در بودجه درج می شوند. برای مثال منابع حاصل از صادرات نفت و گاز یا منابع حاصل از صادرات فرآورده‌ها نفتی با استفاده از نرخ ارز در بودجه تبدیل به ریال می شوند.

در لایحه بودجه سال 1405 دولت منابع حاصل از صادرات نفت و گاز را با نرخ ارز 28500 تومانی به ریال تبدیل کرده است زیرا این بخش از ارز دولت با همین نرخ به واردکنندگان کالاهای اساسی اختصاص می یافت. بخش دیگری از منابع ارزی دولت یعنی استقراض از صندوق توسعه ملی نیز با نرخ ارز 75 هزار تومان به ریال تبدیل شده است. این بدان معناست که دولت قصد ندارد این بخش از منابع ارزی خود را با نرخ 28500 تومان به واردکنندگان اختصاص دهد.

سؤال. مگر هدف از ایجاد صندوق توسعه ملی ذخیره منابع نفت برای توسعه نیست؟ چرا دولت از صندوق توسعه استقراض می کند؟

پاسخ: صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شده است. بر اساس اساسنامه این صندوق هر ساله بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز باید به این صندوق واریز شود. این سهم به صورت سالانه افزایش می یابد. در سال 1405 معادل 51 درصد از منابع صادراتی نفت و گاز سهم صندوق توسعه ملی است. با توجه به سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت از صادرات نفت و گاز در این سال دولت باید بودجه خود را با 34.5 درصد منابع صادراتی نفت و گاز تنظیم نماید. به دلیل کاهش منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در سالهای اخیر و عدم افزایش درآمدهای مالیاتی در عمل تنظیم بودجه دولت با این میزان منابع نفت و گاز دشوار بوده و به این دلیل دولت اقدام به استقراض بخشی از سهم صندوق توسعه ملی می نماید. در لایحه بودجه سال 1405 دولت 31 واحد از 51 واحد درصد سهم صندوق را قرض کرده.

سؤال.  با توجه به توضیحاتی که تا الان بیان شد ارائه یه تصویر کلی از ارقام لایحه بودجه 1405 میتونه به فهم بهتر بودجه کمک کنه.

پاسخ: نمای کلی ارقام کلان لایحه بودجه سال 1405 در تصویر ... ارائه شده. همونطور که قابل مشاهده است بودجه کل کشور حاوی بودجه شرکت‌های دولتی (گردش مالی) و بودجه عمومی دولت است که مطابق توضیحات قبلی با هم قابل مقایسه نیستند. بودجه دولت به منابع و مصارف عمومی و اختصاصی تقسیم میشه. بودجه اختصاصی مختصرا یعنی درآمدهایی که برخی دستگاه‌های دولتی مثل دانشگاه‌ها از ارائه برخی خدمات کسب میکنن و با اختیار هیئت امناشون خرج میکنن. این بخش بودجه که سهم کوچیکی از بودجه دولت داره بیشتر با هدف افزایش انگیزه درآمد زایی برخی دستگاه‌ها ایجاد شده.

شکل 12. نمای کلی از لایحه بودجه 1405 [1]

منابع عمومی دولت در یک تقسیم بندی کلی از درآمدها (مالیات و سایر)، واگذاری دارایی‌های سرمایه ای (صادرات نفت و گاز و فروش اموال دولتی) و واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض دولت و فروش شرکت‌های دولتی) تشکیل شده. در سمت مصارف بودجه نیز یک تقسیم بندی متناظر قابل ارائه است. اعتبارات هزینه ای یا هزینه‌های جاری (حقوق و دستمزد و مستمری و ...)، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای (مخارج عمرانی دولت) و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت قرض‌های پیشین دولت و ...). 

از کسر درآمدها از هزینه‌ها کسری تراز عملیاتی، از کسر واگذاری دارایی‌های سرمایه ای از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای، کسری تراز سرمایه ای و از کسر واگذاری دارایی‌های مالی از اعتبارات تملک دارایی‌های مالی کسری تراز مالی حاصل می شود.

در لایحه بودجه سال 1405 دولت 600 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های جاری و 325 هزار میلیارد تومان از هزینه‌های عمرانی خود را از استقراض تامین کرده است.

سؤال. رشد بودجه دولت نسبت به سال گذشته تنها 5 درصد است؟

پاسخ: رشد منابع و مصارف بودجه دولت در سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 معادل 5 درصد است. ولی باید توجه داشت برای محاسبه دقیقتر بودجه با سال گذشته بهتر است ارقام عملکرد یا تحقق بودجه مبنا قرار گیرد. به عبارت ساده تر در سال 1404 لزوما دولت به میزان درج شده در قانون بودجه دخل و خرج نخواهد داشت و این رقم معمولا کمتر است. اگر رشد لایحه بودجه 1405 را نسبت به ارقام پیش بینی تحقق بودجه 1404 مقایسه کنیم افزایش حاصله حدود 30 درصد است که رقمی دقیقتر خواهد بود.

سؤال.  با توجه به اینکه همه ردیف‌های بودجه دولت نسبت به سال گذشته افزایش یافته است و سقف بودجه نسبت به پیش‌بینی عملکرد نیز حدود 30  درصد رشد داشته آیا بودجه همچنان انقباضی است ؟

پاسخ: ابتدا لازم است بودجه انقباضی را تعریف کنیم. اگر مخارج دولت نسبت به سال گذشته پس از حذف اثر تورم کاهش یابد آنگاه بودجه را انقباضی میگویند. یعنی ممکن است دولت مخارج خود را 10 درصد افزایش داده باشد ولی به دلیل اینکه سطح عمومی قیمت‌ها 20 درصد افزایش یافته است در واقع مخارج دولت 10 درصد کاهش یافته است.  با توجه به نرخ تورم بالاتر از 30 درصد در سال 1404 مشخص است که مخارج دولت در سال 1405 کمتر از تورم افزایش خواهد یافت و لذا بودجه انقباضی است.

سؤال. چقدر از هزینه‌های دولت از جنس حقوق و دستمزده؟

پاسخ: در جدول 2 مصارف هزینه ای دولت در لایحه بودجه 1405 به تفکیک نوع هزینه ارائه شده است.

جدول 2. مصارف هزینه ای (جاری) دولت به تفکیک نوع هزینه [1]

با جمع سه ردیف اول که از جنس حقوق و مستمری هستند و ردیف بیمه‌های اجتماعی که پرداختی بابت سهم بیمه کارکنانش محسوب میشه مجموعا حدود 2700 هزار میلیارد تومان (67 درصد) از اعتبارات هزینه ای از جنس حقوق و مستمریه.

با اندکی اصلاح در جدول شماره 2 و افزودن اعتبارات عمرانی و تملک دارایی‌های مالی، سهم اقلام مختلف هزینه ای دولت از کل مصارف بودجه در نمودار 5 قابل مشاهده است.

شکل 13. مصارف بودجه دولت به تفکیک سهم اقلام هزینه ای [1]

سؤال. آیا همه منابع و مصارف دولت در بودجست یا بخشی از آن در خارج لایحه بودجه تعیین تکلیف میشه؟

پاسخ: اول بهتره سؤال رو دقیق کنیم. اگر سؤال این باشه که آیا همه منابع و مصارف دولت در داخل ارقام جداول اصلی لایحه بودجه است پاسخ منفیه. بخشی از ارقام منابع و مصارف دولت در سقف بودجه منعکس نمیشه که در اصطلاح به اون فرابودجه گفته میشه. اما نکته مهم اینه که بخش اصلی فرابودجه دولت که ماهیت مخارج داره در سند لایحه بودجه درج میشه. جدول تبصره 14 (منابع و مصارف هدفمندی) با رقم 1200 هزار میلیارد تومان بخش اصلی فرابودجه دولته که در سند بودجه درج میشه ولی با سقف بودجه عمومی جمع نمیشه. بخش دیگه فرابودجه دولت جداول 23 و 24 لایحه بودجه با عنوان منابع/مصارف جمعی خرجی با رقم 1490 هزار میلیارد تومان هست که مجدد مثل جدول 14 در لایحه درج شده ولی با رقم سقف بودجه عمومی  جمع نمیشه.

از لحاظ بودجه ای بهتره که بخش اصلی رقم منابع و مصارف هدفمندی (بجز بخش مربوط به شرکت ها) با سقف بودجه جمع زده بشه تا رقم واقعی تر در جداول کلان بودجه نمایش داده بشه. اما درباره برخی از  ارقام مندرج در بخش جمعی- خرجی جداول 23 و 24 لزوما این موضوع صدق نمیکنه. دلیل اصلیش اینه که بخشی از این ارقام از منابعی تامین میشن که احتمال تحققشون خیلی کمه و اضافه کردنشون به سقف بودجه میتونه غلط انداز باشه و باید در مورد هر ردیف به صورت مستقل تصمیم گیری کرد. با این وجود یکپارچگی بودجه یک اصل مهم در بودجه ریزی هست و باید بودجه به اون سمت حرکت کنه.

3. جمع‌بندی

در این گزارش تلاش شده است تا به پرسش‌ها و ابهاماتی که هر یک از شهروندان درباره بودجه دارند با ادبیات ساده و روان پاسخ داده شود. در ضمن پاسخ به این سؤالات مهمترین ابعاد لایحه بودجه سال 1405 نیز جهت آگاهی عمومی تبیین شده است.

امید آن می رود که با افزایش آگاهی عمومی از مفاهیمی نظیر منابع و مصارف دولت، کسری بودجه، نقش نفت در بودجه، مالیات ستانی، صندوق توسعه ملی، تراز عملیاتی، بودجه عمرانی و ... مطالبات عمومی درباره بودجه شکل صحیحتر و دقیقتری به خود گرفته و در نتیجه کشور با سرعت بیشتر در مسیر اصلاحات لازم برای دست یابی به بودجه بهتر حرکت نماید.