تحلیل مفاد ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس اصلاحی 1404

الف) بر اساس صدر اصل 52 قانون اساسی، لایحه بودجه باید بر اساس ترتیبات مقرر در قانون توسط دولت تهیه شود. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه ای قوانین را در لایحه بودجه 1405، درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل 52 (مبنی بر تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) رخ داده است.

ب) در خصوص بایسته های احکام مندرج در آیین نامه داخلی مجلس، احکامی آیین‌نامه‌ای هستند که یا ارتباط مستقیم و موثقی با نحوه و آیین إعمال صلاحیت مجلس از قبیل نحوه‌ی تصویب طرح‌ها و لوایح قانونی (موضوع اصل 65)، ترتیب انتخاب رئیس و هیئت رئیسه مجلس، صلاحیت کمیسیون‌های داخلی مجلس، امور مربوط به مذاکرات (موضوع اصل 66) و یا ارتباط مستقیم و موثقی با سازماندهی داخلی مجلس از قبیل تعداد، انواع و ترکیب کمیسیون‌های داخلی مذکور در اصل 66 داشته باشند؛ نه اینکه راجع به نحوه‌ی اعمال صلاحیت سایر مراجع مصرح در قانون اساسی مانند ترتیبات حاکم بر تقدیم لایحه بودجه توسط هیئت وزیران باشند.[2] بنابراین مفاد ماده (182) قانون یادشده از حیث اینکه فاقد ماهیت آیین‌نامه‌ای است محل ملاحظه به نظر می رسد و اصولا باید چنین حکمی در قانون موضوع صدر اصل 52 قانون اساسی بیاید.

پ) طبق اصل 65 قانون اساسی، تصویب لایحه بودجه باید طبق آیین‌نامه داخلی مجلس باشد. بر اساس ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس اصلاحی 1404، «دولت مکلف است ماده واحده لایحه بودجه سالانه کل کشور را به صورت برنامه محور، حاوی سقف منابع عمومی دولت به تفکیک درآمدها و مصارف بودجه و برنامه های اجرائی و اهداف کمّی از جمله ترازهای عملیاتی، سرمایه ای و مالی صرفاً در قالب جداول کلان و تفصیلی به تفکیک جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن، به همراه نسخه الکترونیکی با قابلیت خوانش و ویرایش رایانه ای حداکثر تا اول دی ماه هر سال به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید. ارائه جدول فروض برآورد منابع و مصارف به همراه لایحه بودجه الزامی است. در جداول فقط عناوینی قابل طرح است که در قوانین مصوب از جمله قانون برنامه پنجساله ای که در حال اجرا است و به بودجه های سنواتی احاله شده یا برش یک ساله از آن برنامه باشد. جداول لایحه و مصوبه مجلس باید حاوی استناد قانونی، موضوع، ردیف، رقم و سایر اطلاعات مرتبط با بودجه باشد و در صدر، ذیل یا حاشیه جداول هیچ حکم یا توضیحی درج نمی شود، به جز در مواردی که تبیین سیاست های اجرائی بودجه، در حدود قانون برنامه پنجساله و سایر قوانین مصوب باشد.» بدین ترتیب، همچنان امکان مشروط درج حکم در بودجه وجود دارد و همچنان مسایل ناظر بر تمییز حکم بودجه‌ای از غیر آن، قابل طرح است. در عین حال، شرط درج چنین احکام و توضیحاتی این است که اولا، در حدود قوانین بوده، یعنی خلاف قوانین نباشد؛ ثانیا، بودجه ای باشند.

ت) طبق بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب 1403/3/1، لایحه و مصوبه مجلس در خصوص بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیربودجه‌ای باشد و نیز نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنجساله پیشرفت شود.

شورای نگهبان در موارد متعددی برخی تبصره های بودجه را به دلیل داشتن ماهیت غیر بودجه‌ای مغایر با اصل 52 اعلام کرده است که به عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1.       نظر شماره 3151 مورخ 1363/12/28 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1364 کل کشور،

2.       نظر شماره 77/21/4195 مورخ 1377/11/10 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1378،

3.       بند 8 نظر (مرحله اول) شماره 88/30/37732 مورخ 1388/12/24 شورای نگهبان در خصوص لایحه بودجه سال 1389

4.       نظر شماره 102/36158 مورخ 1401/12/23 شورای نگهبان در خصوص بند الحاقی 5 تبصره 7 و بند الحاقی 8 تبصره 10 لایحه بودجه سال 1402

تبصره‌های غیر بودجه‌ای ممکن است به طور غیرمستقیم دارای آثار درآمدی و هزینه‌ای باشند و این امر موجب تغییر ماهیت آنها نمی شود چراکه این آثار مالی،‌ موخر بر فلسفه وجودی آنها است. درج احکام غیربودجه ای در لایحه بودجه، خلاف اصول 52 و 65 قانون اساسی است و به علاوه بر خلاف اصول قانون نویسی و انسجام قوانین است و موجب بی نظمی در نظام حقوقی می گردد.

ث) برای تبیین این مساله، یک مثال از لایحه بودجه سال 1405 به شرح ذیل ارائه می‌شود. در ردیف شماره 160169 جدول شماره 5 که درخصوص ردیف درآمدی صندوق ‌‌تأمین خسارت‌های بدنی است، یک حکم هزینه‌ای درج شده است که به موجب آن صدوق مکلف شده است دیه محکومان معسر و خطای محض ناشی از تصادفات رانندگی را پرداخت کند. این حکم از نظر شکلی و محتوایی، محل ایراد است. از آنجا که مفاد حکم یادشده، اصلاح قوانین جاری و مغایر با اصول متعدد قانون اساسی است، نباید در لایحه بودجه درج شود. با عنایت به حکم قوانین متعدد به شرح ذیل مبنی بر پرداخت به ذی نفع نهایی:

- جزء 2 بند «الف» ماده واحده قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور مصوب 1400

- ماده (2) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی مصوب 1404

- جزء 1 بند «ب» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب 1403

اطلاق مفاد حکم مندرج در ردیف یاد شده، به دلیل اصلاح قوانین دائمی، مغایر بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم و ممنوع است؛ لذا حدود قانون برنامه را رعایت نکرده است و با مفاد ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مغایرت دارد. این مغایرت در لایحه، نقض صدر اصل 52 قانون اساسی به نظر می‌رسد.

نتیجه‌گیری

با توجه به قوانین مزبور، برای درج حکم در لایحه بودجه باید شرایط زیر وجود داشته باشد:

1.      حکم، بودجه ای باشد.

2.      حکم از جنس «تبیین سیاست های اجرائی بودجه» باشد.

3.      حکم، «در حدود قانون برنامه پنجساله و سایر قوانین مصوب باشد».