Reports

Review of the National Budget Bill for the Year 1405 (17): Permissibility or Impermissibility of Including Provisions in Budget Tables

Author

M B

M

10.22034/mrc.report.21250
Abstract
 Budget laws have always consisted of provisions and figures. Every year, pursuant to Article 52 of the Constitution of the Islamic Republic of Iran, the Government submits the country’s Budget Bill to the Islamic Parliament for review and approval. The budget was often seen as the most accessible solution for approving bills and plans that were left behind or excluded from the country’s permanent laws. This issue has become a legislative procedure for years. The Law on Regulation of Part of the Government’s Financial Regulations, and its subsequent amendments (1 and 2), were enacted to remedy the consequences of the improper practice of including non-budgetary provisions. The budget has a precise definition and concept, based on which the legislator defined the budget in Article (1) of the General Accounting Law of the Country approved in 1987. In this capacity and based on this legal opinion, the budget, as it should be, consists solely of figures that are supported by laws and comply with them. However, the legislator has practically, and through legislation, recognized the inclusion of provisions within budget bills. Previously, no condition or restriction was stated for including provisions within the budget until the legislator, in Article (182) of the Internal Regulations of the Parliament (amended in 2022), stipulated that only provisions having a direct effect on budget resources or expenditures, or those intended to finance part of the government’s legal duties—such as expanding investment, supporting employment and marriage, promoting childbearing, and providing housing for the needy—from sources other than the general government budget, can be included in the Single Article (Part One of the Budget Bill). One of the major challenges of the budgeting system in Iran is the existence of budgetary provisions and notes that have turned the Budget Law into a “remedy for the shortcomings of other laws” or an “amendment to certain laws.” This remediation and amendment take place without observing codification principles, leading to ambiguity and scattered executive and judicial interpretations, ultimately resulting in the violation of judicial security and citizens’ rights. With the amendment of Article (182) of the Internal Regulations of the Parliament in 2025, the question has arisen whether the provisions of this article prevent the approval of provisions within the budget bill or not. Considering the aforementioned laws, the following conditions must exist for a provision to be included in the budget bill: 1. The provision must be budgetary. 2. The provision must be of the nature of “explaining budget execution policies.” 3. The provision must be “within the limits of the Five-Year Development Plan law and other approved laws.”
Subjects

                                                                               

مقدمه

قوانین بودجه همواره مشتمل بر احکام و ارقام بوده است. دولت همه‏ساله، به موجب اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، لایحة بودجة کشور را برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‏کند. بودجه دست‌یافتنی‌ترین راه‏حل برای تصویبِ لوایح و طرح‌های جامانده یا بازمانده از مفاد قوانین کشور شناخته می‏شد. سال‏هاست این موضوع به رویۀ قانون‌گذاری تبدیل شده است. قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱)، و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) برای رفع عوارض رویة ناصواب درج حکم غیربودجه‌ای بوده است.

بودجه دارای تعریف و مفهوم دقیقی است و بر همین اساس، قانونگذار بودجه را در ماده (1) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، تعریف کرده است. در این مقام و بر اساس این نظر حقوقی، بودجه آنچنان که باید باشد [2]، صرفا مشتمل بر ارقامی است که مستظهر به قوانین و با رعایت قوانین هستند. با این وجود، قانونگذار عملا و نیز با وضع قانون، درج حکم در ضمن لوایح بودجه را به رسمیت شناخته است. در قوانین شرط و قیدی برای درج حکم در ضمن بودجه بیان نشده بود تا اینکه قانون‌گذار در ماده (182) قانون آیین‌نامة داخلی مجلس اصلاحی 1401 مقرر کرد فقط احکامی قابل درج در ماده ‌واحده (بخش اول لایحه بودجه) است که اثر مستقیم بر منابع یا مصارف بودجه دارد یا برای تأمین مالی بخشی از وظایف قانونی دولت‌ - از جمله گسترش سرمایه‌گذاری، حمایت از اشتغال و ازدواج، ترویج فرزندآوری، تأمین مسکن نیازمندان‌ - از محل‌هایی غیر از بودجة عمومی دولت در نظر گرفته شده باشد.

از چالش‌های مهم نظام بودجه‌ریزی در ایران، وجود احکام و تبصره‌های بودجه است که قانون بودجه را تبدیل به «ترمیم‌کنندة کاستی‌های سایر قوانین» یا «اصلاح پاره‌ای از قوانین» کرده است و این ترمیم و اصلاح بدون رعایت اصول تنقیحی صورت می‌گیرد که این امر موجب بروز ابهام و تفاسیر متشتّت اجرایی و قضایی و در نتیجه منجر به نقض امنیت قضایی و حقوق شهروندان می‌شود. [1] با اصلاح ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در سال 1404 این مساله مطرح شده است که آیا مفاد این ماده مانع از تصویب احکام در ضمن لایحه بودجه می شود یا خیر.

در این گزارش جهت پاسخ به سوال یادشده، در ادامه مفاد ماده اصلاحی تحلیل می‌شود.

 

تحلیل مفاد ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس اصلاحی 1404

الف) بر اساس صدر اصل 52 قانون اساسی، لایحه بودجه باید بر اساس ترتیبات مقرر در قانون توسط دولت تهیه شود. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه ای قوانین را در لایحه بودجه 1405، درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل 52 (مبنی بر تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) رخ داده است.

ب) در خصوص بایسته های احکام مندرج در آیین نامه داخلی مجلس، احکامی آیین‌نامه‌ای هستند که یا ارتباط مستقیم و موثقی با نحوه و آیین إعمال صلاحیت مجلس از قبیل نحوه‌ی تصویب طرح‌ها و لوایح قانونی (موضوع اصل 65)، ترتیب انتخاب رئیس و هیئت رئیسه مجلس، صلاحیت کمیسیون‌های داخلی مجلس، امور مربوط به مذاکرات (موضوع اصل 66) و یا ارتباط مستقیم و موثقی با سازماندهی داخلی مجلس از قبیل تعداد، انواع و ترکیب کمیسیون‌های داخلی مذکور در اصل 66 داشته باشند؛ نه اینکه راجع به نحوه‌ی اعمال صلاحیت سایر مراجع مصرح در قانون اساسی مانند ترتیبات حاکم بر تقدیم لایحه بودجه توسط هیئت وزیران باشند.[2] بنابراین مفاد ماده (182) قانون یادشده از حیث اینکه فاقد ماهیت آیین‌نامه‌ای است محل ملاحظه به نظر می رسد و اصولا باید چنین حکمی در قانون موضوع صدر اصل 52 قانون اساسی بیاید.

پ) طبق اصل 65 قانون اساسی، تصویب لایحه بودجه باید طبق آیین‌نامه داخلی مجلس باشد. بر اساس ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس اصلاحی 1404، «دولت مکلف است ماده واحده لایحه بودجه سالانه کل کشور را به صورت برنامه محور، حاوی سقف منابع عمومی دولت به تفکیک درآمدها و مصارف بودجه و برنامه های اجرائی و اهداف کمّی از جمله ترازهای عملیاتی، سرمایه ای و مالی صرفاً در قالب جداول کلان و تفصیلی به تفکیک جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن، به همراه نسخه الکترونیکی با قابلیت خوانش و ویرایش رایانه ای حداکثر تا اول دی ماه هر سال به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید. ارائه جدول فروض برآورد منابع و مصارف به همراه لایحه بودجه الزامی است. در جداول فقط عناوینی قابل طرح است که در قوانین مصوب از جمله قانون برنامه پنجساله ای که در حال اجرا است و به بودجه های سنواتی احاله شده یا برش یک ساله از آن برنامه باشد. جداول لایحه و مصوبه مجلس باید حاوی استناد قانونی، موضوع، ردیف، رقم و سایر اطلاعات مرتبط با بودجه باشد و در صدر، ذیل یا حاشیه جداول هیچ حکم یا توضیحی درج نمی شود، به جز در مواردی که تبیین سیاست های اجرائی بودجه، در حدود قانون برنامه پنجساله و سایر قوانین مصوب باشد.» بدین ترتیب، همچنان امکان مشروط درج حکم در بودجه وجود دارد و همچنان مسایل ناظر بر تمییز حکم بودجه‌ای از غیر آن، قابل طرح است. در عین حال، شرط درج چنین احکام و توضیحاتی این است که اولا، در حدود قوانین بوده، یعنی خلاف قوانین نباشد؛ ثانیا، بودجه ای باشند.

ت) طبق بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب 1403/3/1، لایحه و مصوبه مجلس در خصوص بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیربودجه‌ای باشد و نیز نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنجساله پیشرفت شود.

شورای نگهبان در موارد متعددی برخی تبصره های بودجه را به دلیل داشتن ماهیت غیر بودجه‌ای مغایر با اصل 52 اعلام کرده است که به عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1.       نظر شماره 3151 مورخ 1363/12/28 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1364 کل کشور،

2.       نظر شماره 77/21/4195 مورخ 1377/11/10 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1378،

3.       بند 8 نظر (مرحله اول) شماره 88/30/37732 مورخ 1388/12/24 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1389

4.       نظر شماره 102/36158 مورخ 1401/12/23 شورای نگهبان در خصوص بند الحاقی 5 تبصره 7 و بند الحاقی 8 تبصره 10 لایحه بودجه سال 1402

تبصره‌های غیر بودجه‌ای ممکن است به طور غیرمستقیم دارای آثار درآمدی و هزینه‌ای باشند و این امر موجب تغییر ماهیت آنها نمی شود چراکه این آثار مالی،‌ موخر بر فلسفه وجودی آنها است. درج احکام غیربودجه ای در لایحه بودجه، خلاف اصول 52 و 65 قانون اساسی است و به علاوه بر خلاف اصول قانون نویسی و انسجام قوانین است و موجب بی نظمی در نظام حقوقی می گردد.

ث) برای تبیین این مساله، یک مثال از لایحه بودجه سال 1405 به شرح ذیل ارائه می‌شود. در ردیف شماره 160169 جدول شماره 5 که درخصوص ردیف درآمدی صندوق ‌‌تأمین خسارت‌های بدنی است، یک حکم هزینه‌ای درج شده است که به موجب آن صدوق مکلف شده است دیه محکومان معسر و خطای محض ناشی از تصادفات رانندگی را پرداخت کند. این حکم از نظر شکلی و محتوایی، محل ایراد است. از آنجا که مفاد حکم یادشده، اصلاح قوانین جاری و مغایر با اصول متعدد قانون اساسی است، نباید در لایحه بودجه درج شود. با عنایت به حکم قوانین متعدد به شرح ذیل مبنی بر پرداخت به ذی نفع نهایی:

- جزء 2 بند «الف» ماده واحده قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور مصوب 1400

- ماده (2) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی مصوب 1404

- جزء 1 بند «ب» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب 1403

اطلاق مفاد حکم مندرج در ردیف یاد شده، به دلیل اصلاح قوانین دائمی، مغایر بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم و ممنوع است؛ لذا حدود قانون برنامه را رعایت نکرده است و با مفاد ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مغایرت دارد. این مغایرت در لایحه، نقض صدر اصل 52 قانون اساسی به نظر می‌رسد.

 

نتیجه‌گیری

با توجه به قوانین مزبور، برای درج حکم در لایحه بودجه باید شرایط زیر وجود داشته باشد:

1.      حکم، بودجه ای باشد.

2.      حکم از جنس «تبیین سیاست های اجرائی بودجه» باشد.

3.      حکم، «در حدود قانون برنامه پنجساله و سایر قوانین مصوب باشد».

                          

 

 

 

[1] برزگر خسروی، پاکنژاد و بامتی «اخلال احکام بودجه در نظام قانونی کشور: تنقیح پیشینی به مثابة راهکار (بررسی موردی بودجة سال‌های 1399 تا 1402)»، فصلنامه دانش حقوق عمومی، دوره 13، شماره 46، زمستان 1403، صص 133-166.
[۲] برزگر خسروی، «معیارهای تشخیص احکام با ماهیت آیین‌نامه داخلی مجلس»، فصلنامه دانش حقوق عمومی، دوره 5، شماره 13، بهار 1395، صص 67-87.
 

Home

Contact Us