Expert Opinion on: “Plan for Controlling Land Subsidence and Reducing Its Effects in the Country”

A, S

doi:10.22034/mrc.report.21223

Expert Opinion on: “Plan for Controlling Land Subsidence and Reducing Its Effects in the Country”

Author

S A

10.22034/mrc.report.21223

Abstract

Based on the latest reviews, the phenomenon of land subsidence in Iran continues to have an upward and worrying trend. Controlling this crisis requires extensive cross-sectoral policy changes, deep reforms in governance principles and water management structures, and a shift from a structural to a non-structural approach, including reforming the pattern and management of water consumption in the country. This phenomenon manifests in two areas: crisis formation (dependent on governance and water resource management) and impact (in the form of destruction of structures, infrastructure, and the physical environment). Based on the latest reviews, about 37.2% of the total extractable reserves of the country’s aquifers have been depleted so far. It should be noted that even this amount is sufficient to declare the approximate death and probable irreversibility of conditions in a significant portion of the country’s aquifers. Given the importance of this issue, the “Plan for Controlling Land Subsidence and Reducing Its Effects” was prepared in twelve articles by the High Council of Provinces and initially presented to the Parliament as a bill. After expert reviews and applying some amendments, the generalities of the revised version were approved as a plan by the specialized commission of the Parliament. This report examines various dimensions of the subsidence crisis, points of the said plan, and provides opinions on its articles and notes. While agreeing with the generalities of this plan, the existence of some overlaps or conflicts between the articles of the said plan and existing laws makes drafting a cohesive text with effective enforcement guarantees necessary. In this regard, a comprehensive pathology of existing laws, regulatory frameworks, and policies must be considered by policymakers and decision-makers in fields related to this crisis before any new legislative action.

Graphical Abstract

Keywords

Subsidence

Asymmetric Settlement

Aquifer Death

Groundwater Level Drop

Groundwater Restoration and Balancing Plan

National Water Scarcity Adaptation Working Group

Subjects

خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

در حال حاضر، فرونشست در مناطق وسیعی از کشور در‌حال وقوع و گسترش است. در‌صورتی‌که اقدام‌های مدیریتی و کنترلی مؤثری در بخش‌های مرتبط اتخاذ نشود، این پدیده می‌تواند آثار نامطلوب عمیق و پایداری ازجمله کاهش برگشت‌ناپذیر ظرفیت آبخوان‌ها، گسترش اراضی بیابانی و مناطق مستعد سیلاب و نیز آسیب به زیرساخت‌های حیاتی و سازه‌های مهم را به‌همراه داشته باشد. پدیده فرونشست در ایران با وجود تعدد اسناد قانونی (در بخش آب و به‌طور خاص آب‌های زیرزمینی) و اجرایی ازجمله «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح»، «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» و «کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی»، همچنان دارای روندی صعودی و نگران‌کننده است. برداشت بی‌رویه و فراتر از ظرفیت واقعی منابع آب زیرزمینی (و حتی منابع آب سطحی) و فقدان رویکرد آمایش سرزمین در توسعه شهری، از دلایل بروز این بحران است. مهار این روند، کاهش و پیشگیری از تبعات ثانویه بحران، مستلزم اتخاذ اقدامات فرابخشی و اصلاح ساختارهای مدیریتی به شکلی عمیق بوده تا مسیرهای نادرست گذشته اصلاح و جبران شود. با توجه به ابعاد این پدیده در دو حوزه شکل‌گیری و اثرگذاری که پیامدهای آن در تخریب سازه‌ها، زیرساخت‌ها، تأسیسات و محیط کالبدی بروز می‌کند، هدف کلیدی، اصلاح رویکرد مدیریتی در هر دو حوزه و جلوگیری از تکرار ناکامی‌های پیشین است. در این مسیر، کنترل و پیشگیری از گسترش و تشدید فرونشست و نیز مقاوم‌سازی زیرساخت‌های حیاتی، به‌عنوان دو مأموریت محوری و اجتناب‌ناپذیر به‌شمار می‌روند.

نقاط قوت و ضعف طرح

طرح پیشنهادی با هدف مهار فرونشست، ضمن تعیین متولی واحد و ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها تدوین شده که موفقیت آن منوط به ارائه یک قانون جامع با ضمانت‌های اجرایی قوی، انتخاب بهینه متولی، پرهیز از بروز تعارض قانونی و آسیب‌شناسی جامع قوانین و برنامه‌های موجود است. نقاط قوت و ضعف این طرح به شرح زیر است:

نقاط قوت

- تعیین متولی مشخص و واحد برای کنترل و مدیریت فرونشست؛

- ایجاد انسجام و هماهنگی بین دستگاه‌ها و کاهش پراکندگی مسئولیت‌ها؛

- اعمال اصلاحات در ترکیب و وظایف کارگروه‌های ملی و استانی.

نقاط ضعف

- تورم قوانین و هم‌پوشانی یا تعارض برخی مواد با اسناد و برنامه‌های ملی موجود؛

- تغییرات اعمال‌شده در مقایسه با نسخه قبلی محدود بوده و بخشی از مواد همچنان نیازمند اصلاح جدی است؛

- خطر تمرکزگرایی و تعارض منافع در انتخاب متولی در صورت فقدان بررسی همه‌جانبه؛

- کمبود توجه کافی به آسیب‌شناسی دقیق قوانین و طرح‌های موجود و تحلیل ریشه‌های ناکارآمدی آن‌ها؛

- عدم پیش‌بینی کامل برای ضمانت اجرایی مؤثر قوانین و سیاست‌ها.

همچنین باید اشاره کرد، تغییرات اعمال‌شده در مقایسه با نسخه قبلی محدود بوده و بخشی از مواد همچنان نیازمند اصلاح جدی است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

با توجه به گستردگی پهنه‌های درگیر با فرونشست و روند پیشروی این پدیده به سمت مراکز سکونتی و حتی کلان‌شهرها، ضرورت مداخله جدی و فوری سیاستگذاران در حوزه‌های مدیریت منابع آب، کشاورزی و برنامه‌ریزی شهری دوچندان شده است. همچنین، ملاحظات فنی و مخاطرات ناشی از فرونشست در مناطق شهری از حیث آسیب به سازه‌های محل و خطوط حمل‌و‌نقل و زیرساخت‌های اساسی باید به‌صورت دقیق در دستور کار نهادهای تصمیم‌گیر قرار گیرد. بر این اساس، ضمن موافقت با کلیات طرح پیشنهادی، ملاحظات و نکات کلیدی در راستای اصلاح و بهبود این طرح به شرح زیر ارائه می‌شود:

- طرح پیشنهادی در واقع نسخه بازنگری‌شده لایحه ثبت شماره ۹۱۷ با همین عنوان بوده و تغییرات آن که حدود ۱۰ درصد برآورد می‌شود شامل اصلاح ترکیب اعضا و وظایف کارگروه ملی و استانی، بازبینی یا تکمیل وظایف دستگاه‌های اجرایی، حذف ماده (۱۲)، حذف یا الحاق بندها و تبصره‌ها و اصلاحات جزئی در تعاریف، واژگان و زمان‌بندی‌هاست. با این وجود، همچنان برخی بندها نیازمند بازنگری و اصلاح است.

- یکی دیگر از مسائل، تعدد قوانین و کارگروه‌ها در حوزه آب و فرونشست بوده که نتوانسته در این بحران به‌طور ملموسی علاج‌بخش باشد. علاوه‌‌بر این، بعضاً هم‌پوشانی یا تعارض بین مواد طرح و اسناد موجود مشهود است. لذا در صورت نیاز به قانونگذاری جدید، باید قانونی منسجم و یکپارچه با ضمانت‌های اجرایی کافی، مؤثر و قابلیت عملیاتی شدن تهیه و تدوین شود. این مهم ضمن جلوگیری از موازی‌کاری، تداخل یا تعارض با اسناد و برنامه‌های موجود را برطرف کرده و می‌تواند ملاک عمل همه دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد.

- نقطه قوت اصلی طرح مذکور، تعیین متولی واحد برای پیشبرد اقدامات برنامه‌ریزی‌شده کنترل و کاهش فرونشست است. انتخاب این نهاد باید با توجه به حدود وظایف، پرهیز از تمرکزگرایی، بخشی‌نگری و تعارض منافع انجام شود. در این رابطه معاون اول رئیس‌جمهور، وزارت کشور، وزارت نیرو و وزارت راه و شهرسازی ازجمله گزینه‌های پیشنهادی هستند.

- با توجه به گستردگی و تعدد مواد این طرح، پیشنهاد می‌شود ساختار آن به‌صورت ماده واحده یا با تعداد محدودی ماده تنظیم شده و جزئیات اقدامات در قالب آیین‌نامه‌های اجرایی به تصویب برسد تا انعطاف‌پذیری و امکان به‌روزرسانی آن نیز تسهیل شود.

- پیش از هرگونه اقدام تقنینی جدید، آسیب‌شناسی دقیق قوانین و طرح‌های موجود و شناسایی علل ناکارآمدی آنها الزامی است. در این راستا، بررسی گزارش عملکرد دستگاه‌های موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور طبق برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و گزارش عملکرد جزء «۴» بند «ض» ماده (۱۴) همان قانون، باید به‌عنوان مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد.

1. مقدمه

در ادبیات تخصصی، عوامل مؤثر بر پدیده فرونشست زمین به دو دسته کلی شامل عوامل انسانی و عوامل طبیعی تقسیم می‌شوند. استخراج سیالات زیرسطحی نظیر آب، نفت و گاز، تغییر کاربری اراضی و افزایش بار ناشی از ساخت و سازها، احداث سازه‌های زیرزمینی، فعالیت‌های معدنی و سایر مداخلات مستقیم در ساختار زمین از مهم‌ترین مؤلفه‌ها در میان عوامل انسانی به شمار می‌روند. در مقابل، عوامل طبیعی شامل فرایندهایی مانند تحکیم و تراکم رسوبات، فعالیت‌های تکتونیکی و گسلی، فرسایش کارستی، فروپاشی خاک‌های لسی، بالا آمدن سطح دریا، تخریب خاک‌های یخ‌زده و اکسیداسیون خاک‌های آلی هستند.

در یک مطالعه جامع که با هدف بررسی فرونشست زمین به‌عنوان یکی از چالش‌های جهانی در حوزه‌های محیط‌زیست، زمین‌شناسی و مخاطرات زمین‌ساختی انجام شده، ۲۹۰ مطالعه موردی از ۴۱ کشور جهان گردآوری شده است. این مطالعات عمدتاً در کلان‌شهرهای بزرگ نظیر بانکوک، پکن، کالیفرنیا، هیوستون، مکزیکوسیتی، شانگهای، جاکارتا و توکیو صورت گرفته‌اند. در این بررسی، ویژگی‌های مکانی فرونشست ازجمله شدت، وسعت و ابعاد مناطق آسیب‌دیده و همچنین پیامدها و عوامل مؤثر در بروز آن، مورد تحلیل دقیق قرار گرفته‌اند. یافته‌ها نشان می‌دهند که دشت‌های ساحلی و مناطق دلتایی رودخانه‌ای، بیشترین سهم از مناطق درگیر با پدیده فرونشست (حدود 47 درصد) را به خود اختصاص داده‌اند. نتایج این مطالعات نشان می‌دهد که ۷۷ درصد از رخدادهای فرونشست دارای منشأ انسانی و تنها ۲۳ درصد منشأ طبیعی دارند. کاهش سطح آب‌های زیرزمینی عمدتاً به دلیل برداشت بی‌رویه، خشکسالی، افت بارش، کاهش نفوذپذیری خاک و تغذیه ناکافی آبخوان‌ها از مهم‌ترین محرک‌های فرونشست به‌شمار می‌رود. در این میان، بیش‌برداشت از آب زیرزمینی اصلی‌ترین عامل بروز این پدیده بوده و ۶۰ درصد موارد ثبت‌شده را شامل می‌شود. این مسئله به‌ویژه در کلان‌شهرهایی مانند تهران، شانگهای، پکن، مکزیکوسیتی و یونلین که منابع زیرزمینی به‌منظور تأمین آب شرب یا توسعه شهری تخلیه شده‌اند، نمود بارزی داشته است.

مطالعات میدانی و مدل‌سازی‌ها نشان می‌دهد که الگوی مکانی افت سطح آب زیرزمینی به‌ویژه در مناطقی با رشد سریع جمعیت و کشاورزی آبی با نواحی دچار فرونشست هم‌پوشانی بالایی دارد. براساس نتایج این مطالعات، تغییر کاربری زمین به‌ویژه بارگذاری ناشی از توسعه شهری و تبدیل اراضی بایر به کشاورزی پس از برداشت آب دومین عامل مؤثر در شکل‌گیری فرونشست به شمار می‌رود و نزدیک به ۹ درصد از موارد را شامل می‌شود. استخراج نفت و گاز و فعالیت‌های معدنی نیز هر یک به‌‌طور مستقل تقریباً عامل ۴ درصد از موارد فرونشست هستند ]1[.

همانطور که در نمودار شکل زیر مشاهده می‌شود ۱۰ درصد از عوامل طبیعی منجر به فرونشست با ویژگی‌های زمین‌شناسی مانند، وجود رسوبات ضخیم و با تراکم‌پذیری بالا در ارتباط هستند. هرچند حرکات تکتونیکی نیز در برخی موارد دخیل‌اند، اما سهم آنها در نشست‌های شتاب‌گرفته دهه‌های اخیر کمتر از ۴ درصد برآورد شده است. همچنین، بالا آمدن سطح دریا، اگرچه نقش غیرمستقیم در بروز فرونشست دارد، اما می‌تواند شدت خسارات ناشی از این پدیده را در مناطق ساحلی به‌طور چشمگیری افزایش دهد.

شکل 1. نمودار فراوانی نسبی عوامل اصلی مؤثر (محرک‌ها) در فرونشست زمین در مناطق مورد مطالعه (در 290 منطقه فرونشستی مورد مطالعه در جهان) ]1[

فرونشست زمین اغلب زمانی مورد توجه قرار می‌گیرد که آثار آن به‌صورت عینی بر سطح زمین و زیرساخت‌ها نمایان شده باشد، درحالی‌که درک عمومی نسبت به پیامدهای بلندمدت بهره‌برداری بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی همچنان ناکافی است. این در شرایطی است که برای طراحی و اجرای نظام‌های مؤثر مدیریت آب زیرزمینی، تحلیل کمی و دقیق فرایندهای زیرسطحی پیش از بروز نشانه‌های ظاهری فرونشست کاملاً ضروری است.

براساس آخرین آمار و بررسی‌های انجام شده ]2[، حجم کل آب برداشت شده از منابع آب سطحی و زیرزمینی کشور، در مجموع حدود 98 میلیارد مترمکعب در سال برآورد شده که از این میزان تقریباً 87 درصد به مصارف کشاورزی و مابقی به مصارف شرب، بهداشت و صنعت اختصاص دارد. منابع آب زیرزمینی و سطحی در تأمین این حجم از مصارف به ترتیب 55 و 45 درصد سهم دارند؛ به‌عبارتی حجمی برابر 54 میلیارد مترمکعب از آب‌های زیرزمینی (50/5 میلیارد مترمکعب از چاه‌ها و 3/5 میلیارد مترمکعب از قنوات) و مابقی از آب‌های سطحی تأمین می‌شود. درخصوص میزان مصرف آب‌های زیرزمینی در حوزه‌های مختلف، بیشترین سهم مربوط به بخش کشاورزی (با 85 درصد) بوده که حدود 46 میلیارد مترمکعب برآورد می‌شود. این میزان چیزی بیش از 2 برابر سهم متناظر در مقیاس جهانی است. مصارف شرب و بهداشت و صنعت نیز به ترتیب 11 و 4 درصد از حجم کل برداشت از آب‌های زیرزمینی را به خود اختصاص می‌دهند. با توجه به این میزان قابل توجه وابستگی به آب زیرزمینی در کشور وضعیت فعلی فرونشست تا حدی قابل درک است. با توجه به اهمیت ابعاد مختلف این بحران در کشور (و اهمیت آسیب‌شناسی رسیدن به وضع فعلی) و لزوم داشتن تصویری از شرایط طبیعی آبخوان‌های کشور در آینده، مطالبی در ادامه گزارش ارائه خواهد شد.

2.پیشینه

1ـ2. سوابق مطالعاتی در مرکز

مرکز پژوهش‌های مجلس تاکنون در حوزه‌هایی همچون مدیریت بحران، تاب‌آوری در برابر مخاطرات و لزوم استقرار حکمرانی و مدیریت کارآمد منابع آب (ازجمله آب‌های زیرزمینی)، پژوهش‌های متعددی انجام داده که بخش قابل توجهی از آنها به‌نحوی با پدیده فرونشست مرتبط بوده است. با وجود این پیشینه پژوهشی، تعداد گزارش‌هایی که به‌صورت متمرکز، نظام‌مند و با رویکردی تخصصی صرفاً به موضوع فرونشست پرداخته باشند، محدود است. فهرستی از مهم‌ترین این گزارش‌ها به تفکیک موضوع در جدول زیر ارائه شده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی موضوع فرونشست زمین

ردیف	عنوان گزارش	سال انتشار	شماره مسلسل	نام دفتر/سازمان/نهاد	توضیحات
1	گزارش نظارتی وضعیت فرونشست شهر تهران (تقابل خطوط قرمز تأمین آب و تاب‌آوری شهر تهران)	1404	20954 (دسترسی محدود)	دفتر مطالعات زیربنایی	شدت فرونشست در داخل محدوده شهری پایتخت با انبوه بارگذاری ساختمانی و زیرساختی محل نگرانی عمیق و نیازمند اقدامات علاج‌بخشی عاجل و کوتاه‌مدت در کنار راه‌کارهای میان‌مدت و بلندمدت است. در‌عین‌حال، استفاده گسترده از منابع آب زیرزمینی بدون انطباق با ظرفیت آبخوان به تشدید فرونشست به‌ویژه در منطقه 18 تهران انجامیده است. در این میان، نقش نهادهای سیاستگذار، مدیریت شهری و سازمان‌های متولی در پیشگیری و مقابله با این پدیده بسیار حایز اهمیت است. تدوین و اجرای نقشه‌های پهنه‌بندی فرونشست در برنامه‌ریزی شهری، ممانعت قاطع از کف‌شکنی و حفر چاه‌های جدید، بازنگری در الگوی آبیاری فضای سبز، تغذیه مصنوعی آبخوان‌ها، افزایش سطوح نفوذپذیر در سطح شهر و پایش مستمر ارتباط میان افت سطح آب و نرخ فرونشست ازجمله راهکارهای کلیدی محسوب می‌شود. همچنین تأثیر این پدیده بر تشدید مخاطرات ثانویه (به‌خصوص در فرسودگی بافت و ابنیه) نظیر زلزله، فروچاله‌ها و آسیب‌های گسترده زیرساختی در مناطقی با محدودیت‌های اقتصادی و اجتماعی و امدادی باید در دستور کار مدیریت بحران و توسعه شهری قرار گیرد]3[.
2	اظهارنظر کارشناسی درباره: لایحه کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن در کشور (طرح شورای‌عالی استان‌ها)	1402	۱۹۴۲۶	دفتر مطالعات زیربنایی	فرونشست از پدیده‌های چالش‌برانگیز برای کشور بوده که کنترل آن در حوزه شکل‌گیری پدیده فرونشست و کاهش اثرات آن در حوزه اثرگذاری این پدیده، نیازمند اتخاذ اقدامات ویژه است و پرداختن لایحه مذکور به این موضوع ارزشمند است. با این وجود، این لایحه در بیشتر مواد دچار هم‌پوشانی و یا تضاد با قوانین موجود در حوزه فرونشست است که بررسی کلیات و جزئیات مواد آن در این گزارش ارائه شده است. طبق بررسی‌های کارشناسی انجام شده، پیشنهاد شد این لایحه ضمن اخذ نظرات کلیه دستگاه‌های ذی‌ربط با مواد محدود اصلاح شود]4[.
3	چالش‌های ناشی از برداشت بی‌رویه آب‌های زیرزمینی در کشور، بررسی شرایط فعلی و بحران فرونشست زمین	1402	۱۸۸۸۴	دفتر مطالعات زیربنایی	ایران با توجه به وسعت زیاد جغرافیایی و برنامه‌های توسعه‌ای مرتبط با تولید غذا، از آسیب‌های منتج از این تغییرات و البته طیفی از سومدیریت‌ها در بخش حکمرانی و بهره‌برداری منابع آب رنج می‌برد. به‌‌‌طور خاص منابع آب زیرزمینی به‌دلیل کاهش نزولات جوی، محل تمرکز بهره‌برداری در بسیاری از نقاط کشور بوده است. یکی از آثار مخرب این تمرکز فزاینده، بحران فرونشست زمین ناشی از خالی شدن و پایین رفتن سطح آبخوان‌هاست. این بحران به‌صورت بالقوه‌ای روند بهره‌برداری از منابع آب، مسیر اشتغال، آینده ساکنان و به‌‌‌طور کلی محیط‌زیست بخش‌های وسیع و مهمی از کشور را تهدید می‌کند. رویارویی با این بحران که در این گزارش به‌‌‌طور خاص در مورد آن بحث شده، نیازمند اعمال برنامه‌های مؤثر، قوانین و هشدارهای لازم است تا بتواند در آگاهی‌بخشی به آحاد جامعه و کنترل سطح بحران مفید باشد. در بخش پیشنهادهای گزارش، راهکارها و چارچوب‌هایی مدیریتی خاصی برای مقابله با این پدیده و جلوگیری از آسیب‌های و عواقب پیش‌رو ارائه شده است]5[
4	تأثیر فرونشست بر زیرساخت‌ها و راهکارهای کنترل این اثرات	1401	۱۸۶۲۰	دفتر مطالعات زیربنایی	آثار مخرب فرونشست بر زیرساخت‌ها به دو صورت مستقیم و غیرمستقیم وارد می‌شود. ازجمله آثار مستقیم می‌توان به ترک خوردن، کج شدن، فروریختگی، فرسودگی بناها و تخریب و آسیب به زیرساخت‌ها و شریان‌های حیاتی و توسعه شکاف‌های زمین، شکست زمین یا گسیختگی آن اشاره کرد. از طرفی وقوع فرونشست آثار غیرمستقیم اقتصادی نیز به جای می‌گذارد. افزایش هزینه‌های تعمیر و نگهداری زیرساخت‌ها، کاهش ارزش زمین و اموال، اختلال در فعالیت‌های اقتصادی و... ازجمله تبعات مالی وارده به شبکه زیرساخت در اثر فرونشست هستند. با توجه به اینکه روش‌های معقول مقابله با فرونشست مستلزم برنامه‌ریزی بلندمدت اجتماعی و مدیریتی است، در کوتاه‌‌‌مدت قابل دستیابی نیستند و لذا باید راهکارهای طراحی و تعمیر و مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها نیز مورد بررسی قرار گیرد ]6[.
5	فرونشست زمین، سرطان خاموش دشت‌ها و شهرهای ایران	1401	25018479 (دسترسی محدود)	دفتر مطالعات زیربنایی	پدیده فرونشست برخلاف وقایعی همچون سیل و زلزله آثار محسوس و لحظه‌ای به جای نمی‌گذارد و پیامدهای آن به‌رغم خسارت‌بار بودن به دلیل پایین بودن سرعت وقوع و عدم بروز وجوه خارجی مشخص به راحتی قابل شناسایی نیستند. شناخت پدیده فرونشست و عوامل مؤثر بر آن با توجه به خسارت‌هایی که می‌تواند به ابنیه، تأسیسات زیربنایی و شریان‌های حیاتی وارد کند، بسیار حایز اهمیت است. انجام اقدامات لازم در جهت کنترل آسیب‌های ناشی از فرونشست به‌خصوص در نواحی بحرانی فرونشست که دارای تراکم جمعیت، ابنیه و زیرساخت‌های حیاتی هستند ضرورت بالایی دارد. همچنین از آنجا که فرونشست می‌تواند موجب افزایش آسیب‌پذیری در مقابل سیل و زلزله نیز باشد، لذا باید ارائه راهکارهای اصلاحی، پایش و برنامه‌ریزی در جهت کاهش خطر فرونشست و فروریزش در اولویت اقدامات پیشگیرانه قرار گیرد [7]

2ـ2. سوابق تقنینی به همراه آسیب شناسی

چارچوب‌های قانونی و حقوقی مرتبط با پدیده فرونشست را می‌توان به دو دسته کلی شامل قوانین و مقررات ناظر به موضوع به‌صورت مستقیم و آن دسته که به‌طور غیرمستقیم در ارتباط با آن هستند تقسیم کرد. بخش عمده‌ای از این قوانین و مقررات اگرچه به‌طور مستقیم به فرونشست اشاره ندارند، اما در حوزه‌هایی مانند مدیریت منابع آب که نقش محوری در شکل‌گیری این پدیده ایفا می‌کند، تدوین شده‌اند. بنابراین بسیاری چاچوب‌های قانونی و سیاستگذاری‌های کلان کشور در قالب مداخلات تنظیم‌گرانه در حوزه آب و خاک، تأثیر مستقیم بر روند تشدید یا مهار فرونشست دارند. بر این اساس فهرستی از مهم‌ترین این قوانین، مقررات و اسناد بالادستی در جدول 2 ارائه شده است.

در میان این اسناد، «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح» مصوب ۲۴ آذر ۱۴۰۰ توسط شورای‌عالی مدیریت بحران کشور، یکی از معدود برنامه‌هایی است که به‌طور مشخص و صریح فرونشست زمین را در زمره مخاطرات اولویت‌دار کشور طبقه‌بندی کرده است. این برنامه که چارچوبی پنج‌ساله برای هماهنگی اقدامات پیشگیرانه در برابر ۱۴ مخاطره طبیعی و انسان‌ساخت فراهم می‌آورد، شامل ۳۱ اقدام اولویت‌دار و زمان‌مند در خصوص فرونشست است. برای هر یک از این اقدامات، مسئولیت نهادهای اصلی و پشتیبان، اهداف مورد انتظار، شاخص‌های تحقق و بازه زمانی اجرا تعریف و تلاش شده با ایجاد هم‌راستایی نهادی، مداخله‌ای نظام‌مند در مقابله با این پدیده رقم بخورد. افزون بر اقدامات بخشی، سه مداخله کلان در سطح ملی شامل تهیه سند برنامه استانی کاهش خطر حوادث و سوانح، تهیه پیوست کاهش خطر و تهیه اطلس ملی مخاطرات در این برنامه مورد تأکید قرار گرفته است. با گذشت بیش از سه سال از تصویب این برنامه، ارزیابی اثربخشی آن و پایش پیشرفت اقدامات پیش‌بینی‌شده ضرورتی اساسی است. از این‌رو، انتظار می‌رود کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی از طریق دریافت و بررسی گزارش عملکرد دستگاه‌های اجرایی مرتبط، بر فرایند اجرایی شدن این سیاست‌ها نظارت کرده و بستر اصلاح، بازنگری یا تکمیل آنها را در صورت نیاز فراهم سازند.

در کنار این برنامه، قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۷ مرداد ۱۳۹۸ نیز دارای احکامی مشخص در ارتباط با فرونشست است. براساس جزء «۴» بند «ض» ماده (۱۴) این قانون، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی به‌عنوان نهاد تخصصی مسئول، مکلف شده است پهنه‌های دارای خطر فروریزش و فرونشست را با لحاظ عواملی چون قنوات، حفاری‌های زیرسطحی، گودبرداری‌ها و سایر مداخلات انسانی در حوزه‌های شهری و در مسیر سامانه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای و ریلی و در فرودگاه‌ها و بنادر شناسایی کرده و برای این مناطق، ضوابط مهندسی و آیین‌نامه‌های مقابله با فرونشست و فروریزش شهری تدوین کند. در این راستا، ارزیابی میزان تحقق تکالیف مندرج در این بند قانونی نیز ضرورتی انکارناپذیر بوده و می‌تواند نقش مؤثری در به‌روزرسانی ضوابط فنی و ارتقای اثربخشی اقدامات پیشگیرانه ایفا کند.

جدول 2. پیشینه تقنینی مرتبط با موضوع فرونشست زمین در کشور

ردیف	نام سند	مرجع تصویب	تاریخ تصویب
1	قانون توزیع عادلانه آب	مجلس شورای اسلامی	1361
2	سیاست‌های کلی نظام در بخش منابع آب	مجمع تشخیص مصلحت نظام	1379
3	تصویب‌نامه هیئت‌وزیران درخصوص راهبردهای توسعه بلندمدت منابع آب کشور	هیئت‌‌‌وزیران	1382
4	سیاست‌های کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه	مجمع تشخیص مصلحت نظام	1384
5	قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور	مجلس شورای اسلامی	1387
6	ضوابط ایجاد تعادل بین منابع و مصارف آب	هیئت‌وزیران	1387
7	قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی	مجلس شورای اسلامی	1389
8	قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری	مجلس شورای اسلامی	1389
9	قانون تسریع در بازسازی مناطق آسیب‌دیده در اثر حوادث غیرمترقبه	مجلس شورای اسلامی	1392
10	طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی	شورای‌عالی آب	1393
11	تصویب‌‌‌نامه درخصوص تشکیل کارگروه ملی «سازگاری با کم آبی»	هیئت‌وزیران	1396
12	قانون مدیریت بحران کشور	مجلس شورای اسلامی	1398
13	سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور	شورای‌عالی مدیریت بحران کشور	1399
14	برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح	شورای‌عالی مدیریت بحران کشور	1400
15	قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت	مجلس شورای اسلامی	1403

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در بررسی سیاست‌های کلان کشور، به‌ویژه برنامه‌های توسعه پنج‌ساله پس از سال ۱۳۶۸، تسهیل در صدور مجوزهای بهره‌برداری و برداشت از منابع آب زیرزمینی، به‌عنوان عاملی مؤثر در تشدید فرونشست به شمار می‌روند. همچنین در موضوع قوانین مادر بخش آب، در قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، برخی مواد مانند (3 و ۴۵) زمینه‌ساز بروز تخلف و فاقد ضمانت‌های اجرایی و مجازات لازم و متناسب بوده‌اند. همچنین، قانون تأمین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی مصوب سال ۱۳۸۳ با لغو دریافت حق‌النظاره از آب‌های زیرزمینی، نقش غیرمستقیمی در تعمیق بحران فرونشست ایفا کرده است. در ادامه تصویب قانون چالشی با عنوان قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری در سال ۱۳۸۹ عملاً به افزایش سریع تخلیه سفره‌های آب زیرزمینی و شدت گرفتن شیب نمودار کسری تجمعی آبخوان‌های کشور منجر شد. ناگفته نماند در این میان وزارت نیرو (به‌عنوان مهم‌ترین جزء حکمرانی آبی کشور) عمدتاً بر تأمین منابع بیشتر و اصطلاحاً مدیریت عرضه‌محور (به‌جای تقاضامحور) متمرکز بوده و تلاش‌های آن در مدیریت مصارف مختلف تا حدی ناکام مانده است[8][5]. در ارتباط با مهم‌ترین آسیب‌ها و مباحث مربوطه، ازجمله حکمرانی و مدیریت آبی کشور، در ادامه گزارش مطالبی ارائه خواهد شد.

3. الگوی حکمرانی و مدیریت منابع آب و آخرین وضعیت میدانی بحران در کشور

1ـ3. ارتباط الگوی حکمرانی و مدیریت منابع آب در کشور با گسترش فرونشست زمین

فرونشست زمین که زمانی به‌عنوان خطری ژئوفیزیکی و نامحسوس مطرح بود، اکنون به وضعیتی بحرانی بدل شده که پیوندی ناگسستنی با ضعف‌های ساختاری در حکمرانی آب، رویکردهای مدیریتی و پایشی نادرست، چارچوب‌های قانونی و حقوقی ناکافی و تعارض منافع فراگیر در بخش آب کشور دارد. این پدیده، ضمن تهدید ثبات زیرساخت‌ها و امنیت آبی و غذایی، ساختارهای کلان کشور را نیز در سایر بخش‌ها تهدید می‌کند. در این بخش از گزارش با بررسی نارسایی‌های نظام‌مند در حکمرانی و مدیریت آبی کشور، این دو مقوله را می‌توان هم از عوامل اصلی بروز بحران و هم اصلی‌ترین موانع در مسیر علاج‌بخشی و حل بحران فرونشست در مناطق مختلف کشور به شمار آورد. با توجه به موارد مطرح شده، عمده عوامل تداوم و تشدید بحران در چارچوب زیر تشریح و ارائه می‌شود:

الف) ضعف ساختار حکمرانی آبی و مسائل فروبخشی و فرابخشی

ساختار حکمرانی آب کشور با ویژگی‌هایی مانند تمرکزگرایی عمیق، تصمیم‌گیری غیرمشارکتی و هماهنگی ناکافی بین قوا و بخش‌ها تعریف شده که همگی در شکست اقدامات پیشگیرانه یا واکنش‌های فوری به ابعاد بحران فرونشست زمین نقش داشته‌اند. در رأس ساختار حکمرانی آب کشور وزارت نیرو قرار داشته که هم‌زمان دارای نقش‌های اجرایی و تنظیم‌گری بوده که با برخی سیاست‌های اجرایی خود در دهه‌های گذشته و وجود مسائلی مانند تعارض منافع نهادینه شده، به‌عنوان ساختار اصلی و مسئول در سیاستگذاری و بعضاً تشدید بحران آب در کشور شناخته می‌شود. در جایگاه بعدی، شورای‌عالی آب بوده که توسط وزارت نیرو (و نه یک نهاد چند‌ ذی‌نفعی) هدایت و اداره می‌شود. این نهاد بخشی از سیاستگذاری‌های ملی در مسائل آبی را انجام داده که در مواردی به نتیجه اجرایی ملموس نمی‌رسد. ازجمله سیاستگذاری‌های مهم این نهاد در یک دهه گذشته، طرح ملی احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی بوده که روند اجرایی عمده پروژه‌ها و هدفگذاری‌های آن با ابهاماتی همراه است. همچنین، وزارت جهاد کشاورزی، به‌عنوان مصرف‌کننده اصلی آب کشور، بعضاً با سایر بخش‌های حکمرانی آبی کشور ازجمله وزارت نیرو در تضاد بوده به‌گونه‌ای که در مواردی با آمارهای وزارت نیرو درباره حجم مصارف و میزان بهره‌وری آب در این بخش مخالف است. همچنین سازمان حفاظت محیط‌زیست که در نقشی نظارتی و تعدیل‌گر شناخته می‌شود، در عمل قدرت اجرایی قابل توجهی برای رسیدگی به تخلفات و ناکارآمدی‌های سیستمی و پاسخ‌گو کردن متخلفان ندارد. این ضعف در مدیریت مشارکتی، ارتباط ناکارآمد (و گاهی مخرب) بین‌بخشی و فقدان وجود اراده سیاسی کافی در دستگاه‌های اجرایی مربوطه برای حل پایدار و عمیق بحران، خود در تشدید ابعاد بحرانی بخش آب کشور اثرگذار بوده است.

باید اشاره کرد وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و سایر شرکت‌های وابسته، هم مجری پروژه‌ها و هم ذی‌نفع نهایی سیاست‌های یارانه‌ای، تعرفه و تخصیص هستند. در شرایط شکننده حکمرانی آبی کشور، ساختارهای قیمت‌گذاری آب بعضاً در جهت کسب منافع تحریف و جهت‌دهی شده و اولویت تخصیص منابع آب به برخی پروژه‌های کشاورزی، صنعتی و معدنی (به شکلی نامعقول) داده می‌شود. بنابراین، چنین ساختاری در برابر هرگونه کاهش مصرف، اجرای نظام‌مند قوانین و مقررات و نیز تغییر مسیر تخصیص منابع به محل پروژه‌های با بهره‌وری بیشتر مقاومت می‌کند. علاوه‌بر این جامعه مدنی، جوامع محلی و کارشناسان و ناظران علمی، به‌عنوان سایر زیرمجموعه‌های حکمرانی آبی، اغلب از چرخه سیاستگذاری‌ها غایب هستند.

ب) چارچوب‌های قانونی و حقوقی ناکارآمد و آسیب‌زا

یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد شرایط فعلی در بخش آب کشور، به‌خصوص در حوزه آب‌های زیرزمینی، ضعف‌های ساختاری و اساسی در قوانین کشور است. این قوانین با وجود قدمت آنها و نیز تکامل نظام حقوقی و قضایی کشور در سال‌های اخیر، هنوز با بحران‌ها و واقعیت‌های میدانی ذیل این بخش سازگاری کافی نداشته و حتی در مواردی وجود آنها به تشدید بحران منجر شده است. عمده ساختار حقوقی حاکم بر بخش آب کشور، به‌خصوص در حوزه آب‌های زیرزمینی، بر پایه قانون توزیع عادلانه آب (مصوب سال ۱۳۶۲) و قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری (مصوب سال ۱۳۸۹) استوار بوده که هر دو به‌طور چشمگیری در مواجهه با چالش‌های کنونی این بخش حیاتی ناکافی و ناکارآمد بوده‌اند. در هر دو قانون مذکور، کلیه آب‌های سطحی و زیرزمینی به‌عنوان منابع عمومی تحت کنترل دولت تعریف شده‌اند. در این شرایط بهره‌برداران منابع آب (عمدتاً شامل مالکان چاه‌ها و زمین‌های کشاورزی) به جای آنکه به‌عنوان ذی‌نفعان فعال در مدیریت مشارکتی یا متولیان حفاظت و حراست از منابع آب در نظر گرفته شوند، به شکلی منفعل تابع تصمیم‌ات دولتی تصویر شده‌اند. اکثریت قریب به اتفاق این قوانین و مقررات جانبی آنها (و بسیاری دیگر از قوانین ناظر بر این بخش) به‌صورت تعاریف و بیانیه‌هایی از هنجارها و رفتارهای مورد انتظار تدوین شده که فاقد تدابیر قانونی لازم، مجازات‌های واضح و قابل اجرا برای تخلفات صورت گرفته و همچنین تعقیبات قضایی درخور برای متخلفان هستند.

بنابراین باید اذعان داشت که چارچوب‌های قانونی و حقوقی موجود به نیازهای سازگاری با تغییر اقلیم، حقوق فراحوضه‌ای، حفاظت از دارایی‌های اکولوژیک کشور، دخالت‌های نامطلوب و خارج از کنترل انسانی در حوضه‌ها و حقوق جمعیت‌های آسیب‌پذیر به اندازه کافی نپرداخته است. بر این اساس، یک بازنگری اساسی در قوانین و اسناد بالادستی براساس اصول حکمرانی آبی مبتنی‌بر مشارکت تمامی ذی‌نفعان، بازگشت به اصل شفافیت، پاسخ‌گویی و حفاظت قابل اجرا، می‌تواند راه برون‌رفتی از این شرایط بحرانی کنونی کشور در زمینه منابع آب ارائه دهد.

ج) ضعف‌های مدیریتی، عملکردی و مشارکتی

در عمده اسناد بالادستی کشور ازجمله قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، به کرات از اهدافی همچون پایداری و نظام مدیریت یکپارچه منابع آب نام برده شده، بااین‌حال، در عمل، اجرای سیاست‌ها حول روند سنتی مدیریت عرضه‌محور، بیشتر متمایل به ایجاد پروژه‌ها و زیرساخت‌های بزرگ (مانند سدسازی و انتقال آب) به‌جای مدیریت تقاضامحور بوده است. در این شرایط، ضمن سرازیر شدن بخش قابل توجهی از بودجه‌های عمرانی، منابع مالی و نیروی انسانی و مدیریتی کشور در جهت تأمین رویکرد سازه‌ای (عرضه‌محور)، به نادیده‌گیری هرچه بیشتر ابعاد پایداری زیست‌محیطی و اجتماعی نیز منجر می‌شود. بدون شک یکی از اصلی‌ترین عوامل در تشدید بحران آبخوان‌ها و به‌تبع آن گسترش فرونشست زمین، ایجاد مخازن بزرگ در کشور با عملکردهای عمدتاً ضعیف است که باعث می‌شود در نتیجه زنجیره‌ای از اقدامات مخرب انسانی در بالادست این مخازن، ارتباط و اندرکنش طبیعی آب‌های سطحی و زیرزمینی مختل شده و در نهایت هر دو جزء با کاهش کمّیت و بحران پایداری مواجه شوند. براساس یکی از گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در موضوع ارزیابی عملکرد سدهای در دست‌ بهره‌برداری کشور، عملکرد بسیاری از سدهای بررسی شده در نتیجه دخالت‌های انسانی مخرب در بالادست (به‌صورت برداشت‌های ناپایدار از منابع آب زیرزمینی و سطحی، افزایش سطح زیرکشت و تغییر الگوی کشت) افت قابل توجهی داشته است. در این میان سد پانزده خرداد در حوضه مرکزی (که اخیراً نیز از مدار تأمین مصارف خارج شده) به اندازه 90 درصد از اثرگذاری عوامل انسانی و (تنها) 10 درصد از اثرگذاری عامل اقلیمی و طبیعی آسیب دیده است [9].

علاوه‌بر موارد مطرح شده، مراجع استانی آب مانند شرکت‌های آب منطقه‌ای، فاقد بهره‌وری کافی، منابع مالی و بعضاً اختیارات لازم برای فائق آمدن بر مشکل دستورالعمل‌های متمرکز و سیاست‌های از بالا به پایین هستند. در این شرایط نیز تلاش‌ها برای تفویض اختیارات به سطوح محلی، به‌دلیل مسائل متعدد موجود، محدود یا بی‌اثر بوده است. همچنین در موضوع داده‌ها، جمع‌آوری، مدیریت، تحلیل و انتشار داده‌های آبی تا حد زیادی براساس روش‌های قدیمی، ناکافی، غیردقیق و پراکنده بوده و وزارتخانه‌ها و نهادهای مختلف هرکدام از داده‌های مختص خود استفاده می‌کنند. وقوع این مسئله به گسترش بی‌اعتمادی متقابل و هماهنگی ضعیف فرابخشی منجر شده و در تضاد کامل با اصول مدیریت یکپارچه منابع آب و حل پایدار بحران فعلی منابع آب کشور است. در موضوع مشارکت ذی‌نفعان نیز تلاش‌ها برای ایجاد شوراهای حوضه‌ آبریز مشارکتی یا انجمن‌های محلی بهره‌برداران (مانند آنچه تحت‌عنوان پروژه توسعه و پیاده‌سازی مدیریت مشارکتی آب زیرزمینی در طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی آمده)، یا صرفاً نمادین بوده و یا با محدودیت‌های اعتباری، اجرایی و اجتماعی مواجه بوده است. استمرار این وضعیت می‌تواند به کاهش مشروعیت و انعطاف‌پذیری نهادهای حکمرانی آبی انجامیده و به بی‌اعتمادی بهره‌برداران و جوامع محلی و تبعات مختلف اجتماعی و امنیتی منجر شود.

د) سازوکارهای ناکارآمد نظارتی و اجرایی و ضعف در پایش‌های میدانی و ثبت داده‌ها

موضوع نظارت و اجرا، چه در حوزه نظارت بر سیاست‌ها و چه در اجرای عملی آنها، همچنان یکی از آسیب‌های دامن‌گیر این حوزه حیاتی کشور است. چارچوب‌های حقوقی و ترتیبات اداری در کشور شامل الزاماتی برای صدور مجوزها، پایش و مجازات متخلفان بوده اما در عمل، اکثر مقررات اجرایی فاقد ضمانت‌ها و آثار اجرایی ملموس و معنادار هستند. به‌طور خاص در بخش آب زیرزمینی این آسیب‌ها به افزایش مجوزدهی به بهره‌برداران چاه‌های غیرمجاز منجر شده است. علاوه‌بر این، در این ساختار نظارتی فاقد استقلال، کنشگران با نفوذ می‌توانند با داشتن مصونیت، مجوزهای لازم را اخذ کرده و مقررات و محدودیت‌ها را دور بزنند. همچنین، در نبود اصل پاسخ‌گویی و شفافیت در مناقصات و پیمان‌های اداری، مشاوران و پیمانکاران دارای ارتباط بهتر با ساختار وزارتخانه‌های مرتبط، امکان بهره‌برداری از قراردادهای سودآور را خواهند داشت. این مسئله باعث می‌شود که پروژه‌ها بدون توجه کافی به موضوع پایداری سرزمینی یا تبعات مختلف اقتصادی، اجتماعی و حتی امنیتی تأیید شده و فعالیت اجرایی آنها آغاز شود. در چنین شرایطی نمی‌توان انتظار داشت سیستم قضایی کشور به تنهایی با متخلفانی برخورد کند که تخلفات آنها در چارچوب همین قوانین و چارچوب‌های حقوقی و نظارتی ضعیف شکل گرفته است.

در موضوع پایش به‌خصوص در آب زیرزمینی، پایش لحظه‌ای حجم آب برداشت شده از آبخوان‌ها، پایش دقیق تعداد چاه‌های غیرمجاز و تغییرات سطح آب آبخوان‌ها، عمدتاً به داده‌ها و روش‌های داده‌برداری منسوخ و ناقص متکی هستند. در این راستا، هنوز بخش آب کشور با استاندارهای جهانی و وضعیت داده‌ای کشورهای توسعه یافته در این بخش فاصله معناداری دارد. ناگفته نماند که بازرسی‌های میدانی چاه‌ها نیز به صورت پراکنده بوده و به راحتی قابل دور زدن است. باید یادآوری کرد، با وجود تصویب طرح ملی احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور، هنوز بسیاری از پروژه‌های این طرح یا اجرا نشده یا با درصد ناچیزی پیش رفته است؛ طرحی که می‌توانست با قدرت عملیاتی و پتانسیل حل مسئله‌ای که دارد، تا حد زیادی از گسترش بحران جلوگیری کرده و زمینه را برای علاج‌بخشی بحران با اولویت دشت‌های بحرانی فراهم سازد.

2ـ3. بررسی وضعیت میدانی فعلی در کشور با توجه به آخرین بررسی‌ها و داده‌های موجود

شکل زیر (الف) وضعیت کسری تجمعی آبخوان‌های کشور را به تفکیک استان‌های کشور و براساس آخرین بررسی‌ها نشان می‌دهد. شکل (ب) نیز کسری تجمعی کل را براساس آخرین بررسی‌های وزارت نیرو مشخص کرده است. اگر این عدد ملاک کسری تجمعی فعلی (هرچند مقادیر بیشتر نیز در سایر بررسی‌ها اشاره شده است) قرار داده شده و کل ذخیره استاتیک آبخوان‌های کشور عدد 500 میلیارد مترمعکب و نیز ذخیره قابل برداشت در حدود 400 میلیارد مترمکعب تخمین زده شود (براساس برآوردهای وزارت نیرو)، تاکنون حدود 37/2 درصد از کل ذخیره قابل برداشت آبخوان‌های کشور به اتمام رسیده است. به‌نظر می‌رسد همین مقدار هم برای اعلام مرگ تقریبی بخش قابل توجهی از آبخوان‌های کشور کافی باشد، آن هم در شرایطی که به‌نظر می‌رسد فرونشست حداقل در بخشی از نقاط کشور آخرین مراحل تکامل خود را گذرانده است [10][2].

شکل 2. الف) کسری تجمعی آبخوان‌ها به ‌تفکیک استان (میلیون مترمکعب) و ب) کسری تجمعی آبخوان‌های کل کشور (میلیارد مترمکعب) [10][2]

نیاز است اشاره شود عوامل دیگری نیز وزارت نیرو را به سمت تأمین بیشتر آب ازطریق چاه‌های جدید و توسعه برداشت از چاه‌های موجود سوق می‌دهد که ازجمله آنها می‌توان به هزینه بالای کاهش آب به حساب نیامده در شبکه توزیع شرب اشاره کرد که شرکت‌های عمدتاً زیانده آب منطقه‌ای و آب و فاضلاب را به این مسیر هدایت می‌کند. با توجه به یکی از گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درصد و میزان حجم آب به حساب نیامده در شبکه توزیع شرب استان تهران به‌ترتیب در حدود 22/2 درصد و 341/6 میلیون مترمکعب است که از این مقدار 9/9 درصد مربوط به تلفات واقعی (به صورت نشت و آسیب‌دیدگی خطوط انتقال)، 10/7 مربوط به تلفات ظاهری (عمدتاً ناشی از سرقت آب و ضعف در پایش و اندازه‌گیری مصارف) و مابقی مربوط به مصارف مجاز بدون درآمد (مشترکان خاص و اقشار کم‌درآمد) است. ناگفته نماند براساس آخرین بررسی‌های موجود، هر یک درصد کاهش آب به حساب نیامده نیازمند مبلغی در حدود 20 هزار میلیارد تومان است که با توجه به وضعیت هزینه-درآمدی شرکت‌های آب وابسته به وزارت نیرو، اقدام در این مسیر اگرچه ناممکن نیست اما بسیار دشوار بوده و نیازمند عزم سیاسی جدی بخشی و حاکمیتی برای تحقق آن است. هدفی که تحقق آن می‌تواند از بار وارده بر منابع آب زیرزمینی در بسیاری از مناطق کشور ازجمله استان و شهر تهران تا حد قابل توجهی کاسته و از وقوع عواقب ناگوار آن ازجمله تشدید فرونشست و مرگ تدریجی آبخوان‌ها پیشگیری به عمل آورد [11].

باید توجه کرد که بخش مهمی از نیاز شرب شهر تهران و شهرهای وابسته، از طریق سدها و به‌صورت بین‌حوضه‌ای بوده درحالی‌که استان‌های میزبان این سدها خود با رشد نامتناسب جمعیت و به‌تبع آن افزایش ناپایدار مصارف و نیاز به منابع آبی روبه‌رو هستند. بدون شک تداوم چنین روندی می‌تواند به مناقشات آبی و تقابل شهرها و استان‌های بهره‌بردار از منابع مشترک در آینده منجر شود. موضوع مهمی که در زمره مناقشات آبی فروملی دسته‌بندی شده و نیازمند بازنگری جدی در اصول سیاستگذاری و شیوه فعلی مدیریت منابع آبی کشور است [12].

4. تکالیف و وظایف دستگاه‌ها در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح

همان‌طور که گفته شد در «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح» مصوب سال1400 شورای‌عالی مدیریت بحران کشور، 31 اقدام اولویت‌دار در رابطه با کنترل پدیده فرونشست تعریف شده است. با توجه به انطباق بسیاری از مواد طرح مورد بررسی با اقدامات مدنظر این برنامه به منظور سیاستگذاری صحیح در طرح مورد بررسی، ضروری است پیش از نهایی‌سازی طرح پیشنهادی نسبت به اخذ گزارش عملکرد دستگاه‌های ذی‌ربط طی این مدت اقدام شود. تکالیف و وظایف دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور در رابطه با پدیده فرونشست مستخرج از برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح به شرح جدول زیر است.

جدول 3. تکالیف و وظایف دستگاه‌ها در رابطه با پدیده فرونشست مطابق برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح[13]

ردیف	دستگاه مسئول	اقدامات اولویت‌دار	خروجی مورد انتظار	شاخص
1	وزارت نیرو	پر و مسلوب‌المنفعه کردن چاه‌های غیرمجاز	عدم صدور مجوز حفر چاه‌های غیرمجاز جدید و کاهش تعداد آنها	پر و مسلوب‌المنفعه کردن سالیانه 10 درصد چاه‌های غیرمجاز در مواردی که وفق قانون و مقررات مشمول انسداد می‌باشند با اولویت قرارگیری در زون‌های فرونشست
		گزارش کلیه اقداماتی که منجر به افت سطح آب زیرزمینی در دشت‌ها و آبخوان‌های کشور می‌گردد (با ذکر مستندات) و ارائه پیشنهادات کلی در جهت جلوگیری از روند افت سطح آب زیرزمینی	تعیین دلایل و علل اصلی افت سطح آب زیرزمینی در آبخوان‌های کشور	ارائه گزارش کامل دلایل افت سطح آب زیرزمینی در دشت‌های اصلی و آبخوان‌های بزرگ کشور به سازمان
		نصب کنتورهای هوشمند چاه‌های آب با اولویت مناطق با نرخ فرونشست بالا و کنترل بهره‌برداری چاه‌ها در حد مجاز	کنترل دبی استحصالی چاه‌های آب و جلوگیری از تخلفات بهره‌برداری	نسبت تعداد نصب کنتورهای هوشمند چاه‌های آب به کل تعداد چاه‌های مجاز کشاورزی
		پایش برخط تراز آب‌های زیرزمینی و بازنگری در میزان دبی استحصالی چاه‌های مجاز با اولویت زون‌های فرونشست زمین	کاهش دبی استحصالی چاه‌های مجاز	بازنگری دبی بهره‌برداری 10 درصد چاه‌های مجوزدار در هر سال با اولویت زون‌های با فرونشست نسبی بالا
		تغذیه مصنوعی سفره‌های آب زیرزمینی با رواناب‌های غیر مورد نیاز و بازچرخانی آب در محدوده‌های فرونشست زمین	جلوگیری از افت سطح آب سفره‌های زیرزمینی	اجرا حداقل یک طرح در هر سال با اولویت زون‌های با نرخ فرونشست بالا
		جلوگیری از نشت و آب‌شستگی ناشی از خروج آب از شبکه لوله‌کشی شهری	عدم نشت آب لوله‌کشی و جلوگیری از آب‌شستگی در محدوده‌های شهری	درصد پوشش پایشی و ترمیمی شبکه‌های شهری (تعداد عملیات ترمیمی شبکه آب در محدوده‌های شهری)
2	وزارت کشور	اتخاذ تصمیم قانونی و تنظیم سازوکاری برای سپردن مسئولیت صیانت از قنات‌های (بدون مالک فعال) برون‌شهری به وزارت نیرو و قنات‌های (بدون مالک فعال) شهری به شهرداری‌ها	روشن شدن مسئول صیانت از قنوات برون‌شهری	ابلاغ تصمیم مرجع صالحه به وزارت نیرو
2	وزارت کشور	تنقیح قوانین، تعیین قوانین ناسخ و منسوخ و ساماندهی قوانین پراکنده و غیرمنسجم درخصوص مدیریت فرونشست زمین در کشور (با تأکید بر پیشگیری و مدیریت خطر)	وضع قوانین جامع، یکپارچه و منسجم	درصد اجرای برنامه تنقیح قوانین، تعیین قوانین ناسخ و منسوخ و ساماندهی قوانین پراکنده و غیرمنسجم در خصوص مدیریت فرونشست زمین در کشور
3	وزارت علوم، تحقیقات و فناوری	به اشتراک‌‌گذاری و انتقال تجربیات ملی در ارتباط با فرونشست زمین و استفاده از تجربیات بین‌المللی	ارائه کمک به کشورهای نیازمند و کسب درآمد از طریق صدور دانش فنی، ارتقای دانش داخلی با استفاده از تجربیات بین‌المللی	درصد افزایش تعداد تفاهم‌نامه همکاری با کشورهای نیازمند و قراردادهای منعقده نسبت به دوره پنج‌ساله قبل از اجرای برنامه
		راه‌اندازی شبکه پایش میدانی فرونشست زمین در گستره کشور با استفاده از شبکه ایستگاه دائمی	تعیین نرخ فرونشست و جابه‌جایی	نسبت پیشرفت طرح راه‌اندازی شبکه پایش میدانی فرونشست زمین در گستره کشور با استفاده از شبکه GPS در برنامه سالیانه (مکان‌یابی استقرار حداقل 10 ایستگاه GPS در هر دشت با اولویت نرخ فرونشست بالا و اندازه‌گیری دوره‌ای در هر سال)
		تعلیم و آموزش بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین	ارتقای دانش کارکنان	درصد اجرای برنامه آموزش‌های مستمر بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین
		تعریف، تدوین و اجرای دوره‌های آموزشی اختصاصی برای مدیران و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی و مجریان ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین	کاهش خطر، افزایش کارآمدی دستگاه‌های اجرایی	درصد افزایش تعداد دوره‌های آموزشی اختصاصی برای مدیران و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی و مجریان ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
		افزایش دانش و مهارت دانش‌آموزان و دانشجویان در به حداقل رساندن آسیب‌های ناشی از مخاطره فرونشست زمین	ارتقای دانش دانش‌آموزان و دانشجویان	درصد افزایش برنامه‌های آموزشی دانش‌آموزان و دانشجویان در ارتباط با مخاطره فرونشست زمین نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
		توسعه تحقیقات و پژوهش درخصوص پیشگیری و کاهش اثرات فرونشست زمین	ارتقای شناخت، نوآوری، فناوری و پژوهش‌های بنیادی و کاربردی	درصد اختصاص یافته به حوزه پژوهش در زمینه پیشگیری و کاهش اثرات فرونشست زمین نسبت به سال قبل
4	وزارت راه و شهرسازی	تنقیح قوانین، تعیین قوانین ناسخ و منسوخ و ساماندهی قوانین پراکنده و غیرمنسجم در خصوص مدیریت فرونشست زمین در کشور (با تأکید بر پیشگیری و مدیریت خطر)	وضع قوانین جامع، یکپارچه و منسجم	درصد اجرای برنامه تنقیح قوانین، تعیین قوانین ناسخ و منسوخ و ساماندهی قوانین پراکنده و غیرمنسجم درخصوص مدیریت فرونشست زمین در کشور
		جلوگیری از انسداد مسیر قنوات و رگ آب‌ها در گودبرداری‌های احداث ساختمان و سازه‌های زیرسطحی	عدم انسداد مسیر عادی رگاب‌ها و قنوات	تأییدیه مهندس ناظر مبنی بر تمهیدات مهندسی عدم انسداد مسیر رگاب‌ها و قنوات در صورت وجود
		تعلیم و آموزش بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین	ارتقای دانش کارکنان	درصد اجرای برنامه آموزش‌های مستمر بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین
		تولید محتوا و برنامه‌های آموزشی در ارتباط با مخاطره فرونشست زمین	ارتقای دانش عمومی	درصد افزایش تعداد محتوا و برنامه آموزشی تولیدشده نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
5	سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی	تهیه نقشه پهنه‌بندی خطر فرونشست دشت‌های کشور	نقشه پهنه‌بندی خطر فرونشست دشت‌های کشور	درصد پوشش نقشه پهنه‌بندی فرونشست دشت‌های کشور از کل کشور
		ایجاد، یکپارچه‌سازی و به‌روزرسانی بانک اطلاعات فرونشست زمین	ایجاد و توسعه بانک اطلاعات فرونشست زمین شامل داده‌های مکانی و خسارت سوانح گذشته	درصد پیشرفت ایجاد بانک اطلاعات مخاطره فرونشست زمین
		تعلیم و آموزش بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین	ارتقای دانش کارکنان	درصد اجرای برنامه آموزش‌های مستمر بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین
6	سازمان مدیریت بحران کشور	تهیه، تدوین و انتشار اطلس مخاطره فرونشست زمین	تهیه اطلس فرونشست زمین	درصد پیشرفت تهیه اطلس فرونشست زمین
7	وزارت جهاد کشاورزی	اجرای طرح‌های آبخیزداری و آبخوان‌داری	تقویت سفره‌های آب زیرزمینی	درصد عملیاتی شدن طرح‌های آبخیزداری و آبخوان‌داری
		جلوگیری از کشت محصولات با نیاز آبی بالا در مناطق فرونشستی	کاهش مصرف آب زیرزمینی	درصد اجرای طرح جلوگیری از کشت محصولات با نیاز آبی بالا در مناطق فرونشست (پیاده‌سازی نظام کنترل بر کشت ‌و زرع)
		تغییر کاشت محصولات آب‌بر و مدیریت کشت ‌و زرع با هدف مقابله با فرونشست زمین	کاهش استحصال آب زیرزمینی	تغییر نوع محصولات آب‌‌‌بر در مناطق با نرخ فرونشست بالا با محصولات با نیاز آبی کم هر سال در 10 هکتار زمین
		تغییر شیوه آبیاری اراضی در مناطق با خطر فرونشست زمین با رعایت اصل جابه‌جایی منابع	کاهش میزان نیاز آبی زیرسطحی	نسبت اجرای سالیانه پیاده‌سازی شیوه‌های نوین آبیاری کشاورزی و باغداری به اهداف برنامه (به طور سالیانه حداقل 100 هکتار)
8	سازمان نقشه‌برداری کشور	اندازه‌گیری نرخ فرونشست زمین در دشت‌ها و نواحی بحرانی و بررسی کارایی تمهیدات به کار گرفته شده مقابله‌ای و ارائه گزارش‌های دوره‌ای به سازمان	گزارش روند کاهش نرخ فرونشست زمین در دشت‌ها و مناطق فرونشستی	نسبت تعداد دشت‌های تحت پوشش پایش و اندازه‌گیری فرونشست به کل تعداد دشت‌ها و نواحی بحرانی - هر 2.5 سال (ارائه گزارش‌های تغییرات نرخ فرونشست در محدوده‌هایی که تمهیدات مقابله‌ای اجرا گردیده و یا در حال اجرا است)
9	مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی	ارزیابی خطر فرونشست و فروریزش زمین در مناطق شهری و مسیر سامانه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای، ریلی، بنادر و فرودگاه و تعیین تمهیدات مقابله با آن	ارائه روش‌های مقابله‌ای و اتخاذ تمهیدات مهندسی در رابطه با آثار فرونشست و فروریزش زمین با هدف صیانت از مناطق شهری و مؤلفه‌های حمل‌ونقل به ترتیب اولویت	نسبت تعداد زون‌های شهری و حمل‌ونقلی ارزیابی شده ریسک فرونشست به تعداد پیش‌بینی شده برنامه در سال (ارزیابی حداقل 10 زون در سال و ارائه تمهیدات مهندسی و اجرایی با هدف مقابله با آثار فرونشست و فروریزش زمین)
		ارزیابی ایمنی ساختمان‌های مهم و بلندمرتبه با کاربری‌های مختلف با اولویت‌بندی کلان‌شهرها در برابر فرونشست و فروریزش زمین	ارائه تصویری از ایمنی ساختمان‌های مهم و بلندمرتبه در برابر فرونشست و فروریزش زمین	نسبت تعداد ساختمان‌های بلند و مهم ارزیابی شده ریسک فرونشست به تعداد پیش‌بینی شده برنامه در سال (ارزیابی حداقل 20 ساختمان مهم و بلندمرتبه در هر سال با اولویت کلان‌شهرها)
		تعیین قرارگیری شریان‌های حیاتی و مجموعه‌های مرتبط با سازمان‌های دولتی و شرکت‌ها در مناطق فرونشست و فروریزش زمین و ارائه تمهیدات و اقدامات اجرایی مقابله‌ای	تعیین زون‌های با خطر بالای فرونشست زمین در مسیر شریان‌های حیاتی و تعیین اقدامات مقابله‌ای	درصد سالیانه اجرای برنامه تعیین زون‌های با خطر بالای فرونشست زمین در مسیر شریان‌های حیاتی و انجام اقدامات مقابله‌ای در آنها (ارزیابی حداقل 10 زون تقاطعی فرونشست و فروریزش با امتداد شریان‌های حیاتی و ارائه راهکار)
10	شهرداری‌ها	صیانت از قنوات شهری و مستحکم نمودن آنها در برابر فروریزش زمین	استحکام قنوات در مقابل فروریزش	شناسایی و استحکام میله‌ها و گالری قنوات هر سال به تعداد
11	سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور	اتخاذ تمهیدات مهندسی در احداث تونل‌های مترو با هدف جلوگیری از اثر حفاری و ارتعاشات بر فروریزش زمین	احداث امن مترو و کم کردن خطر فروریزش زمین	گزارش تمهیدات اتخاذشده در حفاری مترو به سازمان
12	جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران	آموزش، ترویج عمومی و اطلاع‌رسانی همگانی در حوزه فرونشست زمین	فرهنگ‌سازی و آمادگی در برابر زلزله، تغییر رفتار و آموزش رفتار صحیح در قبل، حین و پس از رخداد سانحه	درصد افزایش برنامه‌های آموزش، ترویج عمومی و اطلاع‌رسانی همگانی نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
13	سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور	تعلیم و آموزش بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین	ارتقای دانش کارکنان	درصد اجرای برنامه آموزش‌های مستمر بدو خدمت و ضمن خدمت برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در ارتباط با فرونشست زمین
14	سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران	تولید محتوا و برنامه‌های آموزشی در ارتباط با مخاطره فرونشست زمین	ارتقای دانش عمومی	درصد افزایش تعداد محتوا و برنامه آموزشی تولیدشده نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
15	وزارت آموزش‌وپرورش	افزایش دانش و مهارت دانش‌آموزان و دانشجویان در به حداقل رساندن آسیب‌های ناشی از مخاطره فرونشست زمین	ارتقای دانش دانش‌آموزان و دانشجویان	درصد افزایش برنامه‌های آموزشی دانش‌آموزان و دانشجویان در ارتباط با مخاطره فرونشست زمین نسبت به دوره پنج‌ساله قبل
16	سازمان برنامه‌وبودجه	آمایش سرزمین و بازنگری کاربری اراضی در پهنه‌های با خطر فرونشست زمین (با هدف کاهش خطر)	سند ملی با هدف کنترل ساخت‌وساز در مناطق با خطر بالای فرونشست زمین	درصد بازنگری کاربری اراضی در پهنه‌های مستعد فرونشست زمین (با هدف کاهش خطر)

5. پیشنهادهای کارشناسی پیرامون تغییر اصول حکمرانی و مدیریت منابع آب

مهم‌ترین چارچوب‌ها و پیشنهادهای کارشناسی که در جهت مقابله با پدیده فرونشست و تبعات آن (با توجه به بررسی‌های موفق جهانی) تدوین شده به‌صورت زیر ارائه می‌شود:

1. مدیریت و پایش یکپارچه حوضه‌های ‌آبی، محدوده‌های مطالعاتی و نیز تقویت هماهنگی نهادی: استقرار سیستم‌های داده‌ای مدرن و مدل‌های شبیه‌سازی-بهینه‌سازی در سطح حوضه‌های رودخانه‌ای یا آبخوان‌ها، امکان تخصیص بهینه آب بین بخش‌های رقیب را تحت شرایط تغییر اقلیم و سناریوهای هیدرولوژیکی فراهم می‌کند. همچنین مدیریت آب باید از ساختارهای پراکنده استانی-منطقه‌ای به سمت مدیریت هماهنگ در سطح حوضه‌های ‌آبی با مشخص بودن خطوط مسئولیت و مشارکت وزارتخانه‌ها، بخش خصوصی و سایر بهره‌برداران منابع آب انتقال یابد.

2. لزوم تعریف شفاف نقش‌ها و اختیارات اجرایی در قوانین و همسویی نظارتی: قوانین و مقررات باید اختیارات قابل اجرا را به نهادهای نظارتی واگذار کرده و هم‌زمان شامل ضمانت‌های اجرایی معناداری باشند. در این راستا باید «هنجارها» یا همان دستورالعمل‌های بدون ضمانت اجرایی با «قواعد واقعی» همان هنجارهای همراه با تعریف صریح و روشن مجازات‌ها و تعقیبات کیفری جایگزین شوند. علاوه‌بر این، بازگشت به حکمرانی در مقیاس حوضه‌ای (فراتر از مرزهای استانی) برای هماهنگی بیشتر سازوکارهای مدیریتی با واقعیت‌های میدانی و اجتناب از اختلافات قضایی مخرب توصیه می‌شود.

3. لزوم همسویی سیاست‌های توسعه‌ای و خودکفایی در بخش کشاورزی با اهداف حفاظتی بخش آب: اهدافی مانند تأمین امنیت غذایی (خودکفایی در تولید محصولاتی مانند گندم) باید در چارچوب حفاظت و پایداری منابع آب قرار گیرد. در این راستا، تصمیم‌گیران و سیاستگذاران مرتبط با این موضوع در کشور، باید به‌صورت رسمی «امنیت آبی» را در کنار «خودکفایی غذایی» به‌عنوان یکی از ارکان امنیت ملی به رسمیت بشناسند. این امر مستلزم نهادینه کردن مدیریت پایدار و تعیین محدودیت‌های کارآمد برداشت از آبخوان‌ها براساس مطالعات هیدروژئولوژیک قابل اعتماد و گنجاندن این اصول در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه با حمایت‌های فراگیر و فراحزبی است. هم‌اکنون عدم همسویی سیاست‌های بخشی در کشور همچنان مشکل‌ساز بوده و تضاد بین تأمین خودکفایی غذایی و حفاظت از منابع آب ازجمله آبخوان‌ها (به‌عنوان دوگانه) را نمایان می‌کند.

4. لزوم افزایش بهره‌وری و کاهش مصارف: یکی از مهم‌ترین اقدامات و در مسیر صحیح، افزایش بهره‌وری مصرف آب در بخش کشاورزی از طریق توسعه روش‌های هوشمند آبیاری و تغییر الگوی کشت به‌گونه‌ای که محصولات با ارزش افزوده بالاتر و نیاز آبی کمتر، به گندم و سایر محصولات سنتی به‌ویژه در حوضه‌های آبی تحت تنش و محدوده‌های مطالعاتی بحرانی اولویت داده شوند. همچنین، اجرای سهمیه‌بندی حجمی آب از طریق نصب کنتورهای هوشمند و پایش آنلاین می‌تواند به‌‌‌طور مؤثری از برداشت بی‌رویه و خارج از کنترل آبخوان‌ها جلوگیری کند. تعرفه‌گذاری شفاف آب که نشان‌دهنده هزینه واقعی و ارزش کمیابی آب‌های زیرزمینی باشد، می‌تواند موجب ترویج فرهنگ صرفه‌جویی شود. باید در نظر داشت اجرای تدریجی و مرحله‌ای این راهکارها برای کاهش تبعات منفی احتمالی بر معیشت اقشار آسیب‌پذیر ازجمله روستاییان ضروری است.

علاوه‌بر موارد مطرح شده، اصلاح یارانه‌ها و تعدیل مشوق‌ها و یارانه‌های آسیب‌زای اقتصادی (مرتبط با مصارف انرژی) برای بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی می‌تواند تا حد قابل توجهی برداشت‌ها را محدود کند؛ اما باید توجه داشت که اجرای تدریجی این اقدامات برای حمایت از مالکان و اقشار آسیب‌پذیر ضروری است. همچنین، شفافیت در مواردی ازجمله بازدهی اقتصادی به ازای هر مترمکعب آب صرفه‌جویی شده، تعیین تکلیف حجم مقادیر صرفه‌جویی شده، کاهش نرخ فرونشست، روند و تعداد مناطق احیا شده از نظر اکولوژیک و حفاظت از زیرساخت‌ها و میراث فرهنگی، می‌تواند در مسیر حل بحران مؤثر واقع شود.

5. تقویت اقدامات اجرایی برای پیشبرد طرح‌های ملی ازجمله در برخورد با چاه‌های غیرمجاز و برداشت‌های بی‌رویه: اقدامات فوری در این راستا باید شامل مسلوب‌المنفعه کردن و برخورد قانونی با بیش از نیم میلیون چاه غیرمجاز در سطح کشور، نصب ابزارهای اندازه‌گیری و کنتورهای هوشمند و اعمال مجازات‌های کیفری برای متخلفان باشد. بسیار مهم است که پروژه‌های ذیل طرح ملی احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی پس از یک دهه از تصویب آن به مدار اجرا بازگشته و روند اجرایی و ابعاد مختلف فنی آن در دسترس کارشناسان، صاحب‌نظران و عموم مردم قرار گیرد. باید اشاره کرد که نداشتن اراده سیاسی در پیگیری این سیاست‌های حیاتی برای کشور، ممکن است این پیام را به بهره‌برداران بدهد که سیاستگذاری‌های از این دست انعطاف‌پذیر هستند. بنابراین این تفکر ممکن است ترویج شود که بحران‌های آبی در حد تبلیغات و هشدارهای رسانه‌ای بوده و در نتیجه آنها را به برداشت غیرمجاز بیشتر و گسترش ابعاد بحران تشویق کند.

6. افزایش سطح شفافیت اطلاعات، پایش‌ها و تضمین پاسخ‌گویی و ارتقای هماهنگی بین‌دستگاهی و چند ذی‌نفعی: مدیریت علمی و مدرن منابع آب و کنترل فرونشست زمین نیازمند سیستم‌های شفاف، آنی و جامع پایش و ارزیابی اطلاعات است. در این راستا، اندازه‌گیری‌ها و گزارش‌دهی‌های منظم از تغییرات سطح آب‌های زیرزمینی، حجم برداشت‌های قانونی و غیرقانونی و گستره مکانی و نرخ‌های فرونشست یک ضرورت سیاستی است. بر این اساس، سرمایه‌گذاری‌های مستمر در توسعه پایگاه‌های درج داده‌های به‌روز مصارف، کمّیت و کیفیت آب‌های زیرزمینی و همچنین گزارش‌دهی شفاف درباره تعداد پروانه‌ها، چاه‌ها و داده‌های برداشت آب در سطح زیرحوضه‌ها ضروری است. در این راستا، انجام حسابرسی‌های منظم، افزایش پایبندی دوطرفه به نظارت‌ها (ازسوی مأموران ناظر و بهره‌برداران) و فراهم کردن امکان پایش توسط سایر نهادهای مستقل ضروری است. علاوه‌بر موارد مطرح شده، بسیاری از سازوکار‌های ملی و استانی مدیریت بحران نیازمند یکپارچه‌سازی بوده و باید خطوط ارتباطی مستقیمی بین وزارتخانه‌ها، کارشناسان و اقشار علمی و دانشگاهی برقرار شود.

در بُعد ارزیابی و احترام به آرای ذی‌نفعان، نظرسنجی از درجه پذیرش فناوری‌های جدید توسط بهره‌برداران، درجه پایبندی به محدودیت‌ها و تخصیص‌ها، رضایت بهره‌برداران از نحوه مدیریت (و سیاست‌های بالا به پایین) و دیدگاه آنها در مورد نحوه مدیریت و پاسخ‌گویی مناقشات و مطالبات اجتماعی، زمینه‌های لازم برای حکمرانی مطلوب آبی را فراهم می‌کند. همچنین در بعد توانمندسازی ذی‌نفعان و اقشار بهره‌بردار آب زیرزمینی، توسعه و تقویت ساختارهای حکمرانی مشارکتی پایین به بالا مانند انجمن‌ها، شوراها و سایر تشکل‌های محلی (مانند اصناف کشاورزان)، مصرف‌کنندگان شهری، بنیادهای زیست‌محیطی غیردولتی و بخش خصوصی، می‌تواند مشروعیت و پایبندی به قوانین و سازوکارهای نظارتی را بهبود بخشد. باید گفت در حال حاضر مشارکت، توانمندسازی قانونی و مالی نهادهای مذکور بسیار ناکافی و ضعیف بوده و نیازمند چاره‌اندیشی و تحولات اساسی است.

6. اظهارنظر کارشناسی درخصوص طرح پیشنهادی

شورای‌عالی استان‌ها پیرو پیشنهاد مطرح شده از سوی شورای اسلامی شهر تهران و برگزاری جلسات متعدد کارشناسی، لایحه «طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن در کشور» را در 12 ماده تهیه کرد که در چهاردهمین اجلاس شورای‌عالی استان‌ها مصوب و بنا به پیشنهاد شورای‌عالی استان‌ها در جلسه مورخ 1401/12/11 هیئت‌وزیران به تصویب رسید. پس از آن، طی نامه شماره ۹۸۵۰ از طریق رئیس‌جمهور (به پیشنهاد وزیر راه و شهرسازی) جهت طی مراحل تصویب، در تاریخ 1401/12/16 به رئیس مجلس شورای اسلامی ارائه شد. پس از چند نوبت بررسی لایحه در کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیطزیست مجلس شورای اسلامی و همچنین بررسی در جلسات شورای‌عالی استان‌ها و مرکز پژوهش‌های مجلس، اصلاحات مورد نظر دستگاه‌های اجرایی، نمایندگان عضو کمیسیون و مرکز پژوهش‌های مجلس (در قالب گزارش به شماره مسلسل ۱۹۴۲۶ مورخ 1402) ارائه شد. طرح حاضر، نسخه ویرایش شده لایحه ثبت 917 با همین عنوان بوده که کلیات آن در کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌‌‌زیست مجلس شورای اسلامی بررسی شده و در تاریخ 1404/01/31 به تصویب رسیده است.

در ارتباط با پدیده فرونشست، مجموعه‌ای از مراجع قانونی مصوب ازجمله «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح»، «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» و «کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی» در کشور وجود دارند. اضافه برداشت صورت گرفته از منابع آب زیرزمینی کشور بدون توجه به ظرفیت منابع آب زیرزمینی و لحاظ نکردن آمایش سرزمین در توسعه، زمینه وقوع فرونشست در کشور را فراهم کرده است. لذا کاهش و جلوگیری از تبعات ثانویه ناشی از اضافه برداشت، ازجمله فرونشست، نیازمند اتخاذ اقداماتی فرابخشی بوده که بتواند گام‌های ناصحیح برداشته شده را اصلاح نماید. ابعاد اصلی این پدیده را می‌توان در دو حوزه متمایز تعریف کرد: نخست، حوزه «شکل‌گیری فرونشست» که منشأ اصلی آن در شیوه مدیریت منابع آب نهفته است؛ و دوم، حوزه «اثرگذاری فرونشست» که پیامدهای آن بر سازه‌ها، زیرساخت‌ها، تأسیسات و محیط کالبدی نمود پیدا می‌کند. هدف اصلی، اصلاح ساختارهای مدیریتی در هر دو حوزه به‌گونه‌ای است که از تکرار ناکامی‌های طرح‌های پیشین جلوگیری شود. بر این اساس، کنترل و پیشگیری از تشدید پدیده و مقاوم‌سازی و اتخاذ تمهیدات لازم برای کاهش اثرات آن، مأموریت‌های اساسی در مواجهه با فرونشست به شمار می‌روند. اهم ملاحظات و نکات کلیدی در رابطه با طرح پیشنهادی به شرح زیر است:

طرح ارائه‌ شده، نسخه بازنگری ‌شده لایحه ثبت شماره ۹۱۷ با همین عنوان است. تغییرات ایجاد شده شامل اصلاح ترکیب اعضا و وظایف کارگروه ملی و استانی، بازبینی یا تکمیل برخی وظایف دستگاه‌های اجرایی، حذف ماده (۱۲)، حذف یا الحاق برخی بندها و تبصره‌ها در سایر مواد و برخی اصلاحات جزئی در تعاریف، واژگان، زمان‌بندی اقدامات و موارد مشابه است. در مجموع، تغییرات نسبت به نسخه قبلی حدود ۱۰ درصد برآورد می‌شود. با توجه به بررسی به‌عمل آمده برخی بندها همچنان نیازمند بازنگری و اصلاح بوده که جزئیات آن در جدول 4 ارائه شده است.

با توجه به تعدد کارگروه‌های مرتبط با پدیده فرونشست و انبوه قوانین مرتبط با بخش آب در کشور، نیاز است طرح‌ها و قوانین احتمالی آتی، از لحاظ کیفی (ازجمله شفافیت روندهای اجرایی، تعقیبات کیفری و مجازات‌ها) و مهم‌تر از آن، از جنبه ضمانت‌های اجرایی، حداکثر کارایی و اثرگذاری را داشته باشند. در حال حاضر و در مواردی پیرامون این موضوع نه‌‌‌تنها کمبود و نقص قانونی وجود ندارد، بلکه با پدیده «تورم قوانین» و گاهی «تناقضات قانونی» نیز مواجه هستیم. به‌طوری‌که، برخی مواد طرح حاضر با اسناد و برنامه‌های موجود هم‌پوشانی یا تعارض دارند. بنابراین در تدوین قانون جدید، لازم است قانونی جامع و یکپارچه با در نظر گرفتن ضمانت‌های اجرایی و توجه به اجرایی‌پذیری قوانین در ابعاد عملیاتی تدوین شده تا از موازی‌کاری و تداخل قوانین و برنامه‌ها جلوگیری به‌عمل آید.

مهم‌ترین نقطه قوت طرح پیشنهادی، تعیین متولی مشخص برای هدایت و اجرای اقدامات برنامه‌ریزی‌ شده در راستای کنترل پدیده فرونشست در کشور است. انتخاب متولی باید با لحاظ حدود وظایف و اختیارات، پرهیز از تمرکزگرایی، بخشی‌نگری، تعارض منافع و بررسی همه‌جانبه نقاط قوت و ضعف گزینه‌ها صورت گیرد. ازجمله نهادهای پیشنهادی برای ایفای این نقش می‌توان به وزارت کشور، وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی و معاون اول رئیس‌جمهور اشاره کرد.

با توجه به تعدد مواد و بندها در متن طرح مورد اشاره، پیشنهاد می‌شود ساختار آن به‌صورت تک‌ماده‌ای یا با مواد محدود بازنویسی شده و جزئیات اجرایی آن را در آیین‌نامه‌های مصوب پیش‌بینی گردد.

یکی دیگر از محورهای مهم در این راستا، «آسیب‌شناسی قوانین و طرح‌های موجود» و تحلیل علل ناکارآمدی آنهاست. در این راستا، ابتدا باید گزارش عملکرد دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور درخصوص مقابله با فرونشست، مطابق برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و نیز گزارش عملکرد جزء «۴» بند «ض» ماده (۱۴) همین قانون مورد بررسی دقیق قرار گیرد. همچنین، اخذ نظرات دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و بهره‌گیری از ظرفیت‌های علمی، پژوهشی و کارشناسی کشور در اصلاح و نهایی‌سازی این طرح ضروری خواهد بود.

در ادامه، نتایج بررسی‌ها و اظهارنظر کارشناسی درخصوص مواد و بندهای طرح حاضر به تفصیل در قالب جدول زیر ارائه شده است.

جدول 4. اظهارنظر کارشناسی درخصوص مواد و بندهای «طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن در کشور» و بررسی تغییرات آن نسبت به لایحه ثبت شماره 917

ماخذ: یافته های پژوهش.

7.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌جز استان گیلان، تمامی استان‌های کشور درگیر پدیده فرونشست هستند. فشار فزاینده بر منابع آب زیرزمینی برای تأمین نیازهای شرب و کشاورزی عامل اصلی این شرایط بحرانی به شمار می‌رود؛ وضعیتی که ضرورت مداخلات فوری در حوزه‌های حکمرانی و مدیریت منابع آب، اصلاح سیاست‌ها و الگوهای کشاورزی (ازطریق تغییر الگوی کشت به کشت‌های کم‌آب‌بر با بهره‌وری بیشتر)، بازنگری در برنامه‌ریزی شهری برمبنای آمایش آب‌محور و حرکت در جهت پایداری منابع و اکوسیستم‌های آبی را ضروری می‌سازد. در این راستا، تغییر رویکرد مدیریت منابع آب از رویکرد سازه‌ای و عرضه‌محور (تأمین بیشتر آب از طریق منابع جدید) به رویکرد تقاضامحور (از طریق مدیریت مصارف، کاهش آب به حساب نیامده و پیگیری سایر راهکارهای اجتماعی و فرهنگی) به‌ویژه در کلان‌شهر تهران، یک ضرورت راهبردی است. در حوزه توسعه شهری نیز، استفاده از نقشه‌های پهنه‌بندی فرونشست برای مکان‌یابی طرح‌های عمرانی و توسعه مناطق جدید، امری اجتناب‌ناپذیر بوده و باید ملاحظات فنی و مخاطرات ناشی از آسیب‌پذیری سازه‌ها، سامانه‌های حمل‌ونقل و زیرساخت‌های شهری در فرایند تصمیم‌گیری‌ها لحاظ شود. همچنین لازم است از هرگونه تغییر در مسیر طبیعی جریان آب‌های زیرزمینی که در اثر احداث غیر‌اصولی تونل‌های مترو، گودبرداری‌های عمیق یا اجرای پروژه‌های زیرسطحی رخ می‌دهد و منجر به انسداد رگ‌آب‌ها، تخریب رشته‌ قنوات و در نهایت بروز پدیده آب‌شستگی و فروریزش زمین می‌گردد، به‌طور جدی جلوگیری شود. ازاین‌رو، برنامه‌ریزی و توسعه زیرساخت‌های شهری زیرسطحی باید به‌صورت مستمر مورد بازنگری فنی قرار گیرد تا از تداخل با نظام طبیعی آب‌های زیرزمینی و تشدید فرونشست پیشگیری شود.

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد پدیده فرونشست در ایران با وجود تعدد اسناد قانونی و اجرایی ازجمله «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح»، «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» و «کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی»، همچنان روندی صعودی و نگران‌کننده دارد. علت اصلی، برداشت بی‌رویه و فراتر از ظرفیت واقعی از منابع آب زیرزمینی و فقدان رویکرد آمایش سرزمین در توسعه شهری است. مهار این روند و پیشگیری از تبعات ثانویه بحران مستلزم اتخاذ اقدامات فرابخشی و اصلاح ساختارهای مدیریتی بوده تا مسیر سیاستگذاری‌های نادرست گذشته اصلاح شده و زمینه برای انجام اقدامات جبرانی و علاج‌بخش فراهم شود. ابعاد این پدیده را می‌توان در دو حوزه تفکیک کرد؛ حوزه شکل‌گیری که به‌طورمستقیم به شیوه مدیریت منابع آب بازمی‌گردد و حوزه اثرگذاری که پیامدهای آن در تخریب سازه‌ها، زیرساخت‌ها، تأسیسات و محیط کالبدی بروز می‌کند. هدف کلیدی، اصلاح رویکرد مدیریتی در هر دو حوزه و جلوگیری از تکرار ناکامی‌های پیشین است. در این مسیر، کنترل و پیشگیری از تشدید فرونشست و مقاوم‌سازی زیرساخت‌های حیاتی دو مأموریت محوری و اجتناب‌ناپذیر محسوب می‌شوند.

با توجه به بررسی های کارشناسی انجام شده، ضمن موافقت با کلیات طرح پیشنهادی، ملاحظات و نکات کلیدی در رابطه با این طرح به شرح ارائه شده است:

طرح پیشنهادی در واقع نسخه بازنگری ‌شده لایحه ثبت شماره ۹۱۷ با همین عنوان بوده که تغییرات آن در حدود ۱۰ درصد برآورد می‌شود. این تغییرات شامل اصلاح ترکیب اعضا و وظایف کارگروه ملی و استانی، بازبینی یا تکمیل وظایف دستگاه‌های اجرایی، حذف ماده (۱۲)، حذف یا الحاق بندها و تبصره‌ها و اصلاحات جزئی در تعاریف، واژگان و زمان‌بندی‌هاست. با این وجود همچنان برخی بندهای این طرح نیازمند بازنگری و اصلاح است.

با توجه به تعدد قوانین، اسناد بالادستی و کارگروه‌ها در حوزه آب و فرونشست، مسئله اصلی فقدان ضمانت اجرایی کافی قوانین موجود، تورم قوانین و گاه هم‌پوشانی یا تعارض بین مواد طرح و اسناد مرتبط است. لذا در صورت نیاز به تدوین قانون یا مواد قانونی جدید، باید قانونی جامع، منسجم و یکپارچه با ضمانت‌های اجرایی کافی و مؤثر و قابلیت عملیاتی شدن تدوین شود تا از موازی‌کاری، تداخل یا تعارض با اسناد و برنامه‌های موجود جلوگیری گردد. این قانون می‌تواند ملاک عمل تمامی دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد.

با توجه به بررسی‌های به عمل آمده، نقطه قوت اصلی طرح پیشنهادی، تعیین متولی واحد برای پیشبرد اقدامات برنامه‌ریزی ‌شده کنترل و کاهش فرونشست است. انتخاب این نهاد باید با توجه به حدود وظایف، پرهیز از تمرکزگرایی، بخشی‌نگری و تعارض منافع انجام شود. وزارت کشور، وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی یا معاون اول رئیس‌جمهور ازجمله گزینه‌های پیشنهادی هستند.

با توجه به گستردگی و تعدد مواد این طرح، می‌توان ساختار آن را به‌صورت یک طرح تک‌ماده‌ای یا با تعداد محدودی مواد تنظیم کرده و جزئیات اقدامات را در قالب آیین‌نامه‌های اجرایی به تصویب رساند تا انعطاف‌پذیری و امکان به‌روزرسانی آن تسهیل شود.

باید اشاره کرد که پیش از هرگونه اقدام تقنینی جدید، آسیب‌شناسی دقیق قوانین و طرح‌های موجود و شناسایی علل ناکارآمدی آنها الزامی است. در این راستا، بررسی گزارش عملکرد دستگاه‌های موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور طبق برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و گزارش عملکرد جزء «۴» بند «ض» ماده (۱۴) همان قانون باید به‌عنوان مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد.