خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

در طی سال‌های اخیر، برنامه‌ها و سیاست‌های متعددی در حوزه علم، فناوری و نوآوری در کشور تدوین و اجرا شده که بند «و» تبصره «9» قانون بودجه سالیانه و همچنین برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، دو مورد از آنها هستند. بند «و» تبصره «9» قانون بودجه از سال 1397 و در راستای حمایت از دانشجویان تحصیلات تکمیلی طرح گردید. به‌منظور اجرای این سیاست، ذیل دبیرخانه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، سامانه ساتع راه‌اندازی شد تا از یک‌ طرف، بانک‌ها و شرکت‌های دولتی نیازهای خود را در آن ثبت کنند و از طرف دیگر، پژوهشگران در مورد نیازهای متناسب با تخصص خود، پیشنهاد‌هایشان را ارسال کنند. در ادامه نیز پس از انتخاب مجری توسط کارفرما، با ارائه گزارش پیشرفت پروژه و تأیید آن، حق‌الزحمه مجری از منابع این بند، پرداخت می‌شود.

برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور نیز به‌منظور ارتقای سطح همکاری صنعت و دانشگاه و مشارکت دانشگاهیان در انجام پژوهش‌هایی که متقاضی غیردولتی برای آنها وجود دارد، تدوین و اجرا شد. براساس این برنامه، در مواردی که یک کارفرمای غیردولتی، نیاز مشخصی دارد و یک عضو هیئت‌علمی دانشگاه قادر به رفع آن است، در‌صورتی‌که کارفرما حاضر به پرداخت بخش مشخصی از هزینه اجرای پروژه باشد، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مابقی هزینه انجام پروژه را به‌صورت کمک بلاعوض پرداخت می‌کند. البته حداکثر سهم وزارت عتف برای حمایت از پروژه به‌مرور زمان تغییر کرد و در آخرین تغییرات به 49 درصد از کل هزینه پروژه کاهش یافت.

تلاش‌های گسترده‌ای جهت تصویب و اجرای سیاست‌های فوق انجام شده، اما تحلیل دقیق محتوای آنها و همچنین بررسی فرایند اجرای آنها، حاکی از وجود ضعف‌ها و نواقصی در هر‌یک از برنامه‌های مذکور است. به‌صورت کلی، از زمان شروع این برنامه‌ها، اقدامات خاصی در راستای، نظرسنجی از ذی‌نفعان و ارزیابی اثربخشی برنامه‌ها در جهت اصلاح آنها صورت نگرفته و به همین دلیل، برخی از چالش‌هایی که از ابتدا وجود داشتند، همچنان برقرار هستند. همچنین در مورد برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، به‌رغم سابقه طولانی‌مدت آن از برنامه سوم تا ششم توسعه و وجود تجارب مختلف در اجرای آن و همچنین اصلاحات صورت‌ گرفته در طول چهار برنامه توسعه، اما بدون ارزیابی از اثرات مثبت برنامه و یا توجه به نقاط قوت آن، طی سال‌های اخیر هیچ فراخوانی در این برنامه منتشر نشده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

ارزیابی عملکرد بند «و» تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه سال 1401 در سامانه ساتع، نشان می‌دهد وضعیت موجود، فاصله معناداری با تحقق هدف قانونگذار دارد. با بررسی اسناد و گزارش‌های مختلف مرتبط و همچنین مصاحبه با ذی‌نفعان، مجموعه‌ای از ضعف‌ها و نواقص در محتوای سیاست و فرایند اجرای آن، شناسایی شده است که عبارتند از: تفکیک اعتبار پژوهشی محدود سازمان‌های متقاضی به دو بخش، ابهام در تعیین مسئول برداشت اعتبار این بند از حساب سازمان‌های متقاضی، الزام به پرداخت بخش اعظم مبلغ قرارداد پژوهشی به دانشجویان، بهره ‌نگرفتن از ظرفیت کارگزارهای تبادل فناوری، شفافیت کم فرایند ارزیابی پیشنهادها و انتخاب مجری نهایی، اطلاع‌رسانی ضعیف سامانه در مورد فراخوان‌ها، فرایندهای اداری طولانی در راستای پرداخت هزینه پروژه به مجری، محدودیت تعداد کارشناسان در نهاد متولی اجرای برنامه و نبود رویکرد بلندمدت و جامع در طراحی برنامه.

ارزیابی عملکرد برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، بیانگر ضعف‌ها و چالش‌هایی است که عبارتند از: رویکرد کوتاه‌مدت در طراحی برنامه‌، محدودیت نیروی انسانی دبیرخانه، فقدان نظارت بر اجرای سیاست، ضعف مدیریت دانش و ثبت اطلاعات پروژه‌ها و مشارکت‌کنندگان، امکان سوءاستفاده مشارکت‌کنندگان از برنامه، ضعف در فرایند برقراری ارتباط بین مجری و کارفرما.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بررسی برنامه‌های مذکور و شناسایی نقاط ضعف آنها، درس‌آموزی‌هایی برای سیاستگذاران دارد که امید است در طراحی برنامه‌ها و سیاست‌های آینده به آنها توجه کرده و فرایندهایی برای اصلاح این برنامه‌ها توسط نهادهای متولی پیاده‌سازی شود. در ادامه به‌صورت مختصر به برخی از آنها اشاره می‌شود:

• انجام مطالعات و بررسی‌های مقدماتی در مورد بهترین ابزارهای سیاستی برای تحقق اهداف مورد نظر،
• نظرسنجی از ذی‌نفعان سیاست در مورد گزینه‌های ممکن و متنوع، پیش از تصویب آن،
• اجرای آزمایشی سیاست به‌صورت محدود و مقطعی پیش از اجرای فراگیر،
• نظارت مستمر بر اجرای برنامه و ارزیابی عملکرد آن، در راستای تحقق هدف اصلی قانونگذار،
• شفافیت فرایند اجرای برنامه در بخش‌های مختلف و انتشار نتایج و دستاوردها به‌صورت عمومی،
• تعیین محدوده زمانی مشخص برای اجرای برنامه به‌گونه‌ای که تمدید آن، مشروط به ارزیابی مثبت از عملکرد و نتایج باشد،
• برگزاری پیمایش‌های دوره‌ای در بین ذی‌نفعان و اخذ نظرات آنها در مورد برنامه در راستای شناسایی ضعف‌های سیاست و متعاقب آن، اصلاح سیاست و نحوه اجرای آن،
• شناسایی و تأمین الزامات اولیه برای اجرای برنامه در متن قانون، به‌خصوص هزینه‌های دبیرخانه و سامانه،
• جلب حمایت افراد تأثیرگذار در دولت و مجلس جهت تسهیل فرایند تصویب سیاست و تأمین منابع آن در سال‌های آتی.

1. مقدمه

سیاست نوآوری

سیاست را اینگونه تعریف کرده‌اند که هرگونه مداخله آگاهانه دولت‌ها در اقتصاد با هدف دستیابی به اهداف مشخص از طریق تحریک تغییر در رفتار افراد و سازمان‌ها، یک سیاست است. دولت‌ها معمولاً سیاست‌ها را برای غلبه بر شکست‌های نهادی طراحی و اجرا می‌کنند [1]. با توجه به اینکه دولت‌ها از سیاست‌ها به‌منظور مداخله آگاهانه استفاده می‌کنند بنابراین سیاست‌ها دارای اهداف مشخصی هستند. در این میان هدف بسیاری از کشورها از تدوین سیاست نوآوری، بهبود معیشت مردم و ارتقای رونق اقتصادی است [2]. با توجه به توضیحات فوق، سیاست نوآوری به‌صورت کلی به‌عنوان مجموعه سیاست‌هایی که بر فعالیت نوآوری تأثیرگذار هستند، تعریف شده و به‌صورت قابل‌توجهی با حوزه‌های سیاستی دیگر مانند سیاست صنعتی، سیاست پژوهش (علم) و سیاست فناوری همپوشانی دارد. سیاست نوآوری به‌دنبال این است که با ایجاد تنظیمات نهادی پشتیبان، شرایط را برای خلق نوآوری در سازمان‌ها و زنجیره تأمین آنها ایجاد کند؛ به‌عنوان نمونه تغییرات می‌تواند از طریق شبکه‌سازی بین بازیگران مختلف و تسهیل یادگیری و توسعه توانمندی آنها باشد [1].

در‌مجموع باید توجه داشت که تعاریف مختلفی از سیاست نوآوری ارائه‌ شده‌اند که در ادامه به برخی از آنها اشاره شده است. ادکوئیست، سیاست نوآوری را به‌صورت ساده به‌عنوان مجموعه اقداماتی که سازمان‌های دولتی برای تأثیر بر فرایند نوآوری انجام می‌دهند، تعریف کرده است [3]. در تعریف دیگر، سیاست‌های نوآوری به‌عنوان یک گروه از فعالیت‌ها تعریف می‌شوند که با هدف افزایش کمّیت و شدت فعالیت‌های نوآورانه انجام می‌شوند که شامل ایجاد، انطباق و اتخاذ محصولات، فرایندها و خدمات جدید یا بهبود یافته ‌است [4]. علاوه‌بر‌ این در تعریف دیگری آمده است که سیاست نوآوری شامل همه اقدام‌های ترکیبی است که توسط سازمان‌های دولتی که بر فرایندهای نوآوری تأثیرگذار هستند، انجام می‌شوند. با این تعریف اقدام‌هایی که به‌صورت هدفمند به‌دنبال نوآوری نیستند، اما بر نوآوری تأثیرگذار هستند نیز ذیل سیاست نوآوری قرار می‌گیرند.

به‌صورت کلی باید توجه داشت که به‌دلیل دیدگاه‌های مختلف در مورد تعریف نوآوری و منطق سیاستگذاری، رویکردهای متعددی برای تعریف و طبقه‌بندی سیاست‌های نوآوری توسعه‌ یافته‌اند [3]. از یک ‌طرف تعاریف و کاربردهای متفاوت سیاست نوآوری می‌تواند ناشی از درک متفاوت از نوآوری باشد. مانند اینکه آیا نوآوری به‌کل فرایند از ظهور ایده‌های جدید تا انتشار نوآوری در نظام اقتصادی و اجتماعی (تعریف گسترده) اشاره دارد، یا اینکه این واژه به اولین رخداد (یا وقوع) یک محصول، فرایند یا روش جدید انجام کارها محدود می‌شود (تعریف محدود). انتخاب تعریف ممکن است تا حدی منعکس‌کننده هدف تحلیل‌ها باشد. در این بین اگرچه نوآوری ممکن است به‌خودی‌خود یک موضوع جذاب باشد، اما باید توجه داشت که جذابیت بالا به این معنی نیست که سیاستگذاران هم به آن علاقه‌مند باشند. سیاستگذاران به منافع و اثرات اقتصادی نوآوری نه‌تنها برای مالک آن بلکه برای کشور یا منطقه علاقه‌مند هستند. لذا با این رویکرد به‌نظر می‌رسد تعریف گسترده سیاست نوآوری منطقی‌تر است زیرا آنچه در تعیین تأثیر نوآوری اهمیت دارد، اولین وقوع آن نیست بلکه اشاعه و استفاده گسترده از آن است.

از طرف دیگر بر‌مبنای اینکه سیاست به‌صورت هدفمند به‌دنبال تأثیر بر نوآوری است یا خیر، تعریف از سیاست نوآوری متفاوت است. در تعریف اول سیاست نوآوری می‌تواند آن‌قدر گسترده تعریف شود که شامل همه سیاست‌هایی باشد که بدون توجه به هدف اصلی آنها، بر نوآوری تأثیرگذار هستند که با عنوان تعریف گسترده از سیاست نوآوری شناخته می‌شود. در مقابل در تعریف محدود سیاست نوآوری به‌عنوان مجموعه سیاست‌ها و اقداماتی در نظر گرفته‌ می‌شود که با نیت تأثیر بر نوآوری طراحی و اجرا شده‌اند. در‌مجموع باید توجه داشت رویکرد گسترده از این فرض ناشی می‌شود که هدف سیاست نوآوری صرفاً تشویق خلاقیت نیست، بلکه هدف ایجاد تفاوت در دنیای واقعی است [5].

دولت در راستای اهداف مشخصی و با استفاده از ابزارهای سیاست نوآوری به‌دنبال تأثیر بر فرایند نوآوری است. از‌این‌رو تدوین سیاست نوآوری همواره مستلزم انتخاب است. به‌عنوان مثال، انتخاب اینکه بر روی کدام اهداف تمرکز شود، در سیاست کدام مسئله‌ها مورد توجه قرار گیرند، کدام ابزارهای سیاستی انتخاب شوند و غیره. از‌آنجا‌که این انتخاب‌ها هرگز نمی‌توانند از نظر سیاسی بی‌طرف باشند، بنابراین می‌توان گفت که طراحی سیاست نوآوری یک فرایند سیاسی است. هدف سیاست نوآوری می‌تواند اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی، دفاعی، امنیتی یا مرتبط با سلامت باشد، حال اینکه تعیین توازن بین این اهداف مختلف، یک موضوع سیاسی است که در فرایند پیچیده‌ای انجام ‌می‌شود. اهداف سیاست نوآوری می‌تواند از طریق بحث‌هایی در پارلمان، سازمان‌های دولتی، جامعه مدنی و ... تعیین شود. در انتخاب ابزارهای سیاستی نیز لازم است که مشروعیت ابزارها یعنی میزان پذیرش عمومی و سیاسی آنها مدنظر قرار بگیرد. در‌مجموع باید توجه داشت که موافقت ضمنی و صریح با ابزارهای سیاستی برای پایداری و اثربخشی آنها ضروری است. ابزارهایی که مشروعیت ندارند، با ریسک اعتراض عمومی یا سوءاستفاده مواجه هستند و در‌نتیجه اجرای صحیح آنها دشوار می‌شود [5].

به‌صورت کلی باید توجه داشت که سیاست نوآوری شامل گستره‌ای از سیاست‌ها و ابزارهای سیاستی است که در زمان‌های گوناگون، با انگیزه‌های متفاوت و با عناوین مختلف معرفی‌ شده‌اند. برخی از این سیاست‌ها به‌مرور زمان دچار تغییرات اصطلاحی شدند مثلاً بسیاری از سیاست‌هایی که امروزه سیاست نوآوری نامیده می‌شوند در گذشته با عناوین گوناگونی مانند سیاست علم، سیاست پژوهشی یا سیاست فناوری شناخته می‌شدند [6]. در همین راستا، عنوان شده است که سیاست نوآوری شامل سیاست علم و فناوری و سیاست صنعتی است. البته باید توجه داشت که این سیاست‌ها تفاوت‌هایی با هم دارند. سیاست علم و فناوری اساساً عرضه‌محور است و به‌دنبال افزایش ظرفیت‌های پژوهشی پایه و کاربردی کشورهاست. سیاست صنعتی نیز به‌دنبال افزایش رقابت‌پذیری صنعتی است. سیاست‌های صنعتی بر‌مبنای ملاحظات تقاضامحوری طراحی می‌شوند [2]. سیاست علم در مورد ارتقا و تشویق تولید دانش علمی است و به همین ترتیب با تخصیص منابع به فعالیت‌های علمی مرتبط است. سیاست علم ممکن است اهداف مختلفی از کنجکاوی صرف در مورد درک جهان تا اهداف نظامی خاص داشته ‌باشد. سیاست علم برخی اوقات بر‌مبنای مدل خطی است؛ جایی که فرض می‌شود تلاش‌های پژوهشی به‌صورت خودکار کم و بیش به نتایج اقتصادی و اجتماعی تبدیل می‌شوند [7]. موفقیت پروژه لوس آلاموس، پرتاب ماهواره اسپوتنیک و ... از‌جمله اتفاق‌هایی بودند که منجر به افزایش توجه کشورها به سیاست علم و تخصیص منابع مالی بیشتر به فعالیت‌های تحقیق و توسعه در نیمه دوم قرن بیستم شدند [8].

در مقابل، سیاست فناوری بر ارتقای توسعه و استفاده از فناوری‌های خاصی که برای کشور اهمیت راهبردی دارند، متمرکز است؛ بنابراین سیاست فناوری بر‌مبنای این فرض است که فناوری‌های راهبردی خاصی وجود دارند که تأثیر بالایی بر اهداف اقتصادی و اجتماعی دارند و بر توسعه و بهبود این فناوری‌ها و به‌کارگیری گسترده آنها متمرکز است. این فناوری‌ها می‌توانند مختص به یک فعالیت اقتصادی مشخص و یا خیلی عمومی باشند؛ مانند فناوری‌های اطلاعات و ارتباطات که به آنها «فناوری‌های با کاربرد عمومی» گفته‌ می‌شود [7]. در سیاست فناوری به چگونگی انتقال و سرریز علم از دانشگاه به‌سوی محصولی در صنعت و تبدیل یک فناوری حاصل از تحقیقات دانشگاهی به یک محصول صنعتی، توجه دارد. در این تقسیم‌بندی، تجاری‌سازی محصولات در حوزه سیاست نوآوری مورد بحث قرار می‌گیرد [8].

همان‌طور که اشاره شد سیاست نوآوری شامل سیاست علم و سیاست فناوری است (شکل 1)؛ زیرا هدف از آن، دخالت در فرایند نوآوری به‌عنوان یک کل است -از علم (کاوش) تا برنامه‌ریزی برای توسعه فناوری‌های خاص- و همچنین به چارچوب نهادی و تغییرات گسترده‌تری که برای معرفی نوآوری‌ها به بازار و استفاده از آنها لازم است توجه می‌کند. سیاست نوآوری همچنین به سایر شکل‌های یادگیری خارج از علم و فناوری توجه می‌کند که ممکن است منجر به نوآوری‌هایی مانند یادگیری از طریق انجام، استفاده یا تعامل شود [7].

شکل 1. ارتباط بین سیاست‌های علم، فناوری و نوآوری [8]

گزارش‌های دیگر از سلسله گزارش‌های سیاست نوآوری، توضیحات لازم در مورد سه برنامه شامل بر برنامه پژوهش برای نوآوری شرکت‌های کوچک (اسبیر)، برنامه محوری نوآوری برای شرکت‌های کوچک و متوسط (زیم)، و برنامه تضمین خرید فناوری که به‌ترتیب مربوط به کشورهای ایالات متحده آمریکا، آلمان و کره جنوبی هستند، ارائه شد [9، 10]. در طی سال‌های اخیر، برنامه‌ها و سیاست‌های متعددی در حوزه علم، فناوری و نوآوری در کشور تدوین و اجرا شده که بند «و» تبصره «9» قانون بودجه سالیانه و همچنین برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، دو مورد از آنها هستند. به‌منظور اجرای بند «و» تبصره «9» قانون بودجه از سال 1397 سامانه ساتع، ذیل دبیرخانه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، راه‌اندازی شد. برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور نیز به‌منظور ارتقای سطح همکاری صنعت و دانشگاه و مشارکت دانشگاهیان در انجام پژوهش‌هایی که متقاضی غیردولتی برای آنها وجود دارد، تدوین و اجرا شد. تلاش‌های زیادی جهت تحقق اهداف سامانه ساتع انجام شده، اما تحلیل دقیق محتوای آن و همچنین بررسی فرایند اجرای آن، حاکی از وجود ضعف‌ها و نواقصی در این برنامه‌ است. در مورد برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، نیز به‌رغم سابقه طولانی‌مدت آن از برنامه توسعه سوم تا ششم و وجود تجارب مختلف در اجرای آن و همچنین اصلاحات صورت‌ گرفته در طول چهار برنامه توسعه، اما بدون ارزیابی از اثرات مثبت برنامه و یا توجه به نقاط قوت آن، طی سال‌های اخیر هیچ فراخوانی در این برنامه منتشر نشده است.

در این گزارش تلاش شده این دو سیاست‌ نوآوری در کشور که به‌نوعی مشابه با برنامه‌های مورد بررسی در گزارش‌های قبلی هستند، تحلیل شده و با درس‌آموزی از برنامه‌های موفق دیگر کشورها، نقاط ضعف آنها به‌صورت دقیق بیان شود و پیشنهادهایی برای اصلاح فرایندهای تدوین و اجرای برنامه‌های آتی، ارائه گردد.

2. سامانه اجرایی تقاضا و عرضه پژوهش و فناوری (ساتع)

سامانه اجرایی تقاضا و عرضه پژوهش و فناوری که با نام اختصاری ساتع شناخته می‌شود یکی از برنامه‌های دولت در راستای حمایت از فعالیت‌های پژوهشی است که از برخی ابعاد مشابه برنامه اسبیر آمریکاست. در ادامه ضمن ارائه توضیحات مختصر در مورد ماهیت برنامه، تاریخچه و فرایند اجرایی آن در‌نهایت به نقاط ضعف آن اشاره شده است.

2-1. سوابق مطالعاتی  

با توجه به اهمیت اعتبارات پژوهشی در نظام بودجه کشور، طی سال‌های گذشته مطالعات مختلفی با هدف تحلیل بودجه پژوهشی دستگاه‌های اجرایی، بانک‌ها و شرکت‌ها، شناسایی چالش‌های نظام توزیع این اعتبارات و ارائه راهکارهای اصلاحی انجام شده است. در این میان، پژوهش‌های انگشت‌شماری وجود دارد که مستقیماً و به صورت تفصیلی به سامانه ساتع و برنامه‌ پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور پرداخته‌اند که در ادامه به برخی از آنها که در مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده، اشاره می‌شود.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

2-2. سوابق تقنینی

شروع هر سیاست اصولاً دارای یک پیشینه مشخص است. معمولاً نقطه شروع برای تدوین یک سیاست با یک مسئله یا چالش مشخص است. ایده تدوین این برنامه نیز به قبل از سال 1397 بر‌می‌گردد که در آن سال‌ها کشور با افزایش قابل‌توجه دانشجویان تحصیلات تکمیلی روبه‌رو شده بود که اغلب فاقد شغل و درآمد بودند. این موضوع به‌عنوان یک چالش اساسی در نظام آموزش عالی کشور مطرح شد. لذا مدیران و مسئولان مربوطه در راستای رفع این چالش اقدامات متعددی را انجام دادند که از‌جمله می‌توان به برگزاری کنفرانس‌ها و همایش‌های متعدد در راستای توسعه ارتباط صنعت و دانشگاه اشاره کرد. در این بین رئیس وقت دانشگاه تهران در طی تعامل با معاونت پژوهشی وقت وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به‌منظور رفع چالش بیکاری دانشجویان تحصیلات تکمیلی، این ایده را مطرح کردند که بودجه پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی به‌سمت حمایت دانشجویان تحصیلات تکمیلی و انجام پایان‌نامه‌ها و رساله‌ها توسط آنها برود. این ایده به‌دنبال ایجاد یک منبع درآمد پایدار برای دانشجویان تحصیلات تکمیلی بود و بر همین اساس در متن پیشنهاد مطرح ‌شده، عنوان شده بود که باید بخش بیشتر بودجه هر قرارداد پژوهشی به دانشجویان تحصیلات تکمیلی اعطا شود. در ادامه به‌منظور تصویب پیشنهاد فوق در قالب قوانین کشور، ایده مورد نظر با یکی از نمایندگان وقت تهران در مجلس شورای اسلامی مطرح و با حمایت‌های ایشان و پس از رایزنی‌ها و بحث‌های فراوان در کمیسیون مربوطه، پیشنهاد مورد نظر با عنوان بند «ط» تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه سال 1397 تصویب شد. در طی بحث‌های متعددی که در مورد این سیاست صورت گرفت، این ایده مطرح شد که به‌منظور تسهیل اجرای سیاست فوق، سامانه‌ای با عنوان سامانه اجرایی تقاضا و عرضه پژوهش و فناوری (ساتع) ذیل دبیرخانه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) راه‌اندازی شود.

از سال 1397 تا به امروز (1402)، این برنامه هر سال ذیل یکی از بندهای تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه مطرح ‌شده است. با‌این‌حال در طی این سال‌ها تغییراتی نیز در متن بند قانونی اعمال شده که به‌صورت خلاصه به مهم‌ترین موارد اشاره شده است (جدول 2). در این میان یکی از مهم‌ترین تغییرات مربوط به «قابلیت انتقال اعتبار باقی‌مانده» این بند در هر سال به سال مالی بعد بود. در ابتدا یعنی در سال 1397، بانک‌ها و شرکت‌های دولتی مکلف بودند که در طی سال مالی (تا انتهای 29 اسفند 1397)، اعتبار ذیل این بند را هزینه کنند در غیر این صورت اعتبار مورد نظر به‌حساب خزانه برگشت داده می‌شد. در سال 1398 به‌دلیل شیوع بیماری کرونا و برخی محدودیت‌های دیگر مقرر شد که اعتبار ذیل این بند قابل انتقال به سال مالی بعد (سال 1399) باشد. در سال 1399 دوباره امکان انتقال اعتبار این بند به سال بعد، حذف شد. نهادهای مربوطه مدعی بودند که بودجه محدود به برنامه‌ریزی برای سال مالی است و انتقال اعتبار باقی‌مانده این بند به سال مالی بعد، منجر به به‌هم‌ریختگی برنامه‌ریزی دولت می‌شود.

در سال 1401 با توجه به تأسیس صندوق شورای عالی عتف، مقرر شد که اعتبار ذیل این بند، به‌صورت مستقیم از حساب بانک‌ها و شرکت‌های دولتی مشمول کسر و به‌حساب صندوق شورای عالی عتف واریز شود. انتظار می‌رود که تأسیس صندوق شورای عتف به رفع این چالش کمک کند، با‌این‌حال صندوق مذکور تا زمان تدوین گزارش حاضر راه‌اندازی نشده است. یکی دیگر از تغییرات مهم این بند در طی سال‌های گذشته مربوط به نهادهایی بود که قادر بودند به‌عنوان مجری طرح‌های پژوهشی طی تعامل با بانک‌ها و شرکت‌های دولتی از منابع این بند استفاده‌ کنند. در بند «ح» تبصره «9» قانون بودجه سال‌های 1397 و 1398 عنوان شده بود که بانک‌ها و شرکت‌های دولتی صرفاً قادر به تعریف پروژه با دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و جهاد دانشگاهی هستند. با‌این‌حال در سال 1399، دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزش عالی غیردولتی به‌عنوان نهادهایی که می‌توانند به‌عنوان مجری طرح‌های پژوهشی به‌کار گرفته شوند، اضافه شد. در ادامه این روند در قانون بودجه سال 1400 حوزه‌های علمیه و در قانون بودجه سال 1401 نیز شرکت‌های مستقر در پارک‌های علم و فناوری نیز به‌عنوان مجری طرح‌های پژوهشی که از مسیر این بند تأمین مالی می‌شوند، اضافه شدند.

تغییر سوم، مجاز کردن خزانه‌داری کل به برداشت منابع ذیل این بند از حساب بانک‌ها و شرکت‌های دولتی بود. در اولین سال اجرای این سیاست، بسیاری از بانک‌ها و شرکت‌های دولتی حاضر به هزینه‌کرد چهل درصد اعتبار پژوهشی خود از مسیر سامانه ساتع نشدند. بنابراین در سال 1398، به خزانه‌داری کل اجازه داده شد که در‌صورتی‌که بانک‌ها و شرکت‌های دولتی اعتبار مورد نظر را به‌حساب خزانه واریز نکردند، خزانه‌داری کل رأساً اعتبار مورد‌نظر را از حساب آنها کسر و به‌حساب خاص این بند در خزانه واریز کند تا در راستای اجرای این بند و برای نیازهای پژوهشی آن شرکت‌ها و بانک‌ها هزینه شود.

جدول 2. مهم‌ترین تغییرات در بندهای مرتبط با سامانه ساتع در قانون بودجه

 ماخذ:  یافته‌های پژوهش

2-3. فرایند اجرای برنامه

همان‌طور که اشاره شد در راستای تسهیل فرایند حمایت از دانشجویان تحصیلات تکمیلی از طریق اعتبار پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، این ایده مطرح ‌شده که سامانه ساتع ذیل دبیرخانه شورای عالی عتف راه‌اندازی شود و فرایند اجرای این بند از مسیر سامانه ساتع دنبال می‌شود. در ابتدا لازم است که مشارکت‌کنندگان در این سیاست شامل بانک‌ها و شرکت‌های دولتی مشمول این بند قانونی که به‌نوعی متقاضی پژوهش هستند و همچنین دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزشی عالی و پژوهشی دولتی و غیردولتی که به‌نوعی واحدهای فناور هستند، در این سامانه ثبت‌نام کنند. شرکت‌های متقاضی ابتدا از طریق مکاتبه رسمی با دبیرخانه شورای عالی عتف (به‌عنوان متولی سامانه ساتع)، نماینده تام‌الاختیار خود را معرفی می‌کنند؛ پس از تأیید درخواست توسط دبیرخانه شورای عالی عتف، نام کاربری و رمز عبور مربوط به سازمان متقاضی در اختیار نماینده تام‌الاختیار قرار می‌گیرد تا اطلاعات سازمان خود را در قالب فرم سامانه ثبت کند. در مقابل نیز واحدهای فناور (دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش عالی و شرکت‌های دانش‌بنیان) ابتدا از طریق مکاتبه نماینده تام‌الاختیار خود را به دبیرخانه شورای عالی عتف معرفی می‌نمایند و پس از تأیید، نام کاربری و رمز عبور را دریافت کرده و اطلاعات خود را در سامانه تکمیل می‌کنند. علاوه‌بر‌این، اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی به‌منظور ثبت پیشنهاد برای نیازهای اعلام شده در سامانه ساتع، لازم است ابتدا در سامانه ثبت‌نام کنند و پس از تأیید صلاحیت آنها توسط نماینده واحد مربوطه (دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و ...) می‌توانند نسبت به ثبت پیشنهاد اقدام کنند.

سازمان متقاضی پس از شناسایی نیازمندی فناوری خود باید نیازمندی را در قالب فرم‌های طراحی شده در سامانه ساتع بارگذاری کند. این برنامه بر نحوه شناسایی نیازمندی‌ها توسط سازمان‌های متقاضی متمرکز نیست. در سال‌های اول فعالیت سامانه، سازمان‌های متقاضی نیاز خود را در قالب یک عبارت کلی ذکر می‌کردند و بلافاصله در سامانه نمایش داده می‌شد. اما از سال 1400 به بعد، سازمان‌های متقاضی مکلف شدند اطلاعات مربوط به نیاز خود را مطابق با فرم مشخصی که در سامانه طراحی شده است، تکمیل کنند (شکل 2). در صورت تأیید متن نیاز توسط کارشناس سامانه ساتع، نیاز متقاضی در سامانه بارگذاری می‌شود.

البته با توجه به تنوع نیازهای اعلام و همچنین محدودیت نیروی انسانی دبیرخانه شورای عالی عتف برای پیگیری امور مربوط به سامانه ساتع، امکان بررسی دقیق و تخصصی نیازها وجود ندارد و عمدتاً بررسی متمرکز بر میزان تکمیل اطلاعات مرتبط با فرم اعلام نیاز توجه می‌شود. علاوه‌بر ‌این سازمان‌های متقاضی در متن فراخوان اعلام نیازها در سامانه ساتع، با توجه به محدودیت‌های خود یک بازه زمانی را برای ارسال پیشنهاد‌ها از‌سوی عرضه‌کنندگان در نظر می‌گیرند. در گذشته سازمان‌های متقاضی مجاز بودند هر بازه زمانی را در نظر بگیرند مثلاً می‌توانستند یک روز را به‌عنوان مهلت ارسال پیشنهاد‌ها در فراخوان اعلام کنند که در این موارد، احتمال بروز فساد وجود داشت. یعنی سازمان متقاضی بازه زمانی چند روزه را برای ارسال پیشنهاد در نظر می‌گرفت و در این بازه غیر از عرضه‌کننده مورد نظر سازمان متقاضی که از قبل فایل پیشنهاد خود را آماده کرده بود، فرد دیگری قادر به آماده کردن پیشنهاد و ارسال آن در سامانه ساتع نبود. در‌نهایت چون فقط یک پیشنهاد ارسال‌ شده بود یا بقیه پیشنهادها به‌دلیل محدودیت زمان با دقت و کیفیت تدوین نشده بودند، در‌نهایت همان فرد مورد نظر انتخاب می‌شد. با توجه به بازخوردهای دریافتی، به‌منظور رفع این چالش، دبیرخانه شورای عالی عتف مقرر کرد که به‌صورت پیش‌فرض حداقل زمان تعیین شده برای ارسال پیشنهاد‌ها در سامانه دو هفته در نظر گرفته شود. حداکثر زمان نیز 6 ماه در نظر گرفته شد.

شکل 2. اطلاعاتی که سازمان‌های متقاضی برای ثبت نیازمندی خود باید در سامانه ساتع تکمیل کنند 

ماخذ: برگرفته از فرم فراخوان سامانه ساتع

پس از انتشار فراخوان‌ها، فناوران و عرضه‌کنندگان باید به سامانه ساتع مراجعه کرده و جزئیات فراخوان را بررسی کنند. سپس با توجه به نیازمندی متقاضی، پیشنهاد مرتبط با آن را آماده و در سامانه بارگذاری کنند. در این میان اعضای هیئت‌علمی موظف نیستند که حتماً از مسیر سازمان خود (فناور) پیشنهاد را در سامانه بارگذاری کنند و رأساً از طریق پروفایل خود می‌توانند پیشنهاد را ارسال کنند. به همین دلیل در مرحله درخواست پیشنهاد، معمولاً دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزش عالی در جریان پیشنهاد‌هایی که توسط اعضای هیئت‌علمی آنها در سامانه ساتع بارگذاری شده‌اند، قرار ندارند.

پس از پایان مهلت تعیین شده برای بارگذاری پیشنهاد‌ها در سامانه ساتع، سازمان متقاضی همه پیشنهاد‌های دریافت شده را ارزیابی کرده و پیشنهاد ارجح را انتخاب می‌کند. به‌صورت کلی سازمان‌های متقاضی باید پیشنهادها و راه‌حل‌هایی که به‌طور کامل نیازمندی آنها را رفع می‌کند را انتخاب کنند. با‌این‌حال در برخی موارد ممکن است که سازمان متقاضی به‌دلایل مختلف مانند کیفیت پیشنهاد، هزینه و ...، هیچ‌کدام از پیشنهاد‌ها را انتخاب نکند. نتایج ارزیابی پیشنهاد‌ها معمولاً در پروفایل افراد مشارکت‌کننده نمایش داده ‌می‌شود. به‌صورت کلی این مرحله از شفافیت کمی برخوردار است و دلایل رد پیشنهاد‌های دیگر شرکت‌کنندگان به‌صورت دقیق به آنها اعلام نمی‌شود. همچنین پیشنهاد انتخاب شده برای هر نیاز، در سامانه اعلام نمی‌شود.

به‌صورت کلی دبیرخانه شورای عالی عتف به‌صورت مستقیم در فرایند انتخاب پیشنهاد‌ها مداخله نمی‌کند. کارشناس دبیرخانه شورای عالی عتف پس از انتخاب مجری نهایی، یک بررسی کلی در مورد پیشنهاد و رزومه فرد منتخب انجام می‌دهد. مثلاً مواردی مانند هم‌راستا بودن تخصص فرد منتخب با نیاز سازمان متقاضی و مواردی از این قبیل بررسی می‌شود. به‌عنوان نمونه در گذشته مواردی وجود داشته است که نیاز مطرح ‌شده توسط سازمان متقاضی مرتبط به حوزه علوم انسانی بوده، اما فردی به‌عنوان مجری انتخاب شده که در این حوزه تخصص نداشته و تحصیلات مهندسی داشته است. به‌بیان ساده در برخی موارد ممکن است سازمان متقاضی و مجری نهایی قبل از فراخوان به‌دلایل مختلف مانند رابطه دوستی یا ...، با هم به توافق رسیده باشند و فراخوان به‌صورتی کاملاً نمایشی برگزار شود.

در‌نهایت پس از انتخاب مجری نهایی، قرارداد طرح پژوهشی بین سازمان متقاضی و فناور منعقد می‌شود. پس از عقد قرارداد، مجری باید در بازه‌های زمانی مشخص شده گزارش پیشرفت کار خود را از طریق سازمان فناور (دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزش عالی) در سامانه ساتع بارگذاری کرده و برای سازمان متقاضی ارسال کند. در‌واقع تا قبل از این مرحله سازمان فناور در جریان مشارکت اعضای هیئت‌علمی خود در فراخوان‌های سامانه ساتع قرار نمی‌گیرد. البته باید توجه داشت که سازمان فناور باید پس از بررسی و تأیید گزارش طرح پژوهشی، گزارش را هم از طریق سامانه توسط نماینده تام‌الاختیار خود و هم به‌صورت فیزیکی برای سازمان متقاضی ارسال کند. با‌این‌وجود با توجه به محدودیت منابع مالی و انسانی معمولاً دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزش عالی، گزارش‌ها را به‌صورت دقیق بررسی نمی‌کنند.

در‌نهایت در صورت تأیید گزارش توسط کارفرما و ارائه بازخورد در سامانه ساتع، دبیرخانه شورای عالی عتف، طی نامه‌ای تأییدیه گزارش را به سازمان برنامه و بودجه اطلاع داده و دستور پرداخت هزینه پیشرفت گزارش پروژه را از اعتبار سازمان متقاضی در محل بند «و» تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه که نزد خزانه‌داری کل است به فناور صادر می‌کند. فناور هم باید طی مکاتبه با خزانه‌داری کل، شماره حساب خود را برای واریز هزینه پروژه مورد نظر اعلام کند. این فرایند در برخی موارد بسیار طولانی است و گاهی اشتباهاتی نیز صورت ‌می‌گیرد. برای مثال ممکن است اعتبار مربوط به پروژه‌ای که در یک دانشگاه انجام شده به‌حساب دانشگاه دیگری واریز شود. علاوه‌بر ‌این، فرایند اداری پرداخت هزینه پروژه از طرف دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های آموزش عالی به اعضای هیئت‌علمی را هم باید در نظر گرفت که باعث طولانی‌تر شدن پرداخت به مجری طرح‌های پژوهشی می‌شود. در‌مجموع با هر مرحله از پیشرفت پروژه این فرایند تکرار می‌شود تا زمانی که گزارش نهایی پروژه توسط سازمان متقاضی تأیید شود و در‌نهایت همه اعتبار آن به‌حساب مجری واریز گردد.

2-4. عملکرد برنامه

دبیرخانه شورای عالی عتف هر سال یک آمار کلی در مورد عملکرد این برنامه منتشر می‌کند که جزئیات آن در بازه زمانی 1397 تا 1401 در جدول 3 آمده است. با توجه به آمار ارائه شده مشاهده می‌شود که سازمان‌های متقاضی مشمول این بند قانونی در طی سال‌های 1397 و 1398 عملکرد خوبی نداشتند، اما با توجه به مداخله خزانه‌داری در برداشت مستقیم اعتبارات مشمول این بند از اعتبار پژوهشی سازمان‌های متقاضی از سال 1399 عملکرد برنامه بهبود یافته و میزان اعتبار پرداخت‌ شده توسط سازمان‌های متقاضی برای اجرای این برنامه قابل قبول بوده است. در این بین اگرچه پس از سال 1399 سازمان‌های متقاضی اعتبار این بند را واریز کردند، اما بررسی‌ها حاکی از آن است که هزینه پرداخت ‌شده به فناورها تقریباً به‌صورت میانگین معادل 50 درصد از توافق‌نامه‌های منعقد شده است و تعدادی از توافق‌نامه‌ها، به مرحله اجرا نرسیده ‌است. به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل این موضوع، طولانی شدن فرایند سفارش و انجام پژوهش‌هاست که عدم انتقال اعتبار آنها به سال مالی بعد، منجر به لغو آنها شده است.

جدول 3. گزارش عملکرد بند «و» و تبصره «9» قانون بودجه در طی سال‌های 1401-1397(ارقام بر حسب میلیارد ریال)

در گزارش تفریغ بودجه نیز اطلاعاتی در مورد عملکرد این بند قانونی ارائه شده است. به‌صورت کلی با توجه گزارش تفریغ بودجه بند «و» تبصره «9» قانون بودجه در طی بازه زمانی 1397 تا 1400 مشخص شد که برخی از احکام این بند قانونی به‌دلایل مختلف به‌صورت کامل اجرا نشده‌اند. در ادامه به برخی از مهم‌ترین مواردی که اجرا نشده‌اند، اشاره می‌شود:

1. عدم واریز وجوه مورد نظر و عدم برداشت خزانه: به‌رغم اینکه در متن قانون ذکر شده که نهادهای مشمول این بند مکلف هستند که 40 درصد اعتبارات پژوهشی خود را به‌حساب خزانه واریز کنند، اما در برخی از موارد، نهادهای مشمول از اجرای این تکلیف قانونی خودداری کردند. از طرف دیگر، خزانه‌داری کل که مجاز بوده رأساً این مبالغ را از حساب نهادهای مذکور کسر کند، در این زمینه اقدام نکرده یا در برخی موارد مبلغی کمتر از 40 درصد اعتبار مورد نظر را برداشت کرده است.

2. عدم رعایت مقاطع سه‌ماهه: براساس متن قانون، نهادهای مشمول باید 40 درصد اعتبارات پژوهشی خود را در بازه‌های زمانی سه‌ماهه به‌حساب خزانه واریز کنند، اما این موضوع از‌سوی برخی از نهادها رعایت نشده و در بازه‌های زمانی مختلف اعتبار مورد نظر به‌حساب خزانه واریز شده است. به‌نوعی در برخی موارد واریز اعتبار این بند به انتهای سال مالی موکول می‌شود یا در بازه‌های زمانی نامشخص پرداخت می‌شود و برنامه‌ریزی در مورد نحوه هزینه‌کرد آن را مشکل می‌کند. این عمل همچنین منجر به تأخیر در پرداخت حق‌الزحمه پژوهشگرانی می‌شود که در راستای نیازهای پژوهشی نهادهای مشمول پژوهش انجام داده‌اند.

3. عدم ‌پرداخت سهم دانشجویان: مطابق متن قانون، دستگاه‌های مجری طرح‌های تعریف شده از محل اعتبارات این بند، ملزم هستند که حداقل 60 درصد از مبلغ قرارداد را به‌عنوان حق‌الزحمه به دانشجویان پرداخت کنند. با‌این‌حال در موارد مختلف مشاهده شده که این مبلغ به دانشجویان پرداخت نشده است. 

4. کاهش میزان اعتبارات پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی: در اولین سال اجرای این بند یعنی سال 1397، بسیاری از نهادهای مشمول، همه 40 درصد اعتبارات خود را در راستای احکام این بند هزینه نکردند؛ بنابراین در قانون بودجه سال 1398 مقرر شد که خزانه مجاز به برداشت آن باشد. به همین دلیل، بسیاری از نهادهای مشمول به‌منظور حفظ مدیریت بودجه خود تصمیم گرفتند که به بهانه‌های مختلف، میزان کل اعتبار پژوهشی خود را کاهش دهند و در‌نتیجه 40 درصد آن نیز کاهش یافت.

2-5. چالش‌های اجرای برنامه

بررسی دقیق وضعیت اجرای بند «و» تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه سال 1401 در سامانه ساتع بیانگر وجود چالش‌ها و نقاط ضعف‌هایی در محتوای سیاست و فرایند اجرای آن است. در این راستا به‌واسطه بررسی دقیق اسناد و گزارش‌های مختلف مرتبط با این سیاست و همچنین مصاحبه با ذی‌نفعان مختلف آن، مجموعه‌ای از چالش‌ها و نقاط ضعف آن شناسایی شدند که در ادامه به‌صورت مختصر به برخی از مهم‌ترین موارد اشاره شده است. گفتنی است در این گزارش، تمرکز اصلی بر محتوای سیاست تا سال 1401 است؛ البته در قانون بودجه سال 1402 تغییراتی در متن این بند قانونی صورت‌ گرفته، ولی از نظر فرایند اجرایی، تغییرات زیادی اعمال نشده و چالش‌هایی که در ادامه بیان می‌شوند، همچنان برقرار هستند.

اول: تفکیک اعتبار پژوهشی محدود سازمان متقاضی به دو بخش

به‌صورت کلی حجم اعتبار پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی مشمول این بند قانونی مبلغ زیادی نیست و حتی در برخی موارد، اعتبار پژوهشی این سازمان‌ها به اندازه‌ای نیست که بتواند منابع مالی لازم برای حتی یک پژوهش عمیق را تأمین کند. در این میان سیاست فعلی، باعث تفکیک اعتبار پژوهشی محدود سازمان‌های مشمول به دو بخش شده است که 40 درصد آن از مسیر سامانه ساتع باید هزینه شود و 60 درصد باقی‌مانده نیز توسط سازمان‌ها به‌صورت مستقل هزینه می‌شود. قاعدتاً تقسیم اعتبار پژوهشی محدود به دو بخش، باعث خُردتر شدن منابع مالی شده و تأمین مالی پروژه‌های پژوهشی راهبردی و عمیق را سخت می‌کند. البته باید توجه داشت که به‌دلیل مسائلی مانند بروکراسی اداری، مشکلات مدیریت مالی منابع و ... تعریف پروژه‌هایی که منابع آن از هر دو محل اعتبار 40 و 60 درصد تأمین شود، سخت است و سازمان‌های مشمول نیز تمایلی به این کار ندارند.

این موضوع باعث شده در برخی موارد، سازمان‌های مشمول 40 درصد از بودجه خود را از مسیر سامانه ساتع در راستای انجام طرح‌های پژوهشی غیر‌راهبردی هزینه کنند و حتی برخی سازمان‌ها، از این منابع برای حمایت از پایان‌نامه‌ها و رساله‌های تحصیلات تکمیلی که عملاً کاربردی برای آنها ندارد، استفاده می‌کنند. علاوه‌بر‌ این حتی اگر سازمان متقاضی با 40 درصد اعتبار خود پروژه‌هایی را با توجه به نیازهای راهبردی خود تعریف کند، معمولاً مجریان طرح‌های پژوهشی و به‌ویژه اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها، به‌دلیل کم بودن مبلغ در نظر گرفته ‌شده، حاضر به انجام طرح مورد نظر نمی‌شوند.  

دوم: ابهام در تعیین مسئول برداشت اعتبار این بند از حساب سازمان متقاضی

در اولین سال مطرح شدن این بند در قانون بودجه سالیانه، سازمان‌های مشمول مکلف شده‌ بودند که 40 درصد اعتبار پژوهشی خود ذیل این بند را به‌حساب خزانه واریز کنند تا در راستای پژوهش‌های تعریف شده در مسیر سامانه ساتع هزینه شود. با‌این‌حال، تعداد زیادی از سازمان‌ها، این اعتبار را واریز نکردند و از سال بعد (یعنی سال 1398) خزانه‌داری کل نیز مجاز شد در‌صورتی‌که سازمان متقاضی در بازه زمانی سه‌ماهه، 40 درصد اعتبار پژوهشی خود را به‌حساب خزانه واریز نکرد، اعتبار مورد نظر را از حساب سازمان متقاضی برداشت کند. به‌بیان ساده دو نهاد یعنی سازمان متقاضی و همچنین خزانه‌داری کل به‌عنوان نهادهای مسئول برداشت اعتبار مورد نظر و واریز به‌حساب خزانه‌داری کل، انتخاب شدند. اما با توجه به ضعف روابط و هماهنگی بین سازمان‌های مشمول و خزانه‌داری کل، مشکلاتی در زمینه اجرای این بند قانونی ایجاد شد. به‌عنوان نمونه در برخی موارد سازمان مشمول به‌دلایلی، اعتبار این بند را با تأخیر به‌حساب خزانه واریز می‌کرد، اما به‌دلیل ناهماهنگی، خزانه‌داری کل نیز این اعتبار را از حساب سازمان مشمول برداشت کرده است. به‌بیان‌دیگر، در یک دوره دو بار اعتبار این بند از حساب سازمان متقاضی برداشت شد و امکان برگشت دوباره آن به‌حساب سازمان متقاضی وجود نداشت. از طرف دیگر در برخی موارد نیز مشاهده شده که سازمان مشمول با این تصور که خزانه اعتبار مورد نظر را برداشت می‌کند، خود اعتبار مورد نظر را واریز نمی‌کند و از طرف دیگر، خزانه‌داری هم مجاز است؛ بنابراین تکلیفی متوجه آن نیست و ممکن است به هر دلیلی اعتبار را از حساب یک سازمان مشمول کسر نکند. به همین دلیل، در گزارش تفریغ بودجه این بند مشاهده می‌شود که برخی از سازمان‌های مشمول اعتبار این بند را واریز نکرده‌اند و خزانه‌داری کل نیز آن را از حساب سازمان مشمول کسر نکرده‌ است.

سوم: الزام به پرداخت بخش اعظم اعتبار قرارداد پژوهشی به دانشجویان

این سیاست در ابتدا با هدف حمایت از دانشجویان تحصیلات تکمیلی مطرح شد و به همین دلیل در متن این بند اشاره شده که «حداقل سهم قابل پرداخت به دانشجویان، پژوهشگران پسادکتری، دانش‌آموختگان پژوهشگر و نیروهای کارورز از مبلغ هر طرح (پروژه) شصت درصد است». با‌این‌حال گزارش تفریغ بودجه حاکی از آن است که اکثر بازیگران درگیر در اجرای این بند، این تکلیف قانونی را اجرا نکردند. بررسی دقیق فرایند و اخذ نظرات ذی‌نفعان حاکی از ضعف این تکلیف قانونی است. به‌عنوان مثال در بسیاری از موارد (به‌ویژه در حوزه مطالعات فنی‌- مهندسی و پزشکی) بخش زیادی از هزینه انجام یک پروژه، صرف خرید تجهیزات و انجام آزمایش‌های مربوط می‌شود. بنابراین در‌صورتی‌که براساس متن قانون 60 درصد از مبلغ پروژه به دانشجویان پرداخت شود، ادامه پروژه و خرید تجهیزات مورد نیاز با مشکل کمبود منابع مالی روبه‌رو خواهد شد. به‌نوعی این شیوه توزیع منابع علاوه‌بر اینکه در زمینه پیشرفت پروژه‌ها مشکل ایجاد کرده، شرایطی را به‌وجود آورده که بسیاری از اعضای هیئت‌علمی تمایلی به مشارکت در این طرح‌های تحقیقاتی ندارند.

چهارم: بهره‌ نگرفتن از ظرفیت کارگزارهای تبادل فناوری در سامانه ساتع

سامانه ساتع به‌عنوان یک پلتفرم که به‌هم‌رسانی طرفین عرضه (مجری پژوهش) و تقاضا (سازمان متقاضی) را تسهیل می‌کند، شناخته می‌شود. با‌این‌حال، این سامانه دارای رویکرد منفعل در شناسایی مجری توانمند برای رفع نیازهای پژوهشی سازمان‌های متقاضی است. به‌بیان‌دیگر، در این سامانه صرفاً فراخوان نیازهای پژوهشی منتشر می‌شود و مجریان بالقوه، تنها در‌صورتی‌که به سامانه مراجعه و فراخوان را مشاهده کنند، از وجود نیاز سازمان متقاضی آگاه می‌شوند. از‌این‌رو همواره این احتمال وجود دارد که مجری‌های توانمند به‌دلایلی، در زمان مجاز فراخوان، اطلاع پیدا نکرده و در‌نتیجه پیشنهاد‌ی هم برای سازمان متقاضی ارسال نکنند. در‌نهایت به‌دلیل عدم حضور مجری‌های توانمند، سازمان متقاضی به‌واسطه ضرورت رفع نیاز با یک مجری که توانمندی بالایی ندارد، همکاری کند. یا در برخی مواقع ممکن است سازمان متقاضی با وجود انتشار فراخوان نیاز پژوهشی خود از مسیر سامانه ساتع، اما به‌دلیل کیفیت پایین پیشنهادهای ارسالی، هیچ‌کدام از آنها را انتخاب نکند و فراخوان را لغو کند.

در دیگر کشورها معمولاً با اتخاذ رویکرد فعالانه و استفاده از ظرفیت کارگزارهای تبادل فناوری سعی می‌کنند برای هر نیاز مشخص، فناور یا مجری توانمندی که قابلیت رفع آن را دارد، شناسایی کنند. لذا نیاز است که در سامانه ساتع از ظرفیت کارگزارهای تبادل فناوری استفاده شود؛ با‌این‌حال مهم‌ترین مانع در زمینه نقش‌آفرینی این بازیگران در سامانه ساتع، نحوه جبران خدمات کارگزاری آن‌هاست. در متن قانون و همچنین آیین‌نامه اجرایی آن، موضوع هزینه‌کرد منابع ذیل این بند قانونی به‌صورت مشخص بیان شده و خدمات کارگزاری در بین آنها نیست؛ بنابراین سازمان متقاضی نمی‌تواند از منابع این بند برای جبران خدمات کارگزارهای تبادل فناوری استفاده کند.

پنجم: شفافیت کم فرایند ارزیابی پیشنهاد‌ها و انتخاب مجری نهایی

سامانه ساتع یک پلتفرم برای برگزاری فراخوان‌ها و چالش‌های رقابتی است که در آن یک نیاز مشخص در قالب فراخوان منتشر شده و نهادها و افرادی که به‌صورت بالقوه پتانسیل رفع نیاز مورد نظر را دارند، پیشنهاد خود را برای سازمان متقاضی ارسال می‌کنند. با توجه به ماهیت این سامانه، اعتبار آن به‌شدت وابسته به سازوکار ارزیابی پیشنهادها و انتخاب مجری و همچنین شفافیت این فرایند است. با‌این‌حال، فرایند ارزیابی پیشنهادها و انتخاب مجری نهایی توسط سازمان‌های متقاضی انجام‌ می‌شود و هر سازمان با توجه به معیارهای مورد نظر خود، این ارزیابی را انجام می‌دهد.

در طی مصاحبه با برخی از سازمان‌های متقاضی مشخص شد که بعضی از آنها فرایند علمی و دقیقی برای ارزیابی پیشنهاد‌ها ندارند و گاهی تنها معیار مورد نظرشان برای ارزیابی، هزینه انجام پروژه است. از طرف دیگر سازمان متقاضی و دبیرخانه شورای عالی عتف (به‌عنوان متولی اجرایی سامانه ساتع) هیچ‌گونه بازخوردی در مورد تعداد پیشنهاد‌های دریافتی برای هر فراخوان و نتایج ارزیابی پیشنهاد‌های مختلف را به‌صورت عمومی منتشر نمی‌کند و حتی این اطلاعات در اختیار تیم‌های شرکت‌کننده قرار نمی‌گیرد. علاوه‌بر ‌این مشخصات مجری منتخب برای فراخوان‌ها نیز به‌صورت عمومی منتشر نمی‌شود. حتی در برخی موارد ممکن است که سازمان متقاضی به‌دلایلی مانند کیفیت پایین پیشنهاد‌ها، هیچ‌کدام از آنها را انتخاب نکند، اما این موضوع از طریق سامانه به مجریانی که پیشنهاد ارسال کرده‌اند، اطلاع داده نمی‌شود.

در‌مجموع شفافیت پایین فرایند ارزیابی در طی این سال‌ها باعث بروز حس بی‌اعتمادی نسبت به این سامانه و فرایند اجرایی آن در بین مشارکت‌کنندگان آن شده است؛ به‌گونه‌ای که در برخی موارد سازمان متقاضی، مجری طرح را از قبل انتخاب کرده است. لذا اعضای هیئت‌علمی گاهی قبل از تدوین پیشنهاد برای یک فراخوان، از مسیرهای غیررسمی مانند تماس با نماینده سازمان متقاضی اطمینان حاصل می‌کنند که مجری فراخوان مورد نظر، از قبل مشخص نشده باشد.

ششم: اطلاع‌رسانی ضعیف سامانه در مورد فراخوان‌ها

اعتبار سامانه‌های انتشار فراخوان به‌شدت وابسته به شبکه آنها و انتشار فراخوان در بین جامعه گسترده‌تری از محققان وابسته ‌است. بنابراین سامانه‌های مشابه در کشورهای توسعه‌یافته معمولاً در تلاش هستند که از مسیرهای مختلف اطلاع‌رسانی در مورد فراخوان‌ها را به‌صورت گسترده انجام دهند. به‌عنوان نمونه در کشور استرالیا، هر‌یک از فراخوان‌ها به‌صورت خودکار با توجه به تخصص افرادی که در سامانه ثبت‌نام کرده‌اند، ایمیل می‌شود و مجریان بالقوه به‌محض انتشار فراخوان مرتبط با حوزه کاری خود از آن مطلع می‌شوند. قاعدتاً در این شرایط مجریان بالقوه فرصت کافی برای تدوین پیشنهاد را در اختیار دارند و بنابراین تعداد بیشتری از مجریان بالقوه در فراخوان شرکت می‌کنند.

با‌این‌حال در سامانه ساتع با وجود ثبت‌نام مجریان در سامانه، هیچ‌گونه اطلاع‌رسانی در مورد فراخوان‌ها به آنها صورت نمی‌گیرد و این افراد برای اطلاع به‌موقع از فراخوان‌ها باید هر روز از وب‌سایت این برنامه بازدید کنند و با بررسی فراخوان‌های مختلف، موارد مرتبط با تخصص خود را شناسایی کرده و اقدامات لازم برای مشارکت در آنها را انجام دهند. با‌این‌حال بسیاری از مجریان بالقوه عنوان می‌کنند که به‌دلایل مختلف مانند مشغله کاری، در بازه‌های زمانی طولانی‌مدت از سامانه ساتع و فراخوان‌های آن بازدید می‌کنند.

هفتم: فرایندهای اداری طولانی در فرایند پرداخت هزینه پروژه به مجری

به‌صورت کلی انجام یک پژوهش نیازمند دسترسی به مواد و تجهیزات و همچنین نیروی انسانی است و تهیه این موارد، مستلزم صرف هزینه است. تأمین و پرداخت به‌موقع منابع مالی مورد نیاز برای انجام پژوهش، یکی از اقدامات مهم در راستای اثربخشی فعالیت پژوهشی است. با‌این‌حال پیچیدگی و بروکراسی بیش از حد در فرایند اجرایی سامانه ساتع در موارد متعدد باعث تأخیر زیاد در پرداخت هزینه انجام پروژه به مجریان آنها شده است. مجری پس از آماده کردن هر بخش از گزارش باید آن را برای سازمان مادر خود (مثلاً دانشگاه) ارسال کرده و دانشگاه پس از بررسی آن را برای دبیرخانه شورای عتف و سازمان متقاضی ارسال کند. در ادامه سازمان متقاضی در صورت تأیید آن بخش از گزارش باید به‌صورت کتبی نتیجه را از طریق سامانه ساتع به دبیرخانه شورای عالی عتف اطلاع دهد؛ سپس دبیرخانه نیز با سازمان برنامه و بودجه و خزانه‌داری کل مکاتبه کند که از محل اعتبار این بند برای سازمان مورد نظر، هزینه انجام پروژه را به‌حساب سازمان مجری (دانشگاه) واریز کند. در‌نهایت نیز دانشگاه پس از طی کردن مراحل اداری خود، هزینه را به عضو هیئت‌علمی پرداخت کند. این فرایند طولانی یکی از موانع اتمام پژوهش‌ها در زمان مورد نظر و همچنین یکی از دلایل عدم تمایل افراد به شرکت در فراخوان‌های سامانه ساتع است.

هشتم: محدودیت تعداد کارشناسان در نهاد متولی اجرای برنامه ساتع

با توجه به تعدد سازمان‌های متقاضی و تعدد حوزه کاری آنها، دبیرخانه شورای عالی عتف به‌منظور بررسی دقیق نیازهای مطرح ‌شده از‌سوی آنها و همچنین نظارت بر فرایند ارزیابی پیشنهاد‌ها و انتخاب مجری نهایی و همچنین پیگیری دستور پرداخت هزینه پروژه سازمان‌های مختلف، نیازمند دسترسی به نیروهای کافی با تخصص‌های مختلف است. با‌این‌حال دبیرخانه شورای عالی عتف از نظر کمّی و کیفی نیروی انسانی کافی برای پیگیری امور اجرایی این برنامه را در اختیار ندارد. این موضوع از یک‌ طرف باعث می‌شود که دبیرخانه شورای عالی عتف نظارت کافی بر فرایندهای تعریف نیاز، انجام فراخوان، انتخاب مجری نهایی و گزارش نهایی پروژه نداشته ‌باشد و فقط به‌صورت محدود نظارت کلی انجام دهد. از طرف دیگر در موارد مختلف طولانی شدن فرایند ارزیابی می‌تواند منجر به تأخیر در پرداخت هزینه پروژه‌ها به مجری پژوهش شود.

نهم: نبود رویکرد بلندمدت و جامع در طراحی برنامه

یکی از مؤلفه‌های مهم در فرایند سیاستگذاری، داشتن رویکرد بلندمدت و جامع‌نگر در زمان تدوین سیاست است. به‌بیان‌دیگر، انتظار می‌رود که تیم تدوین‌کننده سیاست از طریق تعامل با ذی‌نفعان مختلف ایده خود را از ابعاد مختلف مورد بررسی قرار داده و چالش‌ها و نقاط ضعف احتمالی آن را شناسایی کرده و در صورت امکان رفع کند. با‌این‌حال برخی شواهد حاکی از آن است که در تدوین سیاست مربوط به بند «و» تبصره «9» ماده‌واحده قانون بودجه، این موضوع مورد توجه قرار نگرفته‌ است. به‌عنوان نمونه در سال‌های اولیه چند‌بار این موضوع که اعتبار باقی‌مانده از محل منابع این بند قابل انتقال به سال بعد باشد، تغییر کرد. یک نمونه دیگر این موضوع است که از حداقل 60 درصد از اعتبار هر پروژه باید به دانشجو اختصاص یابد. این در‌حالی است که در صورت مصاحبه با برخی از ذی‌نفعان مشخص می‌شد که چنین موضوعی با توجه به تنوع پروژه‌هایی که ذیل این برنامه تعریف می‌شوند، عملی نیست.

دهم: عدم نظارت بر تکمیل همه بخش‌های ضروری در زمان ثبت تقاضا

عدم نظارت دبیرخانه بر کامل بودن همه بخش‌های ضروری در زمان ثبت اعلام نیاز، که می‌تواند ناشی از عدم انجام مطالعات دقیق در خصوص جزئیات پروژه توسط سازمان متقاضی باشد، باعث شده که فناور هنگام ارائه پیشنهاد برای پاسخگویی به نیاز مربوطه، با چالش‌های جدی مواجه شود. بی‌توجهی به برخی شاخص‌های کلیدی مانند گام‌های اجرایی پروژه، آثار و پیامدهای اجرای آن و سایر موارد مشابه، همانطور که در شکل 3 و 4 قابل مشاهده است، علاوه‌بر اینکه فرایند نظارت بر اجرای پروژه را با مشکلاتی مواجه می‌سازد همچنین امکان آسیب‌شناسی دقیق در صورت عدم دستیابی به نتایج مطلوب را نیز از بین می‌برد. این مسئله ضرورت نظارت دقیق‌تر دبیرخانه بر فرایندهای ثبت تقاضا و عدم تأیید فراخوان‌های با اطلاعات ناقص را آشکار می‌سازد تا بتوان با شفافیت و دقت بیشتری به ارزیابی و اجرای پروژه‌ها پرداخت و از بروز مشکلات احتمالی و پرتکرار جلوگیری کرد.

3. برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور

بند «ج» ماده (64) قانون برنامه ششم توسعه، یکی از سیاست‌های دولت در زمینه حمایت از انجام پژوهش‌های کاربردی مشترک بین صنعت و دانشگاه است که با عنوان «پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور» شناخته می‌شود. این برنامه از این جهت که به‌دنبال حمایت از پژوهش‌های کاربردی و همکاری بین بازیگران فعال در نظام ملی نوآوری است به‌نوعی با برنامه زیم آلمان مشابه است. در ادامه توضیحات مختصر در مورد ماهیت برنامه، تاریخچه و فرایند اجرایی آن ارائه شده و سپس برخی از نقاط ضعف آن بیان شده است.

3-1. سوابق تقنینی

موضوع حمایت از پژوهش‌های کاربردی همواره مورد توجه سیاستگذاران و برنامه‌ریزان در کشور بوده است. ایده حمایت از پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور ابتدا در سال 1379 در بند «الف» ماده (102) قانون برنامه سوم توسعه کشور مطرح شد [14]. در ادامه نیز به‌منظور عملیاتی کردن این بند قانونی، آیین‌نامه اجرایی آن تدوین و در تاریخ 1379/9/2 به تصویب هیئت‌وزیران رسید.

 در متن آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (102) قانون برنامه سوم توسعه، سه معیار اصلی برای حمایت از پروژه‌های کاربردی مطرح ‌شده بودند که عبارتند از: اول، کارفرما موظف است که رسماً حداقل چهل درصد از هزینه‌های پژوهشی را تأمین و تعهد نماید. دوم، پروژه با مسئولیت و تأیید کارفرما دارای توجیه فنی، اقتصادی و فرهنگی باشد و در‌نهایت سوم، مدت اجرای پروژه بیش از 2 سال نباشد. همچنین در آیین‌نامه اجرایی مقرر شده بود که تصمیم‌گیری در مورد انتخاب و تصویب پروژه‌هایی مورد حمایت در کارگروهی متشکل از نمایندگان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (یک نفر از معاونت فرهنگی، آموزشی و پژوهشی و یک نفر از معاونت ذی‌ربط دیگر)، وزارت علوم و تحقیقات و فناوری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و دستگاه اجرایی ذی‌ربط (کارفرما و سفارش‌دهنده) انجام خواهد شد. در کارگروه مذکور پس از بررسی پیشنهاد‌های دریافتی، حداکثر تا آخر شهریور هر سال نسبت به انتخاب و تصویب پروژه‌های پژوهشی جهت تأمین اعتبار اقدام می‌شود. ضمناً عنوان شده بود که دبیرخانه این کارگروه با عنوان دبیرخانه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور در وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مستقر شود.

 در ادامه نیز این سیاست، در برنامه چهارم توسعه ذیل بند «د» ماده (45) مطرح شد [15]. در دستورالعمل اجرایی بند مذکور تعریف کارفرما به‌صورت دقیق مشخص شد. بر این اساس کارفرما، وزارتخانه یا دستگاه‌های اجرایی دولتی یا غیردولتی است که تحقیق به سفارش وی انجام‌ می‌شود و مدیریت و نظارت بر اجرای پروژه را برعهده دارد. در دستورالعمل فوق اشاره شده بود که پروژه‌های پیشنهادی برای استفاده از تسهیلات ذیل این بند باید پژوهشی، غیر‌بنیادی و غیرتکراری باشند. علاوه‌بر‌ این باید توجه داشت که طرح‌ها و پروژه‌هایی که مسئله‌محور نبوده و اساساً مشکلی را حل نمی‌کنند، همانند طرح‌هایی که دارای عناوینی نظیر بررسی، امکان‌سنجی، مطالعه و معادل این واژه‌ها باشند یا پروژه‌هایی که هدف آنها صرفاً شناسایی موضوع خاصی بوده، یا فقط مطالعه تطبیقی باشند یعنی قید حل مسئله مطرح نباشد و یا حل مسئله در آن موکول به انجام طرح دیگری شده باشد، از محل تسهیلات موضوع این بند حمایت نمی‌شوند. همچنین اشاره شده است که امکان حمایت از طرح‌های انتقال یا بومی‌سازی فناوری (پژوهش‌های توسعه‌ای) از محل تسهیلات موضوع این بند وجود دارد. همچنین در مواردی که مؤسسه پژوهشی و کارفرما هر دو غیردولتی باشند نمی‌توانند از تسهیلات این بند استفاده‌ کنند. پایان‌نامه‌های کارشناسی، کارشناسی‌ارشد و دکتری مشمول حمایت‌های این طرح نمی‌شوند.

 سیاست حمایت از پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور در برنامه پنجم توسعه نیز ذیل بند «الف» ماده (17) مطرح شد [16]. در راستای اجرای این بند نیز آیین‌نامه اجرایی تدوین شد که در این آیین‌نامه حوزه‌های علمیه، پارک علم و فناوری، مرکز رشد و واحدهای پژوهشی‌/‌ فناوری دولتی یا غیردولتی با هویت حقوقی مستقل در کنار دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها به‌عنوان مؤسسه پژوهشی مطرح شدند.

‌براساس آیین‌نامه اجرایی مصوب، پژوهش کاربردی تقاضامحور پژوهشی است که به سفارش کارفرمای غیردولتی به‌منظور کسب دانش علمی و فنی جدید با کاربرد عملی خاص و حل مشکل در کشور انجام گیرد و منجر به محصول کاربردی، نوآوری یا بومی‌سازی دانش فنی شود که برای اولین‌بار در ایران انجام شده باشد. بنابراین کارفرما باید غیردولتی باشد و شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان از‌جمله شرکت‌های مستقر در پارک‌ها و مراکز رشد علم و فناوری نیز می‌توانند در صورت داشتن سایر شرایط این آیین‌نامه به‌عنوان کارفرما از تسهیلات موضوع این بند استفاده‌ کنند.

در‌نهایت در برنامه ششم توسعه بحث پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور در بند «ج» ماده (64) مطرح شد. به‌منظور اجرای این بند نیز از آیین‌نامه ‌اجرایی تدوین شده در برنامه پنجم توسعه استفاده شد. براساس آیین‌نامه کارفرما دستگاه اجرایی، مؤسسه یا شرکت غیردولتی است و حداقل 51 درصد مشارکت مالی نقدی در پروژه دارد. در این میان با توجه به صحبت‌های کارشناس دبیرخانه، کارفرما می‌تواند یک نهاد خصولتی (خصوصی- دولتی) باشد؛ به‌شرط اینکه 51 درصد سهام آن نهاد در اختیار بخش خصوصی باشد. البته در این آیین‌نامه این شرط اضافه شده است که پروژه‌های طبقه‌بندی‌ شده و محرمانه نمی‌توانند از تسهیلات موضوع بند «الف» استفاده‌ کنند.

به‌صورت کلی اهداف این بند عبارتند از: نهادینه‌سازی و ترویج فرهنگ همکاری و تعاملات مشترک بین مراکز پژوهشی و صنعت؛ تبدیل علم به ثروت و تقویت ارتباط میان صنعت، دانشگاه، حوزه‌های علمیه و جامعه؛ گسترش حمایت از پژوهش‌های ناظر به حل مشکلات و رفع نیازهای کشور؛ تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری‌ها و فعالیت بخش غیردولتی و در‌نهایت استفاده حداکثری از امکانات و توان پژوهشی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری و حوزه‌های علمیه در حل مشکلات کشور.

در‌مجموع طی سال‌های مختلف تغییراتی در محتوای این سیاست اعمال شده که در جدول 4 به برخی از آنها اشاره شده است. با‌این‌حال دو تغییر مهم مربوط به کاهش درصد حمایت مالی و همچنین ماهیت کارفرما از دولتی به‌غیر دولتی بودند. در مورد تغییر سهم مشارکت باید توجه داشت که دبیرخانه سعی داشت که با افزایش سهم کارفرما، این نهاد را به‌عنوان متقاضی خروجی پروژه، بیشتر در فرایند اجرای پروژه درگیر کند و به همین دلیل به‌مرور، سهم کارفرما از 40 درصد به 51 درصد افزایش یافت.

جدول 4. تغییرات اصلی بند قانونی مربوط به برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضا محور 

 ماخذ: یافته‌های پژوهش

3-2. فرایند اجرای برنامه

به‌منظور اجرای برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، دبیرخانه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور در وزارت علوم، تحقیقات و فناوری راه‌اندازی شد. براساس تصمیم دبیرخانه، مقرر شد که در هر سال دو بار فراخوان دریافت حمایت‌های این برنامه منتشر شود و متقاضیان دریافت حمایت در بازه زمانی مشخص شده در فراخوان برای دریافت حمایت اقدام کنند. با توجه به محدودیت نیروی انسانی دبیرخانه برای بررسی درخواست‌ها و پیگیری امور، مقرر شد که حمایت‌ها در طی فراخوان‌های مشخصی انجام شوند. در هر دوره متن فراخوان به‌صورت عمومی منتشر می‌گردید و به‌صورت خاص برای دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های پژوهشی واجد شرایط نیز ارسال می‌شد. در ادامه، متقاضیان دریافت حمایت باید به دبیرخانه مراجعه می‌کردند. مجری هر پروژه باید عضو تمام وقت یا هیئت‌علمی مؤسسه پژوهشی بوده و دارای حداقل مدرک کارشناسی‌ارشد در زمینه پروژه پژوهشی مورد نظر بوده و همچنین دارای حداقل 3 سال سابقه پژوهشی در ارتباط با موضوع پژوهش باشد [17].

قبل از هر‌گونه اقدامی، اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی به‌عنوان مجری، باید دستگاه اجرایی (کارفرما) که دارای نیاز پژوهشی مشخصی است را پیدا کنند و سپس به دبیرخانه مراجعه نمایند. در مورد دستگاه‌های اجرایی هم شرایط به همین صورت بود؛ یعنی آنها باید ابتدا هیئت‌علمی مناسب برای رفع نیاز خود را شناسایی کرده و سپس برای دریافت حمایت به دبیرخانه مراجعه می‌کردند. به‌بیان ساده‌تر برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور هیچ‌گونه حمایتی را به طرفین عرضه و تقاضا برای پیدا کردن همکار مناسب ارائه نمی‌داد و صرفاً در‌صورتی‌که آنها با هم ارتباط برقرار می‌کردند، می‌توانستند درخواست خود برای دریافت حمایت‌های ذیل برنامه مذکور را ثبت کنند.

همان‌طور که اشاره شد دبیرخانه به‌صورت رسمی هیچ‌گونه خدمات به‌هم‌رسانی به ذی‌نفعان ارائه نمی‌دهد. هر‌یک از طرفین مجری و کارفرما باید فرم‌های مربوط به مشارکت خود در این برنامه را دریافت کرده و تکمیل نمایند. علاوه‌بر ‌این پیشنهاد مربوط به پروژه پژوهشی و همچنین اطلاعات مرتبط به هزینه‌های مالی آن نیز باید تکمیل شده و توسط مؤسسه پژوهشی که مجری در آن مشغول فعالیت است، تحویل داده شود. با توجه به نقش مؤسسه پژوهشی در این فرایند لازم است که مجری و کارفرما در ابتدا موضوع همکاری خود را با مؤسسه پژوهشی در میان بگذارند و تأیید مؤسسه پژوهشی برای همکاری را دریافت کنند.

به‌مرور همه درخواست‌های دریافت حمایت به‌همراه مدارک طرفین همکاری به دبیرخانه ارسال می‌شوند تا زمانی که دوره فراخوان پایان یابد. پس از پایان دوره فراخوان، کارشناس‌های دبیرخانه درخواست‌ها را بررسی می‌کنند. این بررسی بر‌مبنای مجموعه‌ای از معیارها صورت‌ می‌گیرد که برخی از آنها عبارتند از: کامل بودن مدارک ارسال ‌شده، هیئت‌علمی بودن مجری مورد نظر، تناسب موضوع پروژه با رشته تحصیلی و تخصص مجری، توان مالی کارفرما، ارتباط موضوع پروژه با حوزه کاری کارفرما، فقدان ارتباط دوستی و فامیلی بین مجری و کارفرما و ... . البته باید توجه داشت که با توجه به محدودیت نیروی انسانی دبیرخانه هم از نظر تعداد و هم از نظر تنوع تخصص‌ها، این بررسی اولیه معمولاً مشکلاتی برای دبیرخانه ایجاد می‌کند.

در ادامه درخواست‌هایی که در بررسی اولیه تأیید شدند وارد مرحله ارزیابی محتوایی توسط تیم داوری می‌شوند. برای ارزیابی محتوایی معمولاً با توجه به موضوع پروژه‌های پژوهشی، طرح پیشنهادی برای داورهایی با تخصص مرتبط ارسال می‌شود. به‌صورت معمول هر درخواست و طرح پژوهشی برای سه داور ارسال می‌شود تا نظرات خود را در مورد طرح مورد نظر ارائه کنند. با‌این‌حال حجم منابع مالی برآورد شده برای انجام پروژه نیز در تعیین تعداد داورها تأثیرگذار است و در مواردی که هزینه پروژه بالاست، درخواست و طرح پژوهشی برای پنج داور نیز ارسال می‌شود. تا قبل از سال 1393 برای پروژه‌های مصوب از طرف دبیرخانه ناظر تعیین نمی‌شد، اما از سال 1393 به بعد دبیرخانه برای هر‌یک از پروژه‌های مصوب ناظر تعیین می‌کرد تا بر فرایند اجرای پروژه و محتوای آن نظارت داشته ‌باشد. ناظر هم معمولاً از بین داورهایی که طرح را ارزیابی کردند انتخاب می‌شد.

تیم داوری پیشنهاد‌های ارسالی را از ابعاد مختلف بررسی می‌کنند که در ادامه به برخی از آنها اشاره شده است از‌جمله؛ آیا موضوع پروژه دارای وجاهت علمی است؟ آیا پروژه در سطح کشور تکراری نیست؟ آیا پیشنهاد در طول دوره زمانی مطرح ‌شده قابل انجام است؟ آیا برآورد هزینه‌های انجام پروژه معقول است؟ همچنین باید توجه داشت که براساس آیین‌نامه اجرایی مربوط به این برنامه، پروژه پیشنهادی باید پژوهشی، کاربردی، غیرتکراری، دارای نوآوری (اولین‌بار در کشور)، ناظر به حل مشکلات کشور و تقاضا‌محور باشد. بنابراین تیم داوری در طی ارزیابی خود باید به موارد فوق نیز توجه داشته ‌باشد. در این بین پژوهشی و کاربردی بودن موضوع مطرح ‌شده منوط به نظر مجری و کارفرماست و آنها باید در این زمینه تعهد بدهند. علاوه‌بر‌ این دبیرخانه در این زمینه مجاز به مداخله و اظهارنظر است. به‌صورت کلی معیارهای مطرح ‌شده برای ارزیابی کیفی بودند و تیم داوری عمدتاً براساس دیدگاه و نگرش خود پیشنهاد‌ها را ارزیابی می‌کردند.

یک موضوع مهم اینکه در این برنامه صرفاً هزینه‌های مصرفی مشمول حمایت می‌شوند و هزینه‌هایی که برای اقلام غیر‌مصرفی مانند خرید تجهیزات آزمایشگاهی صرف می‌شوند، جزء هزینه‌های مستقیم پروژه محسوب نمی‌شوند و از محل تسهیلات موضوع این بند حمایت نمی‌شوند. یکی از معیارهای تأیید طرح پیشنهادی، غیرتکراری بودن طرح است، این در‌حالی است که هیچ سامانه یا سازوکار مشخص و معتبری برای اطمینان از غیرتکراری بودن طرح‌های پژوهشی وجود ندارد و صرفاً تیم داوری با توجه به دامنه اطلاعات خود در این زمینه اظهارنظر می‌کنند. از طرف دیگر در مورد کاربردی بودن پروژه نیز معیارهای مشخصی وجود ندارد و در این زمینه نیز تیم داوری براساس برداشت خود اظهارنظر می‌کنند. در‌مجموع با توجه به معیارهای مطرح ‌شده، هر‌یک از داورها نظرات خود در مورد طرح پیشنهادی را به دبیرخانه ارسال می‌کنند. کارشناس دبیرخانه نیز نظرات داورهای مختلف را بررسی و جمع‌بندی می‌کند و در صورت تأیید طرح پیشنهادی، نتیجه را طی یک نامه به مؤسسه پژوهشی، مجری و کارفرما اطلاع می‌دهد. 

پس از تأیید طرح پژوهشی یک قرارداد چهارجانبه بین دبیرخانه، مؤسسه پژوهشی (معاونت پژوهشی مؤسسه مورد نظر)، کارفرما و مجری در مورد اجرای پروژه منعقد می‌شود. هدف از این قرارداد این است که از یک‌ طرف مجری و مؤسسه پژوهشی متعهد شوند که حاضر به اجرای پروژه هستند و از طرف دیگر نیز کارفرما و دبیرخانه نسبت به پرداخت هزینه پروژه متعهد شوند.

علاوه‌بر ارزیابی محتوایی پیشنهاد‌های ارسالی، دبیرخانه به‌دلیل محدودیت اعتبارات ذیل این بند، با توجه به اولویت پروژه‌های پیشنهاد شده از برخی از آنها حمایت می‌کند. اولویت پروژه‌ها برای حمایت با معیارهای زیر تعیین می‌شود:

1. موضوع پروژه از اولویت‌های اساسی کشور باشد،

2. افزایش سهم مشارکت کارفرما (در‌واقع با توجه به محدودیت اعتبارات ذیل این برنامه، پروژه‌هایی که دارای بالاترین میزان مشارکت کارفرما باشند در اولویت قرار می‌گیرند)،

3. واریز تمام سهم مشارکت کارفرما در اولین واریزی (پروژه‌های که کارفرما متعهد می‌شود در اولین واریز سهم خود را کامل پرداخت کند در اولویت هستند).

پس از تأیید و انعقاد قرارداد، پروژه رسماً شروع خواهد شد. براساس آیین‌نامه اجرایی این بند غیر از موارد استثنا، مدت زمان هر پروژه حداکثر باید 24 ماه باشد. جدای از قرارداد چهارجانبه‌ای که در بالا به آن اشاره شد، مؤسسه پژوهشی، کارفرما و مجری نیز قرارداد سه‌جانبه‌ای با یکدیگر منعقد می‌کنند که جزئیات همکاری در آن مشخص شده است. علاوه‌بر‌ این، براساس آیین‌نامه اجرایی مالکیت فکری پروژه متعلق به کارفرماست . با‌این‌حال طرفین همکاری می‌توانند به‌صورت توافقی در قالب قرارداد سه‌جانبه سهم خود از مالکیت دارایی فکری را مشخص کنند.

براساس قرارداد چهارجانبه هر پروژه معمولاً به 4 تا 6 مرحله تقسیم می‌شود و مجری و مؤسسه پژوهشی ملزم هستند مطابق با آن مراحل، گزارش پیشرفت را برای کارفرما ارسال کنند. مؤسسه پژوهشی گزارش هر مرحله را برای کارفرما ارسال می‌کند و در صورت تأیید گزارش از‌سوی کارفرما، آن سازمان باید سهم مالی خود را متناسب با گزارش پیشرفت پروژه به‌حساب مؤسسه پژوهشی واریز کند. در ادامه نیز مؤسسه پژوهشی ملزم است که گزارش پیشرفت پروژه به‌همراه نامه تأیید کارفرما و همچنین رسید پرداخت کارفرما (رسیدی که نشان‌دهنده این موضوع باشد که کارفرما سهم خود را پرداخت کرده است) را به دبیرخانه ارسال کند. اسناد ارسالی در دبیرخانه بررسی می‌شوند و پس از تأیید اسناد، دبیرخانه نیز متناسب با پیشرفت پروژه سهم خود را به مؤسسه پژوهشی پرداخت می‌کند. به‌نوعی می‌توان گفت که پرداخت منابع مالی از طرف دبیرخانه منوط به پرداخت سهم کارفرماست. البته با توجه به روند اخیر و تعیین ناظر برای پروژه، دبیرخانه قبل از دستور پرداخت هزینه هر محله از گزارش، آن را برای ناظر ارسال می‌کند و در صورت تأیید گزارش از‌سوی ناظر، سهم خود را پرداخت می‌کند.

با وجود بحث‌های فوق، در طی سال‌های اخیر به‌دلیل چالش‌های فرایند اجرای این بند و همچنین خاتمه نیافتن برخی از پروژه‌هایی که از گذشته از محل منابع این بند تعریف‌ شده‌اند، تیم اجرایی برنامه تصمیم گرفتند که فراخوان جدیدی برگزار نکنند و صرفاً بر اصلاح سازوکارها و همچنین پیگیری خاتمه پروژه‌های گذشته متمرکز شوند.

گفتنی است که گزارش مستندی در مورد عملکرد این بند قانونی از طرف دبیرخانه تاکنون منتشر نشده است.

3-3. چالش‌های اجرای برنامه

بررسی فرایند اجرایی برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور و همچنین مصاحبه با ذی‌نفعان مختلف این برنامه، حاکی از وجود چالش‌های و ضعف‌هایی در محتوای سیاست و فرایند اجرای آن است. در این راستا در ادامه به برخی از مهم‌ترین ضعف‌های برنامه مورد نظر اشاره شده است.

اول: رویکرد کوتاه‌مدت در طراحی برنامه‌

یکی از اقداماتی که در زمان تدوین یک برنامه باید به آن توجه داشت، بحث و بررسی ابعاد مختلف برنامه و فرایند اجرایی آن است. کاملاً مشخص است که این اقدام احتمال بروز خطا در برنامه و فرایند اجرای آن را کاهش می‌دهد. با‌این‌حال بررسی‌های صورت ‌گرفته حاکی از آن است که در زمان تدوین برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور رویکرد بلندمدتی وجود نداشته ‌است؛ به‌عنوان نمونه در فرمی که در اختیار مشارکت‌کنندگان در برنامه قرار گرفته به این موضوع توجه نشده که گزینه‌های مرتبط با میزان مشارکت هر‌یک از طرفین همکاری در پروژه مورد حمایت، به‌صورت مشخص تعیین شوند. بنابراین هر‌یک از مشارکت‌کنندگان با رویکرد خود اطلاعات این بخش را وارد کرده و این موضوع منجر به ناهماهنگی شده است. در یک مورد مشارکت‌کننده از اعداد 40 به 60 استفاده کرده است در مورد دیگر از 0.4 و 0.6، در دیگری 40 درصد و 60 درصد و به همین ترتیب بقیه موارد تکمیل شدند. علاوه‌ بر‌این به آموزش نیروهای مشخص برای پیگیری امور برنامه به‌صورت مداوم توجه نشده و در هر زمان، مسئول اجرای برنامه با توجه به نوع نگاه خود یک رویکرد خاص را برای بررسی و انجام امور مرتبط با برنامه به‌کار گرفته است.

دوم: محدودیت نیروی انسانی دبیرخانه

با توجه به اینکه در این برنامه از پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور حمایت می‌شود، بنابراین نهادهای مشمول در حوزه‌های موضوعی مختلف می‌توانند درخواست دریافت حمایت را به دبیرخانه ارسال کنند. در این بین از‌آنجا‌که لازم است که کارشناسان دبیرخانه غربال اولیه درخواست‌ها را انجام بدهند، بنابراین نیاز است که نیروی انسانی کافی برای بررسی دقیق درخواست‌ها در دبیرخانه فعالیت کنند و از طرف دیگر این افراد باید دارای تخصص‌های متنوع باشند تا قادر به بررسی درخواست‌ها شوند. با‌این‌حال دبیرخانه با محدودیت نیروی انسانی برای پیگیری امور مواجه است که همین موضوع بر دقت و زمان بررسی‌ها تأثیر منفی دارد.

سوم: فقدان نظارت بر اجرای سیاست

یکی از اقدام‌های مهم در راستای موفقیت برنامه‌های سیاستی، نظارت و ارزیابی برنامه‌ها و ارائه گزارش عملکرد آنهاست. این اقدام از‌یک‌سو باعث می‌شود نقاط ضعف و مشکلات مرتبط با برنامه نمایان شده و در صورت امکان راهکارهای مناسب برای رفع آنها ارائه شود. از‌سوی‌دیگر، مجری به‌واسطه اینکه گزارش عملکردش در برنامه منتشر می‌شود، معمولاً نهایت تلاش خود را به‌کار می‌گیرد که برنامه عملکرد مطلوب را داشته ‌باشد. با‌این‌حال نظارت دقیقی بر اجرای این فرایند صورت نمی‌گرفت و گزارشی هم از عملکرد آن در طول سال‌های اجرای برنامه منتشر نشده است. در همین راستا یکی از بازیگران درگیر در اجرای برنامه عنوان کرد که از سال 1394 در این برنامه هیچ فراخوانی منتشر نشده و فقط از یک پروژه خاص حمایت شده است. به‌عبارت بهتر با وجود بیش از پنج سال که برنامه اجرا نشده‌، اما همچنان گزارشی در مورد عملکرد برنامه منتشر نگردیده است.

چهارم: ضعف مدیریت دانش

یکی دیگر از نقاط ضعف برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور این است که سازوکار مناسب برای مدیریت دانش و ثبت آمار و اطلاعات مرتبط با مشارکت‌کنندگان و پروژه‌های مورد حمایت وجود نداشت. در همین راستا در موارد متعدد مشاهده شده است که اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها بعد از چند سال به دبیرخانه مراجعه کرده و به‌دنبال دریافت گواهی انجام پروژه برای پرونده ارتقا خود بودند، اما به‌دلیل اینکه مستندسازی اسناد به‌خوبی انجام نشده بود، دبیرخانه در این زمینه ضعف دارد. علاوه‌بر ‌این در برخی موارد اعضای هیئت‌علمی مدعی شدند که با ارائه گزارش پروژه و گذشت مدت زمانی از ارائه گزارش اما همچنان بخشی از حق‌الزحمه خود را دریافت نکردند. این در‌حالی است که گاهی حق‌الزحمه به‌حساب دانشگاه واریز شده‌، اما دانشگاه به مجری پرداخت نکرده ‌است. در‌صورتی‌که سیستم مناسب برای ثبت اطلاعات و ارسال آن برای مخاطبان وجود داشته ‌باشد، هر‌یک از طرفین همکاری در جریان جزئیات ارسال گزارش پروژه و پرداخت هزینه پروژه قرار می‌گیرند.

پنجم: امکان سوءاستفاده مشارکت‌کنندگان از برنامه

یکی دیگر از چالش‌های این برنامه این است که به‌دلایل مختلف مانند ضعف زیرساخت‌های اطلاعاتی و فقدان سازوکارهای تنبیهی، در موارد مختلف مشاهده شده که ذی‌نفعان با وجود اینکه شرایط دریافت حمایت‌های ذیل این بند را نداشته‌اند، درخواست خود را برای دریافت حمایت ارسال کردند. در این بین هم گاهی دبیرخانه نیز به‌دلیل محدودیت نیروی انسانی قادر به بررسی دقیق درخواست مطرح شده و شرایط متقاضیان نشده و حمایت را انجام داده است. به‌عنوان نمونه در برخی موارد مجری و متقاضی به‌صورت توافقی مبلغ مورد نیاز برای انجام پروژه را بیشتر از میزان واقعی برآورد کردند و به‌نوعی سعی داشتند با این کار بیشتر از نصف مبلغ پروژه را از دبیرخانه دریافت کنند.

ششم: ضعف در فرایند برقراری ارتباط بین مجری و کارفرما

در این برنامه، کارفرما خودش باید فردی را جهت انجام پژوهش مورد نظر بیابد و دبیرخانه، خدمتی در این جهت، ارائه نمی‌دهد. همچنین اعتباری برای ارائه خدماتی از قبیل مشاوره به کارفرما برای تعریف نیاز خود به زبان علمی در نظر گرفته نشده است. از طرف دیگر، به نقش نهادهای واسطی که می‌توانند نیازهای کارفرما را شناسایی کرده و به چندین بخش مجزا تجزیه کنند و مجری مناسب برای هر بخش را بیابند، توجهی نشده است.

4. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی

با توجه به نقش قابل‌توجه علم، فناوری و نوآوری در رشد و توسعه کشورها در طی سال‌های گذشته، سیاستگذاران سعی کردند که با تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های مناسب در حوزه‌های علم، فناوری و نوآوری شرایط را برای رشد و توسعه کشور خود فراهم کنند. البته باید توجه داشت که صرف تدوین سیاست‌ها منجر به توسعه کشورها نمی‌شود بلکه از یک‌ طرف، باید براساس شرایط زمینه‌ای هر کشور، سیاست‌ها و برنامه‌ها تدوین شود و از طرف دیگر، اجرای دقیق و اصولی سیاست‌ها نیز اهمیت دارد. در همین راستا عنوان می‌شود که علاوه‌بر مناسب بودن سیاست، کشور مورد نظر باید استعداد لازم جهت اجرای سیاست مورد نظر را نیز داشته ‌باشد.

منطق مداخله دولت و تدوین سیاست نوآوری، براساس رویکردهای اقتصاد نئوکلاسیک و اقتصاد تکاملی به‌ترتیب شکست‌های بازار و شکست‌های سیستمی است. به‌عبارت بهتر، مداخله دولت و تدوین سیاست نوآوری در مواقعی انجام می‌گیرد که سیستم به‌خوبی کار نمی‌کند و جامعه هدف با یک مسئله خاص روبه‌رو است. در برنامه اسبیر نیز مشاهده شد که به‌واسطه مشکلاتی که در زمینه فعالیت و تأمین مالی شرکت‌های کوچک نوآور وجود داشت، ایده این برنامه مطرح شد. همان‌طور که اشاره شد در برنامه ساتع نیز، به‌واسطه افزایش تعداد دانشجویان تحصیلات تکمیلی و این موضوع که این افراد منبع درآمدی ندارند، ایده‌ای برای حمایت از آنها مطرح شد.

با توجه به اینکه دولت‌ها از سیاست‌ها به‌منظور مداخله آگاهانه استفاده می‌کنند بنابراین سیاست‌ها دارای اهداف مشخصی هستند و باید در زمان تدوین و اجرای سیاست، این اهداف به‌خوبی تببین شده و ذی‌نفعان نیز در ادامه مسیر به آنها پایبند باشند. با‌این‌حال در تجربه برنامه ساتع مشاهده می‌شود که هدف اولیه از تدوین سیاست، حمایت از دانشجویان تحصیلات تکمیلی بوده است، اما ‌فارغ از کارآمدی و اثربخشی این سیاست‌ به‌واسطه تغییراتی که در ادامه و در طول اجرای برنامه صورت ‌گرفته، مشاهده می‌شود که شرکت‌های دانش‌بنیان و دیگر بازیگران نیز مجاز شده‌اند به‌عنوان مجری طرح‌های پژوهشی در سامانه ساتع فعالیت کنند. انتظار می‌رود در آینده بیشتر شرکت‌ها و بانک‌های دولتی ترجیح بدهند که طرح‌های پژوهشی خود را به شرکت‌های دانش‌بنیان واگذار کنند. بنابراین منابع این بند به‌جای اختصاص به دانشجویان به شرکت‌های دانش‌بنیان تخصیص داده خواهد شد. به‌بیان ساده، انحراف از هدف اولیه به‌عنوان یکی از ضعف‌هایی است که در طول اجرای سیاست‌ها باید به آن توجه شود.

یکی از نکات مهم در تدوین سیاست، تعیین ابزار سیاستی مناسب برای دستیابی به هدف مورد نظر است. در انتخاب ابزار سیاستی علاوه‌بر اینکه لازم است که به ظرفیت هر‌یک از ابزارها توجه شود، نیاز است تا دیدگاه ذی‌نفعان مختلف برنامه در مورد ابزار مورد نظر اخذ شود. به‌صورت کلی، بررسی تجربه‌های موفق در زمینه تدوین و اجرای برنامه‌های سیاستی بیانگر این نکته است که معمولاً قبل از تدوین برنامه و اجرای آن به‌صورت کامل، نتایج و آثار حاصل از ابعاد مختلف برنامه و گزینه‌های مختلف برای هر‌یک از بخش‌های برنامه، به‌صورت دقیق بررسی و تحلیل می‌شوند. برای این منظور، هم می‌توان با نظرسنجی از ذی‌نفعان مختلف، ابهامات یا ضعف‌های هر‌یک از گزینه‌ها را شناسایی کرد و هم می‌توان برنامه را در مقیاس کوچک به‌صورت آزمایشی اجرا کرد تا ضعف‌ها و ایرادات آن مشخص شود و پس از اصلاح آنها، برنامه در سطح گسترده‌تر پیاده‌سازی شود.

در همین راستا در تجربه اسبیر مشاهده شد که ابتدا برنامه اسبیر به‌صورت محدود در سطح یک سازمان اجرا شده و سپس آن را در سطح کشور تصویب کردند. با‌این‌حال براساس تجربه‌های داخلی بررسی شده در این گزارش، به این مسئله توجه چندانی صورت نگرفته و نتیجه آن، ضعف‌هایی است که در این برنامه‌ها هنوز وجود دارد. به‌عنوان نمونه یکی از ضعف‌های اساسی در برنامه ساتع که ذی‌نفعان مختلف به آن اشاره کردند، این موضوع بود که براساس متن قانون، مجریان طرح‌های پژوهشی ملزم به پرداخت حداقل 60 درصد از مبلغ پروژه به دانشجویان تحصیلات تکمیلی هستند؛ که رعایت نمی‌شود. در این موضوع، به ماهیت متفاوت طرح‌های پژوهشی حوزه‌های مختلف مانند علوم انسانی، فنی و مهندسی، علوم پزشکی و ... توجه نشده است. اگر قبل از اجرای برنامه از ذی‌نفعان نظرسنجی صورت می‌گرفت یا برنامه به‌صورت آزمایشی در مقیاس کوچک اجرا می‌شد، قاعدتاً این ضعف آشکار می‌شد و اصلاحات لازم در راستای رفع آن صورت می‌گرفت. به‌عنوان مثال در‌صورتی‌که در متن قانون عنوان می‌شد که «حداقل 60 درصد از هزینه نیروی انسانی هر طرح پژوهشی باید به دانشجویان اختصاص یابد» این ضعف رفع می‌گردید. البته باید توجه داشت که برگزاری نظرسنجی یا اجرای آزمایشی، الزاماً منجر به بهبود برنامه نمی‌شود و نیاز است که تیم مجری به‌صورت دقیق و جزئی نظرات و بازخوردهای ذی‌نفعان مختلف را بررسی کرده و در راستای اصلاح آنها تلاش کند.

یکی دیگر از ویژگی‌های قابل‌توجه برنامه اسبیر، ساختار حمایت مرحله‌ای این برنامه است که ناشی از بررسی دقیق در مورد نحوه حمایت از شرکت‌های کوچک است و شرکت‌های کوچک در‌صورتی‌که واجد شرایط باشند، حمایت مرحله اول را دریافت می‌کنند. سپس در صورت موفقیت در مرحله اول و دارا بودن شرایط لازم می‌توانند از حمایت‌های مرحله دوم نیز برخوردار شوند. با‌این‌حال در بررسی تجربه‌های داخلی چنین رویکردی وجود ندارد و حمایت‌ها در طی یک مرحله و با پذیرش پیشنهاد، به متقاضی مربوطه تعلق می‌گیرد. البته اعطای حمایت‌های منوط به ارائه گزارش پیشرفت پروژه و تأیید کارفرماست. اما در برنامه اسبیر، ممکن است برای یک اعلام نیاز در مرحله اول، 3 پیشنهاد مورد حمایت قرار گیرد و در مرحله دوم، فقط یکی از آنها حمایت شود. زمانی که برای یک فراخوان تنها با یک متقاضی قرارداد منعقد می‌شود، وی خود را مستحق دریافت کل هزینه پروژه می‌دانند و بنابراین به‌صورت مداوم در تلاش هستند که از مسیرهای مختلف مانند ارائه گزارش‌های اولیه، گزارش‌های شفاهی در مورد پیشرفت پروژه یا رایزنی با نماینده کارفرما، کل هزینه اجرای پروژه را دریافت کنند. در برنامه اسبیر هر بنگاه صرفاً مدعی دریافت حمایت مرحله مشخصی است و نمی‌تواند مدعی دریافت حمایت در دیگر مراحل نیز بشود.

اگرچه تدوین یک برنامه سیاستی دقیق که به همه ابعاد آن توجه شده است، اهمیت بالایی دارد اما تا زمانی که این برنامه تصویب نگردد و منابع اجرای آن تأمین نشود، کاربردی ندارد. تصویب برنامه‌های سیاستی و تأمین منابع مورد نیاز برای اجرای آنها یکی از مراحل مهم در فرایند سیاستگذاری است که مستلزم رایزنی گسترده با مدیران و تصمیم‌گیرندگان در بخش‌های مختلف یک سازمان یا کشور است. در تجربه برنامه اسبیر به نقش برجسته پیگیری و حمایت نمایندگان پارلمان در راستای تصویب و اجرای برنامه اشاره شد. نکته قابل‌توجه اینکه در برنامه ساتع نیز اگرچه ایده برنامه از طرف رؤسای دانشگاه تهران و معاون پژوهشی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مطرح شده بود، با‌این‌حال در ادامه با یکی از نمایندگان مجلس تعاملاتی انجام شد و حمایت‌های ایشان در تصویب برنامه تأثیرگذار بود. از‌این‌رو لازم است که بازیگران مختلف به‌منظور پیشنهاد برنامه‌های سیاستی و پیگیری تصویب و اجرای آنها با بازیگران تأثیرگذار در سطح سازمان و کشور و به‌ویژه نمایندگان مجلس شورای اسلامی، تعامل داشته و از قدرت آنها برای رایزنی در راستای تصویب و اجرای برنامه بهره ببرند.

یکی دیگر از نکات مهم در تدوین و اجرای یک برنامه سیاستی، الزامات اولیه برای اجرای برنامه است که می‌توان به زیرساخت‌های اطلاعاتی، منابع مالی، نیروی انسانی و ... اشاره کرد. بررسی دو برنامه داخلی مطرح‌ شده در گزارش حاضر، حاکی از ضعف‌هایی در اجرای این برنامه‌هاست که ناشی از بی‌توجهی به الزامات مورد نیاز برای اجرای موفق برنامه است. یکی از مهم‌ترین ضعف‌ها، محدودیت نیروی انسانی درگیر در اجرای این برنامه‌هاست. با توجه به توضیحات فوق، در هر دو برنامه مورد بررسی، منابعی برای حمایت از طرح‌های پژوهشی اختصاص داده شده، ولی به‌دلیل محدودیت منابع مالی در نظر گرفته شده برای اجرای برنامه، نیروی انسانی کافی برای مدیریت و اجرای امور برنامه در نظر گرفته نشده است. با توجه به تعدد و تنوع درخواست‌های دریافت حمایت در حوزه‌های مختلف، دبیرخانه اجرایی برنامه، زمان کافی و تخصص لازم برای بررسی دقیق درخواست‌های مختلف را نداشته و همین موضوع احتمال حمایت از افراد و طرح‌های پژوهشی که شایستگی لازم ندارند را افزایش داده است. بنابراین باید مذاکرات مجددی با نمایندگان مجلس صورت می‌گرفت تا هزینه‌های دبیرخانه اجرایی نیز در بودجه سالیانه مشخص و این ضعف در اجرای برنامه، برطرف شود.

یکی از مراحل مهم در فرایند سیاستگذاری، ارزیابی عملکرد برنامه و دریافت بازخوردهای ذی‌نفعان مختلف در بازه‌های زمانی محدود و مشخص است. در‌واقع این اقدام به اصلاح نقاط ضعف برنامه و بهبود آن کمک می‌کند. در همین راستا همان‌طور که در گزارش‌های قبلی مرتبط با سیاست نوآوری اشاره شد، در برنامه‌های اسبیر و زیم یکی از نکات مهم ارزیابی عملکرد برنامه و ارائه گزارش عملکرد آن بود. در برخی موارد گزارش عملکرد این برنامه‌ها به‌صورت عمومی منتشر شده و در اختیار عموم افراد جامعه قرار گرفتند. در مقابل تجربه‌های داخلی بررسی شده در این حوزه دارای ضعف هستند. از یک طرف در برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور گزارش عملکرد منتشر نشده است و از طرف دیگر در مورد برنامه ساتع نیز دبیرخانه شورای عالی عتف هر سال گزارشی در مورد عملکرد برنامه آماده می‌کند، با‌این‌حال متن گزارش به‌صورت عمومی منتشر نمی‌شود و در اختیار عموم قرار نمی‌گیرد. تدوین گزارش عملکرد، ارزیابی عملکرد برنامه و انتشار عمومی آن، شرایط را برای ارائه بازخوردهای سازنده از‌سوی ذی‌نفعان مختلف فراهم کرده و به‌مرور می‌تواند منجر به ارتقای کیفیت برنامه شود. علاوه‌بر ‌این در‌صورتی‌که یک برنامه فاقد عملکرد مناسب باشد، می‌توان در مورد خاتمه برنامه و جلوگیری از هدر‌رفت منابع محدود دولتی تصمیم‌گیری کرد.

همچنین تجربه برنامه‌های اسبیر و زیم نیز حاکی از آن است که نهادهای متولی برنامه‌های مذکور در موارد متعدد به‌صورت مستقیم یا طی تعامل با دیگر بازیگران، اقدام به برگزاری پیمایش و نظرسنجی در مورد برنامه‌ها کرده و نظرات ذی‌نفعان مختلف برنامه را در مورد بخش‌های مختلف دریافت می‌کنند. به‌صورت کلی بازخوردهای دریافتی به‌مرور منجر به ارتقای برنامه و عملکرد آنها می‌شود. با‌این‌حال در برنامه‌های داخلی و به‌ویژه برنامه ساتع و پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور خلأ این موضوع احساس می‌شود. در این راستا دبیرخانه شورای عالی عتف به‌واسطه سامانه‌ای که در اختیار دارد و همچنین پروفایل ذی‌نفعان مختلف برنامه شامل؛ نماینده نهادهای دولتی، نماینده دانشگاه‌ها و مؤسسه‌های پژوهشی، اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و ... می‌توانند در دوره‌های زمانی مختلف نظرات آنها را در مورد ابعاد مختلف برنامه اخذ کند و براساس بازخوردهای دریافتی، به اصلاح برنامه اقدام نماید.

نکته قابل‌توجه اینکه در برنامه‌های کشورهای دیگر مشاهده می‌شود که معمولاً از همان ابتدا یک بازه زمانی مشخص را برای اجرای برنامه در نظر می‌گیرند و در پایان دوره زمانی مشخص شده با توجه به عملکرد برنامه و نتایج ارزیابی‌های صورت‌ گرفته در مورد برنامه موردنظر، در زمینه تمدید آن برنامه تصمیم‌گیری خواهد شود. به همین دلیل در برنامه اسبیر مشاهده می‌شود که این برنامه برای دوره‌های زمانی متعدد تمدید شده است. در برنامه‌های داخلی بررسی شده که به این موضوع توجه نشده و برنامه‌ها بدون بازه زمانی مشخصی تصویب و اجرا می‌شوند. در این شرایط معمولاً نهادهای مجری تلاشی در زمینه ارزیابی عملکرد برنامه و اثبات کارایی و اثربخشی برنامه در راستای تمدید آن انجام نمی‌دهند. حتی در مورد برنامه ساتع که هر‌ساله در قانون بودجه ذکر شده و تمدید می‌شود، تلاشی برای ارزیابی عملکرد برنامه و تغییر و اصلاح بند مذکور در قانون بودجه صورت نمی‌گیرد؛ چراکه از ابتدا، شرط اثربخشی برنامه، برای تمدید آن در نظر گرفته نشده است. از طرف دیگر، این احتمال وجود دارد که نهادهای بالادستی یک‌باره و بدون دلیل موجه، برنامه را متوقف کنند که قاعدتاً این موضوع خسارت‌هایی را به ذی‌نفعان مختلف برنامه تحمیل خواهد کرد.

یکی دیگر از نکات مهم در سیاستگذاری، توجه به شرایط زمینه‌ای است که قرار است سیاست در آن اجرا شود. به‌عنوان مثال در بررسی تجربه برنامه زیم آلمان مشخص شد که در این برنامه، میزان و نوع حمایت‌ها به شرایط متقاضیان بستگی دارد به‌گونه‌ای که میزان حمایت از پروژه‌هایی که از‌سوی کاربران مستقر در آلمان شرقی مطرح می‌شوند، بیشتر از پروژه‌های مطرح ‌شده از‌سوی کاربران آلمان غربی است. این تفاوت نیز به‌دلیل اختلاف سطح توسعه‌یافتگی آلمان غربی و شرقی است. این اقدام به‌نوعی به‌دنبال تشویق ذی‌نفعان برای انجام پروژه‌های بیشتر در آلمان شرقی است که قاعدتاً به‌مرور زمان باعث ارتقای توسعه‌یافتگی آلمان شرقی می‌گردد. در دو برنامه داخلی که بررسی شدند به این موضوع توجه نشده و با توجه به سطح علمی بالاتر دانشگاه‌های مستقر در پایتخت و همچنین شبکه ارتباطی قوی‌تر اعضای هیئت‌علمی این دانشگاه‌ها با شرکت‌های دولتی، بخش عمده پروژه‌هایی که از طریق برنامه ساتع مطرح می‌شوند به اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌های تهران واگذار شده و این موضوع به‌مرور زمان منجر به‌نوعی بی‌عدالتی در این حوزه می‌شود. لذا لازم است که در تدوین برنامه‌ها به این مسئله توجه شده و برنامه‌ها به‌گونه‌ای تدوین شوند که به توسعه متوازن در سطح کشور منجر شود. گفتنی است که وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، طرحی را در طی سال‌های اخیر با عنوان طرح گرنت جوانه راه‌اندازی کرده که در آن، به هر استان میزان حمایت‌های مشخصی اختصاص داده شده و امکان تمرکز حمایت‌ها در یک یا چند استان محدود، وجود ندارد.

در برنامه پژوهش‌های کاربردی تقاضامحور، یک محصول و یا راه‌حل در پاسخ به یک نیاز سازمانی و یا مهندسی، با سرمایه‌گذاری 50 درصدی یک کارفرمای غیردولتی، تولید می‌شود. ممکن است همین نیاز، در یکی از دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی نیز وجود داشته‌ باشد. بنابراین در‌صورتی‌که سامانه یکپارچه‌ای جهت اطلاع بخش‌های دولتی از نتایج و دستاوردهای حاصل شده در این برنامه وجود داشته ‌باشد، دولت می‌تواند از آنها بهره‌مند شود. در این موارد، می‌توان مشوق‌هایی نیز برای کارفرمای غیردولتی در نظر گرفت تا محصولات و راه‌حل‌های خود را با مؤسسات و شرکت‌های دولتی به اشتراک بگذارد.

در بررسی تجربه برنامه تضمین خرید فناوری جدید، مشخص شد که دولت کره جنوبی برای محصولات حاصل شده از حمایت‌های مالی خود، اولاً انواع مختلفی از گواهی‌های عملکردی و فناوری صادر می‌کند و ثانیاً یک نظام بیمه عملکرد برای مدیران دولتی ایجاد کرده است. با بررسی برنامه ساتع، مشخص می‌شود که مدیر دولتی الزام و یا مشوقی برای به‌کارگیری نتایج پژوهش‌های انجام شده ندارد و حتی ممکن است به‌دلیل ترس از ناکارآمدی محصول و یا راه‌حل جدید، از آن استفاده نکند. بنابراین در‌صورتی‌که دبیرخانه مربوطه گواهینامه‌ای مبنی‌بر کیفیت و کارایی نتایج پژوهش‌ها صادر کند، مدیر می‌تواند به پشتوانه آن از این محصول در فرایندهای سازمان خود استفاده نماید. همچنین صدور بیمه‌نامه برای محصولات جدید، می‌تواند دغدغه‌های سازمان ناشی از ناکارآمدی احتمالی این محصولات جدید را برطرف کند.

جدول 5. توصیه سیاسی