خلاصه مدیریتی

 بیان / شرح مسئله

شهر، به‌عنوان مهم‌ترین مکان زیست و فعالیت جوامع، نیازمند مدیریتی جامع و سامان‌یافته است تا ارائه خدمات عمومی، سازمان‌دهی فضاهای شهری و تقویت سرمایه اجتماعی در آن به‌درستی صورت گیرد. شهرداری در جایگاه نهاد مدیریت شهری و محلی این وظیفه مهم را برعهده دارد. بنابراین شهرداری‌ها بیش از هر نهاد دیگری نیازمند نظارت و کنترل‌اند که این نظارت در دو رکن محلی یا شورایی و حاکمیتی صورت می‌یابد. یکی از اجزای کلیدی نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها، نظارت وزارت کشور است. گفتنی است که در قوانین پراکنده‌ای به این نکته اشاره شده است، اما به‌دلیل اینکه بستر و چارچوب قانونی منسجم و کارآمدی ندارد، بسیاری از دست‌اندرکاران چنین نظارتی را نمی‌پذیرند و حتی برخی در مواردی آن را مانعی برای نظارت شوراهای اسلامی بر شهرداری‌ها می‌دانند.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

باتوجه‌به شواهد و اطلاعات موجود، نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها دارای چالش‌های گوناگون است. شفاف نبودن برخی از قوانین مرتبط با نظارت بر شهرداری‌ها و قابلیت تفسیر متفاوت آنها توسط شهرداری‌ها، پیچیدگی و پراکندگی قوانین مرتبط، موازی‌کاری‌های موجود و ضعف همکاری بین شهرداری‌ها با برخی از دستگاه‌های اجرایی نظارتی، مشخص نبودن حدود و ثغور نظارت و نتیجه‌بخش نبودن نظارت و ارزیابی، ارجحیت مسائل مالی و بودجه‌ای تا بهره‌وری و اثربخشی در فرایند نظارت و ارزیابی عملکرد، نامتناسب بودن نیروی انسانی دستگاه ناظر باتوجه‌به تعداد، حجم و تنوع فعالیت‌های شهرداری‌ها در کشور، عدم به‌کارگیری سامانه‌های نظارتی به‌عنوان ابزار نوین نظارت و کاستی‌های موجود در محتوای لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در زمینه نظارت ازجمله مسائل موجود در این زمینه به شمار می‌روند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

راهکارهای پیشنهادی برای بهبود وضعیت نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها شامل این موارد می‌شوند:

·        بازنگری و اصلاح قوانین و مقررات مرتبط

ماده (۶۲) قانون شهرداری باید به‌روزرسانی، و منظور از نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها در آن تعیین تکلیف شود. حدود نظارت (نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به‌عهده وزارت کشور گذاشته شده ‌است) در این ماده قانونی مشخص است، اما ماهیت نظارت، هدف از نظارت و ضمانت اجرایی آن به‌درستی روشن نیست. ماده (۹۵) قانون مذکور (وزارتین کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون‌اند) نیز نیازمند بازبینی است؛ زیرا این ماده قانونی ظرفیت حقوقی مناسبی است که بتوان در آن نقش و مأموریت وزارت کشور را در زمینه وظایف شهرداری‌ها روشن کرد و به‌طور ویژه به مأموریت نظارتی این نهاد نسبت به شهرداری‌ها نیز اشاره داشت. همچنین ماده (۴۴) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها نیازمند بررسی و اصلاح است؛ از این منظر که در بند «ب» ماده مذکور باید هدف و برآیند «ارسال نتیجه گزارش حسابرسان به وزارت کشور» تعیین شود. افزون‌بر این، لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ابتدا در موضوع نظارت بر شهرداری‌ها باید با هدف تعیین ماهیت نظارت، حدود و ثغور نظارت، ارکان نظارت و ضمانت اجرایی آن بازنگری، اصلاح و سپس تصویب شود.

·        بهبود هماهنگی بین نهادهای نظارتی مختلف

ازآنجاکه سایر نهادهای دولتی نیز در حوزه وظایف خود بر شهرداری‌ها نظارت دارند، می‌توان به‌منظور جلوگیری از تداخل وظایف، موازی‌کاری بین نهادهای مسئول نظارت و تعیین مرز فعالیت‌های نظارتی، کمیته‌های هماهنگی میان سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور برای تبادل اطلاعات و هم‌افزایی در بازرسی‌ها طراحی و تشکیل شود. برای مثال، در زمینه مالی می‌توان به شناسایی و رصد شرایط مالی شهرداری‌هایی که در معرض زیان بوده یا مرتکب فساد مالی شده‌اند، پرداخته شود و طرح جامعی برای ایجاد و تقویت سیستم مالی سالم در شهرداری‌های کشور تهیه شود. در این شرایط می‌توان با شاخص‌های مختلف و سازوکارهای معین، شهرداری‌هایِ در معرض بحران یا فساد مالی را شناسایی کرد و با تشکیل کمیته‌ای با عنوان «کمیته مدیریت بحران مالی شهرداری‌ها»، برنامه‌های مدیریت مالی جایگزین را تنظیم کرد.

·        جذب نیروی انسانی متخصص و منابع مالی مکفی

دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها وظیفه اصلی نظارت بر شهرداری‌ها را برعهده دارد؛ اما منابع مالی، نیروی انسانی مکفی و متخصص و همچنین امکانات این دفتر تسهیلگر انجام وظایف آن نیست. جذب نیروی متخصص در حوزه‌های حقوقی، مالی و فنی برای افزایش کیفیت نظارت در دفترهای فنی و دفترهای امور شهری استانداری‌ها نیز ازجمله راهکار بهبود این مسئله است؛ زیرا ساختار تشکیلاتی حوزه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌ها با حجم وظایف محوله به آنها تناسبی ندارد. فعالیت نیروی کارآزموده در امر نظارت مقوله‌ای دارای اولویت است که باید در رأس فرایند جذب نیروی انسانی در این بخش قرار گیرد. ازاین‌رو چارت سازمانی دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نیز دفترهای فنی و دفترهای امور شهری استانداری‌ها نیازمند بازنگری است.

·        استفاده از فناوری‌های نوین و سامانه‌های الکترونیکی

توسعه سامانه‌های هوشمند نظارت و گزارش‌دهی برخط از طریق سیستم اشتراک‌گذاری اطلاعات (فناوری‌های نوین) برای پوشش بهتر و سریع‌تر انواع عملکرد شهرداری‌ها ازجمله راهکارهایی است که می‌تواند منجر به تسهیل نظارت شود. همچنین می‌توان در این زمینه باتوجه‌به ابعاد نظارت به‌ویژه نظارت مالی، شهرداری‌ها را به انواع شهرداری‌های بزرگ، متوسط و کوچک مقیاس تقسیم‌بندی کرد و برای هرکدام از موارد تعیین شده، اصول و ضوابط ویژه‌ای در چگونگی نظارت تعریف کرد. تمهید و اجرای اقدامات تنبیهی یا تشویقی پس از نظارت نیز یکی از راه‌های افزایش کارایی و سلامت فعالیت‌های شهرداری‌ها در کشور است. علاوه‌بر این، باید شاخص‌های کمّی مناسب و کارآمدی به‌منظور نظارت و ارزیابی طراحی و تدوین شود.

·        تعیین ماهیت، حدود، ارکان، اجزا و اهداف نظارت

نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها، به‌عنوان نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی، ماهیتی «حاکمیتی و دولتی» دارد که در حدود و ثغور «اختیارات و وظایف قانونی وزارت کشور در این زمینه» صورت می‌پذیرد. ارکان اصلی این نظارت «عملکردی و اداری»، اجزای آن به‌ترتیب «ارزیابی عملکرد و بازرسی» و هدف آن «کنترل و هدایت» اقدامات و فعالیت‌های شهرداری‌هاست که گسترش بازدارندگی نظارت (ضمانت اجرایی و کارایی نظارت) منوط به ایجاد و تقویت بستر قانونی مدونی است. ذکر این نکته ضروری است که تفکیک وظایف ملی از وظایف محلی و نیز تعیین مرز دقیق میان این وظایف، نقش و جایگاه انواع نظارت اعم از محلی و نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها را در کشور روشن و تضمین خواهد کرد.

1. مقدمه

 شهرداری در ایران مهم‌ترین رکن مدیریت محلی است که براساس قانون، به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی، وظیفه خدمت‌رسانی به مردم در شهرهای بزرگ و کوچک را برعهده دارد. گستره بالای عملکردی و جغرافیایی شهرداری‌ها در کشور تقریباً با هیچ نهاد دیگری قابل مقایسه نیست و براساس اطلاعات دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات و نیز دفتر برنامه‌ریزی و بودجه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، حجم نیروی انسانی شاغل در شهرداری‌ها بیش از ۳۰۰ هزار نفر و منابع مالی به کار گرفته در شهرداری‌ها براساس قانون بودجه سال 140۴ بیش از ۵۰۰ هزار میلیارد تومان است. بنابراین نظارت شورایی و همچنین نظارت حاکمیتی یا حکومتی (به‌منظور انطباق فعالیت‌های شهرداری‌ها با سیاست‌ها و قوانین بالادست) بر فعالیت‌های این نهاد مهم و عمومی از موارد انکارناپذیر به‌شمار می‌آید. در واقع، یکی از اصول مهم در فعالیت شهرداری‌ها وجود پاسخ‌گویی، کارایی، اثربخشی و شفافیت در انجام وظایف محوله و عملکرد صحیح مطابق با قوانین مربوط است که این موضوع، نظارت بر روند اجرای امور توسط آنها را بیش از پیش ضروری می‌نماید. به‌طور کلی در نظام‌های اداری و مدیریتی، پاسخ‌گویی یکی از مفاهیم طلایی است که هیچ‌کس نمی‌تواند با آن مخالفت کند. امروزه نیز استفاده از مفهوم پاسخ‌گویی در ارائه اطلاعات و مستندات روبه‌افزایش است؛ زیرا این مفهوم تصویری از شفافیت و اعتماد را منتقل می‌کند [۱].

در نهادهای عمومی همچون شهرداری‌ها، مسئولیت‌های پاسخ‌گویی عملیاتی و مالی ازجمله انواع پاسخ‌گویی است که جنبه‌ها و عرصه‌های مختلف فعالیتی را در این نهاد دربرمی‌گیرد. مسئولیت پاسخ‌گویی عملیاتی مقامات اجرایی نهاد را ملزم می‌کند که از طریق گزارش‌هایی شهروندان و نمایندگان قانونی آنها را درمورد دستیابی به اهداف عملیاتی از قبل تعیین ‌شده، مصوب و اثربخشی این عملیات آگاه کند. همچنین پاسخ‌گویی مالی در نهادها نیز به مجموعه فعالیت‌ها و اقدامات مالی (تحصیل و مصرف منابع مالی) اشاره دارد که توسط نهاد مربوطه طبق قوانین، مقررات و مصوبات به انجام می‌رسد [۲].

اما آنچه تأثیر مستقیمی بر شفافیت، پاسخ‌گویی و کارایی این نهاد دارد، موضوع «نظارت» است. نظارت انواع و اقسام بسیاری دارد که یکی از این انواع، دسته‌بندی نظارت بر دو نوع کلی «نظارت حکومتی» و «نظارت مردمی» است. نظارت حکومتی به انواع مختلفی همچون نظارت سازمانی (سلسله‌مراتبی و نظارت قیمومیت)، نظارت کیفی (قضایی، اداری، مالی، سیاسی و پارلمانی)، نظارت درونی و بیرونی، نظارت شکلی (مستمر و موردی)، نظارت پسینی، پیشینی و روندگرا، نظارت ماهوی (استصوابی و استطلاعی) و...، و نظارت مردمی هم به اقسامی همچون افکار عمومی، آزادی احزاب و اجتماعات، آزادی مطبوعات و رسانه‌ها و... دسته‌بندی شده ‌است.

محور بحث و بررسی در این نوشتار، نظارت حکومتی یا به‌تعبیری نظارت حاکمیتی و در بخش‌هایی نظارت مردمی یا محلی بر شهرداری‌هاست. در نهادی مانند شهرداری در ایران، نظارت حکومتی بر آن توسط بسیاری از دستگاه‌های حاکمیتی مانند مجلس شورای اسلامی، وزارتخانه‌ها و نیز سازمان‌های دولتی صورت ‌می‌گیرد و نظارت مردمی یا به‌تعبیری نظارت محلی بر شهرداری‌ها نیز مطابق اصل صدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و همچنین قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، برعهده شوراهای اسلامی شهر است [۳].

بخش عمده نظارت حاکمیتی و دولتی بر شهرداری‌ها در کشور برعهده وزارت کشور ایران (اغلب سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) است. به همین دلیل، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌منظور هماهنگی، هدایت، پشتیبانی، نظارت و آموزش شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با استفاده از ظرفیت‌های موجود در قوانین و مفاد لایحه اساسنامه سازمان، ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های آنان با هدف ارتقای سطح خدمات آنان به شهروندان، بهبود وضعیت اداره شهرها و روستاها، همچنین هدایت، راهبری و نظارت بر فعالیت‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تشکیل شده ‌است. اهداف این سازمان، هدایت و نظارت بر فعالیت‌های شهرداری‌ها در حدود وظایف محوله به وزارت کشور و پشتیبانی‌های مالی، فنی، اجرایی و مدیریتی از شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به آنها و دهیاری‌ها در زمینه‌های مختلف با حداکثر استفاده از امکانات موجود در چارچوب سیاست‌های دولت است [۴].

در واقع یکی از اهداف تأسیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها «هدایت، راهبری و نظارت بر فعالیت‌های شهرداری‌ها» در کشور است. همچنین در سال‌های اخیر، با افزایش جمعیت شهری و پیچیدگی‌های ناشی از توسعه شهرها، نیاز به نظارت کارآمد بر انواع فعالیت‌ها و اقدامات شهرداری‌ها بیش‌ازپیش احساس می‌شود. اما باوجود اهمیت نظارت دولتی بر شهرداری‌ها، این موضوع در کشور چندان مورد توجه قانونگذاران و نیز دست‌اندرکاران عرصه اجرا نبوده و گاهی این مقوله با نظارت محلی یا مردمی بر شهرداری‌ها، که جزو وظایف اصلی شورای اسلامی شهر است، خلط شده و مرز مشخصی میان این دو نوع از نظارت ترسیم و طراحی نشده است. همچنین بسیاری فقط به نقش نظارتی شوراها در این زمینه بسنده کرده و نظارت حاکمیتی و دولتی بر شهرداری‌ها را نوعی مانع در برابر نقش و فعالیت شوراها در این عرصه دانسته‌اند.

بنابراین باتوجه‌به شواهد و اطلاعات موجود، نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها با چالش‌های گوناگونی مواجه است که شامل این موارد می‌شود:

·        نبود بستر مدون قانونی درباره نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها،

·        شفاف نبودن برخی از قوانین مرتبط با نظارت بر شهرداری‌ها و قابلیت تفسیر متفاوت آنها توسط شهرداری‌ها،

·        پیچیدگی و پراکندگی قوانین مرتبط،

·        موازی‌کاری‌های موجود و ضعف همکاری بین شهرداری‌ها با برخی از دستگاه‌های اجرایی نظارتی،

·        مشخص نبودن حدود و ثغور نظارت و نتیجه‌بخش نبودن نظارت و ارزیابی،

·        نامتناسب بودن نیروی انسانی دستگاه ناظر باتوجه‌به تعداد، حجم و تنوع فعالیت‌های شهرداری‌ها در کشور،

·        ارجحیت مسائل مالی و بودجه‌ای تا بهره‌وری و اثربخشی در فرایند نظارت و ارزیابی عملکرد،

·        عدم به‌کارگیری سامانه‌های نظارتی به‌عنوان ابزار نوین نظارت،

·        کاستی‌های موجود در محتوای لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در زمینه نظارت [۲۴].

در بیانی کلی، ماهیت و رویه‌های نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها در هاله‌ای از ابهام قرار دارد، حدود نظارت تصریح و تدقیق نشده و ضمانت اجرایی ابزارهای نظارت نیز اندک است. لذا در این نوشته به ارزیابی نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها و بررسی مسائل آن و ارائه پیشنهادها برای اثبات جایگاه قانونی نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها پرداخته خواهد شد. چارچوب بررسی به این شکل است که ابتدا شرحی از نظارت مردمی یا محلی (شوراهای اسلامی شهر) بر شهرداری‌ها ارائه خواهد شد و در مرحله دوم، نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها و به‌طور دقیق‌تر نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها مورد ارزیابی و بحث قرار خواهد گرفت.

2. پیشینه پژوهش

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در موضوع نظارت بر شهرداری‌ها و نقش وزارت کشور در این زمینه سوابق مطالعاتی ندارد و فقط حوزه شفافیت مالی شهرداری‌ها در پژوهش‌های این مرکز مورد توجه بوده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی [۵]

2-2. سوابق تقنینی

در این حوزه، لایحه «اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور»، که در سال ۱۴۰۲ در هیئت‌وزیران به تصویب رسید و برای انجام تشریفات قانونی تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، ازجمله پشتوانه تقنینی در موضوع نظارت دولتی بر شهرداری‌ها در ایران است.

3. نظارت بر شهرداری‌ها در ایران 

۳-1. نظارت محلی بر شهرداری‌ها

شهرداری در ایران با تصویب قانون بلدیه پا به عرصه وجود نهاد. این نهاد مطابق با ماده‌واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۳، نهاد عمومی غیردولتی است [۶]. در واقع شهرداری دارای یک شخصیت حقوقی مستقل است که برپایه نظام عدم تمرکز محلی در حدود وظایف و تکالیف محوله ازسوی قانونگذار در محدوده شهر و در چارچوب بودجه و برنامه مصوب با لحاظ قوانین و مقررات موضوعه، به ارائه پاره‌ای از خدمات‌ شهری و اداره بخشی از امور محلی شهر زیر نظر شورای اسلامی شهر و با هماهنگی وزارت کشور می‌پردازد [۷]. براساس اطلاعات موجود در پورتال وزارت کشور (دفتر تقسیمات کشوری)، در حال حاضر در کل کشور 144۹ شهرداری وجود دارد [۸] که مطابق فصل ششم قانون شهرداری مصوب سال 1334، این نهاد در یک تقسیم‌بندی کلی دارای پنج وظیفه، شامل وظایف عمرانی، خدماتی، نظارتی- حفاظتی، رفاه اجتماعی و مدیریت منابع است. ماده (۵۵) قانون مذکور به‌طور مشخص به انواع وظایف شهرداری در هریک از ابعاد عمرانی، خدماتی، نظارتی و رفاه اجتماعی پرداخته ‌است. اینجا ذکر این نکته ضروری است که شهرداری در حوزه رفاه اجتماعی به‌طور مستقیم وظایفی مشخص برعهده ندارد؛ در مواردی که وظایفی در حوزه اجتماعی برعهده شهرداری گذاشته شده ‌است، این تکلیف از طریق «تشریک‌ مساعی» و «همکاری» انجام ‌می‌شود. ضمن اینکه برخی از وظایف مصرح در ماده (55) قانون شهرداری از قبیل تأمین و توزیع آب شرب با تشکیل وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی مرتبط، نسخ ضمنی گردیده ‌است [۹]. شایان ‌ذکر است که شرح قانونی وظایف شهرداری‌ها در ایران چارچوب مشخص، انسجام و یکپارچگی ندارد و در بسیاری از قوانین مختلف به‌صورت پراکنده به مسئولیت‌هایی اشاره شده ‌است. یکی از دلایل این امر آن است که در کشور مرز مشخصی میان وظایف ملی و محلی وجود ندارد و تفکیک درستی میان این دو مورد صورت نگرفته ‌است. اما آنچه در انجام وظایف قانونی شهرداری‌ها حائز ارزش فراوان است، نظارت بر نحوه انجام امور و وظایف محوله است. طبق بندهای ذیل ماده (۱۰۷) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران مصوب ۱۳۷۵ (با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ 1403/12/۱9)، نظارت مردمی یا محلی بر فعالیت‌های شهرداری‌ها در کشور برعهده شوراهای اسلامی شهر است و مطابق با بندهای متعدد در ماده مذکور مفاد نظارت شامل این موارد است:

1. نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های مصوب در امور شهرداری و سایر سازمان‌های خدماتی درصورتی‌که این نظارت مخل جریان عادی این امور نشود؛

2. نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها به‌گونه‌ای‌که مخل جریان عادی امور شهرداری نباشد؛

3. تأیید صورت جامع درآمد و هزینه شهرداری که هر 6 ماه یک بار توسط شهرداری تهیه می‌شود و انتشار آن برای اطلاع عموم و ارسال نسخه‌ای از آن به وزارت کشور؛

4. تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به ‌نام شهر و شهرداری صورت می‌پذیرد، با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری؛

5. نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری؛

6. نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر؛

7. نظارت بر امور تماشاخانه‌ها، سینماها و دیگر اماکن عمومی که توسط بخش خصوصی، تعاونی یا دولتی اداره می‌شود، با وضع و تدوین‌ مقررات خاص برای حسن ترتیب، نظافت و بهداشت این قبیل مؤسسات براساس پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر آتش‌سوزی و مانند آن؛

8. نظارت بر ایجاد گورستان، غسالخانه و تهیه وسایل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر؛

9. وضع مقررات و نظارت بر حفر مجاری و مسیرهای تأسیسات شهری؛

۱۰. نظارت بر اجرای طرح‌های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابان‌ها، میادین و فضاهای سبز و تأسیسات عمومی شهر بر طبق مقررات موضوعه [۱۰].

همچنین طبق ماده (۶۴) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (با اصلاحات و الحاقات ۱۴۰۳) بند ذیل (به‌عنوان وظیفه نظارتی شورای عالی استان‌ها نسبت به شهرداری‌ها) بعد از بند «۱۰» به ماده (۸۸) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران با اصلاحات و الحاقات ۱۳۹۶ (وظایف و اختیارات شورای عالی استان‌ها) الحاق شده ‌است. در این بند بیان شده ‌است: «نظارت بر روند هزینه‌کرد درآمدهای ناشی از قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که از طریق وزارت کشور بین شهرداری‌ها و دهیاری‌ها توزیع می‌گردد، جزء وظایف شورای عالی استان‌ها است و این شورا موظف است هر 6 ماه یک ‌بار گزارش نظارتی مربوط به این بند را به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی ارائه کند» [۱۱]. براساس این بند قانونی، می‌توان گفت که وظیفه نظارتی شورای عالی استان‌ها نسبت به شهرداری‌ها تعیین ‌شده و نقش شورای عالی استان‌ها نیز در این زمینه تدقیق شده ‌است که این نوع نظارت را می‌توان نوعی نظارت محلی در نظر گرفت.

۳-۲. نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها

در این بخش نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت. نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها در ایران از طریق نهادهای مختلف انجام‌ می‌شود که به‌منظور حصول اطمینان از عملکرد صحیح، قانونی و بهینه شهرداری‌هاست. نهادهای ذیل به‌عنوان نهادهای ناظر بر شهرداری‌ها در ایران‌اند که هرکدام براساس تخصص و حیطه فعالیتی خود بر شهرداری‌ها نظارت دارند یا اینکه در این زمینه نقش هدایتگری دارند. نقش این نهادها، نظارت حکومتی یا حاکمیتی بر شهرداری‌هاست که از طریق سازوکارهای مختلف انجام ‌می‌شود و گاهی این نهادها با همکاری یکدیگر نقشی مکمل در ایفای وظیفه نظارتی خود بر شهرداری‌ها برعهده دارند. اینجا باتوجه‌به وظایف هریک از نهادها، ابعاد این نظارت را می‌توان به انواع اداری، مالی، قضایی و... تقسیم‌بندی کرد. مهم‌ترین نهادهای ناظر بر شهرداری‌ها در کشور در نوع نظارت حاکمیتی به شرح جدول 2 است.

جدول 2. نهادهای ناظر بر شهرداری‌ها در کشور در نوع نظارت حاکمیتی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

۳-۲-۱. نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها در ایران

وزارت کشور در ایران به‌عنوان متولی امور داخلی کشور، بر انواع فعالیت‌ها و اقدامات شهرداری‌ها نظارت کلی دارد. در این زمینه و در شرح وظایف وزارت کشور به مأموریت «هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و هدایت و پشتیبانی فنی – اجرایی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به آنها» اشاره شده ‌است [۱۲].

بدین ترتیب، وزارت کشور یکی از مهم‌ترین نهادهای نظارتی و مدیریتی برای شهرداری‌ها در ایران محسوب‌ می‌شود. این وزارتخانه معمولاً از طریق دفترها و سازمان‌های تخصصی خود، مانند سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، نظارت و پشتیبانی فنی از شهرداری‌ها را انجام می‌دهد. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌عنوان زیرمجموعه و بازوی اجرایی وزارت کشور است که در امور شهرداری‌ها فعالیت می‌کند و مسئولیت‌های گسترده‌ای در زمینه مدیریت شهری برعهده دارد. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌طور مستقیم با مدیریت معاون عمران و توسعه امور شهری و روستایی وزیر کشور فعالیت می‌کند. از نظر ساختاری، فعالیت این سازمان در سطح ملی است و در سطوح محلی از طریق استانداری‌ها و فرمانداری‌های سراسر کشور وظایف خود را اجرا می‌کند. گفتنی است «دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات» در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مهم‌ترین بخش نظارتی در این سازمان است که وظایف نظارت بر شهرداری‌ها را برعهده دارد و اقدامات اصلی نظارت شامل «ارزیابی عملکرد»، «بازرسی» و «پاسخ‌گویی به شکایات» است. وظایف کلی نظارتی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بر شهرداری‌ها شامل این موارد است:

۱. نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات شهری که شامل بررسی انطباق عملکرد شهرداری‌ها با قوانین مختلف، مانند قانون شهرداری‌، قانون شوراها، آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، مصوبات دولت و شورای عالی شهرسازی و معماری است؛

۲. ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها که به‌صورت دوره‌ای عملکرد اجرایی، مالی، عمرانی و خدماتی شهرداری‌ها ارزیابی می‌شود و این ارزیابی‌ها گاه به شکل رتبه‌بندی و امتیازدهی صورت ‌می‌گیرد؛

۳. نظارت بر بودجه و امور مالی شهرداری‌ها با بررسی و تأیید چارچوب‌های مالی و بودجه‌ای شهرداری‌ها و کنترل نحوه هزینه‌کرد کمک‌های دولتی یا وام‌هایی که به شهرداری‌ها اعطا شده ‌است؛

۴. اعزام هیئت‌های بازرسی و ممیزی که درصورت بروز شکایت، گزارش تخلف یا نیاز به بررسی دقیق‌تر، وزارت کشور می‌تواند تیم‌های بازرسی به شهرداری‌ها اعزام کند. این هیئت‌ها عملکرد اجرایی یا مالی شهرداری را بررسی می‌کنند؛

۵. هدایت و پشتیبانی فنی و تخصصی که شامل تدوین بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و استانداردهای لازم برای عملکرد شهرداری‌ها و همچنین ارائه آموزش، مشاوره و برنامه‌ریزی به کارکنان و مدیران شهرداری‌ها برای ارتقای کیفیت مدیریت شهری است؛

۶. رسیدگی به شکایات، تخلفات و بررسی شکایات مردمی یا نهادی از عملکرد شهرداری‌ها که درصورت احراز تخلف، پرونده به مراجع بالاتر (مانند هیئت‌های تخلفات اداری) ارسال می‌شود؛

۷. صدور پروانه‌ها و مجوزهای تأسیس سازمان‌ها و مؤسسات وابسته به شهرداری، تأیید اساسنامه آنها و ساختار تشکیلاتی شهرداری‌ها؛

۸. تدوین و پیشنهاد قوانین و مقررات مربوط به مدیریت‌های محلی (شهرداری و دهیاری) به مراجع ذی‌ربط و نظارت عالیه بر اجرای صحیح این قوانین در سطح شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نیز ازجمله وظایف سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌هاست [۱۳].

۳-۲-۲. پشتوانه تقنینی نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها

همان‌طور که اشاره شد، نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها در ایران بستر قانونی مشخص و سازمان‌یافته‌ای ندارد و قوانین پراکنده‌ای به این موضوع پرداخته‌اند که غالباً تفسیرهای متضاد و مختلفی از آن ارائه می‌شود. در واقع نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها چارچوب قانونی مدونی ندارد، اما برخی مواد قانونی مختلفی وجود دارد که می‌توان از طریق آنها ضرورت این نظارت را اثبات کرد. بنابراین در این بخش به شرح و ارائه قوانینی پرداخته خواهد شد که می‌توان از آنها به‌عنوان پشتوانه تقنینی در این زمینه یاد کرد.

قبل از شرح مستندات قانونی نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها، ابتدا باید به تبصره ماده (۱۵) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها پرداخت که به موضوع تهیه و تصویب اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اشاره کرده است. در ماده مزبور و تبصره آن بیان شده ‌است: «در راستای ارتقای سطح دانش شهرداری‌ها، دهیاری‌ها و شوراهای اسلامی به وزارت کشور اجازه داده‌ می‌شود تا دو‌دهم درصد (۰/۲%) از عوارض متمرکز در اختیار خود را برای آموزش‌های کاربردی نیروهای شاغل در شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها براساس دستورالعملی که ظرف 6 ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون مشترکاً توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و شورای عالی استان‌ها تهیه و توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می‌گردد، هزینه نماید». تبصره این ماده نیز بیان می‌کند: «اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌عنوان مؤسسه دولتی وابسته به وزارت کشور توسط هیئت‌وزیران تهیه می‌شود و حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد» [۱۴]. برمبنای تکلیف مندرج در این تبصره بود که لایحه «اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور» به پیشنهاد وزارت کشور در جلسه مورخ 1402/۰۲/24 هیئت‌وزیران به تصویب رسید، اما در حال حاضر طی تشریفات قانونی آن در مجلس شورای اسلامی به سرانجام نرسیده ‌است. گفتنی است در لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها درخصوص موضوع نظارت بر شهرداری‌ها، در بندهای «۴» و «۱۴» ماده (۴) به این موارد اشاره شده ‌است:

·        راهبری، پشتیبانی و نظارت بر شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در حوزه‌هایی از قبیل حمل‌ونقل و شد آمد (ترافیک) عمران و شهرسازی و بافت‌های ناکارآمد شهری و روستایی و امور فرهنگی و اجتماعی؛

·        بازرسی و ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها و دهیاری‌ها [۱۵].

اما به‌طور مشخص ماده (۶۲) قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۴۵) مبنای حقوقی مهم در موضوع نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌هاست. در این ماده قانونی اشاره شده ‌است: «به‌منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداری‌ها در سازمان وزارت کشور اداره‌ای به‌ نام (اداره کل امور شهرداری‌ها) پیش‌بینی و تأسیس می‌شود. اداره کل امور شهرداری‌ها موظف است سازمان فنی خود را تکمیل و همواره مهندسین تحصیل‌کرده که دارای مدارک علمی در رشته‌های مختلف فنی و تخصصی باشند در اختیار داشته ‌باشد تا به‌منظور بازرسی شهرداری‌ها و تهیه برنامه اصلاحات شهری و ساختمانی شهرها مورد استفاده قرار گیرند. چنانچه از طرف شهرداری یا انجمن شهر تقاضای اعزام مأمور فنی شود با هزینه شهرداری به محل اعزام می‌گردند». همان‌طور که در این ماده ملاحظه می‌شود، بازرسی شهرداری‌ها، تهیه برنامه اصلاحات شهری و ساختمانی شهرها و اعزام مأمور فنی به شهرداری‌ها برعهده وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) قرار داده ‌شده ‌است. همچنین طبق ماده (۹۵) این قانون‌، «وزارتین کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون می‌باشند». منظور در ماده مذکور، به‌طور مشخص ماده (۵۵) این قانون است که در آن وظایف شهرداری‌ها شرح داده ‌شده ‌است و وزارت کشور از مأموران مهم اجرای قانون شهرداری و وظایف شهرداری‌ها در کشور به‌ حساب می‌آید [۹].

علاوه‌بر موارد یاد شده، در ماده (۲۲) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها اشاره شده ‌است: «دستورالعمل مربوط به‌طرز اجرا آیین‌نامه (مالی شهرداری) از طرف وزارت کشور تهیه و به شهرداری‌ها ابلاغ خواهد شد و در هر مورد که ابهامی در طرز اجرای هریک از مواد این آیین‌نامه حاصل شود رفع ابهام به‌عهده وزارت کشور خواهد بود». طبق این ماده، «تهیه دستورالعمل طرز اجرا» آیین‌نامه مالی شهرداری توسط وزارت کشور، نوعی ابزار نظارت و هدایتگری شهرداری‌ها در زمینه امور مالی محسوب ‌می‌شود. افزون‌بر این، ماده (۴۴) این آیین‌نامه بیان کرده است: «رسیدگی و ممیزی حساب شهرداری‌ها در سه مرحله به شرح زیر انجام خواهد شد:

الف) حسابرسی به‌وسیله شهرداری قبل و بعد از خرج به‌وسیله کارکنان ثابت شهرداری که اطلاعات کافی در امور مالی و حسابداری داشته ‌باشند.

ب) حسابرس به‌وسیله حسابداران قسم‌خورده یا متخصص که از طرف انجمن شهر انتخاب خواهد شد و در موقع تفریغ بودجه، شهرداری مکلف است نتیجه گزارش حسابرسان مذکور را همراه تفریغ بودجه در اجرای مفاد ماده (۶۷) و تبصره آن به انجمن شهر و وزارت کشور ارسال دارد.

ج) رسیدگی نهایی به‌وسیله انجمن شهر از طریق بررسی گزارش‌های مالی و گزارش حسابرسان مذکور در بند «ب» ماده فوق.

تبصره: طرز انجام حسابرسی شهرداری طبق دستورالعملی است که وزارت کشور تنظیم و به شهرداری‌ها ابلاغ خواهد کرد».

طبق این ماده، شورای ‌شهر مکلف است نتیجه گزارش حسابرسان را به وزارت کشور ارسال کند و در وزارت کشور نیز سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مسئولیت «بررسی گزارش‌های حسابرسی شهرداری‌ها، سازمان‌های وابسته به آنها و تهیه دستورالعمل‌های مرتبط» را برعهده دارد. همچنین این سازمان موظف است به شکایات و اعتراض‌های واصله از اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمان‌ها درخصوص عملکرد شهرداری‌ها نیز رسیدگی کند [۱۶].

در ماده (۱۳۳) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران (با اصلاحات و الحاقات تا تاریخ ۱403/۱۲/۱9) بیان شده است: «وزارت کشور مسئول اجرای این قانون است و موظف است ظرف دو ماه آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیئت‌وزیران موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین‌نامه‌های مذکور را تصویب نماید». در همین راستا نظارت، بررسی و اظهارنظر درخصوص برنامه‌ها، اعتبارات و مسائل مالی سالیانه شهرداری‌ها، که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد، جزو وظایف معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌ها قلمداد شده و بررسی و انجام امور حسابرسی شهرداری‌ها به دفتر امور شهری و شوراها، زیرمجموعه معاونت هماهنگی امور عمرانی واگذار شده است. دفتر امور شهری و شوراهای استانداری نظارت مستمری را دراین‌باره انجام می‌دهد و بازرسان خود را به‌صورت دوره‌ای به شهرداری‌ها اعزام می‌کند و در گزارشی که تدوین می‌کند، ایرادهای وارد شده بر اجرای بودجه شهرداری را متذکر می‌شود [۱۷].

در ماده (۸) قانون مدیریت پسماندها آمده است: «مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی برحسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نموده و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند نماید». وظیفه وزارت کشور در این زمینه تهیه و ابلاغ دستورالعمل است که در آن ضوابط و رویه‌هایی برای اجرای صحیح فرایند، وظیفه یا فعالیت موردنظر تدوین می‌شود. ضمن اینکه تهیه دستورالعمل مشخصاً به‌معنای نظارت مستقیم نیست و بیشتر ماهیت راهبری و هدایت دارد، اما می‌توان آن را نوعی نظارت غیرمستقیم تلقی کرد که از طریق ضوابط و رویه‌های طراحی ‌شده، فعالیت‌ها و اقدامات شهرداری در زمینه مدیریت پسماندها را کنترل می‌کند. شایان ذکر است که نظارت بر تعیین عوارض و بهای خدمات (ازجمله بهای خدمات پسماند) پس از تصویب شورای اسلامی شهر در هیئت تطبیق مصوبات شهرستان در فرمانداری‌ها صورت می‌گیرد [۱۸].

ماده (۱۵) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ نیز بیان کرده است: «شهرداری‌های مشمول ماده (۲) این قانون مکلف‌اند با راهنمایی وزارت کشور برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت پنج سال براساس نقشه جامع شهر و درصورتی‌که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آنها در حدود منابع مالی مقرر در این قانون و سایر امکانات مالی شهرداری تنظیم کرده و پس از تصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور طرح‌های مربوط را بر اساس آن اجرا کنند». طبق این ماده، برنامه پنج‌ساله شهرداری‌ها در شهرهای مراکز استان‌ها و شهرهای بالای ۵۰۰ هزار توسط وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) بررسی و تأیید می‌شود که این رویه را نیز می‌توان نوعی نظارت غیرمستقیم نام‌گذاری کرد [۱۹].

در بند «ب» ماده (۳۹) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده با آخرین اصلاحات ۱۴۰۱ بیان شده ‌است: «عوارض و جریمه‌های مربوط به بندهای «الف» و «ت» ماده (26) و ماده (28) این قانون به‌حساب تمرکز وجوه وزارت کشور واریز می‌شود تا به نسبت دوازده درصد (12%) سهم کلان‌شهرها، پنجاه و سه درصد (53%) سهم سایر شهرها و سی و پنج درصد (35%) سهم روستاها و مناطق عشایری و براساس شاخص‌های جمعیت و توسعه‌نیافتگی مذکور در بند «الف» این ماده توزیع شود. دستورالعمل اجرایی این بند توسط وزارت کشور با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و ابلاغ می‌شود». طبق این بند، دستورالعمل اجرایی (ضوابط و رویه‌ها) توزیع عوارض و جریمه‌های کالاهای مشخص شده در مواد (۲۶) و (۲۸) قانون موضوعه میان شهرداری‌های کشور، توسط وزارت کشور تدوین و طراحی می‌شود که این روش به‌مثابه نظارت و کنترل غیرمستقیم امور شهرداری‌ها تلقی می‌شود [۲۰].

علاوه‌بر موارد یاد شده، براساس قانون تأسیس شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور مصوب 1372/۱۲/08 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات سال ۱۳۸۸، شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرها در کشور به‌منظور اعمال سیاست‌های جامع و هماهنگ ترافیکی و تهیه خط‌مشی لازم و بهبود اداره کلیه امور مربوط به امر عبور و مرور همانند طراحی، برنامه‌ریزی، سازمان‌دهی، هماهنگی، هدایت، نظارت و انتظامات ترافیکی شهرها تشکیل شده ‌است. مصوبات این شورا پس از تصویب وزیر کشور قابل‌اجراست و طبق ماده (۲) قانون مذکور، وزارت کشور عهده‌دار دبیرخانه شورای عالی خواهد بود. این شورا در سطوح استان و شهرستان نیز تشکیل ‌می‌شود که ریاست آن برعهده استانداری‌ها و فرمانداری‌هاست. نحوه فعالیت این شورا برمبنای آیین‌نامه‌ای است که توسط وزارت کشور تهیه می‌شود. در واقع با تأسیس شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور و ایجاد دفتر حمل‌ونقل در معاونت عمران و توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور، هدایت، سامان‌دهی و نظارت بر ترافیک و حمل‌ونقل شهرهای کشور برعهده وزارت کشور قرار داده شد. انجام مأموریت‌های حمل‌ونقل و ترافیک شهری نیز برعهده شهرداری‌ها قرار گرفته است [21].

همچنین وزارت کشور در موضوع احراز تصدی سمت شهردار دارای وظایفی است که نظارت دولتی و غیرمستقیم بر انتخاب شهردار در کشور دارد. در آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 1397/۰۹/25 همراه با اصلاحات و الحاقات اخیر، ماده (۱) اشاره شده است که شوراهای اسلامی شهرها موظف‌اند ظرف یک ماه پس از رسمیت یافتن، شهردار موردنظر خود را براساس ضوابط و شرایط موضوع این آیین‌نامه، برگزینند و صورت‌جلسه مصوبه شورا را به‌همراه مدارک و مستندات مورد نیاز، برای صدور حکم انتصاب به مرجع صدور حکم ارائه کنند. طبق ماده (۲) این آیین‌نامه، درصورتی‌که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد شرایط تعیین ‌شده نداند، مراتب را با ذکر دلایل به شورای اسلامی شهر منعکس می‌کند. شورای اسلامی شهر مکلف است نسبت به انتخاب گزینه جدید یا اصرار بر نظر قبلی خود اقدام کند. در این ماده به این نکته نیز اشاره شده است که درصورت اصرار شورای اسلامی شهر بر مصوبه قبلی، براساس تبصره «۳» بند «۱» ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، موضوع بلافاصله به هیئت حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع می‌شود [22].

گفتنی است که علاوه‌بر قوانین مزبور، گاهی قوانین موضوعی خاص به موضوع نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها اشاره‌ کرده‌اند که در قالب مصوبات به سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تکلیف شده ‌است. برای مثال تکالیف و مسئولیت‌های شهرداری‌ها، که در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۷-۱۴۰۳) به آنها اشاره شده ‌است، از طریق بخشنامه بودجه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به شهرداری‌های کشور ابلاغ می‌شود. همچنین بخشنامه مذکور، معیار اصلی بازرسی بودجه شهرداری‌ها توسط سازمان بازرسی کل کشور است. در قوانینی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم تکلیف و مسئولیتی برعهده شهرداری‌ها قرار داده ‌شده ‌است، غالباً دستگاه‌های نظارتی تکلیف مربوطه را از وزارت کشور به‌عنوان متولی شهرداری‌ها مطالبه می‌کنند.

۳-۲-۳. ابزارهای نظارتی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نقش ناظر عالی و هدایتگری شهرداری‌ها را ایفا می‌کند که در این زمینه بر سه موضوع نظارت قانونی و مالی، راهبری و آموزش و کنترل عملکرد اجرایی تمرکز دارد. ابزارهای نظارتی (روش‌های اعمال نظارت) سازمان به این شرح است:

·        دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی،

·        صدور مجوزهای تأسیس و بازنگری در ساختارهای تشکیلاتی؛

·        نظام‌نامه ارزیابی عملکرد (تدوین و طراحی شاخص‌های ارزیابی عملکرد در حوزه شهرسازی، امور مالی، خدمات ‌شهری، امور قراردادها، پروژه‌های عمرانی، حمل‌ونقل و ترافیک، امور اداری و نیروی انسانی، مصوبات شورا، اجتماعی، فرهنگی و عمومی) که رویکرد در اینجا از طریق رتبه‌بندی و امتیازدهی، بیشتر ماهیت تشویقی دارد؛

·        سیستم‌های الکترونیکی پایش و ثبت اطلاعات (مانند سامانه‌های مالی، عمرانی یا خدمات ‌شهری یا سامانه‌های ثبت شکایات مردمی)؛

·        اعزام بازرسان و ارزیابان؛

·        مکاتبات رسمی و استعلام‌های نظارتی؛

·        برنامه‌های ممیزی عملکردی و مالی.

به‌طورکلی، فعالیت‌های این سازمان در نظارت بر شهرداری‌ها را می‌توان به دو دسته نظارت عملکردی در تمام حوزه‌ها ازجمله عمرانی، شهرسازی، خدماتی، مالی و نظایر آن و همچنین نظارت اداری شامل نظارت در حوزه ساختار اداری و استخدامی تقسیم‌بندی کرد. نظارت عملکردی شامل ارزیابی عملکرد است که در این روش در قالب نظام‌نامه ارزیابی عملکرد، شاخص‌های ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها مستند بر قوانین مربوطه ازجمله قانون شهرداری، آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و.... برشمرده می‌شود. در راستای طبقه‌بندی شاخص‌ها، حوزه‌های تخصصی عملکردی مربوط به هریک از آنها نیز طبق موارد مذکور تعیین ‌شده است. در موضوع بازرسی نیز طبق دستورالعمل‌های مربوطه، فرایند نظارت بر حسابرسی شهرداری‌ها و سازمان همیاری شهرداری‌ها ابلاغی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها کشور تدوین شده‌ است. هدف از تهیه این دستورالعمل ایجاد یکپارچگی و انتظام بخشیدن در نحوه حسابرسی شهرداری‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های وابسته و تابعه و سازمان همیاری شهرداری‌های استان است.

نظارت اداری نیز در حوزه مدیریت امور اداری و نیروی انسانی شهرداری‌هاست که تصویب و اجرای چارت تشکیلاتی، اخذ مجوزهای جذب نیرو، آموزش نیروی انسانی، امور رفاهی نیروی انسانی، رعایت شرایط احراز پست‌های اداری، نیروهای مازاد بر چارت، اخذ مجوز قانونی برای تأسیس سازمان‌های وابسته، تنظیم احکام نیروی انسانی، اجرای طرح تکریم ارباب ‌رجوع، تشکیل و عملکرد شورای اداری، تشکیل و عملکرد کمیته انضباطی و وضعیت آموزش شهروندان ازجمله شاخص‌های بررسی و ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها در زمینه امور اداری است. گفتنی است که حوزه «امور اداری و نیروی انسانی» نیز در نظام‌نامه ارزیابی عملکرد شهرداری‌های کشور آمده است، اما چون محتوای این بخش با سایر بخش‌ها در نظام‌نامه مذکور متفاوت است، در این نوشته ذیل نظارت اداری قرار داده‌ شده‌اند [۱۰].

۳-۲-۴. همکاری سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با استانداری‌ها در نظارت بر شهرداری‌ها

به‌دلیل تعدد شهرداری‌ها و گستردگی وظایف وزارت کشور، به‌موجب مصوبه مورخ 1377/07/30 شورای عالی اداری با عنوان «طرح تعیین وظایف و اختیارات فرمانداران و استانداران و نحوه عزل و نصب آنها» بخشی از مسئولیت‌های وزارت کشور به استانداری‌ها تفویض شده ‌است. براساس ماده (۱) این مصوبه، استاندار در مقام نماینده وزارت کشور، مسئولیت اجرای وظایف و اختیارات آن وزارت را در استان برعهده دارد و در مقابل وزیر کشور پاسخ‌گو خواهد بود [23]. بخشی از این وظایف به معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌ها سپرده شده است که در حوزه امور شهری و شامل این موارد می‌شود:

- نظارت بر برنامه‌های عمرانی و گزارشگری مستمر از پیشرفت برنامه‌های عمرانی روستاها و شهرها و اعلام عدم پیشرفت آنها به سازمان‌های اجرایی مربوطه به‌منظور رفع موانع؛

- نظارت بر پروژه‌های عمرانی در مناطق شهری و روستایی از محل اعتبارات مختلف؛

- نظارت و بررسی اعتبارات شهرداری‌ها و هدایت و راهنمایی‌های لازم در اتخاذ روش‌های صحیح و رعایت اولویت‌ها در چارچوب طرح‌ها و برنامه‌ها؛

- نظارت و بررسی و اظهارنظر درخصوص برنامه‌ها، اعتبارات و مسائل مالی سالیانه شهرداری‌ها که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد [۲4].

وظایف موجود نشان‌ می‌دهد که استانداری‌ها در فرایند سلسله‌مراتب وزارت کشور به‌عنوان بازوی اجرایی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در سطح محلی عمل می‌کنند. در واقع، در بیش از 70 درصد مسئولیت‌های معاونت‌های هماهنگی امور عمرانی استان‌ها بر «وظایف نظارتی» تأکید شده که بخشی از آنها شامل نظارت بر امور مدیریت شهری است؛ اما باوجود این، ساختار تشکیلات حوزه معاونت امور عمرانی استان‌ها با حجم وظایف محوله به آنها تناسب ندارد و در فرایند این نظارت، رویه واحد و منسجمی ایجاد نشده است. 

بررسی جزئیات نظارت سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بر شهرداری‌ها نشان‌ می‌دهد که سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور با جداسازی ساختار نظارتی خود، تدوین دستورالعمل‌های فنی و نظارتی و ایجاد دفترهای بازرسی و ستادهای استانی نقش محوری در نظارت قانونی، اجرایی، مالی و خدماتی بر شهرداری‌ها دارد. این سازمان نهادی کلیدی در تضمین یکپارچگی، شفافیت و پشتیبانی فنی دستگاه‌های مدیریت شهری است. نحوه عملکرد سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در نظارت و ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها بدین صورت است که این سازمان به‌طور مستمر عملکرد مالی، اداری و خدماتی شهرداری‌ها را ارزیابی می‌کند. دفترهای سازمان در استانداری‌ها گزارش‌هایی از عملکرد شهرداری‌های کشور را تهیه و تقدیم وزارت کشور و سایر نهادهای ذی‌ربط می‌کنند که درصورت مشاهده تخلفات به مراجع قانونی و هیئت تخلفات اداری سازمان ارجاع داده ‌می‌شود. جدول 3 کلیات سازوکارهای نظارتی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را نشان ‌می‌دهد.

جدول 3. کلیات سازوکارهای نظارت سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بر شهرداری‌ها در کشور

مأخذ: همان.

۳-۲-۵. اقدامات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در نظارت بر فعالیت‌های شهرداری‌ها

انواع اقدامات انجام شده توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در نظارت بر فعالیت‌ها و عملکرد شهرداری‌ها شامل این موارد است:

·        برگزاری دوره‌های آموزشی و کارگاه‌های تخصصی

سازمان دوره‌های آموزشی و تخصصی برای مدیران، شهرداران و کارکنان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها برگزار می‌کند. این دوره‌ها شامل مدیریت شهری، برنامه‌ریزی توسعه، فناوری اطلاعات، مالی و حسابداری، خدمات عمومی و محیط ‌زیست است. گفتنی است که برگزاری دوره‌های آموزشی بیشتر جنبه راهنمایی و هدایت دارد و ماهیت نظارتی ندارد.

·        پیاده‌سازی سامانه‌های الکترونیکی مدیریت شهری

سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها سامانه‌های الکترونیکی یکپارچه برای ثبت و گزارش‌دهی عملکرد مالی و اداری شهرداری‌ها طراحی و راه‌اندازی کرده است که شهرداری‌ها در سراسر کشور از آن برای ثبت و مدیریت کلیه امور مالی، اداری، قراردادها، املاک و پروژه‌ها استفاده می‌کنند. نحوه عملکرد این سامانه به‌گونه‌ای است که ابتدا شهرداری‌ها به‌صورت برخط گزارش‌های مالی خود، مانند هزینه‌ها، درآمدها، پرداخت‌ها و قراردادها، را در این سامانه ثبت می‌کنند. از طریق این سامانه امکان نظارت و کنترل دقیق بر بودجه و هزینه‌ها برای وزارت کشور و دیوان محاسبات فراهم می‌شود. همچنین در دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها برای بررسی درخواست‌ها و پاسخ‌گویی به شکایات مردمی، سه سامانه در اختیار این دفتر قرار داده ‌شده ‌است که عبارت‌اند از: سامانه سامد (ریاست‌جمهوری)، سامانه شکایات (سازمان بازرسی کل کشور) و سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی).

·        تدوین و به‌روزرسانی آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و شیوه‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مرتبط

دستورالعمل‌های مرتبط با ساخت‌وساز شهری، مدیریت پسماند، حمل‌ونقل شهری و ایمنی عمومی و... توسط سازمان تدوین و به‌روزرسانی می‌شود. همچنین آیین‌نامه‌های مالی و اداری شهرداری‌ها برای جلوگیری از تخلفات و بهبود نظارت و انتشار راهنماهای اجرایی برای کمک به شهرداری‌ها در اجرای صحیح قوانین مورد بازنگری این سازمان قرار می‌گیرند. در اجرای مفاد ماده (25) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها و وظایف محوله به وزارت کشور و به‌منظور اصلاح نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ای شهرداری‌ها و فراهم کردن بسترهای لازم برای ارتقای شفافیت و پاسخ‌گویی مالی، دستورالعمل «طرز تهیه و تدوین، اجرا و تفریغ بودجه شهرداری‌» به‌عنوان بخشی از نظام جامع مالی شهرداری‌ها توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و از طریق وزیر کشور برای اجرا در شهرداری‌های سراسر کشور به استانداران ابلاغ می‌شود. همچنین بخشنامه بودجه به‌عنوان نقشه راه شهرداری‌های کشور با نظر به رویکردهای کلان برنامه‌ای و بودجه در کشور و سایر قوانین و مقررات حاکم بر فعالیت شهرداری‌ها و اسناد بالادستی ناظر بر مسئولیت‌ها و وظایف آنها توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور تنظیم می‌شود. بر این اساس، شهرداری‌های سراسر کشور موظف‌اند بودجه سالیانه خود را با تأکید بر مندرجات این بخشنامه و در چارچوب دستورالعمل بودجه ابلاغی توسط وزارت کشور و برشی از برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت و بر اساس مأموریت‌های اصلی خود تهیه و تنظیم کنند [۲5].

۳-۲-۶. چالش‌های سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در نظارت بر شهرداری‌ها

باتوجه‌به شرح وظایف سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در نظارت و راهبری شهرداری‌ها در کشور، که مستندات قانونی آن نیز بیان شد، این سازمان در اجرای این وظیفه با چالش‌ها و محدودیت‌هایی مواجه است که این چالش‌ها ترکیبی از مسائل ساختاری، قانونی، منابع انسانی و سیاسی است. شرح مهم‌ترین چالش‌ها به این‌گونه است:

·        کمبود منابع مالی و انسانی: منابع محدود سازمان برای انجام بازرسی‌ها، آموزش‌ها و پیگیری شکایات موجب شده‌ است که نظارت کامل و مستمر بر همه شهرداری‌ها در کشور امکان‌پذیر نباشد. همچنین کمبود نیروهای متخصص و آموزش‌دیده در حوزه نظارت، ضعف در کشف و پیشگیری از تخلفات را افزایش می‌دهد. همچنین در فرایند نظارت و ارزیابی عملکرد، بیشتر مسائل مالی و بودجه‌ای در میان است تا بهره‌وری و اثربخشی نظارت.

·        تعداد بالای شهرداری‌ها و پراکندگی جغرافیایی آنها: ایران 144۹ شهرداری در کشور دارد که به‌طور طبیعی نظارت بر همه آنها به‌صورت متمرکز بسیار دشوار و زمان‌بر است. همچنین بسیاری از شهرداری‌های کوچک ممکن است به‌دلایل ضعف دسترسی و امکانات کمتر، به‌سختی تحت نظارت دقیق قرار گیرند.

·        شفافیت ناکافی در فرایندهای نظارتی: برخی فرایندهای نظارتی و گزارش‌دهی به‌صورت شفاف و عمومی انجام نمی‌شود و برای پنهان ماندن پاره‌ای از اقدامات غیرقانونی، اطلاعات آنها فقط محدود به مدیران و مسئولان باقی می‌ماند. این مسئله موجب کاهش اعتماد عمومی و افزایش احتمال فساد و سوءاستفاده می‌شود.

·        تداخل وظایف و ضعف هماهنگی بین نهادها: علاوه‌بر سازمان شهرداری‌ها، نهادهای مختلفی مانند شورای اسلامی شهر، دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور و... در حوزه نظارت بر شهرداری‌ها دخیل‌اند و نبود هماهنگی مؤثر میان این نهادها، نظارت یکپارچه و جامع را دشوار می‌کند.

·        چالش‌های قانونی و قضایی: در این زمینه قوانین و مقررات نظارتی پراکنده، ناقص، مبهم یا قدیمی وجود دارند و توانایی مقابله با تخلفات جدید را ندارند و نقش نظارتی و راهبری سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را تضعیف می‌کنند. همچنین ضعف و ناکارآمدی سازوکارهای قضایی در این زمینه، اثر بازدارندگی نظارت را در بیشتر موارد کاهش می‌دهد. همچنین برای انجام نظارت و ارزیابی شاخص‌های کمی مناسب و کارآمدی طراحی و تدوین نشده است [۲6].

4. نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادها

 بررسی تجربیات جهانی نشان ‌می‌دهد در بسیاری از کشورهای جهان یکی از مواردی که رابطه میان دولت مرکزی و دولت‌های محلی را شکل می‌دهد و حفظ می‌کند، مقوله‌ای با ‌عنوان «نظارت» است؛ نظارت حاکمیتی و دولتی بر حکومت‌های محلی. حتی در نظام‌های بسیط غیرمتمرکز، که دولت‌های محلی اختیارات تصمیم‌گیری و اجرایی بسیاری در واحدهای محلی خود دارند و به بیانی «اصل اداره آزاد» در مدیریت این واحدها حاکمیت دارد، نظارت دولت مرکزی بر شهرداری‌ها در کنار نظارت شوراهای محلی دارای جایگاه حقوقی و مدون مشخصی است.

در ایران وزارت کشور حلقه اتصال حاکمیت ملی و نهادهای محلی است. همان‌طور که اشاره شد، وزارت کشور مأموریت مهمی در حوزه مدیریت شهری برعهده دارد و آن «هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و هدایت و پشتیبانی فنی – اجرایی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به آنها» است. این وظیفه در وزارت کشور و در مقیاس ملی برعهده سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در مقیاس محلی جزو وظایف معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌هاست. در واقع معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌ها ابزار اجرایی سازمان شهرداری‌ها در سطح محلی است. اما به‌دلیل اینکه قوانین و گاهی مصوبات مختلف به‌صورت پراکنده بر وظایف نظارتی و راهبری وزارت کشور نسبت به شهرداری‌ها در کشور اشاره‌کرده‌اند، نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها اساساً ماهیت معینی ندارد، حدود و ثغور نظارت مشخص نیست و این نوع نظارت در بیشتر مواقع بازدارندگی و به‌تعبیری ضمانت اجرایی مناسبی ندارد. برای مثال، ماده (۴۴) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، که ابتدای گزارش به آن اشاره شد، بیان کرده است: «شهرداری مکلف است نتیجه گزارش حسابرسان را همراه تفریغ بودجه به انجمن شهر و وزارت کشور ارسال دارد»، اما در این ماده قانونی اشاره نشده است که بعد از ارسال نتیجه گزارش حسابرسان توسط شهرداری به وزارت کشور، این وزارتخانه چه وظایف و اقداماتی را برعهده دارد و با چه هدفی این گزارش به وزارت کشور ارسال می‌شود. چنان‌که در حال حاضر بسیاری از شهرداری‌ها در کشور وجود دارند که در چند سال اخیر حسابرسی نشده‌اند. نکته دیگر اینکه در سال‌های اخیر بخش بزرگی از بودجه شهرداری‌ها در کشور از طریق بودجه دولتی تأمین شده ‌است و تقریباً ۸۰ درصد شهرداری‌ها در کشور به کمک‌های دولتی وابسته‌اند که تخصیص این مبلغ نیازمند نظارت و حسابرسی دقیق است. 

درهرصورت نظارت حاکمیتی بر نهادهای محلی همچون شهرداری‌ها ضروری است و نهادهای محلی در حوزه عملکرد خود باید به مراجع بالاتر پاسخ‌گویی داشته ‌باشند و این نظارت هیچ تباینی با نقش نظارتی شوراهای اسلامی شهر یا شورای عالی استان‌ها در این زمینه ندارد. شایان ‌ذکر است که نقش دیگر و مستتر وزارت کشور در این زمینه، تسهیل نظارت‌پذیری مجلس شورای اسلامی بر نهادهای محلی و عمومی غیردولتی همچون شهرداری‌هاست. در واقع مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند به‌طور مستقیم بر شهرداری‌ها نظارت کند، اما می‌تواند از طریق وزارت کشور این مهم را به اجرا درآورد و بنابراین وزارت کشور در حیطه وظایف و اختیارات خود پاسخ‌گوی مجلس درباره عملکرد گوناگون شهرداری‌هاست.

بنابراین مهم است که مرز میان این دو نوع نظارت محلی و حاکمیتی روشن و تصریح شود. در حقیقت، نظارت حاکمیتی (وزارت کشور) بر شهرداری‌ها نیازمند طراحی و تدوین چارچوبی قانونی است که ماهیت نظارت، حد نظارت، ابزارهای نظارت و ضمانت اجرا در آن تضمین شود. همچنین مهم‌ترین مسئله این نوع از نظارت، ضعف سازوکارهای قضایی در این عرصه است؛ زیرا درهرصورت تمهید سازوکارهای قضایی مناسب و کارآمد در نظارت امری غیرقابل ‌انکار است. اهمیت سازوکارهای‌های قضایی از این منظر مورد تأکید است که اثر بازدارندگی نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها کاهش نیابد یا از بین نرود. همچنین، شایان ‌ذکر است در محتوای کلی لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، که سند مهمی در این حوزه است، ضعف و اشکالات اساسی وجود دارد. در این لایحه و در شرح وظایف نظارتی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به کلیاتی اشاره شده که اولاً ماهیت و حوزه وظایف نظارتی این سازمان به‌طور مشخص تدقیق نشده و همچنین محتوای لایحه اساسنامه منجر به ایجاد تداخلات میان وظایف نظارتی شوراهای اسلامی شهر و وزارت کشور شده ‌است. بنابراین راهکارهای پیشنهادی برای بهبود نظارت وزارت کشور و مشخصاً سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بر شهرداری‌ها شامل این موارد می‌شود:

·        بازنگری و اصلاح قوانین و مقررات مرتبط

ماده (۶۲) قانون شهرداری باید به‌روزرسانی، و منظور از نظارت وزارت کشور بر شهرداری‌ها در آن تعیین تکلیف شود. حدود نظارت (نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به‌عهده وزارت کشور گذاشته شده‌ است) در این ماده قانونی مشخص است، اما ماهیت نظارت، هدف از نظارت و ضمانت اجرایی آن به‌درستی روشن نیست. ماده (۹۵) قانون مذکور (وزارتین کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون‌اند) نیز نیازمند بازبینی و تدقیق است؛ زیرا این ماده قانونی ظرفیت حقوقی مناسبی است که بتوان در آن نقش و مأموریت وزارت کشور را در زمینه وظایف شهرداری‌ها روشن کرد و به‌طور ویژه به مأموریت نظارتی این نهاد نسبت به شهرداری‌ها نیز اشاره کرد. همچنین ماده (۴۴) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها نیازمند بررسی و اصلاح است؛ از این منظر که در بند «ب» ماده مذکور باید هدف و برآیند «ارسال نتیجه گزارش حسابرسان به وزارت کشور» تعیین شود.

افزون‌بر این، لایحه اساسنامه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ابتدا در موضوع نظارت بر شهرداری‌ها باید با هدف تعیین ماهیت نظارت، حدود و ثغور نظارت، ارکان نظارت و ضمانت اجرایی آن بازنگری، اصلاح و سپس تصویب شود. موارد مذکور باید به‌طور کامل در لایحه اساسنامه بیان شوند تا مرز میان نظارت محلی و نظارت دولتی بر شهرداری‌ها پررنگ شود.

·        بهبود هماهنگی بین نهادهای نظارتی مختلف

ازآنجاکه سایر نهادهای دولتی نیز در حوزه وظایف خود بر شهرداری‌ها نظارت دارند، می‌توان به‌منظور جلوگیری از تداخل وظایف، موازی‌کاری بین نهادهای مسئول نظارت و تعیین مرز فعالیت‌های نظارتی، کمیته‌های هماهنگی میان سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور برای تبادل اطلاعات و هم‌افزایی در بازرسی‌ها طراحی و تشکیل شود. برای مثال در زمینه مالی می‌توان به شناسایی و رصد شرایط مالی شهرداری‌هایی که در معرض زیان بوده یا مرتکب فساد مالی شده‌اند پرداخته، و طرح جامعی برای ایجاد و تقویت سیستم مالی سالم در شهرداری‌های کشور تهیه شود. در این شرایط می‌توان با شاخص‌های مختلف و سازوکارهای معین، شهرداری‌های در معرض بحران یا فساد مالی را شناسایی، و با تشکیل کمیته‌ای با ‌عنوان «کمیته مدیریت بحران مالی شهرداری‌ها» برنامه‌های مدیریت مالی جایگزین را تنظیم کرد.

·        جذب نیروی انسانی متخصص و منابع مالی مکفی

دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها وظیفه اصلی نظارت بر شهرداری‌ها را برعهده دارد؛ اما منابع مالی، نیروی انسانی مکفی و متخصص و همچنین امکانات این دفتر تسهیلگر انجام وظایف آن نیست. جذب و آموزش نیروی متخصص در حوزه‌های حقوقی، مالی و فنی برای افزایش کیفیت نظارت در دفترهای فنی و دفترهای امور شهری استانداری‌ها نیز ازجمله راهکار بهبود این مسئله است؛ زیرا همان‌طور که اشاره شد، ساختار تشکیلاتی حوزه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری‌ها با حجم وظایف محوله به آنها تناسبی ندارد. فعالیت نیروی متخصص و کارآزموده در امر نظارت مقوله‌ای دارای اولویت و اثربخش است که باید در رأس فرایند جذب نیروی انسانی در این بخش قرار گیرد. ازاین‌رو چارت سازمانی دفتر ارزیابی عملکرد، بازرسی و پاسخ‌گویی به شکایات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نیز دفترهای فنی و دفترهای امور شهری استانداری‌ها نیازمند بازنگری است.

·        استفاده از فناوری‌های نوین و سامانه‌های الکترونیکی

توسعه سامانه‌های هوشمند نظارت و گزارش‌دهی برخط از طریق سیستم اشتراک‌گذاری اطلاعات (فناوری‌های نوین) برای پوشش بهتر و سریع‌تر انواع عملکرد شهرداری‌ها ازجمله راهکارهایی است که می‌تواند منجر به تسهیل نظارت شود. همچنین می‌توان در این زمینه باتوجه‌به ابعاد نظارت به‌ویژه نظارت مالی، شهرداری‌ها را به انواع شهرداری‌های بزرگ، متوسط و کوچک مقیاس تقسیم‌بندی کرد و برای هرکدام از موارد تعیین‌ شده، اصول و ضوابط ویژه‌ای در چگونگی نظارت تعریف کرد. تمهید و اجرای اقدامات تنبیهی یا تشویقی پس از نظارت نیز یکی از راه‌های افزایش کارایی و سلامت فعالیت‌های شهرداری‌ها در کشور است. علاوه‌بر این، باید شاخص‌های کمّی مناسب و کارآمدی به‌منظور نظارت و ارزیابی طراحی و تدوین شود.

·        تعیین ماهیت، حدود، ارکان، اجزا و اهداف نظارت

نظارت سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نیز دفترهای محلی در سطح استان‌ها بر شهرداری‌ها به‌عنوان نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی، ماهیتی «حاکمیتی و دولتی» دارد که در حدود و ثغور «اختیارات و وظایف قانونی وزارت کشور در این زمینه» صورت می‌پذیرد. ارکان اصلی این نظارت «عملکردی و اداری»، اجزای آن به‌ترتیب «ارزیابی عملکرد و بازرسی» و هدف آن «کنترل و هدایت» اقدامات و فعالیت‌های شهرداری‌هاست که گسترش بازدارندگی نظارت (ضمانت اجرایی و کارایی نظارت) منوط به ایجاد و تقویت بستر قانونی مدونی است. ذکر این نکته ضروری است که تفکیک وظایف ملی از وظایف محلی و نیز تعیین مرز دقیق میان این وظایف، نقش و جایگاه انواع نظارت اعم از محلی و نظارت حاکمیتی بر شهرداری‌ها را در کشور روشن و تضمین خواهد کرد.