مسئله اصلی

گزارش پیش رو به بررسی زوایای لایحه بودجه 1405 در حوزه صندوق‌های بازنشستگی پرداخته تا بتواند با تحلیل اعداد و ارقام اختصاص یافته از بودجه عمومی دولت به آن‌ها، ضمن ارائه تصویری از وضعیت فعلی صندوق‌ها، راه‌کارهایی جهت برون‌رفت از مشکلات فعلی ارائه دهد.

نقاط قوت و ضعف طرح

·      در لایحه بودجه سال 1405، مجموعاً اعتباری در حدود 978 هزار میلیارد تومان معادل 16.4 درصد از مصارف بودجه عمومی دولت، جهت پرداخت تعهدات قانونی دولت، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و حمایت از صندوق‌های بازنشستگی وابسته در نظر گرفته شده و این مقدار نسبت به قانون بودجه سال 1404 به میزان 25.8 درصد رشد داشته که افزایش اعتبار متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان نقش پررنگی در این رشد داشته است. منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری با 24.4 درصد رشد به رقم 499 هزار میلیارد تومان (با لحاظ بودجه صندوق بازنشستگی فولاد)، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با 24.6 درصد رشد به رقم 224 هزار میلیارد تومان و صندوق وزارت اطلاعات نیز با 20.5 درصد رشد به 3.4 هزار میلیارد تومان رسیده است.

·      اعتبار در نظر گرفته شده بابت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و فولاد در سال 1405 برابر با 252 هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال گذشته 36.2 درصد رشد داشته است.

·      به منظور تادیه دیون انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی، منابعی از جمله 100 هزار میلیارد تومان از طریق تهاتر بنگاه‌های اقتصادی و 70 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری اوراق مالی اسلامی در نظر گرفته شده است. هم‌چنین علیرغم تأکید بند «الف» ماده 28 برنامه هفتم پیشرفت بر تادیه دیون انباشته دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، منابعی بدین منظور در نظر گرفته نشده است که این امر به دلیل مغایرت با قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه سنواتی مصوب 1404، نقض صدر اصل 52 قانون اساسی (مبنی بر لزوم تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) به نظر می رسد.

·      لازم به ذکر است به منظور تأدیه دیون جاری دولت به سازمان تأمین اجتماعی، 17.8 هزار میلیارد تومان و برای تأدیه دیون جاری دولت به صندوق صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، 7.1 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

·      مجموع اعتبارات اختصاص یافته در لایحه بودجه 1405 به صندوق‌های بازنشستگی اعم از کمک، بدهی دولت و ردیف‌های اختصاصی، به حدود 1,176 هزار میلیارد تومان رسیده که بیش از 19.75 درصد بودجه عمومی دولت را شامل می‌شود.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

روند افزایش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه‌ عمومی، لزوم حرکت در مسیر اصلاحات لازم در این حوزه را یادآور می‌شود. در این راستا گزارش حاضر دو پیشنهاد اساسی ارائه می‌دهد:

پیشنهاد اول: صندوق‌های صنفی ناتراز در صندوق بازنشستگی کشوری تجمیع و سپس به اداره بازنشستگی تبدیل شوند. با توجه به تکثر صندوق‌های بازنشستگی در ایران، سیاست‌گذار باید از «اصلاحات پراکنده صندوق‌به‌صندوق» به سمت «تجمیع و تنظیم‌گری یکپارچه» حرکت کند. لازم است مسیر ورودی های جدید بسته شود و با توجه به نوع صندوق، پرداخت حقوق بازنشستگان توسط اداره‌ای ذیل دستگاه مربوطه و یا ذیل سازمان برنامه و بودجه انجام شود. این اقدام در گام اول در رابطه صندوق‌های زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قابل توصیه است.

پیشنهاد دوم؛ باتوجه به اینکه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر به بیش از 1000 هزار میلیارد تومان رسیده و چشم اندازی جهت تسویه کامل آنها در کوتاه مدت قابل تصور نیست؛ توصیه می‌شود دارایی‌ها و بنگاه‌های زیرمجموعه صندوق‌های مذکور به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر منتقل شود. در نتیجه این انتقال، احیای زنجیره‌های ارزش خصوصاً در شرکت‌های بزرگ و اثرگذار در حوزه‌هایی هم‌چون فولاد و پتروشیمی، ظرفیت افزایش سود پایدار، رشد ارزش بازار و آماده‌سازی شرکت‌ها برای واگذاری در افق میان‌مدت را ایجاد خواهد کرد.

هم‌چنین لازم است تعداد زیادی از شرکت‌های منتقل شده مطابق با مواد 5 و 28 قانون برنامه هفتم پیشرفت و براساس ضوابط سرمایه‌گذاری هر صندوق تعیین تکلیف گردند تا از تشدید آسیب‌های بنگاه‌داری ذیل صندوق‌های بازنشستگی جلوگیری شود. در رابطه با صندوق عشایر، پیشنهاد می‌گردد انتقال دارایی‌ها به گونه‌ای باشد که این صندوق در شرکت‌های منتقل شده، مالک سهام کنترلی نشود.

1. مقدمه

پایداری صندوق‌های بازنشستگی، به‌عنوان یکی از ارکان اصلی نظام رفاه و تأمین اجتماعی، در سال‌های اخیر به مسئله‌ای تعیین‌کننده تبدیل شده است. این صندوق‌ها امروز هم‌زمان در معرض چند فشار ساختاری قرار دارند: از یک سو تحولات جمعیتی و از سوی دیگر بی‌ثباتی‌های اقتصادی و محدودیت منابع مالی دولت‌ها و کارفرمایان. بنابراین مدیریت صندوق‌ها به یک موضوع چندوجهی بدل شده که بر وضعیت اقتصادی سالمندان، عدالت بین‌نسلی و ثبات مالی کشورها اثر مستقیم دارد.

در بسیاری از کشورها، شدت این فشارها رو به افزایش است؛ زیرا ترکیب جمعیت در حال حرکت به سمت سالمندی است، نرخ باروری کاهش یافته و امید به زندگی افزایش پیدا کرده است. براساس گزارش سازمان ملل نسبت افراد ۶۵ سال و بالاتر در بسیاری از کشورها از 761 میلیون نفر در سال 2021 به 1.6 میلیارد نفر تا سال ۲۰۵۰ خواهد رسید، به عبارت دیگر پیش‌بینی می‌شود سهم جمعیت سالمند در جهان در این سال‌ها از کمتر از ۱۰٪ به حدود ۱۷٪ افزایش یابد ]1[ . این موضوع فشار مالی بیشتری بر طرح‌های بازنشستگی عمومی وارد می‌کند و سبب می‌شود فشارهای مالی ناشی از رکودهای اقتصادی و افزایش هزینه‌های مراقبت‌های بهداشتی، بقای بلندمدت نظام‌های تأمین اجتماعی را تهدید کند. بنابراین بازنگری در سیاستگذاری‌های مرتبط با این نهادها ضرورت یافته است.

در فروردین‌ماه سال 1401 سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، به‌عنوان یک سند بالادستی و چارچوب سیاستی ابلاغ شد. در همین راستا در بندهای «3 و 4» این سیاست‌ها بر:

· پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی،

· عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین‌نسلی،

· تأمین منابع پایدار،

· رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف،

· حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به‌عنوان اموال متعلق حق مردم با تأکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد سازوکار لازم،

· اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای،

· جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت،

· رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین شده و بین‌نسلی» تأکید شده است ]2[.

در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز احکامی مهم در ارتباط صندوق‌های بازنشستگی مصوب شده و لازم است مورد پیگیری قرار گیرد.

در گزارش پیش رو، ضمن تحلیل میزان وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت در سال 1405 و تحلیل روند رو به رشد این وابستگی، تلاش شده تا جهت برون‌رفت از این مسیر پرچالش، راه‌کارهایی ارائه گردد.

2. مروری بر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در ایران و تحلیل ارقام لایحه بودجه 1405

درحال‌حاضر در ایران، 16 صندوق بازنشستگی مستقل وجود دارد که درمجموع حدود 28 میلیون بیمه‌پرداز و مستمری‌بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده‌اند ]3[. براساس آخرین آمارها حدود 21 میلیون نفر به‌عنوان بیمه‌پرداز و مستمری‌بگیر اصلی در سازمان تأمین اجتماعی، حدود 6/2 میلیون نفر در صندوق بازنشستگی کشوری، حدود 2/3 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق روستاییان و عشایر، حدود 4/1میلیون نفر مشترک اصلی سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و حدود 83 هزار نفر مشترک اصلی صندوق کارکنان فولاد هستند. تعداد مشترکین اصلی سایر صندوق‌های بازنشستگی دستگاهی نیز درمجموع حدود 700 هزار نفر تخمین زده می‌شود.

اکثر این صندوق‌ها، قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نبوده و در قوانین بودجه سالیانه مبالغی برای کمک به آنها در نظر گرفته می‌شود. اگرچه ردی از کمک‌های اختصاص‌یافته به این صندوق‌ها در بودجه عمومی وجود ندارد. از منظر بودجه‌ای نکته قابل‌تأمل در این‌خصوص، رشد فزاینده این کمک‌ها در اثر رسیدن تعداد قابل‌توجهی از شاغلین فعلی به سن بازنشستگی است.

بررسی نسبت پشتیبانی این صندوق‌ها که شاخصی برای بررسی وضعیت پایداری مالی آنهاست، نشان می‌دهد اکثریت این نهادها در وضعیت هشدار قرار گرفته اند. میزان این شاخص برای این صندوق‌ها در سال 1403 در جدول شماره (1) آمده است.

جدول 1: نسبت پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی در سال 1403

نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی فوق که به اعدادی پایین‌تر از 1 رسیده است، نشانگر آن است که این صندوق‌ها دیگر قابلیت احیاء ندارند و لازم است جهت ساماندهی آنها هرچه زودتر اقدام شود.

براساس جداول لایحه بودجه 1405، میزان اعتبارات اختصاص یافته به صندوق‌های بازنشستگی وابسته به کمک دولت، از 777 هزار میلیارد تومان در سال 1404 به 978 هزار میلیارد تومان در سال 1405 رسیده است. این درحالی است که اعتبار کمکی به صندوق‌های دستگاهی غیر پایدار همچون صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما، صندوق بازنشستگی کارکنان بانک‌ها و ... در این آمار لحاظ نشده است.

روند کلی اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی وابسته به کمک دولت در شکل (۱) نشان داده شده است.

مجموع کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه 1405، 25.8 درصد رشد را نسبت به سال قبل نشان می‌دهد .لازم به ذکر است در شکل شماره (1) ارقام مربوط به تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر بیان نشده است.

بر اساس اعداد ارائه شده در جدول شماره (2)، مجموع کمک و تأدیه بدهی دولت به کلیه صندوق‌های بازنشستگی در سال 1405، در حدود 1176 هزارمیلیارد تومان خواهد بود.

جدول 2: مجموع کمک و تأدیه بدهی دولت به کلیه صندوق‌های بازنشستگی در سال 1405 [4]

چنان‌که در شکل شماره (۲)، نسبت کمک‌های اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت از 13.2 درصد در قانون بودجه سال 1396 به 16.4 درصد در لایحه بودجه سال 1405 افزایش یافته‌ است؛ به عبارت دیگر وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت در افق میان مدت تشدید شده است.

ضمن آنکه اگرچه منابع اختصاص یافته به صندوق‌های بازنشستگی در بودجه، به لحاظ مقدار هرساله با رشد مواجه بوده؛ با این حال نوسان ایجاد شده در نمودار، به دلیل تغییرات میزان بودجه عمومی دولت بوده که در برخی سال‌ها انقباضی و در برخی سال‌ها انبساطی بوده است. لازم به ذکر است در قانون بودجه 1404 و لایحه بودجه 1405، استقراض دولت از صندوق توسعه ملی و رد دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی در سرجمع بودجه عمومی دولت آمده است، در حالی که در سال‌های پیش از آن، این دو بخش در فرابودجه ارائه می‌شد؛ لذا این مسئله موجب کاهش نسبت مذکور در مقایسه با  مقادیر دو سال گذشته خود شده است.

شکل 2. نمودار نسبت منابع اختصاص یافته به صندوقهای بازنشستگی وابسته به عمومی بودجه دولت[5]

افزایش روند کلی نسبت موجود در نمودار فوق نشان می‌دهد، رشد تعهدات بازنشستگی سریع‌تر از رشد بودجه عمومی دولت بوده است و صندوق‌ها به‌طور فزاینده‌ای از نقش نهاد بیمه‌ای مبتنی بر حق بیمه فاصله گرفته و به مصرف‌کننده منابع بودجه‌ای تبدیل شده‌اند. از دلایل مهم این مسئله، تصویب قوانین سخاوتمندانه و حمایتی از اقشار مختلف در دو دهه گذشته و عدم پرداخت به موقع منابع تعهدی از سوی دولت بوده است. در نتیجهاین موضوع موجب کاهش ظرفیت مالی دولت برای سرمایه‌گذاری عمرانی، آموزش، سلامت و هم‌چنین تشدید کسری بودجه ساختاری و انتقال هزینه‌های نسل‌های فعلی به نسل‌های آینده شده است.

3. تحلیلی بر صندوق‌های بازنشستگی در آینه بودجه

در این بخش، پس از مقایسه ارقام کلان مربوط به صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405 و قوانین بودجه‌های سنواتی گذشته، به‌صورت جزئی‌تر هریک از صندوق‌های بازنشستگی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

3-1. سازمان تامین اجتماعی

3-1-1. تحلیل منابع و مصارف

درحال‌حاضر سازمان تأمین اجتماعی، با بیش از 48.5 میلیون نفر بیمه شده (اصلی و تبعی) و مستمری‌بگیر تحت پوشش در پایان سال 1403 بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور محسوب می‌شود [7]. همان‌طور که در جدول ۳، نشان داده شده است، منابع مصوب در بودجه سازمان تأمین اجتماعی در سال 1404، به میزان 1,449 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که 75 درصد از این منابع از محل وصولی‌های ناشی از حق بیمه، 18 درصد از محل وصول تعهدات دولت و تنها 5 درصد وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی (توسط360 شرکت فعال زیرمجموعه سازمان) در نظر گرفته شده‌ است. در بخش مصارف نیز عمده هزینه‌ها (72 درصد) مربوط به هزینه پرداخت مستمری و درمان بوده است.

جدول 3: منابع و مصارف سازمان تأمین اجتماعی (میلیارد تومان) و سهم هریک از کل ]6[

همان‌طور که از جدول شماره (3) برمی‌آید اگرچه سازمان برای ایفای تعهدات خود هنوز به کمک دولت وابسته نشده است ولی پرداخت بدهی‌های انباشته و جاری دولت به سازمان به طور خاص در سال‌های اخیر، نقش مهمی در ارائه خدمات از سوی سازمان داشته و دارد. به عنوان مثال سازمان تامین اجتماعی در سال 1404، جهت پرداخت تعهدات خود به داروخانه‌ها و بیمارستان‌های غیرملکی از اوراق مالی اسلامی دولت به میزان 70 هزار میلیارد تومان استفاده نمود. علاوه بر این مطابق بررسی ها، بخشی از تعهدات ماهانه سازمان از طریق استقراض از بانک رفاه صورت می‌گیرد. در جدول شماره (3) مانده تسهیلات دریافتی سازمان تامین اجتماعی از بانک رفاه را در انتهای هر سال نشان می‌دهد.

جدول 4: مانده تسهیلات دریافتی سازمان تامین اجتماعی از بانک رفاه در انتهای سال (میلیون ریال)[7[

این اطلاعات نشان می‌دهد از سال 1396 تا سال 1401 به طور پیوسته میزان استقراض سازمان از بانک رفاه، افزایش یافته تا اینکه در سال 1401 با انتقال بخشی از سهام تعدادی بنگاه اقتصادی به بانک رفاه، این بدهی تسویه شد. در سال‌های بعد نیز سازمان برای پرداخت تعهدات خود به دریافت تسهیلات وابسته بوده و بنابر اطلاعات واصله این عدد در سال جاری افزایش یافته است. طبیعتاً با انتقال تعهدات سازمان به نظام بانکی، در سال‌های آینده بانک رفاه تبدیل به یکی از ابربنگاه‌داران اقتصاد ایران خواهد شد و در این چرخه، هزینه ناترازی سازمان در قالب تورم به کل جامعه منتقل می شود.

این موضوع نشان می‌دهد در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی با فشار به نظام پولی و اکثریت صندوق‌های بازنشستگی دیگر با فشار به نظام مالی کشور در حال اداره شدن هستند که این موضوع، ضرورت انجام اصلاحات را یادآوری می‌کند.

3-1-2. سایر ارقام مربوط به سازمان تأمین اجتماعی در قالب لایحه بودجه 1405

در لایحه بودجه 1405 کل کشور در بخش‌‌های مختلف برای سازمان تامین اجتماعی ردیف‌هایی در نظر گرفته شده است که در ادامه بررسی می‌گردد:

جدول 5: ارقام مربوط به سازمان در قالب لایحه بودجه 1405 ]4[

بررسی جدول فوق نشان می‌دهد دولت به دلایل متعددی به سازمان تأمین اجتماعی مبالغی را پرداخت می‌کند. رویکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت در این خصوص، ساماندهی تدریجی معافیت‌های بیمه‌ای و پرداخت این مابه‌التفاوت از محلی به غیر از منابع عمومی بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد روند قانون‌گذاری تحت تاثیر این رویکرد به سمت تامین حق بیمه برخی اقشار از محل افزایش عوارض و تعرفه‌ها در بخش‌های مختلف است؛ موضوعی که موجب ایجاد منابع نسبتاً پایدار برای تامین این مخارج می‌گردد با این حال باید درنظر داشت که در این فرآیند، تفاوت قدرت چانه‌زنی اقشار مختلف، موجب بازتولید تبعیض گذشته در قالبی جدید نشده و اقشار کم برخوردارتر دچار افزایش محرومیت نشوند.

علاوه بر ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای، قانون برنامه هفتم پیشرفت در بند الف ماده 28، دولت را از ایجاد هرگونه تعهد جدید برای سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر بدون تامین منابع در طول اجرای برنامه منع نموده است. این موضوع می‌تواند در بلندمدت موجب تقویت منابع و افزایش پایداری مالی سازمان گردد.

3-1-3. تحلیل بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی

یکی از موضوعات مهمی که در بودجه سالانه دولت به لحاظ مقداری، خصوصا در سال‌های اخیر نقش پررنگی داشته است، میزان منابع مربوط به رد دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی بوده است. پیش از اشاره به میزان بدهی انباشته و تسویه شده در سال‌های اخیر، لازم است به دلایل ایجاد بدهی اشاره مختصری شود. در طی چند دهه اخیر، دولت به علت وضع قوانین و مقررات متعدد، تعهداتی را در قبال سازمان تأمین اجتماعی پذیرفته است که این تعهدات موجب ایجاد بدهی جاری در هر سال می‌گردد. در جدول شماره (6)، بر اساس بودجه پیشنهادی سازمان تأمین اجتماعی برای سال 1404، به این موارد و سهم هر یک از آن‌ها از کل بدهی اشاره شده است.

جدول 6: اقلام تعهدات ایجادی دولت در سال 1404 ]7[

بر اساس اطلاعات جدول فوق، بیشترین تعهدات ایجادی دولت مربوط به متناسب‌سازی حقوق مستمری‌بگیران، سه درصد حق بیمه سهم دولت، قانون تعیین تکلیف، معافیت کارگاه‌های تا 5 نفر کارگر است.

 جدول شماره (7) میزان بدهی انباشته و پرداخت شده را بر اساس آمار منتشر شده توسط سازمان تأمین اجتماعی و هم‌چنین بر اساس آمار خزانه‌داری دولت گزارش نموده است.

جدول 7: بدهی انباشته دولت به سازمان تامین اجتماعی و میزان پرداخت شده در هر سال (میلیارد ریال) [۹]

بررسی داده‌های جدول فوق نشان می‌دهد که بدهی انباشته ثبت‌شده طی سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۳ روندی به‌طور کامل فزاینده و شتابان داشته و در کمتر از یک دهه بیش از هفت برابر شده، در حالی که مبالغ پرداخت‌شده از سوی دولت نه‌تنها متناسب با رشد تعهدات نبوده، بلکه عمدتاً ماهیتی مقطعی، ناپایدار و فاقد قاعده مالی مشخص داشته است. نوسانات شدید در میزان پرداخت بدهی و تداوم شکاف میان بدهی‌های جدید و تسویه‌شده، بیانگر فقدان یک سازوکار منسجم برای مدیریت فعال بدهی و انتقال مستمر بار مالی به سال‌های آتی و نسل‌های آینده است. در این میان، تشدید ناترازی نهادی و افزایش فشار برای جبران بدهی از محل واگذاری دارایی‌ها یا راهکارهای غیرپایدار، از پیامدهای مستقیم این الگو محسوب می‌شود. افزون بر این، باید توجه داشت که میان دولت و سازمان تأمین اجتماعی در خصوص میزان و ماهیت بدهی اختلاف وجود دارد و از آنجا که سازمان تأمین اجتماعی همواره روایت اولیه و مستندتر از بدهی‌ها را ارائه می‌کند، در عمل این روایت مبنای تحلیل‌ها، محاسبات و استنادهای کارشناسی قرار می‌گیرد؛ امری که خود بر اهمیت شفافیت و قاعده‌مندی در ثبت و تسویه تعهدات دولت می‌افزاید.

اگرچه مطابق با بند «ه» ماده (7) قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، لازم است مطالبات سازمان‌ها، صندوق‌ها و مؤسسات بیمه‌ای فعال در قلمروهای نظام تأمین اجتماعی از دولت برمبنای ارزش واقعی روز و براساس نرخ اوراق مشارکت پرداخت شود؛ با این حال به‌دلیل افزایش میزان بدهی‌ها، نرخ به روزرسانی محل اختلاف بوده است.

نکته قابل توجه دیگر در رابطه با بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، مقایسه این موضوع با سبد سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در سایر کشور‌ها است. بررسی وضعیت سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در سایر کشورها نشان می‌دهد بخشی از ذخایر این صندوق‌ها به خرید و ذخیره اوراق خزانه دولتی اختصاص می‌یابد [9]. بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی از این جهت مشابه این نوع اوراق است؛ اما یک تفاوت اساسی آن، عدم وجود توافق بر سر میزان بدهی و نرخ به‌روزرسانی است؛ به نوعی که سازمان امکان خرید و فروش و نقد کردن این نوع از دارایی‌های خود را ندارد؛ موضوعی که مهم‌ترین ویژگی اوراق دولتی در همه کشورها است.

3-2. صندوق بازنشستگی کشوری

بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1404 به میزان 531 هزار میلیارد تومان بوده که با احتساب مشارکت 461.2 هزار میلیارد تومانی از سوی دولت تراز شده است. با توجه به این موضوع بیش از 86 درصد از کل منابع صندوق مذکور وابسته به اعتبارات دولتی است که مطابق با بند الف ماده 28 قانون برنامه هفتم، کمک‌های دولت به صندوق به مطالبات دولت تبدیل می‌گردد. افزون بر این در سال 1404، حدود 7.5 درصد از محل کسور بازنشستگی (کارمند و کارفرما) تأمین می‌شود که دولت نیز در اینجا به‌عنوان کارفرما حضور دارد. در سال 1404 تنها حدود 5 درصد منابع این صندوق از محل سرمایه‌گذاری‌ها تأمین شده است.

جدول 8: بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1404 ]10[

همان‌طور که در ابتدای گزارش بیان شد ردیف اعتباری صندوق بازنشستگی کشوری در لایحه بودجه سال 1405 به 499 هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به مجموع اعتبارات قانون بودجه سال 1404 با افزایش حدوداً 26.6 درصدی همراه بوده است. البته باید توجه کنیم در سال 1404، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد به صندوق بازنشستگی کشوری منتقل شد و بودجه در نظر گرفته شده برای صندوق کشوری در لایحه سال 1405، درواقع مربوط به سه صندوق کشوری، فولاد و هما است. جدول شماره (9)، منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری از منابع عمومی بودجه را نشان می‌دهد.

جدول 9: منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری در منابع عمومی بودجه ]3[

شایان ذکر است که این صندوق از محل یک‌درصد به نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج در جدول شماره 5 بهره خواهد برد. مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش‌افزوده براساس لایحه بودجه 113.6 هزار میلیارد تومان است که البته سهم تفکیکی آن برای صندوق‌های مشمول این قانون مشخص نیست.

بر اساس جدول الزامات مصارف لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، افزایش ضریب ریالی حقوق و سایر افزایش‌های متناظر برای گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر کلیه دستگاه‌ها و حقوق بازنشستگان، وظیفه‌بگیران، مشترکان صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری و سایر صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرائی، بدون احتساب افزایش ناشی از مرحله سوم متناسب سازی حقوق بازنشستگان 20 درصد تعیین شده است.

نسبت پشتیبانی اندک، وابستگی شدید صندوق به منابع بودجه عمومی و نقش اندک بنگاه‌های اقتصادی در تامین منابع صندوق، همه و همه نشانگر الزام سیاستگذار نسبت به تعیین تکلیف صندوق بازنشستگی کشوری است. علاوه بر همه این موارد، تصویب و اجرای بند «ر» ماده 28 قانون برنامه هفتم (حتی به شرط تامین شدن منابع مالی) دلیل واضحی بر لزوم برچیده شدن نهادی با عنوان «صندوق بازنشستگی» است. به عبارت دیگر در وضعیتی که حقوق بازنشستگان سالانه و متناسب با 90 درصد حقوق شاغل همتراز تعیین شود و نه بر مبنای میزان مشارکت بیمه شده، معنا و مفهوم صندوق بازنشستگی به طور کلی از بین رفته است. در این شرایط کمترین اقدام، جلوگیری از ورود افراد جدید به صندوق است. بنابر اطلاعات منتشر شده در فصلنامه های آماری صندوق، در سالهای 1401 تا 1403، 16,386 کسورپرداز جدید وارد صندوق شده‌اند و در سالهای 1400 تا 1403، 31,250 نفر سوابق بیمه پردازی خود را به صندوق کشوری منتقل کرده اند. در وضعیتی که اضافه شدن هر فرد جدید، به طور خالص مصارف صندوق را افزایش خواهد داد، این مسئله به هیچ وجه پذیرفتنی نیست.

3-3. صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر

صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر در پی تصویب «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب اردیبهشت 1383» راه‌اندازی شده و تاکنون توانسته است حدود 2.1 میلیون نفر بیمه‌پرداز فعال و حدود 223 هزار نفر مستمری‌بگیر را تحت پوشش قرار دهد.

در جدول شماره (10)، منابع و مصارف صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر مورد بررسی قرار گرفته است.

جدول 10: منابع و مصارف صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (میلیون ریال) ]12[

مطابق با اطلاعات جدول فوق در سال 1404، پیش بینی شده سهم بیمه شده 18 درصد و سهم تعهدات دولت 36 درصد از منابع را تامین نماید. از سوی دیگر درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و ذخایر سهم حدود 45 درصدی در تامین منابع داشته و قابل توجه است.

در جدول شماره (11)، میزان بدهی دولت به صندوق روستاییان بررسی شده است:

جدول 11: بدهی دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (میلیون ریال) ]13[

اطلاعات جدول فوق نشان می‌دهد تا پایان سال 1403، میزان بدهی تجمیعی دولت به صندوق به حدود 38 هزار میلیارد تومان رسیده است. این میزان ناشی از تجمیع بدهی‌های مربوط به سهم پرداختنی دولت بابت حق بیمه و هم‌چنین مبالغ مربوط به اجرای تبصره 3 بند ب ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و بخشی مربوط به به‌روزرسانی این بدهی هاست. لازم است توجه کنیم عدد پیش‌بینی شده در بودجه‌های سنواتی برای پرداخت بدهی دولت به صندوق، حدود 39.2 درصد میزان کل تعهدات سالانه دولت به صندوق بوده است و این موضوع باعث انباشت تعهدات دولت به صندوق شده است. ازسویی مطابق استعلام رسمی انجام شده از مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت تا تاریخ 1404/1/23، مانده بدهی فرادستگاهی به صندوق، 3,450,882 میلیون ریال بوده که این موضوع نشان دهنده اختلاف فاحش میزان بدهی از نگاه صندوق و دولت است.

اگر چه در قانون بودجه سال 1404، مبلغ 15 هزار میلیارد تومان بابت پرداخت بدهی انباشته دولت به صندوق دیده شده ولی مطابق با استعلام انجام شده از صندوق، تا پایان آذرماه سال 1404 هیچ مبلغی بابت پرداخت بدهی جاری و انباشته صندوق اختصاص پیدا نکرده است. ضمن آنکه دولت در لایحه بودجه 1405، مبلغی بابت پرداخت مطالبات انباشته صندوق اختصاص نداده است.

جدول 12: منابع اختصاص یافته به صندوق بیمه اجتماعی روستاییان بابت سهم حق بیمه دولت [5]

به نظر می‌رسد به دلیل  عدم وابستگی صندوق کشاورزان، روستائیان و عشایر به بودجه‌ی عمومی، دولت انگیزه‌‌ای برای پرداخت دیون جاری و انباشته‌ی خود به این صندوق نداشته و آن را از اولویت‌های پرداخت خارج کرده است. اما باید درنظر داشت بر اساس تجربه‌ی مشابه و آزموده شده درخصوص سازمان تامین اجتماعی، اتخاذ این رویکرد می‌تواند سرنوشتی مشابه برای صندوق روستایان رقم بزند.

3-4. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح

مطابق لایحه بودجه سال 1405 میزان اعتبار سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح در این سال به 224 هزار میلیارد تومان رسیده که حاکی از رشد 24.4 درصدی است. البته این صندوق نیز از محل افزایش یک‌درصد نرخ مالیات موضوع ماده (7) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان بهره‌مند خواهد بود. مطابق با جدول 5 لایحه بودجه سال 1405، مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش‌افزوده در لایحه بودجه سال 1405، مجموعاً 113.6 هزار میلیارد تومان است که البته تفکیک آن برای صندوق‌ها مشخص نیست.

شایان ذکر است به‌رغم اختصاص بودجه‌های کلان از منابع عمومی کشور در سال‌های اخیر به این صندوق، پاسخ‌گویی و شفافیت درخصوص نحوه هزینه‌کرد این اعتبارات اندک بوده و آمار و اطلاعات مالی جهت بررسی عملکرد این نهاد ارائه نشده است. علاوه بر این مشخص نیست سرمایه‌گذاری‌های زیرمجموعه این صندوق چه میزان از منابع را تأمین می‌کنند و با توجه به الزام برنامه هفتم پیشرفت نسبت به واگذاری شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی، افق پیش روی این بنگاه‌ها به چه سمت و سویی خواهد بود.

جدول 13: منابع اختصاص‌یافته به صندوق لشکری در منابع عمومی بودجه ]5[

3-5. صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات

اعتبار تخصیص داده شده به این صندوق در لایحه بودجه سال 1405 به حدود 3.4 هزار میلیارد تومان می‌رسد که صرف پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان و مستمری‌بگیران این صندوق خواهد شد و نسبت به سال گذشته 20.5 درصد رشد داشته است. مشابه با صندوق لشکری، از نحوه هزینه‌کرد منابع اختصاص‌یافته به این صندوق نیز اطلاعاتی در دسترس نیست.

جدول 14: منابع اختصاص یافته به صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات در لایحه بودجه 1405 ]5[

با توجه به عدم شفافیت آمار و اطلاعات مربوط به این صندوق و منابع تخصیصی سالانه به این صندوق، پیشنهاد می‌گردد این صندوق نیز هم‌چون سایر صندوق‌های ناتراز صنفی، تعیین تکلیف شده و به منظور کاهش هزینه‌های اداری و مدیریتی، به صندوق لشکری منتقل گردد.

3-6. صندوق کارکنان صدا و سیما

صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما ذیل سازمان صدا و سیما اداره می‌شود و برای اولین بار در قانون بودجه 1404، ردیف جداگانه‌ای برای تعادل منابع و مصارف آن ایجاد شد. با این حال بنابر بررسی‌ها پیش از این نیز از طریق منابع دستگاه مربوطه، ناترازی خود را پوشش می‌داد.

جدول 15: منابع اختصاص یافته به صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما ]5[

نکته قابل توجه آن است که درصورتی که قرار است صندوق‌های صنفی با قرار گرفتن در وضعیت ناترازی، به بودجه عمومی متصل شوند، لازم بود از همان ابتدا و در زمان وجود مازاد بودجه‌ای، این صندوق‌ها شفاف و تحت نظارت باشند.

4. میزان انطباق بودجه با برنامه هفتم پیشرفت در حوزه صندوق‌های بازنشستگی

بودجه سالانه کشور علاوه بر تنظیم دخل و خرج کشور در آن سال در جهت اجرای سیاستهای قانونی دولت، در واقع برشی از برنامه‌های 5 ساله است و در صورتی که در تدوین بودجه به این مهم توجه نشود، عملاً حرکت در مسیر برنامه به انحراف کشیده می شود. در جدول شماره (16)،  میزان انطباق لایحه بودجه 1404 بر برنامه هفتم پیشرفت مورد بررسی قرار گرفته است. در مواردی که مفاد قانون برنامه رعایت نشده است، این امر به دلیل مغایرت با قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه سنواتی مصوب 1404، نقض صدر اصل 52 قانون اساسی (مبنی بر لزوم تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) به نظر می رسد.

جدول 16: میزان انطباق لایحه بودجه 1404 بر برنامه هفتم پیشرفت

5. جمع بندی و پیشنهاد

مرور روندهای بودجه‌ای نشان می‌دهد اعتبارات اختصاص یافته توسط دولت به صندوق‌های اصلی بازنشستگی (از جمله کشوری، لشکری، فولاد و…) به سطحی رسیده که عملاً این اعتبارات به یکی از اقلام پایدار و فزاینده‌ی مصارف بودجه عمومی تبدیل شده است. درهمین خصوص در لایحه‌ی بودجه 1405 مجموع اعتبارات تخصیص یافته به بیش از 978 هزار میلیارد تومان معادل حدود 16.4 درصد کل بودجه عمومی دولت رسیده است.

در سطح صندوق‌ها نیز نسبت پشتیبانی و وابستگی به اعتبارات دولتی به‌گونه‌ای است که امکان حل مسئله از مسیرهای متعارف (افزایش محدود نرخ حق‌بیمه، اصلاحات سنجه‌ای یا بهبودهای مقطعی سرمایه‌گذاری) را کم‌ می‌کند. به‌عنوان مثال در صندوق بازنشستگی کشوری، در بودجه مصوب ۱۴۰4 با احتساب کمک دولت، بیش از ۸6 درصد منابع صندوق به اعتبارات دولتی وابسته بوده و سهم منابع سرمایه‌گذاری حدود 5 درصد گزارش شده است. لازم به ذکر است شکاف بین اندازه دارایی و توان درآمدزایی دارایی معمولاً ناشی از ترکیب عواملی هم‌چون نابسامانی‌های اقتصاد کلان، تمرکز پرتفوی دارایی‌ها در شرکت‌های کم‌بازده، نبود راهبرد خروج و نقدشوندگی، انتصابات کوتاه مدت و دخالت‌های سیاسی در این حوزه است. در این راستا تعیین‌تکلیف دارایی‌ها از دو منظر ضرورت دارد:

الف: هزینه فرصت حکمرانی و فرسایش نهادی: توجه به این نکته لازم است که بخشی از وقت مسئولین دولت، نمایندگان مجلس شورای اسلامی (در قالب سوال از وزیر، استیضاح، تحقیق و تفحص و ...) و مدیران صندوق‌ها صرف امور مربوط به بنگاه‌های زیرمجموعه می‌شود اما خروجی نهایی، به‌دلایل متعدد متناسب با هزینه‌های انجام شده نیست.

ب: ورود بنگاه‌ها به تله ناترازی صندوق‌های بازنشستگی: بررسی صورت‌های مالی شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی ناتراز نشان می‌دهد که این صندوق‌ها عموماً به منظور تامین نیازهای نقدی خود به سمت فشار به شرکت‌های زیرمجموعه در جهت خارج کردن بخش عمده سود ایجاد شده می‌روند. به عنوان مثال بررسی نسبت سود تقسیمی به سود خالص در هلدینگ‌های زیرمجموعه صندوق بازنشستگی کشوری نشانگر آن است که صندوق بخش زیادی از سود خالص ایجادی را خارج نموده و تلاش کرده تا درصد بالاتری از منابع صندوق، از بخش سرمایه‌گذاری حاصل شود. [14] در نمونه دیگر شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی (شستا)، در طول دوره هفت‌ساله منتهی به خرداد سال 1403بیش از 92 درصد از سود خالص را تقسیم کرده است [13].

با توجه به نکات ذکر شده، پیشنهاد نهایی گزارش در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی و سرمایه‌گذاری‌های زیرمجموعه آنها به صورت زیر خواهد بود:

الف: تجمیع صندوق‌های صنفی ناتراز در صندوق بازنشستگی کشوری و تبدیل آنها به اداره بازنشستگی

با توجه به تکثر صندوق‌ها و تفاوت‌های نهادی، مسیر کم‌هزینه‌تر آن است که سیاست‌گذار از «اصلاحات پراکنده صندوق‌به‌صندوق» به سمت «تجمیع و تنظیم‌گری یکپارچه» حرکت کند. مسیر ورودی های جدید بسته شود و با توجه به نوع صندوق، پرداخت حقوق بازنشستگان توسط اداره ای ذیل دستگاه مربوطه و یا ذیل سازمان برنامه و بودجه انجام شود. این اقدام در گام اول در رابطه صندوق‌های زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قابل توصیه است.

ب: انتقال دارایی‌ها و بنگاه‌های زیرمجموعه صندوق‌های مذکور به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر در ازای بدهی تجمیع شده دولت به صورت مشروط

همانطور که در بخش های مختلف این گزارش بیان شد، تعدادی از صندوق های بازنشستگی به بودجه عمومی دولت وابسته شده اند و بازده دارایی‌های آنها نقش بسیار اندکی در تامین منابع آنها دارد. از سوی دیگر بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی به اعداد بسیار بزرگ تبدیل شده و چشم اندازی جهت تسویه آنها در کوتاه مدت قابل تصور نیست. ضمن آنکه بدهی دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر نیز در حال انباشت است. لذا توصیه می‌شود پس از انجام پیشنهاد اول، به منظور تسریع در پرداخت بدهی‌های انباشت شده دولت، دارایی‌های زیرمجموعه صندوق‌های فوق با تدوین یک برنامه مشخص به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر واگذار گردد. باید توجه نمود بستر قانونی این توصیه نیز فراهم است چراکه بنابر بند الف ماده 28 قانون برنامه هفتم پیشرفت، هرگونه کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی در قالب بودجه سنواتی مازاد بر بدهی‌ها نیز به‌عنوان مطالبه دولت محسوب می‌شود؛ بنابراین این حکم قانونی، زمینه انتقال مالکیت شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌ها به دولت را فراهم می‌کند.

این اقدام با رویکرد تسویه بدهی‌های دولت به به این دو صندوق به منظور تکمیل زنجیره‌های ارزش می‌تواند موجب افزایش ارزش و درآمدزایی به واسطه تجمیع شرکت‌های تولیدی شود. احیای زنجیره‌های ارزش خصوصاً در شرکت‌های بزرگ و اثرگذار در حوزه‌هایی هم‌چون فولاد و پتروشیمی، ظرفیت افزایش سود پایدار، رشد ارزش بازار و آماده‌سازی شرکت‌ها برای واگذاری در افق میان‌مدت را ایجاد خواهد کرد. هم‌چنین لازم است تعداد زیادی از شرکت‌های منتقل شده مطابق با مواد 5 و 28 قانون برنامه هفتم پیشرفت و براساس ضوابط سرمایه‌گذاری هر صندوق تعیین تکلیف گردند تا از تشدید آسیب‌های بنگاه‌داری ذیل صندوق‌های بازنشستگی جلوگیری شود. در رابطه با صندوق عشایر، پیشنهاد می‌گردد انتقال دارایی‌ها به گونه‌ای باشد که این صندوق در شرکت‌های منتقل شده، مالک سهام کنترلی نشود.