1. مقدمه
طی سالهای اخیر روند تعداد تلفات تصادفات رانندگی رو به افزایش بوده و آمارها بیانگر آن است که در سال 1403، تعداد تلفات جانی این حوادث، حدود 19 هزار و 500 نفر بوده که نسبت به سال 1395، رشد 22 درصدی را نشان میدهد (شکل 1). همچنین شاخص تلفات رانندگی بهازای 100 هزار نفر جمعیت در ایران برابر 21 نفر است. این درحالی است که این شاخص در کشورهای پیشرفته بهمراتب پایینتر (عمدتاً کمتر از 10) بوده و متوسط جهانی آن برابر 16/7 است [1]. همچنین مطابق برآوردها، خسارت اقتصادی ناشی از تصادفات جادهای سالیانه حدود 20 میلیارد دلار [2] معادل حدود 1000 تا 1500 هزار میلیارد تومان (یکپنجم بودجه عمومی کشور در سال 1404) بوده است [3].
شکل 1. نمودار روند بیستساله تلفات رانندگی و هدفگذاری برنامه هفتم پیشرفت
مأخذ: نگارنده، براساس دادههای سازمان پزشکی قانونی.
شرح/ بیان مسئله
کشورهای پیشرو در ارتقای ایمنی حملونقل در قالب برنامه راهبردی چندساله موفق به مهار و کاهش تصادفات رانندگی شدهاند. براساس تجربیات جهانی، مادامیکه یک برنامه عملیاتی مورد اجماع (که در آن تکالیف هر دستگاه اجرایی ذیربط در حوزه ایمنی حملونقل بهصورت شفاف و قابل سنجش مشخص شده باشد) تهیه نشود و راهبری و پیشبرد این برنامه برعهده یک نهاد راهبر مستقل و مقتدر قرار نگیرد، امکان پاسخگو کردن دستگاههای اجرایی ذیربط فراهم نشده و نمیتوان انتظار کاهشی شدن روند تصادفات رانندگی را داشت [4].
در راستای پاسخ به این ضرورت، در بند «ت» ماده (59) قانون برنامه هفتم پیشرفت، با هدفگذاری کاهش 10 درصدی سالیانه فوتیهای تصادفات رانندگی، دولت مکلف به انجام سه اقدام اساسی شده است:
1. تشکیل جلسات شورای عالی هماهنگی حملونقل و ایمنی بهمنظور راهبری امور ایمنی حملونقل،
2. تصویب «برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور» بهعنوان یک تقسیم کار ملی و
3. تأمین بودجه مورد نیاز برای اجرای برنامه عملیاتی در بودجههای سنواتی.
2. ارزیابی عملکرد
1. در زمینه تشکیل شورای عالی هماهنگی حملونقل و ایمنی کشور، این شورای عالی در سالهای 1403 و 1404 با ریاست معاون اول رئیسجمهور بهصورت فصلی و مستمر جلساتی را برگزار کرده که این امر نشاندهنده اراده و جدیت در سطوح بالای دولت برای کاهش تصادفات رانندگی است و از این لحاظ، عملکرد دولت مثبت ارزیابی میشود.
2. در زمینه تهیه و تصویب برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور، تهیه این برنامه از ابتدای سال 1403 در دستورکار کمیسیون ایمنی راههای کشور قرار گرفت و پس از برگزاری جلسات کارشناسی مستمر، درنهایت جدول اقدامات و اعتبارات مورد نیاز و برشهای استانی این برنامه در فروردینماه 1404 به تصویب شورای عالی رسید و در 15 اردیبهشتماه 1404 توسط رئیسجمهور ابلاغ شد. تلاشها و خروجیهای بهدست آمده درمجموع بیانگر اهتمام دولت به حرکت در ریلگذاری جدید قانون برنامه هفتم است و از این منظر عملکرد دولت مثبت ارزیابی میشود.
3. در زمینه تأمین بودجه مورد نیاز برای اجرای برنامه عملیاتی، بهدلیل تأخیر پیش آمده در ابلاغ قانون برنامه هفتم، برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور به فصل بودجه 1404 نرسید و با پیگیریهای بهعمل آمده از سمت مجلس، در قانون بودجه 1404 تنها برای دو دستگاه (سازمان راهداری و حملونقل جادهای و پلیس راهور فراجا بهترتیب به میزان 5600 میلیارد تومان و 800 میلیارد تومان) ردیف بودجهای با موضوع این حکم برنامه پیشبینی شد. بااینحال، طبق مکاتبات بهعمل آمده با سازمان برنامه و بودجه، در پنجماهه اول سال 1404 ردیفهای مذکور عملکرد نداشتهاند. اصلاح این روند نیازمند مداخله شورای عالی حملونقل و ایمنی برای تخصیص بهموقع اعتبارات توسط سازمان برنامه و بودجه است.
4. در زمینه هدفگذاری کاهش سالیانه 10 درصد از تلفات جانی ناشی از تصادفات، با توجه به عدم تخصیص بودجه برای اجرای برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور طی پنجماهه اول سال 1404 متأسفانه در این بازه زمانی آمار فوتیهای تصادفات رانندگی حدود 3 درصد افزایش داشته است.
3. اهم چالشهای پیشرو
1. با وجود تعریف بیش از 100 اقدام در برنامه عملیاتی، اولویتبندی اجرای آنها در برنامه عملیاتی تعیین نشده است؛ موضوعی که با توجه به محدودیتهای بودجهای دولت میتواند منجر به اجرای اقدامات با اولویت کمتر شود.
2. براساس اعلام سازمان برنامه و بودجه، تأمین اعتبارات مصوب در برنامه عملیاتی که معادل سالیانه ۴۵ هزار میلیارد تومان است، امکانپذیر نیست (جدول 1). این درحالی است که برآورد میشود در سال جاری بین 15 تا 20 هزار میلیارد تومان از محل جرائم رانندگی به خزانه واریز شود که طبق ماده (۲۳) قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، باید در زمینه اجرای اقدامات مرتبط با ارتقای ایمنی حملونقل صرف شود.
جدول 1. اعتبارات در نظر گرفته شده برای دستگاههای مرتبط با حوزه ایمنی حملونقل در برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی (برحسب هزار میلیارد تومان) [5]
|
سازمان |
1403 |
1404 |
1405 |
1406 |
1407 |
مجموع |
|
سازمان راهداری و حملونقل جادهای (مهندسی راه ایمن) |
7 |
10 |
20 |
20 |
18/55 |
75/55 |
|
سازمان راهداری و حملونقل جادهای (مدیریت سرعت) |
1 |
2 |
3 |
1/5 |
1 |
8/5 |
|
پلیس راهور فراجا |
1/5 |
2/5 |
5 |
3/5 |
2/5 |
15 |
|
وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (شامل سازمان اورژانس کشور) |
16 |
16 |
- |
- |
- |
32 |
|
وزارت آموزش و پرورش |
0/3 |
0/5 |
0/5 |
0/6 |
0/7 |
2/6 |
|
وزارت کشور |
3/5 |
5 |
10 |
10 |
9 |
37/5 |
|
وزارت راه و شهرسازی (دبیرخانه کمیسیون ایمنی راههای کشور) |
0/35 |
0/35 |
0/35 |
0/35 |
0/32 |
1/72 |
|
سازمان امداد و نجات جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران |
8/15 |
8/15 |
5/97 |
7/17 |
8/6 |
38/04 |
|
وزارت صنعت معدن تجارت |
0/5 |
0/5 |
1 |
1 |
1 |
4 |
|
سازمان ملی استاندارد |
0/2 |
0/2 |
0/5 |
0/5 |
0/5 |
1/9 |
|
سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران |
1 |
1 |
1/3 |
1/3 |
1/3 |
5/9 |
|
مجموع |
39/5 |
46/2 |
47/62 |
45/92 |
43/47 |
222/71 |
3. طبق مکاتبات بهعمل آمده با سازمان برنامه و بودجه، در پنجماهه نخست سال ۱۴۰۴ این سازمان هیچ تخصیص اعتباری برای اجرای برنامه عملیاتی نداشته و این امر منجر به توقف در اجرای برنامه عملیاتی شده است. نتیجه این وضعیت، افزایش ۳.۳ درصدی فوتیهای ناشی از تصادفات رانندگی در پنجماهه نخست سال ۱۴۰۴ نسبت به مدت مشابه سال قبل بوده است (شکل ۲). بهطور خاص تلفات در معابر شهری طی همین بازه زمانی ۷.۷ درصد افزایش داشته است.
4. مطابق ابلاغ رئیسجمهور، کمیسیون ایمنی راهها مسئول نظارت بر حسن اجرای برنامه بوده و موظف است در پایان هر فصل، گزارش میزان پیشرفت اجرای آن را به شورای عالی حملونقل و ایمنی ارائه دهد. بنابر ادعای نمایندگان سازمان برنامه و بودجه در جلسات نظارتی مجلس، در مهرماه 1404، 3 هزار میلیارد تومان به سازمان راهداری تخصیص اعتبار انجام شده است؛ درحالیکه گزارشی در این خصوص به کمیسیون ایمنی راهها ارائه نشده و مشخص نیست این اعتبارات صرف اجرای کدام اقدامات برنامه عملیاتی شده است.
5. برنامه عملیاتی ابلاغ شده از نظر دو شاخص کلیدی یعنی شاخص عملکردی (برای سنجش میزان اجرای هر اقدام) و شاخص اثرگذاری (برای سنجش تأثیر هر اقدام روی کاهش تلفات ناشی از تصادفات) همچنان ناقص است. این درحالی است که طبق برنامه عملیاتی، کمیسیون موظف به «کمّیسازی تحقق برنامه» ظرف سه ماه از زمان ابلاغ آن بوده است. فقدان آمارهای وضع موجود و عدم هدفگذاری شاخصهای عملکردی، امکان ارزیابی میزان موفقیت در اجرای برنامه را غیرشفاف و دشوار میکند.
شکل 2. نمودار مقایسه تلفات رانندگی در پنجماهه نخست سال 1404 با مدت مشابه سال قبل
مأخذ: نگارنده، براساس دادههای سازمان پزشکی قانونی.
4. پیشنهادهای سیاستی
با توجه به نکات مطرح شده در این گزارش، پیشنهاد میشود:
الف) شورای عالی حملونقل و ایمنی کشور بهعنوان متولی راهبری برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور، تخصیص حداقل 15 هزار میلیارد تومان در سال 1404 و پیشبینی حداقل 20 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1405 را برای اجرای برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راهها از محل منابع حاصل از جرائم رانندگی از سازمان برنامه و بودجه پیگیری کند.
ب) شورای عالی حملونقل و ایمنی کشور براساس پیشنهاد کمیسیون ایمنی راهها؛ اولاً، اقدامات برنامه را براساس هفت رکن اصلی (مدیریت ایمنی، راه ایمن، اعمال مقررات، مدیریت سرعت، آموزش، خودروی ایمن، امداد و فوریتها) و براساس نسبت فایده- هزینه انجام هر اقدام اولویتبندی کند و ثانیاً، یک بسته منتخب از اقدامات را بهعنوان «اولویتهای تخصیص بودجه در سال 1404» به سازمان برنامه و بودجه ابلاغ کند.
ج) وزارت راه و شهرسازی (دبیرخانه کمیسیون ایمنی راههای کشور) تا پایان سال 1404 نسبت به تکمیل جداول برنامه عملیاتی از نظر «شاخصهای سنجش اقدامات» و «شاخصهای اثربخشی اقدامات» اقدام کند.
د) دستگاههای عضو کمیسیون ایمنی راههای کشور، با توجه به جایگاه مهم این کمیسیون بهعنوان مسئول «حسن نظارت بر پیادهسازی برنامه»، «ارائه گزارش عملکرد فصلی به شورای عالی» و «تهیه برنامه عملیاتی دستگاهها جهت درج در لوایح بودجه سالیانه»، نسبت به اجرای تکالیف مذکور اهتمام بیشتری داشته باشد.