1. مقدمه

الف. فرایند تنظیم و چهارچوب کلی لایجه بودجه: لایحه بودجه ۱۴۰۵ به‌دلیل تغییرات قانونی در شیوه تنظیم و تصویب بودجه، نسبت به بسیاری از بودجه‌های سنواتی قبل با دگرگونی‌های ساختاریِ جدیدی همراه است. مهم‌ترین وجه تمایز این لایحه ناشی از اصلاح ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس و همچنین اتکا به قانون «الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی» (مصوب دی‌ماه ۱۴۰۴) است. قانون جدید تأکید می‌کند لایحه بودجه سالانه «صرفاً در قالب جداول بودجه‌ای» تنظیم شود و «هیچ حکم و تبصره‌ای» در متن بودجه درج نشود و اساساً «قانون‌گذاری جدید» از مسیر بودجه سالانه انجام نگیرد. این تغییر به جلوگیری از تورم احکام بودجه‌ایِ نامرتبط و افزایش اهمیت جداول و شفاف شدن بودجه کمک شایانی می‌کند. در نتیجه، در لایحه بودجه ۱۴۰۵ به همراه جداول متداول، الزامات بودجه ارائه شده که محورهای اساسی تصمیم‌گیری در این جداول درج شده اند. از جمله این موارد می‌توان به نرخ‌ها و پلکان‌های مالیاتی، ضریب رشد حقوق و دستمزد، سقف معافیت مالیاتی و ... اشاره نمود.

ب. ارزیابی ارقام کلان بودجه: به طور کلی دولت تلاش کرده لایحه بودجه 1405 را از حیث واقعی‌بودن ارقام و انضباط مالی قابل دفاع‌تر کند، اما همزمان با محدودیت‌های جدی طرف مصارف (به‌ویژه فشار هزینه‌های جاری، صندوق‌های بازنشستگی و معیشت کارکنان) و نیز محدودیت در رشد اعتبارات عمرانی مواجه است.

از لحاظ رویکردی، برجسته‌ترین ویژگی لایحه ۱۴۰۵ را باید گرایش به واقعی‌سازی و پرهیز از بیش‌برآوردی منابع به‌خصوص در بخش‌هایی مثل صادرات نفت و گاز، واگذاری شرکت‌های دولتی و مولدسازی دانست؛ رویکردی که در مقایسه با ارقام مصوب و عملکرد سال قبل دیده می‌شود. این نکته از آن جهت مهم است که در فضای اقتصاد کلانِ فعلی، اتکای بودجه به منابع موهوم یا خوش‌بینانه، ریسک بی‌ثباتی را تشدید می‌کند. بنابراین، تمایز اول لایحه ۱۴۰۵ نسبت به بسیاری از لوایح بودجه سنواتی، این است که به جای «بزرگ‌نمایی منابع» برای پوشش مصارف، تلاش کرده شکاف را از طریق واقع‌بینی در منابع و اصلاح سازوکارهای تأمین مالی، مدیریت کند.

بررسی ترکیب منابع عمومی نشان می‌دهد ویژگی شاخص دیگر، پررنگ‌تر شدن اتکای بودجه عمومی به منابع مالیاتی و گمرکی است؛ ازجمله به سهم ۵۷ درصدی مالیات و گمرک از منابع عمومی و افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده برای بهبود نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی می‌توان اشاره کرد. از منظر سیاست‌گذاری، این تغییر جهت، اگر با بهبود کیفیت پایه‌های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی همراه شود، می‌تواند به «پایداری» منابع کمک کند. یکی از ویژگی‌های مهم لایحه ۱۴۰۵، کاهش قابل توجه کسری تراز عملیاتی و پوشش درصد بالاتری از هزینه‌ها از محل منابع پایدار است. این یکی از پایه‌های اصلاح ساختاری بودجه است: یعنی میزان بیشتری از هزینه‌های جاری با درآمدهای عمومی غیرنفتی پوشش داده شوند و نیاز به نفت یا اوراق بدهی برای هزینه جاری کمتر شود.

اما در سمت مصارف، چند محور بسیار مهم و در عین حال چالش‌برانگیز دیده می‌شود. موضوع معیشت و حقوق کارکنان اولین مورد در این زمینه است. رشد ضریب حقوق حداقل به میزان تورم (مطابق قانون مدیریت خدمات کشوری) اجرا نشده و فاصله قابل ملاحظه رشد در نظر گرفته‌شده برای ضریب ریالی حقوق با تورم، با توجه به تورم‌های بالا و عدم تعدیل حقوق در چند سال اخیر، می‌تواند به کاهش جدی قدرت خرید کارکنان و بازنشستگان انجامیده و نگهداشت نیروی متخصص را دشوارتر کند. نحوه تصمیم‌گیری در مجلس درباره این موضوع تعیین‌کننده خواهد بود.

یک مساله بسیار قابل توجه در لایحه بودجه ۱۴۰۵، مساله ارقام فرابودجه‌ای و خارج از سقف بودجه است. اعتبارات قانون هدفمندی یارانه‌ها و اعتبارات جمعی‌خرجی در لایحه خارج از سقف منابع و مصارف بودجه عمومی قرار دارند که عمده منابع در این دو جدول از محل منابع نفتی می‌باشد. یک مساله مهم در این خصوص اینست که عدم درج منابع و مصارف هدفمندی و جمعی‌خرجی در سقف منابع عمومی، تصویر کاملی از وضعیت بودجه ایجاد نمی‌شود و نسبت‌های کلیدی لایحه نمی‌تواند نمایانگر دقیقی از وضعیت مالی دولت باشد. مساله مهم دیگر اینست که علیرغم کاهش سهم نفت از منابع عمومی به حدود ۱۶ درصد، اما سهم درآمدهای نفتی از کل منابع دولت اعم از عمومی، هدفمندی و جمعی‌خرجی در حدود ۳۴ درصد می‌باشد. این بدین معناست که «در واقع» همچنان وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی بالاست.

ج. وضعیت اقتصاد کلان ایران در آستانه تصویب لایحه بودجه‌ 1405: بر اساس برآوردهای مرکز پژوهش‌ها رشد اقتصادی کشور پس از تجربه چهار سال رشدهای بالای 3 درصد، در سال ۱۴۰۴ در دامنه منفی قرار خواهد گرفت. رشد ناچیز تشکیل سرمایه در سال های اخیر و کاهش ظرفیت رشد اقتصادی، ناترازی انرژی و چالش تامین پایدار انرژی صنایع، چالش تامین ارز مورد نیاز صنایع تولیدی و خشکسالی و رشد منفی بخش کشاورزی مهمترین دلایل این رشد منفی می باشند. به طور کلی با توجه به تداوم مسائل پیش گفته، روند رشد اقتصادی کشور در سال 1405 نیز چندان مساعد نبوده و با فرض تحقق فروض لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رشد اقتصادی و رشد اقتصادی بدون نفت در سال ۱۴۰۵ به ترتیب  0.8 و 0.7 درصد پیش بینی می شود. رشد کمتر از تورم ضریب حقوق کارکنان دولت و عدم افزایش جدی بودجه عمرانی مهمترین کانال های اثرگذار بودجه در رشد اقتصادی سال ۱۴۰۵ خواهند بود.

از منظر تورم نیز پیش بینی می شود که نرخ تورم به دلیل نوسانات نرخ ارز  بازار آزاد، افزایش نرخ در تالار دوم، تخصیص  ۸.۸ میلیارد دلار به وارادت کالاهای اساسی با ارز ترجیحی و افزایش احتمالی قیمت برخی حامل های انرژی تا نیمه سال ۱۴۰۵ صعودی بوده و در ادامه به دلیل کاهش اثر کسری بودجه بر رشد کل های پولی و در نتیجه کاهش رشد نقدینگی، روندی نزولی به خود بگیرد. 

در خصوص وضعیت رفاهی نیز هر چند به دلیل لحاظ رقم ۱۷۰ همتی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ برای توزیع کالابرگ به هفت دهک پایین درآمدی، پیش‌بینی می شود ضریب جینی کاهش 2.5 درصدی یافته و به ۰.۳۸ برسد.

سیاست‌های پولی، مالی و درآمدی سه بازوی اصلی مدیریت تقاضای کل، انتظارات تورمی و ثبات اقتصاد کلان هستند. هریک از این ابزارها به‌تنهایی اثر محدودی دارند، اما در هماهنگی می‌توانند اثرات هم‌افزا ایجاد کنند و در مقابل عدم هماهنگی آن‌ها می‌تواند اثر یکدیگر را خنثی یا حتی معکوس کند.

پیامد نهایی این فرآیند، شکل‌گیری تورم پایدارتر همراه با هزینه اجتماعی بالاتر است. خلق پول بانکی مهارنشده، نیروی تورمی را زنده نگه می‌دارد، در حالی که انقباض مالی و درآمدی، رشد اقتصادی و قدرت خرید اقشار با درآمد ثابت را تضعیف می‌کند. نتیجه چنین ترکیبی، تداوم تورم در کنار رکود نسبی و افزایش نابرابری است؛ وضعیتی که نه‌تنها هدف مهار تورم را محقق نمی‌کند، بلکه سرمایه اجتماعی را نیز فرسایش می‌دهد.

د. ارتباط لایحه با برنامه هفتم: قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به‌عنوان نقشه‌راه میان‌مدت کشور و بودجه‌های سنواتی به‌عنوان ابزار اجرای یک‌ساله، باید به‌صورت «دقیق، معنادار و واقعی» همسو باشند؛ زیرا هر گسست میان بودجه ۱۴۰۵ و «قانون برنامه هفتم پیشرفت» به اتلاف منابع عمومی و دور شدن از رشد اقتصادی هدف‌گذاری‌شده می‌انجامد. در همین چارچوب، سازمان برنامه و بودجه در اجرای بند «ب» ماده (۱۱۸) برنامه هفتم، در جلد سوم اسناد پشتیبان جدول «منابع اجرای احکام برنامه» و «جداول اتصال منابع بودجه‌ای به احکام برنامه» را در لایحه ۱۴۰۵ ارائه کرده تا امکان رصد پایبندی دولت فراهم شود.

بررسی تطبیقی و آسیب‌شناسانه اسناد پشتیبان لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که پدیده «برچسب‌گذاری مجدد» با تغییر تابلوی «هزینه‌های جاری و اجتناب‌ناپذیر» به «اعتبارات توسعه‌ای» ماهیت تحولی برنامه هفتم را خدشه‌دار کرده است. منطق این ارزیابی در چهار مصداق کلیدی کاملاً مشهود است. نخست در بخش کشاورزی تخصیص «یارانه کود شیمیایی» ذیل بند «الف» ماده (۳۳) -الگوی کشت- یک پارادوکس آشکار است؛ زیرا قانون صراحتاً بر «انتقال حمایت از نهاده به محصول نهایی» تأکید دارد اما دولت همان یارانه سنتی نهاده (کود) را که حمایت در ابتدای زنجیره است، به‌عنوان اجرای حکم «انتقال به انتهای زنجیره» قلمداد کرده است. دوم در نظام آموزش عالی؛ اتصال «حقوق ثابت و ماهیانه هیئت علمی» به ماده (۹۳) یعنی افزایش سهم پژوهش از تواید ناخالص داخلی فاقد وجاهت بودجه‌ای است؛ چراکه حقوق یک تعهد استخدامی برای جبران خدمات عمدتاً آموزشی است و نمی‌تواند جایگزین «گرنت‌های پژوهشی» و منابع متغیر مورد نیاز برای تولید علم شود. سوم در حوزه فرهنگ؛ انطباق اعتبارات «برگزاری مراسم تکریم و همایش‌ها» در فرهنگستان هنر با ماده (۹۴) مبنی‌بر پژوهش تقاضامحور، نشانه عدم درک تفاوت ماهوی میان «فعالیت‌های ترویجی-تشریفاتی» و «فرآیند تحقیق و توسعه» است. نهایتاً در بخش قضایی؛ برای سازمان زندان‌ها بودجه «وام اشتغال زندانیان آزادشده» را ذیل ماده (۱۱۲) یعنی افزایش دستمزد شاغلین حین حبس تعریف شده است؛ این اقدام مصداق بارز انحراف است، چراکه منابعی که باید صرف اشتغالزایی در «داخل زندان» شود، برای مأموریتی متفاوت در «خارج از زندان» برچسب‌گذاری شده است که در عمل هدف قانونگذار را محقق نمی‌سازد.

۲. ارقام کلی لایحه بودجه سال 1405

۲-1. ارزیابی کلی ارقام کلان لایحه بودجه

بر اساس لایحه بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1405، بودجه کل کشور معادل 14441 هزار میلیارد تومان است که از این میزان منابع بودجه عمومی معادل 5954 هزار میلیارد تومان و بودجه شرکتهای دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت 8896 هزار میلیارد تومان است. بودجه عمومی دولت از دو بخش (1) منابع و مصارف عمومی دولت معادل 5220 هزار میلیارد تومان و (2) درآمد و مصارف اختصاصی دولت معادل 734 هزار میلیارد تومان تشکیل شده است. همچنین مجموع منابع و مصارف جمعی‌خرجی معادل 1489 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. در جدول (1) نمایی از ارقام کلان بودجه کل کشور سال 1405 ارائه شده است:

شکل 1 .ارقام کلان بودجه کل کشور و ترازهای سه‌گانه در لایحه ۱۴۰۵[3] و [4]

تحلیل کلی منابع و مصارف: همان‌گونه که از شکل فوق مشخص است، رشد کلی منابع و مصارف عمومی در حدود 5 درصد لحاظ شده است. این رشد در مقایسه با رشد 93 درصدی قانون 1404 نسبت به قانون 1403، کاهش شدیدی در سقف کلی منابع و مصارف را نشان می‌دهد. برای توضیح این کاهش موارد زیر بیان می‌شود:

·  اول؛ بخشی از این کاهش بدلیل تکالیفی است که در قانون بودجه سال 1404 از فرابودجه وارد بودجه شده و در سقف اعتبارات بودجه قرار گرفتند. تادیه بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی(200 ه.م.ت)، افزایش سرمایه بانک‌‌های دولتی(200 ه.م.ت)، اعتبارات تادیه بدهی‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی(80 ه.م.ت) و کمک‌زیان منابع عمومی به اعتبارات هدفمندی (200 ه.م.ت) از جمله مواردی (مجموعاً 680 ه.م.ت) بودند که در لایحه 1405 یا اعتبار کمتری برای آنها لحاظ شده است؛ یا به فرابودجه انتقال یافته‌اند. مجموع اعتباری که برای این موارد در سقف بودجه عمومی لحاظ شده، 340 هزار میلیارد تومان است.

·  دوم؛ در رویکرد لایحه مهم‌ترین مواردی که قابلیت ایجاد منابع جدید برای تامین کسری بودجه دارند از جمله اصلاح نرخ ارز ترجیحی و اصلاحات حوزه انرژی، به مصارف جمعی‌خرجی بودجه هدفمندسازی یارانه‌ها انتقال یافته و عملاً هرنوع اصلاح نرخی در این حوزه منجر به افزایش اعتبارات بودجه عمومی نخواهد شد.

·  سوم؛ با توجه به برآوردی که از درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام و گاز وجود دارد، این منابع برای سال آینده نسبت به سال جاری روند کاهشی خواهد داشت. لذا محدودیت منابع حاصل از این محل منجر به این شده است که سقف منابع لایحه نسبت به بودجه سال جاری رشد کمتری داشته باشد. خالص منابع صادراتی نفت‌خام، میعانات و گاز نسبت به ارقام سال جاری 39 درصد کاهش یافته است.

·  چهارم؛ عدم بیش‌برآوردی در منابع ریالی از محل مولد‌سازی اموال و دارایی‌های دولت و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی (خصوصی‌سازی)، یکی از اصلی‌ترین دلایل کاهش رشد سقف بودجه نسبت به سال‌ گذشته است. این رقم برای قانون بودجه سال 1404 معادل 160 ه.م.ت بوده که در لایحه ‌پیش‌رو این منابع به 21.5 ه.م.ت کاهش یافته است(معادل 86 درصد کاهش). با توجه به اینکه در سنوات گذشته یکی از دلایل اصلی ایجاد کسری در میانه سال، عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده از این دو محل بود، برآورد واقع‌بینانه این دو ردیف به کاهش سقف اعتبارات لایحه منجر شده است.

·  چهارم؛ سقف انتشار اوراق مالی اسلامی برای سال آتی 940 هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده است که نسبت به میزان مصوب سال جاری 34 درصد افزایش یافته است. این افزایش در حالیست که نسبت رشد اوراق در قانون بودجه 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 در حدود 175 درصد بوده است. به عبارتی، افزایش چشمگیر واگذاری اوراق مالی در قانون بودجه 1404، به معنای استفاده حداکثری از این ظرفیت در سال ۱۴۰۴ بوده که در نتیجه امکان رشدهای بالاتر برای سال آتی را کاسته است.

بر اساس نکات فوق می‌توان نتیجه گرفت که بخشی از رشد کمتر سقف بودجه در لایحه 1405 نسبت به قانون بودجه 1404 ناشی از محدودیت واقعی منابع و بخشی ناشی از تغییر استاندارد بودجه بوده است. همچنین روند عملکرد منابع و مصارف قانون بودجه نشان می‌دهد عملکرد بودجه تا انتهای سال جاری 81 درصد میزان مصوب باشد و بر این مبنا رشد لایحه نسبت به عملکرد قانون بودجه 1404 بالغ بر 29 درصد برآورد می‌شود.

ارائه تصویری جامع از مجموع منابع و مصارف لایحه مشتمل بر ارقام ریالی بودجه عمومی و منابع و مصارف جمعی‌خرجی (اعتبارات فرابودجه‌ای سابق) می‌تواند نمای بهتری از وضعیت رشد ارقام کلان بودجه ارائه دهد. با احتساب مجموع تمامی اعتبارات عمومی و جمعی‌خرجی، رشد لایحه 1405 نسبت به سقف ارقام قانون بودجه 1404 در حدود 14 درصد است. البته در این جدول مصارف جمعی‌خرجی جدول (14) لحاظ نشده است که با لحاظ آن موارد، این نسبت بیشتر می‌شد. در جدول زیر میزان رشد ارقام کلان بر این مبنا محاسبه شده است.

جدول 1 .رشد مجموع اعتبارات لایحه در نسبت با قانون 1404[3]

در ادامه به صورت اجمالی ردیف‌های اصلی منابع و مصارف بررسی می‌شوند:

1- درآمدها: بخش «درآمدها» نسبت به مصوب سال گذشته در حدود 39 درصد رشد دارد که سهم درآمدهای مالیاتی از این رشد در حدود 32 واحد درصد است. بخشی از این افزایش درآمدهای مالیاتی ناشی از رشد دو واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده نسبت به سال 1404 و بخشی نیز ناشی از رشد 46 درصدی مالیات اشخاص حقوقی است. درآمدهای ناشی از حقوق ورودی کالاها (درآمدهای گمرکی) نسبت به میزان مصوب سال 1404، 13.5 درصد کاهش یافته است که با وجود افزایش 26 درصدی نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی، بدلیل حذف حقوق ورودی واردات خودرو این منابع کاهشی بوده است. همچنین سایر درآمدهای دولت (شامل سودسهام شرکت‌های دولتی، حقوق دولتی معادن و ...) نیز معادل 21 درصد رشد داشته است.

2- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای: رقم برآوردی لایحه در خصوص میزان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 275 هزار میلیارد تومان است که سهم  منابع حاصل از فروش صادراتی نفت‌خام، گاز طبیعی و میعانات گازی 250 هزار میلیارد تومان و سهم درآمدهای مولدسازی 12 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. میزان مصوب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در قانون بودجه 1404، 930 هزار میلیارد تومان است که رقم پیش‌بینی شده در لایحه 70 درصد کاهش را نشان می‌دهد. بخشی از این کاهش ناشی از برآورد تحقق کمتر درآمدهای نفتی درسال آتی نسبت به پیش‌بینی قانون 1404 است که از 407 هزار میلیارد تومان در قانون 1404 به 250 هزار میلیارد تومان رسیده و لذا 39 درصد کاهش دارد. بخشی از این کاهش ناشی از برآورد کاهش قیمت و میزان صادرات و بخشی نیز ناشی از کاهش سهم دولت از درآمدهای صادراتی است که در ادامه گزارش به تفصیل تبیین می‌شود. از سوی دیگر منابع حاصل از واگذاری اموال و دارایی‌های دولت و یا همان مولدسازی نیز در حدود 12 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نسبت به میزان مصوب قانون بودجه 1404 (325 ه.م.ت) 96.5 درصد کاهش یافته است. البته بخش عمده‌ای از منابع حاصل از مولدسازی  در قانون بودجه 1404 به صورت تهاتری بابت تادیه بدهی دولت به تامین اجتماعی( 200 ه.م.ت) و افزایش سرمایه بانک‌ها (100 ه.م.ت) بوده و سهم ریالی آن در حدود 25 هزار میلیارد تومان بود.

3- واگذاری دارایی‌های مالی: مجموع منابع حاصل از واگذاری دارایی‌‌های مالی معادل 1543 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نسبت به میزان مصوب قانون بودجه سال جاری 2 درصد کاهش یافته است. در این ردیف، مجموع میزان منابع حاصل از واگذاری اوراق مالی در حدود 940 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نسبت به قانون بودجه سال جاری 16 درصد رشد دارد. همچنین میزان منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی در حدود 590 هزار میلیارد لحاظ شده است که نسبت به میزان سال گذشته 9 درصد رشد یافته است. بخشی از این رشد ناشی از افزایش نرخ تسعیر و بخشی نیز ناشی از رشد سهم بخش استقراضی دولت از صندوق است.

در نمودار زیر نمایی از سهم ردیف‌های اصلی در تامین منابع لایحه بودجه 1405 ارائه شده است:

شکل 2 .نمودار ترکیب منابع عمومی دولت در لایحه بودجه 1405 [1]

4-هزینه‌ها: میزان رشد مجموع هزینه‌ها در لایحه 20 درصد لحاظ شده است. بخش عمده‌ای از هزینه‌های جاری را پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت، مستمری بازنشستگان وابسته به دولت و هزینه‌های دستگاهی تشکیل می‌دهد. با توجه به اینکه ضریب ریالی افزایش حقوق و دستمزد کارکنان بخش دولتی نیز در جدول الزامات مصارف معادل 20 درصد لحاظ شده است، لذا رقم سرجمع هزینه‌ها نیز به همین میزان رشد داشته است.

5-تملک دارایی‌های سرمایه‌ای: اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه رشدی نداشته و همان میزان 600 هزار میلیارد تومان قانون بودجه سال 1404 مجدداً پیشنهاد شده است. همچنین در جدول جمعی خرجی، به دستگاه‌ها اجازه داده شده بخشی از اعتبارات عمرانی مورد نیاز خود را از محل فروش و واگذاری اموال و دارایی‌های در اختیار خود تامین کنند که این سازوکار می‌تواند انگیزه دستگاه‌ها را در مولدسازی دارایی‌های خود افزایش دهد.

۶- تملک دارایی‌های مالی: میزان پیشنهادی لایحه برای تملک دارایی‌های مالی در حدود 602 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نسبت به میزان مصوب سال 1404، 40 درصد کاهش داشته است. رقم اصلی این ردیف را اعتبارات بازپرداخت اصل اوراق سررسید شده دولت تشکیل می‌دهد که میزان پیشنهادی آن در لایحه 446 هزار میلیارد تومان بوده و نسبت به میزان مصوب سال 1404 رشد 15 درصدی دارد. یک دلیل آشکار کاهش اعتبارات این ردیف نسبت به قانون 1404، انتقال بخشی از اعتبارات تادیه‌ بدهی‌ها به جدول جمعی‌خرجی و حذف بخشی دیگر است. در شکل (3) نمایی از مصارف کلی لایحه ارائه شده است:

شکل 3 .نمایی از مصارف لایحه بودجه 1405[3]

۲-۲.تراز‌های سه‌گانه

 کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه سال 1405 معادل 615 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان کسری تراز عملیاتی سال 1404، 32 درصد کاهش یافته است. این بدین معناست که در سال 1405، بار ریالی بیشتری از مصارف هزینه‌ای از محل درآمدها تامین خواهد شد. تراز سرمایه‌ای که درسال‌های اخیر همواره مثبت بوده و بدین معنا بود که از محل درآمدهای نفتی به منظور پوشش کسری تراز عملیاتی استفاده می‌شد، برای اولین بار منفی شده است. البته با افزودن منابع استقراضی از صندوق توسعه که ماهیتاً منابع نفتی هستند، این تراز همچنان مثبت می‌شود. اما تراز مالی نسبت به سال گذشته افزایش یافته است. بخش عمده ای از افزایش تراز مالی ناشی از رشد میزان اوراق و دریافتی دولت از صندوق توسعه و بخشی نیز ناشی از کاهش اعتبارات تملک مالی نسبت به قانون بودجه 1404 است. در شکل زیر نمایی مقایسه‌ای از روند ترازهای سه‌گانه در قانون  1404و لایحه 1405 ارائه شده است:

شکل 4 .نمایی مقایسه‌ای از ترازهای سه‌گانه‌ در قانون 1404 و لایحه 1405[3]

۲-۳. میزان رشد منابع و مصارف لایحه بودجه 1405 در نسبت با پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه 1404

در این بخش، به مقایسه میزان رشد ارقام منابع لایحه نسبت به عملکرد هشت‌ماهه بودجه سال جاری و پیش‌بینی از عملکرد ردیف‌های اصلی تا انتهای سال پرداخته شده است. این ارقام نشان‌دهنده اینست که مقادیر لایحه در مقایسه با پیش‌بینی عملکرد و نیز عملکرد هشت‌ماهه، ارقام قابل وصولی است و رشد این ارقام با میزان تورم پیش‌بینی شده برای سال آتی همخوانی دارد.

جدول 1 .مقایسه رشد منابع لایحه با مقادیر مصوب و پیش‌بینی عملکرد بودجه ۱۴۰۴[3] و [4]

در جدول زیر نیز میزان رشد ارقام مصارف لایحه نسبت به عملکرد هشت‌ماهه بودجه سال جاری و پیش‌بینی از عملکرد ردیف‌های اصلی تا انتهای سال مقایسه شده است. این جدول نشان می‌دهد رشد مقادیر پیشنهادی لایحه نسبت به عملکرد پیش‌بینی شده در حدود متوسط 27 درصد بوده که حکایت از کاهش معنادار رشد مقادیر بودجه نسبت به میزان تورم انتظاری دارد. شایان ذکر است که بخشی از تفاوت میان پیش‌بینی از عملکرد منابع و عملکرد مصارف ناشی از احتمال عدم بازپرداخت بخشی از تنخواه اخذ شده توسط دولت است که منجر به فزونی مصارف بر منابع شده است.

جدول 2 .مقایسه رشد مصارف لایحه با مقادیر مصوب و پیش‌بینی عملکرد بودجه ۱۴۰۴[3] و [4]

۳. نکات مهم منابع و درآمدهای عمومی لایحه بودجه 1405

3-1. درآمدهای مالیاتی

در این بخش، ارقام پیش‌بینی‌شده از درآمدهای مالیاتی در لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰5 بررسی شده است. مجموع درآمدهای مالیاتی در این سال برابر 2961 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. از این رقم، 2730 هزار میلیارد تومان مربوط به مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات است که توسط سازمان امور مالیاتی کشور اخذ می‌شود و 231 هزار میلیارد تومان باقی مانده مربوط به مالیات بر واردات است که توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران دریافت می‌شود. همان‌طور که در جدول زیر قابل مشاهده است، نسبت به سال 1404، مجموع درآمدهای مالیاتی شامل مالیات و گمرک 42 درصد افزایش داشته است. باید توجه شود که در جدول الزامات بودجه لایحه بودجه سال 1405 (ردیف 4-6-1) نرخ مالیات بر ارزش افزوده 2 واحد درصد نسبت به سال 1404 افزایش می‌یابد. با توجه به لایحه، پیش‌بینی می‌شود افزایش 2 واحدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده حدود 170 همت درآمد جدید ایجاد کند و بدون نظر گرفتن این منبع جدید مجموع درآمدهای مالیاتی نسبت به سال 1404، حدود 34 درصد افزایش یافته است. این درحالی است که رشد اسمی تولید ناخالص داخلی (رشد واقعی + تورم) در سال 1404 نسبت به سال 1403 حدود 43 درصد برآورد می‌شود و پیش‌بینی رشد اسمی تولید ناخالص داخلی سال 1405 حدود 46 درصد است. بنابراین با توجه به نرخ تورم سال جاری (و سال آینده) و افزایش 2 واحدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده، پیش‌بینی مجموع درآمدهای مالیاتی در سال 1405 می‌تواند رقم بالاتری از رقم مندرج در لایحه باشد. البته بخشی از این افزایش محدود درآمدهای مالیاتی ناشی از کاهش مالیات واردات نسبت به سال 1404 است. افزایش مجموع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات (بدون درنظر گرفتن مالیات واردات) در لایحه بودجه 1405 حدود 50 درصد و بدون درنظر گرفتن منابع افزایش 2 واحدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده حدود 41 درصد است.

جدول 3 .درآمدهای مالیاتی در سنوات گذشته و لایحه بودجه سال 1405[3] و [2]

یادداشت: در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عمل‌کرد سال گذشته محاسبه شده؛ به جز در ستون عمل‌کرد ۸ ماهه‌ی ۱۴۰۴ که درصد تحقق نسبت به 8/12 مصوب همان سال و هم‌چنین لایحه‌ی ۱۴۰۵ که تغییر نسبت به مصوب ۱۴۰۴ گزارش شده است.

یکی از شاخص‌های مهم برای ارزیابی کیفیت بودجه میزان تامین اعتبارات هزینه‌ای از محل درآمدهای مالیاتی است. اعتبارات هزینه‌ای (جاری) مخارج سالیانه‌ی دولت (شامل پرداخت حقوق کارکنان بخش عمومی و مستمری بازنشستگان) است. با توجه به ویژگی گفته‌شده از مالیات، اولویت این است که در هر سال، هزینه‌های دولت از محل مالیات تأمین شود.

با این توضیح، نمودار زیر سهم مصوب مجموع درآمدهای مالیاتی (جمع درآمدهای مالیاتی و خالص حقوق ورودی گمرکی) را از جمع منابع عمومی دولت و از هزینه‌ها نشان می‌دهد. ستون آبی رنگ مربوط به نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای و ستون قرمز مربوط به نسبت مالیات از جمع منابع است. همان‌طور که در نمودار زیر مشخص است، سهم مالیات‌ها از جمع منابع عمومی دولت برابر 57  درصد است که نسبت به سال 1404 که این رقم 42 درصد بود رشد مناسبی داشته است. البته یکی از عوامل این موضوع، رشد کمتر سایر منابع عمومی دولت از جمله فروش نفت و اوراق مالی است.

در سمت دیگر، می‌توان به سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌ها نگاه کرد. با توجه به اعداد ثبت‌شده در لایحه، سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌ها برای سال ۱۴۰5 برابر 74درصد پیش­بینی شده است؛ یعنی، مالیات‌ها حدود سه چهارم از هزینه‌های (جاری) دولت را پوشش می‌دهند. در مقایسه با چندین سال گذشته، ‌این نسبت بالاترین مقدار را در سال‌های اخیر دارد. البته یکی از عوامل این موضوع، رشد محدود هزینه‌ها و حقوق‌ها در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به سال 1404 است. مطابق ماده‌ی (۲۶) قانون برنامه‌ی هفتم پیشرفت در پایان برنامه، سهم مالیات از اعتبارات هزینه‌ای باید به ۸۰ درصد  برسد.

شکل 5 .نمودار سهم مصوب مجموع درآمد‌های مالیاتی در قوانین بودجه سنواتی

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر اساس قانون‌های بودجه‌ی سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۴۰4 کل کشور و لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰5 کل کشور.

رو‌یکرد دیگر در تحلیل درآمدهای مالیاتی، بررسی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است. در بسیاری از کشورهای جهان، اندازه‌ی دولت ‌همبستگی بالایی با سطح درآمدهای مالیاتی دارد. در نتیجه، مقایسه‌ی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی با گذشته و با کشورهای دیگر دلالت‌های مهمی در سیاست‌گذاری اقتصادی دولت دارد. با این توضیح، نمودار زیر نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی را به تولید ناخالص داخلی در یک دهه‌ی گذشته نشان می‌دهد. برای سال ۱۴۰4، درآمدهای مالیاتی مصوب قانون بودجه‌ی این سال و برای سال ۱۴۰5 رقم لایحه‌ی بودجه‌ قرار داده شده است.

شکل 6 .نمودار نسبت عملکرد مجموع درآمد‌های مالیاتی به تولید ناخالص داخلی

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر اساس سازمان امور مالیاتی کشور، قانون بودجه‌ی ۱۴۰۳ کل کشور، لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰۴ کل کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

همان‌طور که در نمودار فوق مشخص است، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰5 (مطابق لایحه) برابر ۵.9 درصد است. بر اساس لایحه بودجه 1405، رشد مستمر این نسبت در 4 سال‌ گذشته متوقف می‌شود و حتی اندکی کاهش می‌یابد. در صورت تحقق کامل درآمدهای مالیاتی در سال 1404 این نسبت 6 درصد خواهد بود. با این حال، در مقایسه با سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۶، این نسبت هم‌چنان کوچک‌تر است. بالاترین نسبت در سال‌های اخیر مربوط به سال ۱۳۹۵ است. برای رسیدن به نسبت سال 1395، درآمدهای مالیاتی باید به 3304 هزار میلیارد تومان برسد.

ماده‌ی (۲۶) قانون برنامه‌ی هفتم پیشرفت به دولت تکلیف می‌کند که در پایان  برنامه، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد افزایش پیدا کند. جدول زیر نشان می‌دهد برای دست‌یابی به این هدف، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در بازه‌ی سال‌های ۱۴۰5 تا ۱۴۰۷ باید چه عددی باشد. در این جدول، نسبت سال ۱۴۰۷ برابر ۱۰ درصد قرار داده شده است و برای سال‌های قبل از آن نسبت‌ها با درون‌یابی به دست آمده و اندازه‌ی گام‌ها در هر سال برابر فرض شده است.

همان‌طور که در جدول زیر مشخص است،‌ برای رسیدن به هدف‌گذاری برنامه، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سال 1405 باید برابر 7.4 درصد تنظیم شود؛ در حالی که با توجه به مقدار ثبت‌شده در لایحه‌ی بودجه، این نسبت برابر ۵.9 درصد است. ارقام مندرج در سطر دوم جدول نشان می‌دهد که با توجه به برآورد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰5، درآمدهای مالیاتی مورد نیاز برای ایجاد این نسبت برابر 3719 هزار میلیارد تومان است. این رقم 758 هزار میلیارد تومان بیش‌تر از درآمدهای مالیاتی لایحه سال 1405 است. در این شاخص، منظور از مجموع درآمدهای مالیاتی، مجموع مالیات‌های مستقیم، مالیات بر کالاها و خدمات و مالیات بر واردات است.

جدول 4.پیش‌بینی درآمدهای مالیاتی لازم برای دست‌یابی به هدف‌گذاری برنامه‌ی هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر اساس قانون بودجه‌ی سال ۱۴۰۴ کل کشور، لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰۵ کل کشور و قانون برنامه‌ی هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران.

3-2. منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی

در لایحه بودجه 1405 از محل صادرات نقدی نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی مجموعاً 25.4 میلیارد دلار درآمد پیش‌بینی‌شده است. بر اساس بند «ح» ماده (16) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه سهم دولت از منابع صادراتی نفت‌خام، گاز و میعانات گازی در هر سال 3 واحد درصد کاهش می‌یابد، که در سال 1405 این سهم به 34.5 درصد رسیده و سهم صندوق توسعه به 51 درصد افزایش می‌یابد.

بر اساس الزامات منابع لایحه بودجه، دولت در لایحه 31 واحد درصد از سهم صندوق را استقراض نموده و معادل ریالی این منابع ارزی را با تسعیر به نرخ حواله تالار اول به منابع عمومی اضافه کرده است. لذا مجموع منابع نفتی لایحه بالغ بر 840 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان 978 هزار میلیارد تومانی سهم درآمدهای نفتی قانون بودجه 1404،  15 درصد کاهش دارد.

در جدول زیر بر اساس مفروضات لایحه و بر اساس قاعده سهم‌بری فوق، علاوه بر سناریو پیشنهادی لایحه بودجه، دو سناریو اول (رویکرد بد‌بینانه) و سناریو دوم (رویکرد خوش بینانه) به منظور مقایسه استخراج و ارائه شده است:

جدول 5 . فروض برآورد درآمدهای نفتی وگازی در لایحه

ماخذ: یافته‌های پژوهش

بر اساس جدول فوق، سناریو برآوردی لایحه در خصوص درآمدهای نفتی بدین صورت است که مجموع میزان صادرات نفت‌خام، خالص صادرات گاز طبیعی و میعانات گازی معادل 25.4 میلیارد دلار در نظر گرفته شده است که معادل سهم 34.5 درصدی دولت به نرخ تسعیر ترجیحی 28500 تومان، 250 هزار میلیارد تومان بوده و سهم 31 درصدی استقراض از صندوق توسعه ملی معادل 7.9 میلیارد دلار و 590 هزار میلیارد تومان است. در سناریو پیشنهادی لایحه مجموع استفاده دولت از منابع ارزی نفت و گاز 16.6 میلیارد دلار و معادل 840 هزار میلیارد تومان است.

در سناریو اول (رویکرد بد‌بینانه) فرض شده است، قیمت صادراتی نفت به 50 دلار بر بشکه کاهش یابد و مجموع صادرات نیز معادل 1 میلیون بشکه در روز باشد که در این صورت سهم مستقیم دولت 209 هزار میلیارد تومان و منابع دریافتی از صندوق 495 هزار میلیارد تومان شده و مجموعاً به میزان 135 هزار میلیارد تومان منابع کاهش خواهد یافت. در سناریو دوم (خوش‌بینانه) نیز فرض شده است قیمت صادراتی به 60 دلار بر بشکه و میزان صادرات به 1.2 میلیون بشکه در روز برسد که در این‌صورت سهم دولت 305 هزار میلیارد تومان و منابع دریافتی از صندوق 722 هزار میلیارد تومان بوده و در مجموع 187 هزار میلیارد تومان منابع بودجه افزایش خواهد یافت.

همانطور که روشن است درآمدهای نفتی بودجه تابعی از فروض در نظر گرفته شده برای آن بوده و در صورت تغییر فروض، منابع حاصل از صادرات نفت تغییرات قابل ملاحظه‌ای خواهند داشت. به منظور سنجش اثرات افزایش یا کاهش متغیرهای موثر در قالب سناریوهای مختلف تحقق درآمدهای نفتی، تحلیل حساسیت منابع صادرات نفت در مقایسه با سناریوی لایحه دولت در جدول زیر ارائه شده و همچنین حالت انتخابی لایحه نیز مشخص شده است.

        ماخذ: محاسبات گزارش  

 شکل 7 .تحلیل حساسیت درآمدهای نفتی دولت در سناریوهای مختلف بر حسب حجم صادرات (میلیون بشکه در روز) و نرخ تسعیر درآمدهای ارزی

      به طور کلی، بر مبنای فروض لایحه و داده‌های مربوطه، میزان مجموع تولید نفت‌خام، میعانات گازی و گاز طبیعی در لایحه 4412 هزار بشکه در روز لحاظ شده است که از این میزان 2640 هزار بشکه در روز به مصرف پالایشگاه‌های داخلی(به منظور تولید فرآورده‌های اصلی مورد نیاز) می‌رسد و 1772 هزار بشکه در روز صادرات می‌شود. 1045 هزار بشکه در روز سهم منابع نفتی صادراتی ارزی (غیرتهاتری) است که بین دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی‌‌ نفت تسهیم می‌شود. مابقی منابع نفتی به میزان 727 هزار بشکه در روز سهم تقویت بینه دفاعی، طرح‌های خاص، طرح‌های سرمایه‌گذاری و بازپرداخت طرح‌های ماده (12) قانون رفع موانع تولید، تامین فرآورده و ... است که در قالب منابع صادراتی تهاتری بوده و معادل ریالی این میزان نفت تحویلی در جدول جمعی‌خرجی پیش‌بینی‌ شده است. نکته مهم در این‌باره سهم صندوق توسعه می‌باشد که بر اساس بند «ب» ماده (16) قانون احکام دائمی و بند (2-5) جدول الزامات معادل 20 درصد به عنوان بدهی به صندوق لحاظ می‌شود. علاوه‌ بر مجموع سهم صادراتی دولت و صندوق توسعه ملی از نفت‌خام و میعانات‌گازی، خالص صادرات گاز طبیعی به میزان 16 میلیارد متر مکعب در سال (به نرخ حدوداً 30 سنت) نیز به مجموع درآمدهای ارزی تسهیمی افزوده می‌شود. در شکل زیر نمایی کلی از تسهیم منابع نفتی، گازی و میعانات گازی ارائه شده است.      

شکل 8 .تسهیم نفت‌خام، میعانات گازی و گاز طبیعی در لایحه بودجه 1405[3]

سهم درآمدهای نفتی در بودجه، یکی از مسائل کلیدی در برنامه‌ریزی مالی و اقتصادی کشور است. با توجه به ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۵، برای محاسبه دقیق سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدها باید به این نکته توجه داشت که درآمدهای نفتی کشور منحصر به سهم دولت از فروش نفت نبوده و ردیف‌های دیگری مانند منابع حاصل از صندوق توسعه ملی، درآمدهای نفتی در منابع جمعی-خرجی و منابع نفتی در منابع هدفمندسازی یارانه‌ها را نیز شامل می‌شود. در لایحه بودجه ۱۴۰۵ مجموع درآمدهای نفتی دولت معادل ۲۸۳۵ هزار میلیارد تومان شامل ۸۵۳ هزار میلیارد تومان در منابع عمومی، ۹۶۷ هزار میلیارد تومان در منابع هدفمندی و ۱۰۱۵ هزار میلیارد تومان در جدول جمعی‌خرجی است. کل منابع و درآمدهای دولت شامل بودجه عمومی، اعتبارات هدفمندی و منابع جمعی‌خرجی نیز معادل ۸۲۱۲ هزار میلیارد تومان است.

جدول 6 .محاسبه سهم درآمدهای نفتی در کل منابع بودجه با احتساب موارد خارج از سقف

شایان ذکر است در محاسبه مجموع درآمدهای دولت ۲۷۰ هزار میلیارد تومان اقلام دوبار شماری هدفمندی از محل منابع عمومی (شامل کمک زیان هدفمندی(۱۰۰ ه.م.ت) و اختصاص ۲ واحد درصد از مالیات بر ارزش افزوده بابت کالابرگ(۱۷۰ ه.م.ت)) و اقلام غیرمربوط به درآمدهای دولت در جدول جمعی‌خرجی شامل منابع سهم شرکت ملی نفت ایران(معادل ۱۰۸ ه.م.ت) و تسهیلات صندوق توسعه ملی بابت طرح‌های بالادستی نفت و گاز (معادل ۹۰ ه.م.ت) از سرجمع کسر شده است. بر این اساس، سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت در لایحه بودجه سال 1405، معادل ۳۴.۴ درصد می‌باشد. لازم به ذکر است که درصد فوق شامل منابع مستقیم نفت در درآمدهای دولت است درحالی که مواردی همچون مالیات بر فروش فراورده‌های نفتی و مالیات بر درآمد شرکت ملی نفت ایران که به صورت غیرمستقیم از درآمدهای نفتی حاصل شده است در محاسبه فوق لحاظ نشده است و با احتساب این موارد درصد فوق افزایش می‌یابد. بر اساس محاسبات فوق، سهم بخش های مختلف از منابع درآمدی دولت با احتساب موارد فرابودجه‌ای در لایحه بودجه 1405 در نمودار زیر نشان داده شده است:

شکل 9. سهم بخش‌های مختلف از منابع درآمدهای دولت با احتساب فرابودجه در لایحه ۱۴۰۵

3-۳. واگذاری دارایی‌های مالی

در لایحه بودجه 1405 منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی معادل 1543 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده‌ است. در جدول زیر ارقام قانون و ‌پیش‌بینی عملکرد 1404 با ارقام پیشنهادی لایحه 1405 مقایسه شده است. علیرغم آنکه میزان عرضه اوراق نسبت به سال 1404، 16 درصد و استقراض از صندوق 9 درصد افزایش یافته است، اما مجموعاُ به میزان 205 هزار میلیارد تومان سرجمع واگذاری‌های مالی کاسته شده است که دلیل اصلی آن کاهش منابع از محل واگذاری شرکت‌های دولتی از 215 هزار میلیارد تومان به 10 هزار میلیارد تومان است. تجربه چندسال اخیر نیز نشان می‌‌دهد برآورد ارقام بالا از محل خصوصی‌سازی کاملاً غیرواقع‌بینانه بوده و در عمل منجر به کسری تامین نشده بودجه در میانه سال مالی می‌گردد.

جدول 7 .مقایسه ارقام واگذاری دارایی‌های مالی در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405[3] و [4]

انتشار اوراق مالی اسلامی: در لایحه‌ی بودجه 1405، سقف منابع حاصل از فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی 940 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. در نمودار زیر سقف انتشار اوراق مالی در قانون بودجه و عملکرد آن در طی سال‌های اخیر نشان داده ‌شده است. محور سمت راست و نمودار خطی درصد سهم اوراق مصوب و عملکرد از کل منابع را نشان داده و محور سمت چپ و نمودار میله‌ای حجم ریالی مصوب و عملکرد انتشار اوراق مالی را نشان می‌دهد. نکته قابل توجه این نمودار افزایش سهم اوراق مالی از سرجمع منابع از حدود 10 درصد در دهه ۹۰ به حدود 18 درصد از ابتدای دهه 1400 است. این موضوع موید این نکته است که عملاً بخشی از کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر، از طریق افزایش بدهی و انتشار اوراق مالی جبران می‌شود.

در رابطه با نمودار زیر دو نکته شایان‌ذکر است؛ اولاً مقایسه سهم اوراق در حالت مصوب و عملکرد نشان‌می‌دهد که ارقام مصوب در ابتدای سال، در نهایت تغییرات قابل ملاحظه‌ای می‌یابد و سهم اوراق بدهی در منابع بودجه افزایش می‌یابد که ناشی از مجوزهای درون‌سالی بوده که برخلاف نظم مالی و بودجه‌ای است. ثانیاً، این نمودار صرفاً وضعیت انتشار اوراق مالی را نشان‌می‌دهد و با مشاهده آن نمی‌توان در مورد کلیت استقراض دولت نتیجه‌گیری نمود. با آنکه در برخی از سال‌ها انتشار اوراق کاهش یافته، اما در عوض استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، استفاده ارزی و ریالی دولت از منابع بانک مرکزی یا شبکه بانکی و عدم تادیه تعهدات و دیون به نهادهای طلبکار از دولت جایگزین آن شده است. لذا به صرف این نمودار نمی‌توان در خصوص وضعیت بدهی‌های دولت نظر داد.

شکل 10.سقف انتشار اوراق مالی در قانون بودجه و عملکرد آن در بازه ۹۶-۱۴۰۵[1] و [2]

بر اساس محاسبات و داده‌های مرکز مدیریت بدهی‌های دولت در سال 1405 حدود 450 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی سررسید می‌شود، لذا انتشار 940 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی جدید یعنی خالص تامین مالی دولت از این محل در حدود490 هزار میلیارد تومان است. با توجه به نرخ‌گذاری دستوری در حوزه اوراق مالی دولت، ظرفیت انتشار اوراق دولتی برمبنای تکلیف نگهداری اوراق بانک‌ها (معادل 3 درصد مجموع سپرده‌ها) و صندوق‌های درآمد ثابت (معادل25 الی 30 درصد مجموع دارایی‌هایشان) تعیین می‌شود. لذا با فرض رشد40 درصدی نقدینگی (تداوم رشد فعلی) در سال آتی، مجموع ظرفیت جدید برای جذب اوراق مالی از سوی بانک‌ها در حدود 240 هزار میلیارد تومان و از سوی صندوق‌ها 210 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. البته در صورتی که نرخ تکلیفی بانک‌ها و صندوق‌ها افزایش یابد یا نرخ رشد نقدینگی از عدد پیش‌بینی شده بیشتر شود، این ظرفیت قابل افزایش می‌باشد. همچنین بررسی دقیق‌ ترازنامه بانک‌ها نشان می‌دهد میزان اوراق موجود در ترازنامه بانک‌ها معادل تکالیف فردی آنها نبوده و ظرفیت جذب بانک‌ها بیشتر از میزان اوراق موجود فعلی است.

البته از سوی دیگر نیز باید توجه داشت افزایش قابل توجه اوراق دولتی می‌تواند از طریق الزام بانک مرکزی به تجمیع اوراق دولتی بانک‌ها و افزایش پایه پولی در بازار بین‌بانکی منجر به اخلال سیاست پولی شود. این موضوع به وضوح برخلاف سیاست استقلال سیاستگذاری پولی است و عواقب تورمی شدیدی می‌تواند داشته باشد. به عبارت بهتر، افزایش میزان اوراق از سقف استاندارد خود به معنای پولی‌شدن کسری بودجه و نقض استقلال سیاست‌گذاری پولی است و می‌تواند اثرات نامطلوب تورمی در پی داشته باشد.

در شکل زیر میزان خالص اوراق منتشره طی چند سال گذشته مطابق قوانین بودجه و عملکرد، ترسیم شده و سهم اوراق از منابع عمومی نیز نشان داده است. این نمودار نشان می‌دهد که میزان خالص تامین مالی دولت از طریق اوراق مالی در سال 1404 تقریباً رشد دو برابری نسبت به سال قبل داشته، اما سهم آن از تامین مالی دولت رشد دو برابری نیافته است. یکی از دلالت‌های این مساله می‌تواند این باشد که استفاده از اوراق مالی در میان‌مدت منجر به افزایش بار مالی بدهی‌های سررسیدشده در سال‌های آتی می‌شود و در نتیجه ظرفیت خالص تامین مالی دولت از این محل را کاهش می‌یابد. در این شکل، نمودار میله‌ای و ستون‌ محور سمت چپ خالص انتشار اوراق مالی را نشان‌می‌دهد و نمودار خطی و محور سمت راست سهم خالص انتشار اوراق مالی از منابع مصوب بودجه عمومی را نشان‌می‌دهد.

شکل 11 .خالص انتشار اوراق مالی دولت در بازه ۹۶-۱۴۰۵ [2] و [1] 

۴. نکات مهم مصارف و اعتبارات هزینه‌ای لایحه بودجه ۱۴۰۵

با تمرکز بر قسمت‌های مختلف مصارف لایحه بودجه 1405 می‌توان رویکرد کلی دولت در تدوین لایحه بودجه را استخراج نمود. در هر یک از این محورها مسائل مهمی وجود دارد که بررسی آن‌ها حائز اهمیت است. محدودیت‌های بودجه‌ای از یک طرف و ضرورت مسائل کشور از طرف دیگر، شرایطی را رقم می‌زند که دولت‌ها را در معرض انتخاب و ارجحیت‌دادن به برخی از موضوعات قرار می‌دهد. در این شرایط، روشن‌ساختن جنبه‌های مختلف مسائل اساسی و پیامدهای مثبت و منفی اقدامات بودجه‌ای ضرورت دارد. این مساله در لایحه بودجه 1405 مشهود است که دولت با اولویت کاهش هزینه‌ها و کنترل کسری بودجه، در ابتدا قید منابع خود را معین نموده و سپس بر اساس آن و نیز بر مبنای قواعد و الزامات حاکم بر مصارف اجتناب‌ناپذیر اقدام به توزیع اعتبارات در لایحه نموده است. بطور کلی منطق تنظیم بودجه بر این اصل استوار است که در توزیع اعتبارات می‌بایست نخست به محدودیت منابع توجه داشت تا تعهدات مالی دولت در سند بودجه از منابع درآمدی مطمئنی تامین شود. از سوی دیگر، هرساله بخشی از مصارف اجتناب‌ناپذیر بوده و دولت ملزم است تا این مصارف را بپردازد. به عنوان مثال پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان تا نرخ رشد تعیین شده در قانون بودجه، بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی سررسیدشده و مصارف قانون هدفمندی(به عنوان بخشی از بودجه جاری) از جمله مواردی هستند که شاکله اصلی مصارف کلی بودجه را می‌سازند. به طور تقریبی مجموع مصارف اجتناب‌ناپذیر بیش از 85 درصد از مصارف بودجه را تشکیل می‌دهند.

در ابتدا به منظور ارائه تصویری از وضعیت مقادیر کلان اعتبارات سمت مصارف در طی 8 سال اخیر، در نمودار زیر روندی از نسبت مصوب سهم هزینه‌ها، اعتبارات عمرانی و تملک مالی ارائه شده است. همانگونه که مشاهده می‌شود، نسبت‌ پیشنهادی لایحه مشابه روند سنوات اخیر (بجز سال 1404) بوده است و البته این نکته نیز مشهود است که به تدریج سهم اعتبارات عمرانی کاهش و سهم اعتبارات تملک مالی در حال افزایش است.

شکل 12 .روند سهم مصارف هزینه‌ای، عمرانی و مالی از بودجه در بازه ۹۷-۱۴۰۵[1]

4-1. اعتبارات هزینه‌ای

در لایحه بودجه سال 1405، اعتبارات هزینه‌ای بالغ بر 4017 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب سال 1404، 20 درصد و نسبت به پیش بینی عملکرد (بالغ بر3200 هزار میلیارد تومان)، 25 درصد رشد دارد. قسمت عمده مصارف بودجه عمومی متعلق به اعتبارات هزینه‌ای است که 76 درصد از کل مصارف را تشکیل می‌دهد. از سال 1400 رشد اعتبارات هزینه‌ای به سطوح بالاتری افزایش یافته است که بخشی از آن ناشی از افزایش سطوح تورم از متوسط 20 درصد در دهه 90 به متوسط 35 درصد در سال‌های اخیر است.

در سال 1403 تلاش شد تا با انقباض هزینه‌ای رشد بیشتر مصارف بودجه و کسری تا حدی مهار شود، اما عملکرد محقق شده نشان داد این هدف در واقعیت موفق نبوده و دولت ناگزیر از افزایش هزینه‌ها از محل‌های مختلف شده است. در پی سیاست انقباضی سال 1403، در قانون بودجه سال 1404 میزان مصوب هزینه‌های بودجه رشد بسیار قابل توجهی داشته و نزدیک به 80 درصد افزایش یافت که البته بخشی از این رشد ناشی از تکالیف متناسب‌سازی و پوشش کسری هدفمندی بود. علیرغم چنین افزایشی در قانون 1404، پیش‌بینی می‌شود عملکرد مصارف هزینه‌ای تا انتهای سال رشد 34 درصدی نسبت به عملکرد سال گذشته داشته باشد. همچنان که شکل زیر نشان می‌دهد علیرغم انقباض شدید یا انبساط در مقادیر مصوب قانون، عملکرد مصارف هزینه‌ای روند متعادلی را طی می‌کند و لذا با توجه به کاهش شدید رشد مصارف در لایحه ۱۴۰۵، پیش‌بینی می‌شود در صورت تصویب این ارقام، رشد عملکرد در انتهای سال 1405 بیش‌تر از رشد معین در لایحه باشد. در نمودار زیر روند رشد مقادیر مصوب و عملکرد اعتبارات هزینه‌ای از سال 1393 نشان داده شده است:

در نمودار زیر نحوه توزیع این اعتبارات هزینه‌ای مابین جدول اصلی، متفرقه و اعتبارات استانی ارائه شده است. مجموع اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها در حدود 3427 هزار میلیارد تومان است که از این میزان 2824 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمومی دستگاه‌ها (رشد 28 درصدی نسبت به مصوب ۱۴۰۴) و 603 هزار میلیارد تومان اعتبارات اختصاصی (رشد 41 درصدی نسبت به مصوب ۱۴۰۴) است. اعتبارات متفرقه مندرج در جدول (۹) نیز بالغ بر 1111 هزار میلیارد تومان(رشد 16درصدی نسبت به مصوب ۱۴۰۴) لحاظ شده و هزینه‌های استان‌ها نیز 83 هزار میلیارد تومان(رشد 25 درصدی نسبت به مصوب ۱۴۰۴) است. بخشی از رشد بیشتر هزینه‌های دستگاهی نسبت به ضریب رشد ۲۰ واحد درصدی جبران خدمات کارکنان، ناشی از افزایش هزینه‌های مربوط به اقلامی است که توسط دستگاه‌های دولتی صرف خرید کالا، خدمات و ... می‌شود. به عنوان مثال هزینه غذای دانشگاه‌ها، مدارس شبانه‌روزی، دستگاه‌ها، هزینه مصرف انرژی،خرید اقلام مورد نیاز و ...  از جمله این موارد است.

شکل 14 .نحوه توزیع اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه ۱۴۰۵[3]

نحوه توزیع اعتبارات هزینه‌ای ما بین دستگاه‌ها یکی از موضوعات مهمی است که می‌تواند نشان دهد عمده مصارف در چه دستگاه‌هایی هزینه می‌شود. بر اساس لایحه پیشنهادی ۱۴۰۵، ده دستگاه اصلی سهم 85 درصدی از مصارف هزینه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند که وزارت‌خانه‌های تعاون،کار و رفاه اجتماعی، آموزش و پرورش، علوم، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و مجموعه نیروهای نظامی و انتظامی  موارد مهم قابل ذکر هستند. در جدول زیر سهم و میزان اعتبار پیش‌بینی شده برای این دستگاه‌ها نشان داده شده است. پیام مهم این جدول اینست که اولاً سهم بسیار بالایی از مصارف هزینه‌ای صرف امور عمومی و تکالیف اصلی و ذاتی دولت می‌گردد و دوماً با این نسبت بسیار بالای دستگاه‌های زیر، مساله کاهش هزینه‌های دولت از طریق کاهش بودجه دستگاه‌ها در کلان بودجه، نمی‌تواند اثرات معناداری بر کاهش مصارف داشته باشد:

جدول 8 .سهم اعتبارات دستگاه‌های اصلی هزینه‌ای از مجموع مصارف هزینه‌ای [3]

یکی از ابعاد مهم مصارف هزینه‌ای، اعتبارات متفرقه است که سهم قابل توجهی از کل هزینه‌ها را به خود اختصاص داده است. در جدول زیر اهم موارد مربوط به هزینه‌های متفرقه نشان داده شده است. همانگونه که مشخص است از مجموع 1111 هزار میلیارد تومان، 942 هزار میلیارد تومان مربوط به 5 ردیف می‌باشد که دو ردیف‌ آن پرداختی از محل اعتبارات عمومی به هدفمندی در قالب 100 هزار میلیارد تومان کمک‌زیان (مشابه سال گذشته) و 170 هزار میلیارد تومان از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده بابت تداوم سیاست کالابرگ است. همچنین منابع تخصیص یافته برای متناسب‌سازی معادل 252 هزار میلیارد تومان می‌باشد که شامل انجام مرحله بعدی متناسب‌سازی است. هزینه‌های مربوط به سود اوراق مالی دولت نیز 334 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نسبت به رقم سال گذشته 74 درصد افزایش یافته است. اعتبارات موضوع تهاتر فرآورده نفتی با نفت و خوراک نیز به خارج از سقف و جدول جمعی‌خرجی انتقال یافته است.

جدول 9. ردیف‌های اصلی هزینه‌ای متفرقه در لایحه بودجه ۱۴۰۵ [3]

۴-2. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تخصیص منابع مالی برای ایجاد و بهبود زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و پروژه‌های اجتماعی است که تحت عنوان «سرمایه‌گذاری عمومی»، یا به بیان ساده‌تر «بودجه عمرانی» شناخته می‌شود. یکی از مهم‌ترین کارکردهای بودجه، تأمین مالی برای طرح‌های عمرانی دولت و‌ تعیین میزان سرمایه‌گذاری دولت در بخش‌های مختلف مانند آموزش، بهداشت، حمل‌ونقل، فناوری و غیره است. همان

گونه که اشاره شد، سقف اعتبارات عمرانی در لایحه نسبت به مصوب سال ۱۴۰۴ افزایشی نیافته است و برای جبران این مساله به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شده است از محل مولدسازی و فروش دارایی‌های در اختیار خود، تا سقف معین در جدول جمعی‌خرجی مصارف عمرانی خود را توسعه دهند.

یکی از موضوعات مهم در لایحه بودجه بررسی نحوه توزیع دستگاهی اعتبارات عمرانی و درصد رشد‌ آنهاست. با توجه به اینکه میزان اعتبارات عمرانی در لایحه رشدی نداشته است، لذا مساله قابل توجه، توزیع این اعتبارات بین دستگاه‌ها و اعتبارات عمرانی استان‌هاست. در نمودار زیر نحوه توزیع این اعتبارات به تفکیک دستگاهی، استانی و متفرقه ارائه شده است. اعتبارات عمرانی دستگاه‌ها 432 هزار میلیارد تومان (9 درصد رشد)، ردیف‌های متفرقه 60 هزار میلیارد تومان (41 درصد کاهش) و اعتبارات استانی 109 هزار میلیارد تومان (8 درصد رشد) است. البته این نکته شایان ذکر است که بخشی از اعتبارات عمرانی استان‌ها از محل اعتبارات قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور» تامین می‌شود که معادل ۱۹۵ هزار میلیارد تومان برای این مساله لحاظ شده است.

شکل 15 .نحوه توزیع اعتبارات عمرانی بین ردیف‌های عمومی، متفرقه و استانی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ [3]

 به منظور ارزیابی روند تغییرات اعتبارات عمرانی، در شکل زیر روند سهم این اعتبارات از مجموع مصارف عمومی دولت ارائه شده است. همانطور که در شکل زیر نیز روشن است، سهم بودجه عمرانی در لایحه بودجه سال 1405 به حدود 11 درصد رسیده است که کمترین میزان پیشنهادی بودجه عمرانی در طی دوازده سال اخیر است. این کاهش سهم در لایحه، ناشی از رویکرد کلی دولت و در راستای کاهش کسری بودجه است. هرچند در افق کوتاه‌مدت این اقدام می‌تواند اجتناب‌ناپذیر تلقی شود، اما اگر افق برنامه‌ریزی را بلندتر در نظر بگیریم، سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی ضرورت بیشتری دارند و عدم توجه به این امر فرصت‌های رشد و توسعه اقتصادی را محدود کرده و جذب سرمایه‌های بخش خصوصی یا خارجی را دشوارتر می‌سازد.  

شکل 16 .نمودار سهم مقادیر مصوب و عملکرد اعتبارات عمرانی از مجموع مصارف عمومی [2]

 یکی از پیامدهای نامطلوب کاهش سهم اعتبارات عمرانی، افزایش عمر طرح‌ها، بالا رفتن استهلاک طرح‌های نیمه‌ساخته و تأخیر در بهره‌مندی جامعه از سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته است. در نمودار زیر میانه عمر طرح‌های عمرانی ناتمام ارائه شده است. همانگونه که مشاهده می‌شود، هر سال این میانه عمر افزایش می‌یابد و این بدین معناست که توزیع اعتبارات ناکافی بوده، واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام به بخش‌ خصوصی موفقیت‌آمیز نبوده و عملاً توزیع اعتبارات نیز به نحوی صورت نگرفته که طرح‌های با عمر بالاتر زود‌تر به ثمر برسد. همچنین عدم پیش‌رفت طرح‌های ملی و مهم نشان‌گر این نکته است که توزیع اعتبارات عمرانی عموماً با اثربخشی بالایی همراه نبوده و درصد بالایی از این منابع صرف طرح‌هایی می‌شود که اهمیت توسعه‌ای بالایی ندارند.

شکل 17 .نمودار میانه عمر طرح‌های عمرانی ملّی مندرج در قوانین بودجه سنواتی[2]

علاوه بر محدودیت‌های مالی دولت، یکی از مشکلات ساختاری در مدیریت سرمایه‌گذاری‌های عمومی (برنامه‌ریزی عمرانی)، غیرواقعی بودن برنامه‌ریزی‌ها در زمینه پیش‌برد طرح‌های عمرانی است که اگرچه بخش مهمی از آن ریشه در مسائل مالی (عدم تأمین منابع مالی مورد نیاز) دارد، اما پایین بودن بهره‌وری و ضعف در مدیریت و برنامه‌ریزی نیز آشکار است. متأسفانه در سال‌های اخیر، انباشت طرح‌های عمرانی به جا مانده از سال‌های دور و عدم تعیین تکلیف این طرح‌ها باعث شده تا از یکسو منابع محدود بین تعداد زیادی از طرح‌ها توزیع شود و اتمام هر طرح را به تأخیر بیاندازد و از سوی دیگر، بخشی از منابع صرف طرح‌های قدیمی شود که ضرورت پیش‌برد آن‌ها در شرایط کنونی اقتصاد کشور محل تردید است. شکل 15 ترکیب طرح‌های عمرانی ملّی مندرج در قوانین بودجه سنواتی (پیوست 1) را به تفکیک قدمت طرح‌ها نمایش می‌دهد. همانطور که مشخص است، در سال‌های اخیر، حدود 80 درصد طرح‌ها 10 سال یا بیشتر از آغازشان می‌گذرد.

شکل 18 .نمودار ترکیب طرح‌های عمرانی ملّی مندرج در قوانین بودجه سنواتی به تفکیک قدمت طرح

                     ماخذ: یافته‌های پژوهش

با توجه به ترکیب طرح‌های قدیمی و جدید بنظر می‌رسد عمده تمرکز برنامه‌ریز عمرانی معطوف به تحقق بخشیدن به اهداف برنامه‌های توسعه پنج‌ساله چهارم، پنجم یا نهایتاً ششم است و فضای مالی برای پیگیری اهداف برنامه هفتم بسیار محدود شده است. این در حالی است که اولویت‌های کشور، نیازهای جامعه، فناوری‌های ساخت و شرایط زیست‌محیطی  نیز در این سال‌ها تغییراتی بنیادین داشته و حداقل کار لازم این است که ادامه‌دادن طرح‌هایی که بیش از 15 یا 20 سال از عمر آن‌ها می‌گذرد، مشروط به تجدید مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی باشد.

۴-3. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی

مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه 1405 معادل 602 هزار میلیارد تومان است که نسبت به مصوب سال 1404، در حدود 40 درصد کاهش یافته است. بخش زیادی از این کاهش ناشی از حذف برخی از ردیف‌های مربوط به تادیه‌ بدهی دولت در لایحه و انتقال بخشی از آنها به جدول جمعی‌خرجی است. به عنوان مثال در قانون بودجه 1404، مجموعاً 200 هزار میلیارد تومان بابت تادیه بدهی‌ دولت به تامین اجتماعی در نظر گرفته شده بود که در لایحه پیش‌رو، 70 هزار میلیارد تومان آن در سقف لحاظ شده و 100 هزار میلیارد تومان آن به خارج از سقف منتقل شده‌ است. همچنین در قانون بودجه 1404 مجموعاً 200 هزار میلیارد تومان برای افزایش سرمایه‌ بانک‌های دولتی لحاظ شده بود که این موضوع در لایحه پیش‌رو حذف شده است. همچنین یکی از موضوعات مهمی که در قانون بودجه 1404 به آن توجه شده بود، موضوع سیا‌ل‌سازی بدهی‌های دولت به شبکه بانکی بود که این مساله کاملاً مغفول مانده است. مجموع بازپرداخت اوراق در قانون 1404 بالغ بر 385 هزار میلیارد تومان و پیش‌بینی از عملکرد آن تا انتهای سال بر مبنای داده‌های مرکز مدیریت بدهی‌های دولت 285 هزار میلیارد تومان است، که با این حساب، رقم 446 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت اصل اوراق سررسید‌شده در سال آتی، نسبت به مصوب 15 درصد و نسبت به عملکرد 56 درصد رشد دارد. همان‌گونه که در نمودار ترکیب مصارف نیز مشاهده شد، این رشد 56 درصدی نشان‌دهنده افزایش سهم بازپرداخت اوراق در سقف مجموع مصارف است. در نمودار زیر روند سهم مصارف اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در طی ده‌سال اخیر نشان داده شده است که با کسر موارد فرابودجه‌ای افزوده شده در قانون بودجه 1404، می‌توان ادعا نمود که سطح سهم مصارف تملک مالی از متوسط 7 درصد در دهه ۹۰ شمسی به حدود 11 درصد در دهه 1400 افزایش یافته است.

۵. کسری بودجه عمومی

«کسری بودجه» یکی از پربسامدترین واژگان فضای اقتصادی کشور است که در معانی مختلفی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در برخی از موارد آنچه تحت عنوان کسری بودجه استفاده می‌شود همان کسری تراز عملیاتی است اما به‌طور کلی نمی‌توان لفظ کسری بودجه را به کسری تراز عملیاتی اطلاق کرد. چنانچه طبق تعریف آن دسته از منابع که در بودجه عمومی از محل استقراض تأمین می‌شود و بر انباره بدهی دولت می‌افزاید، یعنی خالص انتشار اوراق بدهی و استقراض از صندوق توسعه ملی را کسری بودجه‌ آشکار بدانیم، لایحه بودجه 1405 معادل 1530 هزار میلیارد تومان کسری دارد. 

در خصوص کسری بودجه باید توجه داشت همه دولت‌ها کسری بودجه دارند و کسری بودجه پدیده مذمومی نیست و حتی کسری بودجه دولت تا اندازه‌ای لازم است. کاهش یا افزایش کسری بودجه نیز بسته به شرایط اقتصاد کلان باید هدفگذاری شود و اینگونه نیست که توصیه واحدی مبنی بر کاهش دائمی کسری بودجه و صفر کردن استقراض و انتشار بدهی دولت همواره وجود داشته باشد. دغدغه اصلی در رابطه با کسری بودجه دولت، علاوه بر اندازه آن نحوه تامین و مدیریت آن است که اگر از شیوه‌های صحیح تامین نشود می‌تواند آسیب‌زا باشد. در شکل زیر عملکرد استقراض دولت از مجموع روش‌های انتشار اوراق مالی اسلامی و برداشت از صندوق توسعه ملی برای بازه ده‌ ساله ترسیم شده است. به طور میانگین 25 درصد از منابع عمومی در بودجه‌های سالیانه از محل استقراض تامین شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، میزان بدهی‌های سالانه ریالی دولت از سال‌های 1404 افزایش معناداری یافته، هرچند نسبت آن به سقف بودجه در یک روند با ثبات 25 الی 30 درصدی در نوسان است. دلیل اصلی این افزایش معنادار ورود منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی به سرجمع میزان مصوب بودجه است.

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

شکل 20 .روند مجموع انتشار اوراق و استفاده از منابع صندوق توسعه در قوانین بودجه

 همواره چالش اصلی اجرای قانون بودجه توسط دولتها در میانه‌سال، تامین منابع کسری بودجه تامین نشده (پنهان) است. کسری بودجه تامین نشده یعنی آن بخشی از اختلاف درآمدها و هزینه‌های دولت که پس از لحاظ تمام منابع تجهیزشده واقعی از جمله انتشار اوراق بدهی، امکان تحقق ندارند و موجب می‌شود دولت تا انتهای سال قادر به پرداخت قسمتی از مصارف نگردد. علیرغم آنکه منابع لایحه واقع‌بینانه تنظیم شده است، با این وجود بنظر می‌رسد در بخشی از درآمدهای صادراتی (همچون صادرات گاز) امکان کاهش درآمد وجود دارد. همچنین ریسک‌های مربوط به قیمت نفت بر اساس تنش‌های سیاسی وجود داشته و می‌تواند منجر به کاهش بیشتر درآمدهای ارزی کشور گردد. در جدول زیر میزان کسری احتمالی تامین نشده بودجه ارائه شده که در حدود 130 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

شکل 21. برآورد میزان کسری تامین نشده لایحه بودجه ۱۴۰۵

ماخذ: یافته‌های پژوهش

۶. جدول منابع و مصارف جمعی‌خرجی

یکی از ویژگی‌های مهم لایحه بودجه 1405، ارائه جدولی تحت عنوان منابع و مصارف جمعی‌خرجی است. به منظور توضیح دقیق‌تر این مفهوم، سه مفهوم در ادامه تعریف می‌شوند تا فهم بهتری از این موضوع بدست آید:

1- اعتبارات درآمدهزینه‌ای: این اعتبارات به مواردی گفته می‌شود که در قانون بودجه برای مصرف مشخصی درآمد مشخصی از یک محل معین می‌شود به نحوی‌که خزانه‌داری مکلف می‌شود منابع ارزی یا ریالی وصولی از آن محل را برای آن مصرف مشخص اختصاص دهد. به عنوان مثال درآمدهای وصولی از محل ۱ درصد مالیات بر ارزش افزوده سهم بیمه سلامت، به میزان تحقق به دستگاه‌های مربوطه اختصاص می‌یابد.

2- اعتبارات جمعی‌خرجی: این اعتبارات به مواردی گفته می‌شود درآمدی از یک محل مشخص تامین شده و در همان‌جا هزینه می‌شود، با این تفاوت که گردش ریالی اتفاق نیافتاده و صرفاً ثبت حسابداری می‌شود. در واقع دستگاه گیرنده بودجه با دستگاه پرداخت کننده هزینه یکیست و لذا هزینه پرداختی دستگاه در قالب معافیت یا اعتبار ریالی برای دستگاه لحاظ شده و اعتبار دستگاه از این محل بدون گردش ریالی، صرفاً ثبت حسابداری می‌شود. به عنوان مثال اعتبار‌ و بخشودگی‌های مالیاتی را می‌توان اشاره نمود که دستگاه دریافت کننده اعتبار و پرداخت کننده مالیات یکیست و در نتیجه اعتبار تعلق یافته به دستگاه معادل هزینه مالیاتی اوست.

3- اعتبارات تهاتری: در اعتبارات تهاتری، دولت نسبت به شخص غیردولتی بدهکار است، یا قصد خرید کالا و خدمات از شخص غیردولتی دارد، اما تسویه این تعهد یا بدهی یا خرید از طریق واگذاری دارایی‌ انجام می‌دهد. در این فرایند جریان ریالی ثبت نمی‌شود، اما وزارت اقتصاد به عنوان متولی دارایی‌های دولت مکلف به ثبت حسابداری این موارد است.

جداول (23) و (24) به ارائه منابع و مصارف جمعی‌خرجی و تهاتری پرداخته‌اند که در لایحه بودجه ۱۴۰۵ به عنوان بخشی از عملیات مالی دولت لحاظ شده است و دولت می‌بایست نسبت به اجرای این موارد اقدام نماید. در دو نمودار زیر مهم‌ترین اقلام جداول مذکور ارائه شده است. در نمودار نخست، منابع و مصارف جمعی‌خرجی در حوزه نفت ارائه شده است که مهم‌ترین موارد آن از منظر منابع، تحویل و تهاتر نفت‌خام و میعانات گازی بوده و مصارف آن تقویت بنیه دفاعی، طرح‌های خاص، طرح‌های وزارت راه و شهرسازی، طرح‌های سرمایه‌گذاری، تامین فرآورده و همچنین موضوع سرمایه‌گذاری صندوق توسعه در طرح‌های بالادستی است.

شکل 22. منابع و مصارف جمعی‌خرجی حوزه نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۵[3]

  در نمودار دوم، سایر منابع و مصارف جمعی‌خرجی ارائه شده است که اهمّ اقلام آن تخصیص 100 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به سازمان تامین اجتماعی بابت تادیه بدهی، ۷۰ هزار میلیارد تومان طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی از محل اموال منقول و غیرمنقول و ... است.

شکل 23 .منابع و مصارف جمعی‌خرجی سایر حوزه‌ها در لایحه بودجه ۱۴۰۵ [3]

۷. هدفمندی یارانه‌ها

یکی از مهم‌ترین بخش‌های لایحه پیشنهادی بودجه 1405، جدول مربوط به منابع و مصارف هدفمندی است. سقف منابع و مصارف هدفمندی در لایحه 1267 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب سال جاری 21 رصد رشد داشته است. در جداول زیر اقلام منابع و مصارف هدفمندی و نسبت رشد آنها نسبت به سال گذشته ارائه شده است. در جدول منابع فروش داخلی فرآورده‌ها به دلیل افزایش نرخ سوم بنزین، افزایش نرخ نفت‌گاز خارج از سهمیه و افزایش نرخ سوخت هوایی در مجموع معادل ۴۹ درصد رشد دارد. فروش داخلی گاز که بر اساس فرمول تعیین قیمت خوراک قیمت‌گذاری می‌شود و تابعی از نرخ ارز رسمی است، با افزایش تدریجی و پیش‌بینی شده این نرخ، ۱۱ درصد نسبت به مصوب و ۴۷ درصد نسبت به عملکرد پیش‌بینی شده افزایش دارد. صادرات فرآورده مشابه میزان مصوب سال جاری دیده شده است و البته نسبت به برآورد از عملکرد آن تا انتهای سال افزایش قابل توجه ۷۶ درصدی را نشان می‌دهد. کمک زیان دریافتی هدفمندی در لایحه نسبت به قانون ۱۴۰۴ ۵۰ درصد کاهش یافته است. به منظور پوشش کسری هدفمندی و اختصاص منابع به پرداخت کالابرگ الکترونیک، منابع حاصل از افزایش ۲ واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده به سرجمع منابع هدفمندی افزوده شده است.

جدول 10 . منابع پیشنهادی هدفمندی در لایحه در مقایسه با مقادیر مصوب و عملکرد ۱۴۰۴ [3]

 در سمت مصارف هدفمندی، مجموع منابع یارانه نقدی ۳۰۰ هزار میلیارد تومان و کالابرگ معادل ۱۷۰ هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که نشان می‌دهد مجموع مصارف یارانه‌ای با محوریت عمومی معادل ۴۷۰ هزار میلیارد تومان است. مستمری خانواده های تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی معادل ۱۳۶ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که نسبت به میزان مصوب در سال جاری، ۴۰ درصد رشد دارد. همچنین ۲۹۹ هزار میلیارد تومان نیز برای خرید تضمینی گندم پیش‌بینی شده است که بر اساس محاسبات معادل خرید ۱۲ میلیون تن گندم با نرخ حدودا ۲۷ هزار تومان است(البته با لحاظ درامدحاصل از منابع فروش به صنف و صنعت).

جدول 11 .مصارف پیشنهادی هدفمندی در لایحه در مقایسه با مقادیر مصوب و عملکرد ۱۴۰۴[3]

اعتبارات جمعی-خرجی جدول هدفمندی یارانه‌ها: ارقام جمعی-خرجی درج شده در جدول هدفمندی یارانه‌ها لزوما به معنای حذف کامل یارانه قیمتی نیست؛ بلکه اولاً یارانه‌های ضمنی را شفاف می‌کند و ثانیاً ظرفیت قانونی برای پرداخت یارانه به ذی‌نفع نهایی را لحاظ کرده است.

1-       یارانه نان: در جدول جمعی- خرجی این اجازه خواسته شده است که امکان اینکه یارانه نان که در حال حاضر در ابتدای زنجیره به گندم و آرد نانوایان تعلق می‌گیرد به انتهای زنجیره منتقل ‌شود برای دولت وجود داشته باشد.

2-       یارانه انرژی: در جدول جمعی-خرجی این اجازه خواسته شده است که امکان فروش بنزین وارداتی مازاد بر سهمیه های فعلی به قیمت واردات و اختصاص منابع حاصل از آن به ذینفع نهایی برای دولت وجود داشته باشد.

3-       نرخ ارز ترجیحی: در جدول جمعی- خرجی این اجازه خواسته شده است که امکان انتقال یارانه ارز ترجیحی از ابتدا به انتهای زنجیره و اختصاص آن به ذی نفع نهایی وجود داشته باشد.

نکته مهم در رابطه با این سیاست آن است که شیوه انعکاس منابع و مصارف این بخش به نحوی در بودجه انجام شده است که امکان تصمیم گیری در مورد این سیاست های مستقل از سایر بخش های لایحه بودجه وجود داشته باشد و منابع حاصل از اصلاحات در این بخش به صورت کامل به همین بخش اختصاص یافته است.

جدول 12 .مصارف جمعی‌خرجی هدفمندی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ [3]

۸. تحلیلی بر وضعیت متغیرهای اقتصاد کلان

رصد تحولات اقتصاد کلان و ارائه پیش‌‌بینی‌‌های کوتاه‌‌مدت و میان مدت  از متغیرهای مرتبط با این حوزه می‌‌تواند برای فعالین اقتصادی و سیاستگذاران از جمله در مجلس شورای اسلامی مفید باشد. این موضوع به خصوص در زمان بررسی لایحه بودجه سال 1405 در مجلس شورای اسلامی از اهمیت دوچندانی برخوردار خواهد بود. به خصوص آنکه لایحه بودجه سال 1405 درحالی به مجلس ارائه شده است که اقتصاد ایران با چالش‌های اقتصاد کلان ویژه‌ای مواجه است. در واقع روند صعودی نرخ تورم و وقوع شوک های ارزی گاه و بیگاه در کنار مسائل ساختاری اقتصاد کشور مثل ناترازی انرژی و نظام بانکی سبب شده است تا بودجه سال ۱۴۰5 از اهمیت دوچندانی برخوردار باشد. این مسأله اهمیت تنظیم بودجه سال 1405 و تناسب آن با شرایط اقتصاد کلان کشور را در حالی نشان می‏دهد که خود بودجه نیز به واسطه شرایط اقتصاد کلان، با چالش جدی نحوه تأمین کسری مواجه است.

8-1. رشد اقتصادی

بر اساس اعلام مرکز آمار ایران رشد اقتصادی کشور در ۴ سال گذشته همواره بیش از ۳ درصد بوده است با این حال برآوردهای این مرکز نشان می دهد رشد اقتصادی در سال ۱۴۰۴ منفی 0.9 درصد و رشد اقتصادی بدون نفت منفی 1.1 درصد خواهد بود. مهمترین عوامل قرار گرفتن رشد اقتصادی سال جاری در دامنه منفی عبارتند از رشد ناچیز تشکیل سرمایه در سال های اخیر و کاهش ظرفیت رشد اقتصادی، ناترازی انرژی و چالش تامین پایدار انرژی صنایع، چالش تامین ارز مورد نیاز صنایع تولیدی و خشکسالی و رشد منفی بخش کشاورزی.

شکل 24. نمودار رشد محصول ناخالص داخلی به قیمت ثابت 1400 به قیمت بازار (درصد)[5]

8-2. رشد بخش صنعت

بر اساس محاسبات این مرکز رشد شاخص تولید و شاخص فروش صنایع بورسی در ۸ ماهه ابتدایی سال ۱۴۰۴ نسبت به دوره مشابه سال قبل به ترتیب منفی 4.7 و منفی 1.1 درصد بوده است. بررسی رشد زیربخش های صنعت نشان می دهد این رشد منفی تقریبا در همه صنایع رخ داده و این موضوع نشان می دهد رشد منفی مذکور ناشی از رشد منفی یک یا چند زیربخش خاص از صنعت نبوده است. مهمترین دلیل رشد منفی صنعت در ۸ ماهه نخست ناشی از بروز جنگ ۱۲ روزه و کاهش تولید در مقطع جنگ، مساله قطعی برق صنایع در بهارو تابستان، مساله تخصیص ارز برای واردات و کاهش تقاضای برخی صنایع بوده است.

جدول 13 .رشد شاخص تولید و فروش فعالیت‌های صنعتی و معدنی بورسی در ۸ ماهه نخست سال ۱۴۰۴[6]

8-3. نرخ تورم

بررسی آمار تورم نشان از تغییر کانال نرخ تورم از سال ۱۳۹۷ دارد به طوریکه متوسط این نرخ طی سال های ۱۳۷۶ تا ۱۳۹6 حدود 16.6 درصد بود به متوسط 43.4 درصد در سال های ۱۳۹۷ رسیده است. در واقع تداوم نرخ های تورم بالای 30 درصد در ۷ سال گذشته حاکی از رژیم تورمی متفاوت اقتصاد ایران در سال های اخیر است. به علاوه  نرخ تورم ماهانه از مرداد ۱۴۰۴ همواره بیش از متوسط نرخ تورم ماهانه طی سال های ۱۳۹۷ به بعد بوده است که این موضوع از منظر تغییر کانال نرخ تورم به سطوح بالاتر هشدار دهنده می باشد. به طور خاص روند صعوی نرخ تورم در سال ۱۴۰۴ بیشتر ناشی از افزایش انتظارات تورمی و همچنین رشد کل های پولی ناشی از ناترازی های اقتصاد به خصوص کسری بودجه دولت بوده است.

شکل 25 .نمودار نرخ تورم نقطه به نقطه (درصد)[7]

شکل 26 .نمودار نرخ تورم ماهانه سال ۱۴۰۴ و متوسط نرخ تورم ماهانه سال های ۱۳۹۷ به بعد[7]

8-4. برآورد شاخص های کلان

بر اساس برآوردهای این مرکز رشد اقتصادی کشور پس از تجربه چهار سال رشدهای بالای 3 درصد در سال ۱۴۰۴ در دامنه منفی قرار خواهد گرفت. رشد ناچیز تشکیل سرمایه در سال های اخیر و کاهش ظرفیت رشد اقتصادی، ناترازی انرژی و چالش تامین پایدار انرژی صنایع، چالش تامین ارز مورد نیاز صنایع تولیدی و خشکسالی و رشد منفی بخش کشاورزی مهمترین دلایل این رشد منفی می باشند. به طور کلی با توجه به تداوم مسائل پیش گفته روند رشد اقتصادی کشور در سال 1405 نیز چندان مساعد نبوده و با فرض تحقق فروض لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رشد اقتصادی و رشد اقتصادی بدون در سال ۱۴۰۵ به ترتیب  0.8 و 0.7 درصد پیش بینی می شود. رشد کمتر از تورم ضریب حقوق کارکنان دولت و عدم افزایش جدی بودجه عمرانی مهمترین کانال های اثرگذار بودجه در رشد اقتصادی سال ۱۴۰۵ خواهند بود.

از منظر تورم نیز پیش بینی می شود که نرخ تورم به دلیل نوسانات نرخ ارز  بازار آزاد، افزایش نرخ در تالار دوم، تخصیص ۸.۸ میلیارد دلار به وارادت کالاهای اساسی با ارز ترجیحی، افزایش قیمت حامل های انرژی به خصوص بنزین و افزایش ۲ واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده (حدود نیم درصد افزایش تورم) تا نیمه سال ۱۴۰۵ صعودی بوده و در ادامه به دلیل کاهش اثر کسری بودجه بر رشد کل های پولی و در نتیجه کاهش رشد نقدینگی انتظار می رود نرخ تورم روندی نزولی به خود بگیرد.

در خصوص وضعیت رفاهی نیز هر چند به دلیل لحاظ رقم ۱۷۰ همتی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ برای توزیع کالابرگ به هفت دهک پایین درآمدی پیش بینی می شود ضریب جینی کاهش 2.5 درصدی یافته و به ۰.۳۸ برسد، با این حال به دلیل پیش بینی رشد اقتصادی ناچیز و تداوم نرخ تورم بالا و همچنین عدم افزایش ضریب حقوق کارکنان دولت متناسب با تورم انتظار می رود نرخ فقر در سال ۱۴۰۵ به میزان 1.4 واحد درصد افزایش یابد..

۹. رویکردهای لایحه بودجه 1404 در  حوزه سیاست‌های پولی و ارزی

9-1. نظام بانکی

با توجه به احکام برنامه هفتم در حوزه نظام بانکی، احکام مرتبط با بانکها در لایحه بودجه سال 1405 شامل چهار موضوع ذیل است:

۱- امهال بدهی دولت و شرکتهای دولتی به نظام بانکی و یا انتقال بدهی شرکتهای دولتی به دولت:

هرساله در قوانین بودجه سنواتی احکام متعددی با هدف جبران و پوشاندن اشتباهات انجام شده در قوانین بودجه سالهای قبل درج می‌شود، در سال 1404 بدهی صندوق بیمه محصولات کشاورزی به بانک کشاورزی به بدهی دولت به این بانک و بدهی‌های شرکت بازرگانی دولتی، سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها، سازمان مرکزی تعاون روستایی و پشتیبانی امور دام به بانک مرکزی و بانک‌ها به‌عنوان بدهی دولت به این بانکها منتقل شد. همچنین دوره بازپرداخت مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک‌های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات پرداختی به شرکت ملی نفت ایران، به مدت یک سال امهال ‌شد. واضح است که این شیوه تأمین مالی هزینه‌ها از طریق تسهیلات بانکی اشتباه بوده است و لازم بوده است در ردیف بودجه های جاری یا تملک دارایی سرمایه‌ای بدان‌ها پرداخته می‌شده است.

در لایحه بودجه 1405 میزان امهال بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات دریافتی جهت تامین مالی طرح‌های بالادستی نفت و گاز، به استناد بند (۲۸) ماده (۱)‌ قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی ۵۵ میلیارد یورو در نظر گرفته شده است.

۲- تسویه بدهی های دولت به بانکها و جلوگیری از ایجاد بدهی های جدید:

در بند (ب) ماده (10) این قانون دو دسته حکم آمده است:

1. تقریبا کل این بند اختصاص یافته است به موضوع اوراق بهادارسازی بدهی های قبلی دولت و شرکتهای دولتی به بانکها با سقف 250همت (حداقل 100 همت دولت و مابقی توسط شرکتهای دولتی) اختصاص یافته است. این اوراق دارای کوپن سود ولی غیرقابل معامله در بازار (صرفاً قابل مبادله بین مؤسسات اعتباری با یکدیگر و با بانک مرکزی) است و در سررسید بازخرید یا با اوراق جدید جایگزین خواهد شد و تصریح شده است که فقط سود اوراق مذکور حسب مورد در بودجه سنواتی دولت یا شرکت دولتی بدهکار پیش‌بینی می‌شود.

2. در جزء (6) این بند، ایجاد بدهی جدید توسط دولت و شرکتهای دولتی به بانکها را محدود کرده است: «از زمان ‌‌لازم‌الاجرا شدن این قانون، هرگونه استفاده دولت و ‌شرکتهای دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه به مؤسسات اعتباری صورت گیرد.» تفاوت اصلی این اوراق با اوراق قبلی در قابل معامله بودن در بازار سرمایه است..

بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی حدود 11.7 همت دیده شده است. همچنین برای سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها حدود 3 درصد از تخواه بانک مرکزی درنظر گرفته شده است که باید تا آخر سال تسویه شود.

۳- بهبود شاخص‌های سلامت و ثبات بانکی و حل و فصل بانک‌های ناسالم:

یکی دیگر از مسائل حوزه نظام پولی و بانکی در سال آتی، بهبود شاخص‌های سلامت و ثبات بانکی و حل و فصل بانک‌های ناسالم است که در برنامه هفتم نیز به آن تأکید شده است. به عنوان مثال، افزایش سطح کفایت سرمایه بانکها (دولتی و غیردولتی) و حذف اضافه برداشت در برنامه هفتم تکلیف شده است. این امر در حالی است که عمده حجم پایه پولی مربوط به بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است و کفایت سرمایه برخی بانکها به نحوی است که حل و فصل آنها را ضروری می‌نماید.

در لایحه بودجه منابع لازم به منظور افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در راستای اجرای احکام برنامه هفتم توسعه، پیش بینی نشده است و صرفا ۵ همت پیش بینی شده برای صندوق‌های وابسته به دولت و بانک‌های دولتی است. این درحالیست که در آیین نامه دولت منابع پیش بینی شده برای اجرای حکم برنامه هفتم در سال 1405 حدود ۲۱۵ همت در نظر گرفته شده بود.

۴- اعطای تسهیلات اشتغال، ازدواج و فرزندآوری:

در جداول الزامات منابع و مصارف لایحه درخصوص تسهیلات ازدواج و فرزندآوری از محل منابع سپرده‌های قرض الحسنه ردیفی دیده نشده است. هرچند بر اساس متن قانون الحاق (۳) این موضوع می‌تواند به عنوان الزام موجود در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ به عنوان پیشنهاد الحاقی مطرح شود. همچنین سقف تسهیلات ارزان قیمت اشتغال خرد و خانگی ۱۰ همت در نظر گرفته شده است. سقف تسهیلات ارزان قیمت ودیعه و خرید مسکن مددجویان کمیته امداد امام خمینی و سازمان بهزیستی و بیماران مستمند و معسر ۴ میلیارد ریال در نظر گرفته شده است.

9-2 . سیاست پولی

ناظر بر سیاست پولی، نکات ذیل در این بخش قابل ذکر است.

·         به دلیل عدم ادامه کاهش تورم، محدودیت و توقف در رشد اقلام زیر خط، انتظارات تورمی و کسری بودجه دولت، رشد نقدینگی به بالاتر از 30 درصد (36 درصد در مردادماه) بازگشته است و با توجه فشار کسری در ادامه سال جاری، افزایش نرخ رشد نقدینگی به بالاتر از 40 درصد در ادامه سال محتمل است.

·         سهم از رشد تسهیلات بخش غیردولتی افزایش معناداری نداشته و عمده افزایش رشد نقدینگی مربوط به افزایش خالص بدهی دولت و خالص ذخایر خارجی است. نظر به تجربه پس از سال 1397 و خلق پایه پولی ناشی از مابه‌التفاوت ارز ترجیحی 4200 تومان و نیمایی، محتمل است که بخش اعظم افزایش خالص ذخایر خارجی بانک مرکزی از محل تسعیر ارز جهت تأمین مالی کسری دولت رخ داده باشد.

·         رشد نسبت اقلام زیر خط به نقدینگی متوقف و در حدود عدد 0.5 ثابت مانده است. این رخداد موجب می‌شود که امکان کاهش رشد نقدینگی از محل جانشینی با رشد اقلام زیر خط محدودتر شود. این مسئله در کنار افزایش نیاز بنگاه‌ها به سرمایه در گردش به واسطه افزایش رشد هزینه‌ها، بیانگر آن است که نمی‌توان بیش از این سهم تسهیلات بخش غیردولتی را برای پوشش کسری بخش دولتی کاهش داد. چرا که هزینه به شکل برون‌رانی بخش غیردولتی را در پی خواهد داشت.

·         با توجه به ثابت ماندن سهم از رشد تسهیلات بخش غیردولتی در رشد نقدینگی در حدود 22% و افزایش نیاز به سرمایه در گردش به دلیل افزایش تورم، به نظر می‌رسد این سهم کاهش نخواهد یافت. در نتیجه افزایش سهم کسری بودجه در رشد نقدینگی موجب افزایش رشد نقدینگی می شود و نمی‌توان با کاهش سهم از رشد بخش غیردولتی از رشد نقدینگی جلوگیری کرد. فشار بیشتر بر کاهش سهم بخش غیردولتی از سهم از رشد نقدینگی، بنگاه‌های اقتصادی را با مشکل تأمین مالی و هزینه‌های بهره‌ای مضاعفی مواجه خواهد کرد.

·         سهم از رشد بخش سیال نقدینگی از کمتر از 10 واحد درصد در ابتدای سال 1403 به بیش از 20 واحد درصد در سال جاری رسیده است که بیانگر افزایش شدید انتظارات تورمی و سطح نااطمینانی است. گفتنی است که از 36% رشد نقدینگی مرداد‌ 1404، تنها 16 واحد درصد مربوط به بخش غیرسیال (سپرده سرمایه گذاری) است و این میزان در دو سال اخیر تقریباً با ثبات بوده است. این پدیده نشانه سطح بالای انتظارات تورمی است. دلالت دیگر این پدیده آن است که در صورت افزایش رشد نقدینگی به واسطه پولی شدن کسری بودجه، افزایش رشد نقدینگی افزایش قیمت‌ها در بازارهای دارایی (ارز و طلا) را در پی داشته باشد. از این‌رو، ایجاد کسری بودجه و پولی کردن آن جهت افزایش درصد رشد حقوق و دستمزد در بودجه 1405، با هزینه تورمی مواجه خواهد بود. یکی از قابل دسترس‌ترین راه‌ها برای کاهش هزینه تورمی، افزایش معنادار سود سپرده بانکی (به حدی که توان رقابت با بازدهی اسمی طلا و ارز را داشته باشد) است.

·         عمده رشد پایه پولی نیز به دلیل افزایش خالص بدهی دولت به بانک مرکزی و افزایش خالص دارایی‌های خارجی رخ داده است. نظر به تجربه پس از سال 1397 و کسری بودجه دولت، محتمل است که افزایش خالص دارایی‌های خارجی از محل تسعیر ارز جهت تأمین مالی کسری دولت بوده باشد.

·         از نیمه دوم سال ۱۴۰۱ به دلیل عدم تزریق فعالانه ذخایر و رشد منفی اقلام خالص دارایی‌های خارجی و خالص بدهی دولت به بانک مرکزی، ذخایر مورد نیاز شبکه بانکی از محل استقراض از بانک مرکزی تأمین شده است. در سه ماه اخیر به دلیل تزریق ذخایر به شبکه بانکی از محل افزایش رشد خالص دارایی‌های خارجی و خالص بدهی‌های دولت و همچنین مانده عملیات سیاست پولی، سهم رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی کمتر شده است.

شکل 27 .روند ماهانه رشد نقدینگی به تفکیک سهم از رشد عوامل مؤثر بر عرضه[8]

شکل 28 . روند ماهانه رشد نقدینگی به تفکیک سهم از رشد اجزای تشکیل‌دهنده[8]

شکل 29 .روند ماهانه رشد پایه پولی به تفکیک سهم از رشد اقلام سمت منابع [8]

یادداشت: به‌دلیل تغییر نرخ تسعیر دارایی‌ها‌ و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی در انتهای سال 1402، دو قلم خالص دارایی‌‌های خارجی و خالص سایر اقلام سیستم بانکی جهش و تغییر سطح داشته‌اند. به منظور درک بهتر روندها مجموع دو قلم در این شکل در نظر گرفت شده است.

9-3. سیاست ارزی

ملاحظات ذیل در خصوص سیاست‌های ارزی قابل ذکر است

·         با توجه به سطح بالای تورم در سال‌های اخیر، رشد نرخ ارز و تورم با سرعت بالاتری در تناسب با یکدیگر تعدیل می‌شوند و به همین علت، نوسان حول متوسط شش ساله کمتر شده است. این رابطه بلندمدت بین رشد نرخ ارز و تورم به معنای آن است که نمی‌توان با وجود فعال بودن موتورهای تورمی (ناترازی‌های اقتصادی و انتظارات تورمی) انتظار تثبیت نرخ ارز داشت و به عکس، نمی‌توان با وجود جهش‌های ارزی (ناشی از شوک سمت عرضه ارز مانند کاهش صادرات نفتی و وصولی آن) انتظار عدم افزایش تورم را داشت. در نتیجه، هر تثبیت نرخ ارزی در نهایت منجر به جهش در آینده خواهد بود. از آنجا که سرعت تعدیلات قیمتی افزایش یافته، بازه زمانی ممکن برای تثبیت مقطعی نرخ ارز به حتی چند ماه محدود شده است.

·         کلیدی‌ترین متغیر جهت افزایش نسبی ثبات بازار ارز، افزایش صادرات نفتی و نرخ وصولی آن است. جهت کاهش آسیب‌پذیری از کانال صادرات نفتی، ضروری است که راهبرد ارزی کشور به حداکثر کردن جریان ورودی ارز تغییر نماید. در همین راستا، ضروری است که اولاً در نرخ ارز در بازار رسمی هیچگونه دستکاری قیمتی صورت نگیرد و دوماً، روش‌های بازگشت ارز با نرخ توافقی به طور حداکثری متنوع و تسهیل گردد (مانند آزادی خرید و فروش کوتاژ صادراتی جهت رفع تعهد صادراتی و ثبت منشأ ارز).

·         با وجود کاهش اقلام مشمول دریافت ارز ترجیحی، کاهش قیمت جهانی اقلام اساسی و عدم کاهش میزان ارز تأمین شده، اخلال در زنجیره تجاری اقلام اساسی مشاهده می شود که بیانگر ناکارایی این نوع تخصیص یارانه است.

·         کاهش تأمین ارز بیانگر کاهش عرضه ارز است که عمدتاً ریشه در کاهش صادرات نفتی و نرخ وصولی نفت و افزایش نرخ عدم بازگشت ارز (به دلیل قیمت‌های دستوری در مرکز مبادله و دستکاری بازار رسمی) دارد.

شکل 30 .روند ماهانه نرخ ارز حاصل از رابطه برابری قدرت خرید PPP و نرخ غیررسمی ارز لگاریتمی بر پایه 10

ماخذ: یافته‌های پژوهش.

در نمودار زیر میزان تامین ارز به تفکیک تجاری، ترجیحی و خدمات در هشت‌ماهه نخست سال جاری با مدت مشابه سال گذشته ارائه شده است.

   ماخذ: یافته‌های پژوهش                           شکل 31 . تأمین ارز در 8 ماهه اول سال 1403 و 1404

   ماخذ: یافته‌های پژوهش.                                شکل 32. درصد تعهدات صادرات ایفا نشده

10 . نقاط قوت و ضعف لایحه‌ بودجه 1405

الف. نقاط قوت لایحه بودجه 1405

1.      پرهیز از بیش برآوردی منابع بودجه عمومی: درخصوص درآمد‌ها، مالیات با  رشد کمتر از اهداف و چشم اندازهای برنامه هفتم مواجه است. رشد درآمدهای مالیاتی و گمرکی  بدون در نظر گرفتن مالیات ارزش افزوده حدود 34 درصد بوده است و در مجموع ظرفیت بخش مالیات برای جبران بخشی از کمبود ها در مصارف وجود دارد. منابع حاصل از صادرات نفت‌خام، میعانات و خالص صادرات گاز طبیعی علاوه بر کاهش 3 واحد درصدی سهم دولت(افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی) از محل کاهش برآورد‌های مقدار صادرات و قیمت (هرچند که همچنان به نظر می رسد قیمت در نظر گرفته شده برای صادرات زیاد باشد)  در حدود 40 درصد کاهش یافته است. در حوزه مولدسازی و خصوصی‌سازی ، تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد این ردیف‌ها هرساله با درصد عدم تحقق بالایی همراه بودند که منجر به اخلال در مدیریت بودجه دولت بود. لذا در لایحه مجموع منابع ریالی حاصل از این دو محل 96 درصد کاهش یافته است. (البته این ظرفیت در بخش جمعی خرجی فراهم شده است که در صورت تحقق، این منابع به مصارف متناظر با آنها اختصاص یابد). در خصوص انتشار و فروش اوراق مالی، رقم پیشنهادی لایحه با ظرفیت بانک‌ها و نهاهای مالی در سال آینده هم‌خوانی دارد و منجر به فشار بیشتر بر بازار بین بانکی و ترازنامه بانک‌ها نشده و متغیرهای پولی را افزایش نخواهد داد. این مساله از باب هماهنگی سازمان برنامه با بانک مرکزی در مدیریت نقدینگی بهتر بودجه، بدهی‌ها و تعهدات دولت اهمیت و ضرورت دارد.

2.      کاهش کسری تراز عملیاتی: رویکرد کلی لایحه کاهش میزان کسری و به‌ویژه کسری تراز عملیاتی است. بر این اساس کسری عملیاتی از حدود 18 درصد منابع در قانون بودجه 1404 به 12 درصد در لایحه رسیده است. این نشان می‌دهد در سال‌جاری بخش بیشتری از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار تامین خواهد شد.

3.      ایجاد سازوکار تامین اعتبارات عمرانی دستگاه‌ها از محل مازاد اموال و دارایی‌های در اختیار خود: جهت افرایش انگیزه دستگاه‌های اجرایی برای مولدسازی اموال مازاد، سازوکار مولدسازی این اموال از طریق تخصیص منابع حاصل برای اجرای پروژه‌های همان دستگاه طراحی شده است. با توجه به سازگاری انگیزشی که در این طراحی صورت گرفته، می‌توان امیدوار بود بخشی از کاهش میزان اعتبارات عمرانی دستگاه‌ها از این محل تامین شود.

4.       درج نماگرها و شاخص‌های عملکردی برای دستگاه‌های حوزه آموزش و بهداشت: در راستای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، در پیوست شماره (4) لایحه بودجه 1405 وزارتخانه‌های آموزش و پرورش و بهداشت و درمان، حوزه‌های منتخب برای اجرای آزمایشی و پایلوت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد هستند. بررسی نماگرها و شاخص‌های عملکردی مندرج در پیوست بودجه نشان می‌دهد پیوند اعتبارات با عملکرد در این حوزه‌ها تا حدود خوبی انجام شده است.

ب. نقاط ضعف لایحه:

1.     فاصله قابل ملاحظه رشد درنظر گرفته شده برای ضریب ریالی حقوق در مقایسه با تورم: به طور مشخص، ضریب رشد حقوق و دستمزد کارمندان و کارکنان بخش دولتی معادل نصف تورم پیش‌بینی شده برای سال جاری افزایش خواهد یافت. این بدین معناست که قدرت خرید این قشر تضعیف شده و از منظر اقتصاد کلان نیز به تشدید رکود در اقتصاد دامن می‌زند. بررسی لایحه بودجه نشان‌ می‌دهد همچنان در لایحه ظرفیت‌های خوبی برای این مساله وجود داشته و دولت می‌تواند با افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی، افزایش متناسب نرخ موثر مالیاتی شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی، مدیریت درآمدهای وصولی و در راستای عمل به تکلیف برنامه هفتم مبنی بر دستیابی به نرخ 10 درصدی مالیات بر تولید ناخالص داخلی ۱۰ درصدی، میزان درامدهای مالیاتی را افزایش دهد. البته دولت در لایحه خود با افزایش دو واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده و اختصاص آن از طریق کالابرگ به معیشت عمومی گام موثری در جهت استفاده از نقش بازتوزیعی مالیات برداشته است.

2.     ابهام در سیاست بازتوریعی یارانه‌ها: همان‌گونه که اشاره شد، لایحه در خصوص سازوکار اصلاح نظام بازتوزیع یارانه‌ها ابهام داشته و سیاست پینشهادی خود را تصریح ننموده است. این عدم تصمیم‌گیری در شرایطی که اقتصاد کشور و شرایط معیشتی نیازمند تصمیمات دقیق و سازنده بوده، پیام روشنی به آحاد اقتصادی مخابره نمی‌کند. انتظار می‌رفت بیان و سازوکار اصلاحی مدنظر لایحه با شیوه‌ای روشن بیان شود.

3.     عدم رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای: منابع عمرانی دستگاه‌ها در لایحه پیشنهادی به میزان منابعی است که در قانون بودجه 1404 تصویب شده بود. عدم رشد این منابع در شرایطی که بسیاری از پروژههای دولتی نیمه‌تمام بوده، و هزینه نگهداری این پروژه‌ها سال به سال در حال افزایش بوده و در تمام این مدت عایدی برای مردم ندارد، لذا این عدم رشد به معنای تاخیر بیشتر در اتمام این پروژه‌هاست. این مساله در شرایطی است که تامین و توسعه زیرساخت‌ها مهم‌ترین پیش‌نیاز توسعه است. همچنین به مساله اولویت‌بندی و غربال‌گری پروژه‌های عمرانی، توسعه مشارکت‌های عمومی در اتمام این پروژه‌ها توجهی نشده است و نیازمند تصمیمات صحیح مجلس برای بهبود این حوزه می‌باشد.

4.     عدم یکپارچگی درآمدها و هزینه‌ها: با توجه به ماهیت یکسان منابع و مصارف هدفمندی با منابع و مصارف عمومی، تجمیع و یکپارچه‌نمودن این منابع در سقف منابع و مصارف عمومی یک‌گام روبه‌جلوست که میزان سهم درامدهای نفتی در لایحه بودجه را بصورت شفاف‌تر نشان می‌دهد. این نکته از این‌رو اهمیت دارد که در لایحه 1405، معادل چهل‌درصد منابع عمومی به صورت فرابودجه و از محل درآمدهای نفتی تامین شده است.

5.     عدم تحقق هدف‌گذاری سالانه برنامه هفتم در خصوص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی برای سال ۱۴۰۵: مطابق هدف‌گذاری ماده (۲۶) برنامه هفتم توسعه نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در پایان برنامه باید به ۱۰ درصد برسد. بر این مبنا در سال ۱۴۰۵ باید نسبت فوق به ۷.۴ درصد برسد که معادل ۳۷۱۹ هزار میلیارد تومان برای مجموع درآمدهای مالیاتی است. این درحالیست که عدد پیش‌بینی شده در لایحه معادل 5.9 درصد تولید ناخالص داخلی است و از تکلیف مقرر در برنامه هفتم کمتر است.

6.     عدم درج منابع برای پوشش تعهدات سالانه دولت (حق بیمه سهم دولت) به سازمان تامین اجتماعی: همانند سنوات گذشته در لایحه پیشنهادی دولت، مجموع تعهدات سالانه به تامین اجتماعی درج نشده است و صرفاً به تخصیص 170 هزار میلیارد تومان منابع برای تادیه دیون که 70 همت آن نقدی و 100 همت آن به صورت جمعی خرجی است اکتفا شده است. این مساله در حالیست که مساله کسری سازمان تامین اجتماعی می‌تواند منجر به چالش‌های جدی برای آن سازمان شود.

7.     عدم رعایت برخی از الزامات قانونی: برخی از الزامات قانونی از جمله در خصوص سود سهام بانک مرکزی (بند (ب) ماده (۵۶) قانون بانک مرکزی) در لایحه مراعات نشده است و بر خلاف حکم قانون دائمی مبنی بر تخصیص این منابع به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، این منابع وارد لایحه شده است.

8.     تغییر واحد پول بودجه بدون طی مراحل در نظر گرفته شده در قانون: اجرایی شدن واحد پول جدید در قانون مصوب مجلس، نیازمند طی تشریفاتی است که تاکنون انجام نشده است؛ بر این اساس، استفاده از واحد پول جدید محل ایراد است.

9.     عدم درج تسهیلات قرض الحسنه  ازدواج و فرزند آوری در بودجه: مطابق تبصره 3 ماده 72 قانون جوانی جمعیت، ارائه تسهیلات ازدواج و فرزندآوری موکول به تصویب در قوانین بودجه سنواتی است؛ لذا درج موارد مذکور در بودجه ضروری بوده و صرف وجود قانون دائمی برای اعطای تسهیلات مذکور کافی نیتس.

10. عدم لحاظ سهم 14.5 درصد شرکت ملی نفت از موارد تهاتری به عنوان بدهی: از آنجایی که سهم شرکت ملی نفت منحصر در نفت صادراتی نیست و به طور طبیعی استخراج هر بشکه نفت برای شرکت نفت دارای هزینه است، می‌بایست سهم شرکت نفت در تمامی موارد اعم از تهاتر در نظر گرفته شده و در صورت عدم امکان پرداخت، حداقل به عنوان بدهی لحاظ گردد.

11.  غفلت از برخی تکالیف برنامه هفتم مانند افزایش سرمایه بانک ها: در قانون برنامه هفتم الزاماتی برای افزایش سرمایه بانک‌ها دیده شده که ردپایی از آنها در لایحه بودجه وجود ندارد.

12.  شائبه عطف بما سبق شدن سقف معافیت مالیاتی قانون تامین مالی تولید و زیرساختها و عدم لحاظ کاهش نرخ مالیات شرکت های تولیدی از 25 به 20: در جدول الزامات بودجه، برای معافیت‌های مالیاتی قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها برای عملکرد مالی سال 1404 سقف مشخصی در نظر گرفته شده است که شائبه عطف بما سبق شدن قانون را به دنبال دارد. همچنین کاهش نرخ مالیات شرکت‌های تولیدی از 25 به 20 که سال‌های گذشته در بودجه وجود داشت، لحاظ نشده است.

13. عدم رشد عادلانه حقوق و دستمزد حتی در سطح فعلی 20 درصدی: رشد در نظر گرفته شده برای حقوق کارکنان دولت در کنار پلکان‌های مالیاتی لحاظ شده، موجب رشد کمتر حقوق برای مبالغ پایین دریافتی و رشدهای بالاتر برای مبالغ بالاتر دریافتی می‌شود که اصلاح آن به نحوی که رشد بالاتر برای مبالغ دریافتی پایین‌تر در نظر گرفته شود، عادلانه‌تر ارزیابی می‌شود.

14. ناهماهنگی در تعیین نرخ ارز مبنای لایحه: در خصوص تعیین نرخ ارز تسعیر درآمدهای ارزی دولت و سایر منابع ارزی، رویه یکسانی از سوی لایحه اتخاذ نشده است. علاوه بر نرخ ارز ترجیحی ۲۸۵۰۰ تومان، نرخ تالار اول و تالار دوم و نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی سایر نرخ‌هایی هستند که در لایحه استفاده شده است. به عنوان نمونه نرخ تسعیر ارزهای متعلق به صندوق توسعه در جدول (۵) نرخ تالار دوم تعیین شده است، در حالیکه در فروض این نرخ معادل تالار اول لحاظ شده است. یکسان نمودن این اختلافات می‌تواند منجر به شفافیت بیشتر لایحه و ارائه واقع‌بینانه از وضعیت منابع و مصارف کمک کند.

در مجموع می توان اینگونه جمع بندی کرد که بودجه در سمت منابع به صورت احتیاطی بسته شده و امکان افزایش منابع بودجه با قیودی وجود دارد، در سمت مصارف مهم ترین تصمیمات بودجه عدم رشد حقوق و مزایا متناسب با تورم علیرغم تکلیف قانونی ماده 125 قانون مدیریت خدمات کشوری است که موجب فشار معیشتی به بخش گسترده ای از شاغلین و بازنشستگان شده و از سوی دیگر با اثر گذاری غیر مستقیم بر سطوح در نظر گرفته شده برای حداقل دستمزد، معیشت کارگران و مستمری بازنشستگان را تحت تاثیر قرار می دهد. تصمیم مهم دیگر مصارف که بر رشد نیز موثر است عدم افزایش اعتبار طرح های عمرانی است که این موضوع نیز بر رشد اقتصادی موثر است. از لحاظ شکل ارائه بودجه نیز بودجه نیازمند اصلاحات جدی در مورد درج ارقام جمعی خرجی منابع و مصارف در سر جمع بودجه و اصلاحات در الزامات منابع و مصارف، واحد در نظر گرفته شده برای بودجه و برخی موارد دیگر است.در نهایت به نظر می رسد هرچند که لایحه بودجه نیازمند اصلاحات جدی در سطح رویکردهای کلان و تصمیمات کلیدی است، با این وجود با توجه به احتیاطی بسته شدن منابع، انقباضی بسته شدن مصارف، گره نخوردن اصلاحات اقتصادی پیشنهاد شده به بقیه بخش های بودجه و امکان تصمیم گیری مستقل در رابطه با آنها، در صورت همراهی و موافقت دولت امکان اصلاح بخش قابل توجهی از ایرادات در فرآیند بررسی لایحه بودجه در مجلس وجود داشته باشد.