خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

به‌منظور بهبود وضعیت بازار مسکن و اثربخشی بیشتر مالیات بر خانه‌های خالی در آذر‌ماه سال ۱۳۹۹، قانون اصلاح موادی از قانون مالیات‌های مستقیم (مشهور به قانون مالیات بر خانه‌های خالی) در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. اخذ مالیات بر خانه‌های خالی طبق قانون نیازمند تکمیل اطلاعات سامانه املاک و اسکان است. در این گزارش نظارتی به میزان پیشرفت این قانون پرداخته می‌شود. همچنین علل و عوامل اصلی عدم اجرای مالیات بر خانه‌های خالی و تکمیل سامانه املاک و اسکان بررسی و راهکارهای اجرایی برای حل آنها ارائه می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

ابتدا باید توجه شود که نباید هدف از قانون مذکور را صرفاً شناسایی خانه‌های خالی دانست؛ چرا‌که مهم‌تر از اخذ مالیات بر خانه‌های خالی، تکمیل اطلاعات سامانه ملی املاک و اسکان است. تکمیل اطلاعات سکونت و مالکیت در سامانه ملی املاک و اسکان، نه‌تنها برای شناسایی خانه‌های خالی، بلکه برای انواع برنامه‌ریزی‌های مرتبط با اتصال کدپستی به کد ملی، برنامه‌های ساخت‌و‌ساز مسکن، برنامه‌ریزی‌های مناطق شهری از منظر تراکم جمعیت، ساماندهی بازار اجاره، اخذ سایر مالیات‌های املاک، سیاست‌های حمایتی و امثال آن ضروری است. مطابق بررسی‌های به عمل آمده، همچنان سامانه املاک و اسکان به‌طور کامل تکمیل نشده است. فراخوان اولیه ثبت اطلاعات مردم در فروردین‌ماه ۱۴۰۰ در شرایطی انجام شد که سامانه ایرادات اساسی داشت و حتی امکان صحت‌سنجی اولیه‌ اطلاعات وارد شده اعم از معتبر بودن کد پستی وارد شده را نیز نداشت. تا حدی که برخی افراد مجبور شدند 2 یا 3 بار اطلاعات مربوط به ملک خود را در سامانه ثبت کنند. پس از چالش‌های فراخوان بدهنگام و چالش‌های فنی سامانه، مسیر تقاطع‌گیری اطلاعات از سامانه‌های دیگر پیگیری شد که به‌دلیل قدیمی بودن برخی از داده‌ها و عدم همکاری برخی دستگاه‌ها در تبادل داده، اطلاعات موجود، اتقان لازم برای مالیات‌ستانی را نداشتند و همچنان نیز این چالش پابرجاست. در بازه‌هایی این اطلاعات بنا بود که مبنای اخذ مالیات‌ستانی باشد که با اعتراضات مردم به‌دلیل نادرست بودن اطلاعات مواجه شد.

علاوه‌بر‌این، سایر تکالیف قانون که منجر به تکمیل سامانه املاک و اسکان تا نیمه سال 1403 به‌درستی انجام نشده بود. یکی از علت‌های اصلی عدم تکمیل سامانه املاک و اسکان کشور، عدم اجرای حکم‌های قانونی (تبصره «۸» ماده (169) مکرر) است. طبق قانون دستگاه‌های اجرایی مکلفند؛ خدمات خود را صرفاً با اخذ کد ملی و بر‌اساس کد پستی یا شرح نشانی یکتای درج ‌شده مربوط به اقامتگاه اصلی آنان در سامانه املاک و اسکان کشور ارائه کنند. اما در این خصوص بین سازمان ثبت احوال کشور و وزارت راه و شهرسازی اختلاف به وجود آمد که کدام‌یک مرجع استعلام دستگاه‌های خدمات‌رسان باشند. این اختلاف منجر به اختلال در اجرای قانون و ناقص ماندن اطلاعات سامانه املاک و اسکان در سال‌های اول اجرای قانون و تا پیش از ابلاغ ماده (3) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها شد.

در یک سال اخیر با پیگیری‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی به‌ویژه کمیسیون اصل (90)، سرعت خوداظهاری و ثبت اقامتگاه اصلی توسط مردم افزایش یافته و در ماه‌های اخیر روزانه حدود 100 هزار خوداظهاری جدید ثبت می‌شود که برخلاف گذشته روند مناسب و قابل قبولی است. تا پایان مهرماه سال 1404 اطلاعات بیش از 14 میلیون کد پستی در سامانه املاک و اسکان از طریق خوداظهاری ثبت و تأیید شده است.

البته این آمار بیشتر مربوط به اقامتگاه‌های اصلی است که در‌نتیجه پیگیری‌های کمیسیون اصل (90) مجلس و اجرای ضمانت اجراهای قانونی و منوط شدن ارائه خدماتی همچون خدمات بانکی، بیمه‌ای، ثبت نام مدارس و برخی خدمات پلیس، به ثبت آدرس در سامانه املاک و اسکان روند سریعی پیدا کرده است؛ اما همچنان شناسایی و ثبت اقامتگاه‌های فرعی و املاک دیگر افراد با چالش جدی مواجه است. همچنین برخلاف قانون تأیید مالک برای اقامتگاه‌های ثبت شده توسط مستأجران اخذ نشده است. به‌نظر می‌رسد تا زمانی که دستگاه‌های مسئول به‌خصوص سازمان ثبت اسناد و شهرداری‌ها مطابق تبصره «7» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم داده‌های مورد نیاز را در اختیار سامانه املاک و اسکان قرار ندهد و ضمانت‌اجرای قبض برق با بالاترین پلکان قیمت و سپس با پیشرفت تکمیل سامانه، مالیات بر خانه‌های خالی اجرا نشود، اطلاعات اقامتگاه‌های فرعی و مالکیت به‌درستی در سامانه ثبت نخواهد شد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به اینکه تا زمانی که اطلاعات سامانه ملی املاک و اسکان کشور تکمیل نشود، امکان بروز خطا در شناسایی خانه‌های خالی بسیار زیاد است، لازم است تمرکز نظارت و پیگیری بر میزان پیشبرد سامانه ملی املاک و اسکان کشور باشد. به‌منظور پیشبرد سامانه ملی املاک و اسکان و اخذ مالیات بر خانه‌های خالی، در گام اول لازم است اولاً امکان خوداظهاری صرفاً از طریق درگاه وزارت راه و شهرسازی فراهم باشد و هیچ سامانه موازی توسط دستگاه دیگری راه‌اندازی نشود (چنانچه پیشتر سامانه‌ نشانی و سامانه‌ دیگری توسط سازمان ثبت احوال به موازات سامانه املاک و اسکان راه‌اندازی شده بود که با پیگیری‌های کمیسیون اصل (90) مجلس شورای اسلامی متوقف شدند). ثانیاً دستگاه‌هایی که تاکنون اطلاعاتی درخصوص سکونت یا مالکیت افراد داشته‌اند و در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار نداده‌اند؛ به‌ویژه سازمان ثبت اسناد و شهرداری‌ها، هرچه سریع‌تر داده‌های مورد نیاز را به‌صورت برخط به سامانه املاک و اسکان انتقال دهند. ضروری است؛ کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک در این زمینه تنظیم‌گری و نظارت جدی داشته باشد. همچنین روند استعلام‌گیری دستگاه‌های خدمات‌رسان، از سامانه ملی املاک و اسکان کشور همچنان ادامه یابد و با دستگاه‌هایی که این اقدام را انجام نداده‌اند یا ناقص انجام داده‌اند از طریق کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک برخورد شود.

لذا ضروری است؛ اقدامات لازم برای به سرانجام رسیدن تکمیل اطلاعات سکونت افراد و شناسایی خانه‌های خالی از سکنه به‌صورت زیر باید انجام شود:

1. کارگروه تعامل‌پذیری باید اولاً مصوبات خود را در زمینه سامانه املاک و اسکان با توجه به قوانین جدید به‌روزرسانی کند. همچنین این کارگروه از اختیارات قانونی ویژه‌ای که دارد استفاده کند تا ضمانت اجرای مصوبات خود باشد. اجرای مصوبات این کارگروه می‌تواند تا حد زیادی موانع اجرای تکمیل سامانه اعم از استنکاف در ارائه داده‌های مورد نیاز و اجرای ناقص استعلام آدرس توسط دستگاه‌ها را رفع کند.

2. هرچه سریع‌تر اطلاعات مورد نیاز برای شناسایی اقامتگاه‌های فرعی و مالکیت املاک باقی‌مانده توسط سازمان ثبت اسناد و املاک و شهرداری‌های کشور به سامانه املاک و اسکان وزارت راه و شهرسازی ارسال شود.

3. شیوه پیامک‌دهی وزارت راه و شهرسازی اصلاح و اخطارها تشدید شود. مطابق قانون باید قبل از پایان مهلت 120 روز خالی نگه ‌داشتن ملک مسکونی، اخطارهای لازم به مالک از طریق پیامک یا ارسال نامه به کدپستی داده شود.

4. همچنین توصیه می‌شود سایر ضمانت اجرایی‌های قانون یعنی بالاترین تعرفه برق و سپس با پیشرفت تکمیل سامانه، مالیات بر خانه‌های خالی نیز برای الزام به ثبت اقامتگاه‌های فرعی و مالکیت املاک باقی‌مانده در سامانه املاک و اسکان با یک روند تدریجی در آینده به‌کار گرفته شود.

5. جهت افزایش اعتباربخشی به سامانه املاک و اسکان و همچنین استفاده بهینه از داده‌های ارزشمند این سامانه، می‌توان در طرح‌های کلان همچون اصلاح یارانه‌های انرژی یا اقداماتی که به کد ملی و محل سکونت افراد مرتبط است، بر‌مبنای اطلاعات موجود در این سامانه اقدام کرد.

در‌نهایت به‌منظور پیشبرد این قانون، نیاز به هماهنگی و پیگیری بالادستی وجود دارد؛ چرا‌که هریک از دستگاه‌ها به تنهایی توان و انگیزه لازم برای اجرای این قانون مهم را ندارند و در بهترین حالت صرفاً برای رفع تکلیف قانونی، اقداماتی را انجام می‌دهند که موجب اجرای کامل قانون نخواهد شد.

1. مقدمه

به‌منظور بهبود وضعیت بازار مسکن در آذر‌ماه سال ۱۳۹۹، قانون اصلاح موادی از قانون مالیات‌های مستقیم (مشهور به قانون مالیات بر خانه‌های خالی) در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید [1]. این مالیات بنا بود جریمه‌ای بازدارنده بر خالی از سکنه نگه‌داشتن مسکن باشد. در‌واقع ابزار مالیات موجب عرضه بیشتر املاک مسکونی شود. این افزایش عرضه ملک‌های خالی از سکنه می‌توانست به ثبات بیشتر بازار اجاره و بازار خرید و فروش مسکن کمک قابل‌توجهی کند؛ اما باید بررسی کرد که این قانون که متن آن بازدارندگی لازم را داشت چه میزان در عمل اجرا و پیاده‌سازی شده است.

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد که با وجود گذشت بیش از ۴ سال از تصویب این قانون، همچنان این قانون به‌طور کامل به سرانجام نرسیده و اثربخشی لازم را در ساماندهی بازار اجاره‌بها و بازار فروش مسکن به‌همراه نداشته است. مسیر اجرای این قانون در طی 4 سال گذشته مسیر پرفراز و نشیبی داشته است؛ علت این مسئله نیز عدم تکمیل سامانه ملی املاک و اسکان مطابق قانون مجلس به‌خصوص در سال‌های نخست پس از تصویب بوده است.

یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای شناسایی خانه‌های خالی و اخذ مالیات بر خانه‌های خالی که در اکثر کشورها نیز زیرساخت آن وجود دارد، اطلاع حاکمیت از محل سکونت شهروندان است. در عمده کشورهای توسعه‌یافته، یکی از مهم‌ترین اطلاعاتی که حاکمیت از شهروندان دارد، محل سکونت آنهاست و شرط لازم برای دریافت هر نوع خدماتی، ثبت محل سکونت فرد است. این اقدام علاوه‌بر شناسایی خانه‌های خالی در بسیاری از حوزه‌های دیگر از‌جمله سیاست‌های حوزه مسکن، سیاست‌های مالیاتی و حمایتی نیز کاربردهای فراوانی دارد. سایر اقداماتی که به‌منظور مشخص کردن خانه‌های خالی انجام می‌شود، در‌واقع به‌نوعی مکمل همین موضوع است. اگر اطلاعات محل سکونت در اختیار نباشد، سایر اقدامات به‌منظور شناسایی خانه‌های خالی صرفاً منجر به افزایش اعتراضات خواهد شد.

در این گزارش ابتدا وضعیت پیاده‌سازی این قانون مورد بررسی قرار گرفته است. سپس وضعیت اجرای بندهای قانون و توضیحات مربوط به آن ارائه خواهد شد. بخش دوم گزارش، تمرکز بر میزان پیشرفت سامانه املاک و اسکان و ضمانت‌های اجرایی آن است. این سامانه به‌عنوان محور اصلی قانون مالیات بر خانه‌های خالی نقش اساسی دارد و اصلی‌ترین پیش‌نیاز اخذ مالیات بر خانه‌های خالی است. به همین دلیل، بخش دوم گزارش به چالش‌ها و موانع تکمیل این سامانه اختصاص یافته و در پایان گزارش نیز پیشنهادهای تقنینی و اجرایی جهت تسریع در امر تکمیل سامانه املاک و اسکان و اخذ مالیات بر خانه‌های خالی ارائه شده است.

2. وضعیت پیاده‌سازی قانون مالیات بر خانه‌های خالی

نحوه و میزان پیاده‌سازی قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی را می‌توان به دو بخش میزان پیشرفت سامانه ملی املاک و اسکان کشور و میزان اخذ مالیات بر خانه‌های خالی تقسیم کرد. با توجه به اینکه تا زمانی که اطلاعات سامانه ملی املاک و اسکان کشور تکمیل نشود، امکان بروز خطا در شناسایی خانه‌های خالی بسیار زیاد است، لازم است تمرکز نظارت و پیگیری، بر میزان پیشبرد سامانه ملی املاک و اسکان کشور باشد.

نکته مهمی که باید به آن توجه شود این است که نباید هدف از قانون مذکور را صرفاً شناسایی خانه‌های خالی دانست؛ چرا‌که مهم‌تر از اخذ مالیات بر خانه‌های خالی، تکمیل اطلاعات سامانه ملی املاک و اسکان است. تکمیل اطلاعات سکونت و مالکیت در سامانه ملی املاک و اسکان، نه‌تنها برای شناسایی خانه‌های خالی، بلکه برای برنامه‌های ساخت‌و‌ساز مسکن، برنامه‌ریزی‌های مناطق شهری از منظر تراکم جمعیت، ساماندهی بازار اجاره، اخذ سایر مالیات‌های املاک، سیاست‌های حمایتی و امثال آن ضروری است. در‌واقع می‌توان اخذ مالیات بر خانه‌های خالی را یکی از جرائم عدم تکمیل اطلاعات در نظر گرفت. لذا بهتر است برای اخذ این مالیات به‌صورت تدریجی سراغ آن رفت؛ چرا‌که اگر پیش از تکمیل حداقلی اطلاعات سامانه املاک و اسکان، اخذ مالیات بر خانه‌های خالی در دستور کار قرار گیرد، صرفاً منجر به افزایش اعتراضات و درگیری مردم خواهد شد.

اگرچه همان‌طور که در بخش بعدی گزارش تشریح می‌شود، در چند ماه اخیر سرعت تکمیل سامانه املاک و اسکان افزایش یافته است، اما یکی از علل اصلی سرعت کم تکمیل سامانه املاک و اسکان کشور در 4 سال گذشته، عدم اجرای دقیق حکم‌های قانون مالیات بر خانه‌های خالی (تبصره «۸» ماده (169) مکرر) است. در صورت اجرای کامل این قانون، می‌توان امیدوار بود که شناسایی خانه‌های خالی به‌خصوص در کلان‌شهرها با دقت بالا و سرعت بیشتری انجام شود و همچنین سایر مالیات‌های حوزه مسکن از قبیل مالیات بر اجاره و مالیات بر خانه‌های لوکس نیز قابل اخذ خواهند بود و بازار مسکن بهتر مدیریت خواهد شد. اما در صورت عدم تکمیل این اطلاعات و عدم اجرای بندهای مربوط به این قانون، اخذ مالیات بر خانه‌های خالی صرفاً منجر به افزایش تعداد پرونده‌های هیئت‌های حل اختلاف مالیاتی شده و ثمری نخواهد داشت.

در ادامه گزارش حاضر، ابتدا بندهای مهم‌تر این قانون که به‌طور کامل اجرا نشده‌اند مورد بررسی قرار می‌گیرد؛ سپس تکمیل سامانه توضیح داده می‌شود.

جدول 1: موضوعات بند‌های قانون و میزان اجرای هریک

 ماخذ: یافته های پژوهش.

3. وضعیت تکمیل سامانه ملی املاک و اسکان و چالش‌های آن

سامانه املاک و اسکان محور کلیدی قانون مالیات بر خانه‌های خالی است و باید مرجع آمار و اطلاعات مسکن کشور باشد تا سایر برنامه‌ریزی‌های بخش املاک و مسکن بر‌اساس داده‌های این سامانه با دقت بیشتری انجام شود. ابتدا آمار مربوط به تکمیل این سامانه و خود‌اظهاری مردم ارائه می‌شود و پس از آن چالش‌های اجرایی در 4 سال اخیر مرور می‌شود:

۳-۱. آمار مربوط به وضعیت سامانه املاک و اسکان

روند ثبت خود‌اظهاری ساکنان در سامانه در ابتدا روند کندی داشت (که علت آن در قسمت بعدی آورده می‌شود). اما همان‌طور که در شکل زیر تعداد خود‌اظهاری اقامتگاه اصلی در هر ماه قابل مشاهده است در یک سال اخیر سرعت خوداظهاری و ثبت اقامتگاه اصلی توسط مردم افزایش یافته است. روند خوداظهاری در ماه‌های پایانی سال 1403 و نیمه اول سال 1404 رشد چشمگیری نسبت به قبل داشته و طبق اعلام مسئولین مربوطه، در ماه‌های اخیر روزانه حدود 100 هزار خوداظهاری جدید ثبت می‌شود که برخلاف گذشته روند مناسب و قابل قبولی است. در مهرماه 1404 بالاترین رکورد یعنی حدود 2 میلیون و 250 هزار نفر اقامتگاه اصلی خود را در سامانه ثبت یا تأیید کرده‌اند.

شکل 1. نمودار روند خوداظهاری اقامتگاه اصلی در طول مدت اجرای قانون[2]

توضیح: این شکل گویای تعداد افرادی است که در هر ماه به سامانه جهت اظهار اقامتگاه اصلی خود مراجعه کرده‌اند و در‌واقع شاخصی از اتصال کد ملی به کد پستی بر‌اساس خوداظهاری است. البته ممکن است از یک خانوار، چند نفر به سامانه مراجعه و یک کد پستی را به‌عنوان اقامتگاه ‌اصلی ثبت کرده‌اند. بنابراین این آمار بیانگر تعداد نفرات ثبت‌کننده اقامتگاه اصلی است؛ نه تعداد املاک و کدهای پستی

مطابق آمارهای اخذ شده از وزارت راه و شهرسازی (جدول 1)، تا پایان مهرماه سال 1404 بیش از 21 میلیون و 480 هزار نفر اقامتگاه اصلی محل سکونت خود را در سامانه املاک و اسکان خوداظهاری کرده‌اند. همان‌طور که مشاهده می‌شود، روند ثبت املاک و اجرای قانون تا سال 1402 روند مناسبی نداشت و در سه سال اول اجرای قانون (از سال 1400 تا پایان سال 1402) تنها حدود 5 میلیون اقامتگاه اصلی در سامانه ثبت و تأیید شده بود.

البته این آمار مربوط به اقامتگاه‌های اصلی است که در‌نتیجه اجرای ضمانت اجراهای قانونی و منوط شدن ارائه خدماتی همچون خدمات بانکی، بیمه‌ای، ثبت نام مدارس و برخی خدمات پلیس، به ثبت آدرس در سامانه املاک و اسکان روند سریعی پیدا کرده است. اما همان‌طور که در جدول ۱ مشاهده می‌شود؛ همچنان شناسایی و ثبت مالکیت افراد، اقامتگاه‌های فرعی و املاک دیگر افراد با چالش جدی مواجه است که به‌نظر می‌رسد تا زمانی که ضمانت ‌اجراهای قبض برق با بالاترین پلکان قیمت و پس از پیشرفت سامانه‌ مالیات بر خانه‌های خالی اجرا نشود، اطلاعات این املاک به‌درستی در سامانه ثبت نخواهد شد.

همچنین درخصوص املاک استیجاری، مطابق قانون علاوه‌بر ثبت اقامت توسط مستأجر، از مالک نیز باید تأییدیه اخذ شود، اما مطابق بررسی‌ها این کار به‌درستی انجام نشده است و بسیاری از مستأجران صرفاً اقامت خود را ثبت کرده‌اند و سامانه املاک و اسکان الزامی مبنی‌بر تأییدیه مالک در برخی دوره‌ها نداشته است.

جدول 2. آخرین وضعیت سامانه املاک و اسکان تا پایان تیرماه 1404[2]

در جدول فوق «تعداد افرادی که اقامتگاه اصلی خوداظهاری کردند» بیانگر تعداد نفراتی است که اقامتگاه اصلی خود را اظهار کرده‌اند. علت تفاوت با «کد پستی اظهار شده» این است که ممکن است چند نفر از اعضای یک خانوار با مراجعه به سامانه اقامتگاهشان را ثبت کرده باشند. همچنین ممکن است در یک کد پستی چند خانوار ساکن باشند، یا در برخی شهرهای کوچک واحد‌های یک آپارتمان همگی یک کدپستی داشته باشند و به علت عدم تفکیک واحدهای مختلف یک کد پستی را ثبت کرده باشند. از‌این‌رو، حدود 21 میلیون نفر اقامتگاه اصلی خود را اظهار کرده‌اند که حدود 14 میلیون نفر آنها سرپرست خانوار هستند و باقی آنها مربوط به خوداظهاری اعضای خانوار است و اطلاعات حدود 14 میلیون کد پستی در سامانه بر‌اساس خوداظهاری موجود است. تفاوت آمار «مالکیت خوداظهاری شده» و «کد پستی اظهار شده» نیز به علت تفاوت مفهوم مالکیت و سکونت است.

طبق اطلاعات واصله در جلسات کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی و سایر جلسات کارشناسی و نظارتی، در گام نخست سال 1400 وزارت راه و شهرسازی اطلاعات مربوط به حدود ۵7۰ هزار خانه خالی را به سازمان امور مالیاتی ارسال کرد و بسیاری از اشخاص در این مرحله به علت مخدوش بودن اطلاعات اعتراض کردند؛ اما از همین تعداد، حدود 321 هزار ملک مسکونی در سامانه خوداظهاری کردند و حدود 182 ملک در بازار عرضه شد. بعد از این موارد و با توجه به خطای بالای سامانه املاک و اسکان در شناسایی خانه‌های خالی و اعتراضات مردمی، تصمیم گرفته شد تمرکز بر مالکینی باشد که تعداد ملک آنها زیاد است و اخطار مبنی‌بر لزوم ثبت وضعیت سکونت املاک به این اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی ارسال شد و دسته‌ای از این افراد که اقدامی انجام ندادند، مشمول مالیات بر خانه‌های خالی قرار گرفتند. بر همین مبنا طی چند مرحله اطلاعات برخی املاک به سازمان امور مالیاتی ارسال شد. در مرحله اول 66 هزار ملک، مرحله دوم حدود 60 هزار ملک و در مرحله‌ دیگر حدود 77 هزار ملک به‌عنوان املاک خالی از سکنه به سازمان امور مالیاتی معرفی شدند؛ اما هنوز روند شناسایی و معرفی خانه‌های خالی کامل نشده است.

۳-۲. چالش‌های قانونی و اجرایی سامانه

تکمیل سامانه املاک و اسکان کشور از ابتدا تا‌کنون با چالش‌هایی مواجه بوده است. طراحی و امنیت سامانه املاک و اسکان در سال‌های نخست مناسب نبود و با چالش‌های متعدد مواجه بود که از‌جمله آنها می‌توان به این موارد اشاره کرد: کار با سامانه دشوار بود و برای عموم مردم سهولت نداشت؛ سامانه توانایی صحت‌سنجی نداشت و اگر اطلاعات کاملاً غلط درخصوص کد پستی، شناسه برق و آدرس وارد می‌شد توانایی تشخیص و هشدار خطا نداشت و چالش‌های فنی دیگری داشت. حتی برخی از افراد اطلاعاتشان از سامانه پاک می‌شد و مجبور شدند 2 یا 3 بار اطلاعات اقامتگاه خود را ثبت کنند. البته به مرور این چالش‌ها برطرف شد و اکنون پس از گذشت بیش از 4 سال، وضعیت سامانه از نظر طراحی و ابعاد فنی، شرایط بهتری دارد.

به‌طور‌کلی، اطلاعات اصلی این سامانه را می‌توان به دو دسته مالکیت و سکونت تقسیم کرد (‌که تاکنون حدود 18,176,247 مالکیت شناسایی شده و حدود 21,484,316 اقامتگاه اصلی و حدود 271,000 اقامتگاه‌های فرعی شناسایی شده است). ابتدا نکات مربوط به سکونت بررسی می‌‌شود و سپس مسائل مربوط به مالکیت بررسی خواهد شد.

مهم‌ترین مسئله در شناسایی خانه‌‌های خالی و ارائه خدمات، محل سکونت (اقامتگاه) افراد است. بهترین روش برای آگاهی از محل سکونت افراد، خوداظهاری مردم است که البته می‌تواند با مواردی همچون قرارداد اجاره یا موارد مشابه صحت‌سنجی شود. همان‌طور که اشاره شد طبق بند «5» تبصره «8» ماده (169) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم که در آذر‌ماه سال ۱۳۹۹ به تصویب رسید، دستگاه‌های اجرایی مکلفند؛ خدمات خود را صرفاً با اخذ کد ملی و بر‌اساس کد پستی یا شرح نشانی یکتای درج ‌شده مربوط به اقامتگاه اصلی آنان در سامانه املاک و اسکان کشور ارائه کنند. همچنین حداکثر ظرف مدت 6‌ ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این تبصره، کلیه ارائه‌دهندگان خدمات عمومی از قبیل آب و فاضلاب، برق، گاز و تلفن مکلفند، قبوض مصرفی را بر‌اساس اطلاعات مندرج در سامانه املاک و اسکان کشور، مطابق با کد پستی یا آدرس یکتا و به نام مالک یا بهره‌بردار صادر کنند.

در سال‌های نخست اجرای قانون (1400، 1401 و 1402) به علت قوانین متعارض و متضاد با یکدیگر، بین سازمان ثبت احوال (وزارت کشور) و وزارت راه و شهرسازی در زمینه اقامت اشخاص اختلاف و چالش وجود داشت. به‌عبارت‌دیگر، محل نزاع دو مسئله بود: مردم در کدام سامانه (ذیل دستگاه‌های اجرایی) اطلاعات سکونت و ملک خود را ثبت کنند؟ و مسئله دوم اینکه دستگاه‌های اجرایی خدمات‌رسان از کدام سامانه محل سکونت افراد را استعلام بگیرند (سامانه املاک و اسکان وزارت راه و شهرسازی یا پایگاه اطلاعات مکان اقامت سازمان ثبت احوال)؟

متأسفانه این اختلاف در داخل دولت برطرف نشد و حتی منجر به تصویب قوانین متعارض شد. با توجه به نزاع به وجود آمده کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی در این خصوص مصوباتی داشت که اجرایی نشد و همچنان این چالش برقرار بود. نقش کارگروه تعامل‌پذیری در این حل مسئله می‌توانست بسیار پررنگ‌تر باشد. این کارگروه باید از اختیارات و ضمانت اجراهایی که قانونگذار در اختیار وی قرار داده است، استفاده می‌کرد و دستگاه‌های متخلف را مجبور به اجرای قانون و اجرای مصو‌بات کارگروه می‌کرد؛ اما متأسفانه این کارگروه کوتاهی کرده و پیگیری مؤثری در زمینه اجرای مصوبات خود و رفع تعارض میان دستگاه‌ها در این زمینه نداشت. این اختلاف بین‌دستگاهی و رقابت نهادی منجر به اختلال در اجرای قانون و ناقص ماندن اطلاعات سامانه املاک و اسکان و در‌نتیجه عدم امکان اخذ مالیات بر خانه‌های خالی شده بود. زیرا سایر دستگاه‌ها تا حل نشدن این نزاع استعلام آدرس و الزام به ثبت آدرس در سامانه را انجام نمی‌دادند. در‌واقع دستگاه‌ها نیز در یک سردرگمی میان اختلاف وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت احوال دچار شده بودند.

در‌نهایت این اختلاف در ابتدای سال 1403 در قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها مصوب ۱403/۰۲/۱0 برطرف و تعیین تکلیف شد. طبق ماده (۳) این قانون در انتهای تبصره «۷» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم این متن اضافه شده است که «تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی موظفند خوداظهاری موضوع این ماده و ماده (۵۴ مکرر) این قانون را از طریق سامانه ملی املاک و اسکان کشور انجام دهند. همچنین کلیه دستگاه‌ها، نهادهای اجرایی و زیرمجموعه‌های آنها مکلفند استعلامات مورد نیاز اقامت و سکونت متقاضیان خود را صرفاً از طریق سامانه ملی املاک و اسکان کشور انجام دهند و در صورت عدم خوداظهاری اشخاص حقیقی و حقوقی در سامانه مذکور، پس از دو بار ارائه خدمات، از ارائه خدمات برای بار سوم به آنان خودداری نمایند» [3].

این ماده قانونی در سال 1403 نقطه پایانی بود بر اختلافات نهادی میان وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت احوال کشور؛ و آن را می‌توان در کنار پیگیری‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی به‌ویژه کمیسیون اصل (90)، عامل سرعت بخشیدن به روند تکمیل سامانه املاک و اسکان و خوداظهاری مردم در یک سال اخیر دانست. پس از این قانون 8 دستگاه، سرویس استعلام با سامانه املاک و اسکان برقرار کردند و بسیاری از خدماتشان منوط به ثبت آدرس و خوداظهاری در سامانه املاک و اسکان شد. اهم این خدمات عبارت است از: خدمات بانکی (به‌ویژه دسته چک)، کلیه خدمات بیمه، ثبت نام مدارس و برخی خدمات فراجا همچون صدور و تمدید گواهی‌نامه و تعویض پلاک. این اقدامات می‌توانست حدود 4 سال قبل در روزهای ابتدایی ابلاغ قانون انجام گیرد؛ اما اختلافات میان سازمان ثبت احوال و وزارت راه و شهرسازی و رقابت بین‌دستگاهی این دو، اجرای قانون را به شدت کند کرد. همچنین لازم است جهت تسریع کار در اموری همچون تبادل داده بین دستگاه‌ها و بهبود روند استعلام آدرس توسط دستگاه‌ها از سامانه املاک و اسکان و چالش‌های تکمیل سامانه املاک و اسکان کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک جدی‌تر از قبل ورود و پیگیری داشته باشد. این کارگروه باید مصوبات گذشته خود بر‌اساس قوانین قبلی را اصلاح کند و مصوباتی در زمینه «الزام تمامی دستگاه‌ها به ارائه برخط اطلاعات»، «الزام به استعلام آدرس توسط دستگاه‌ها از سامانه» و «ابلاغ دستور‌العمل چگونگی استعلام آدرس برای جلوگیری از رویه‌های متفاوت و سلیقه‌ای» داشته باشد و پس از آن با توجه به اختیارات قانونی که در این زمینه دارد، اجرای مصوبات را پیگیری کند.

درخصوص مالکیت، بهترین منبع اطلاعاتی، اطلاعات سازمان ثبت اسناد کشور است، به‌خصوص در مواردی که سند تک‌برگ و قابل صحت‌سنجی برای آن وجود دارد. مهم‌ترین علت عدم تکمیل این موضوع، عدم همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و البته نبود سند تک‌برگ برای حدود نیمی از املاک کشور بوده است. طبق ماده (۳) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها مصوب ۱403/۰۲/۱0، در انتهای تبصره «۷» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم این متن اضافه شده است که «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب1386/۷/8، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، کلیه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه، کلیه شهرداری‌ها و مراجع صدور پروانه‌های ساختمانی و فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران موظفند نسبت به ارائه رایگان اطلاعات مورد نیاز با حفظ حریم خصوصی اشخاص و رعایت محرمانگی، شامل اطلاعات زمین و املاک، وضعیت سکونتی، مالکیتی، معاملاتی، بهره‌برداری انشعابات، اشتراک اینترنت و سایر اطلاعات مورد نیاز املاک، مالکین و ساکنین به سامانه ملی املاک و اسکان کشور بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این حکم با رعایت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مصوب 1401/۶/30 اقدام نمایند». با‌این‌وجود، همچنان اطلاعات مالکیتی سامانه املاک و اسکان تکمیل نشده است که از‌جمله دلایل آن می‌توان به عدم همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و همچنان تعداد بالای املاک فاقد سند تک‌برگ اشاره کرد. این موضوع نیز اخذ مالیات بر خانه‌های خالی را با مشکل جدی مواجه می‌کند. بنابراین کماکان برای تکمیل اطلاعات مربوط به مالکیت نیز باید بر شیوه‌ خوداظهاری و ضمانت اجراهای آن تمرکز داشت.

به‌نظر می‌رسد، علاوه‌بر پیگیری مجدانه از سازمان ثبت اسناد و املاک و سایر دستگاه‌های مسئول به‌ویژه شهرداری‌ها درخصوص ارائه اطلاعات ملکی؛ باتوجه به تکمیل تدریجی اقامتگاه‌های اصلی در سامانه املاک و اسکان، می‌توان بالاترین تعرفه برق و سپس با پیشرفت تکمیل سامانه، مالیات بر خانه‌های خالی را نیز برای الزام به ثبت مالکیت املاک باقی‌مانده در سامانه املاک و اسکان با یک روند تدریجی به‌کار گرفت.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

به‌منظور پیشبرد سامانه ملی املاک و اسکان و اخذ مالیات بر خانه‌های خالی، اول از همه باید اطلاعات محل سکونت (اقامتگاه اصلی) افراد مطابق تبصره‌های «7» و «۸» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم، در سامانه املاک و اسکان کشور ثبت و خوداظهاری کنند و کلیه دستگاه‌های اجرایی و خدمت‌رسان مکلف باشند محل اقامت اشخاص حقیقی را طبق آن استعلام نمایند. بدین‌ترتیب نیازی به پرسیدن آدرس از افراد در زمان ارائه خدمات نیست و گفته خواهد شد بر‌اساس آدرس ثبت شده در سامانه املاک و اسکان خدمات دریافت خواهند کرد. در این زمینه نقش کارگروه تعامل‌پذیری در تسهیل ارتباط بین دستگاه‌های اجرایی برای تحقق کامل این امر، کلیدی است.

بر این اساس در قدم اول لازم است اولاً امکان خوداظهاری صرفاً از طریق درگاه وزارت راه و شهرسازی فراهم باشد و هیچ سامانه موازی توسط دستگاه دیگری راه‌اندازی نشود. ثانیاً دستگاه‌هایی که تاکنون اطلاعاتی درخصوص سکونت یا مالکیت افراد داشته‌اند و در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار نداده‌اند به‌ویژه سازمان ثبت اسناد و شهرداری‌ها، هرچه سریع‌تر داده‌های مورد نیاز را به‌صورت برخط به سامانه املاک و اسکان انتقال دهند. ضروری است، کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک در این زمینه تنظیم‌گری و نظارت جدی داشته باشد. همچنین روند استعلام‌گیری دستگاه‌های خدمات‌رسان از‌جمله آموزش و پرورش، دانشگاه‌ها، بانک‌ها، فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و سایر دستگاه‌هایی که به‌نوعی نیاز به اطلاعات سکونت افراد دارند، از سامانه ملی املاک و اسکان کشور همچنان ادامه یابد و با دستگاه‌هایی که این اقدام را انجام نداده‌اند یا ناقص انجام داده‌اند از طریق کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک برخورد شود. در این گام لازم است این دستگاه‌ها مکلف شوند، اطلاعات محل سکونت را از مراجعین نپرسند و صرفاً تأییدیه اقامتگاه ثبت شده در سامانه را از آنها بگیرند و در صورت عدم تأیید توسط فرد، وی را برای تغییر آن و اظهار در سامانه املاک و اسکان کشور راهنمایی کنند.

لذا ضروری است، اقدامات لازم برای به سرانجام رسیدن تکمیل اطلاعات سکونت افراد و شناسایی خانه‌های خالی از سکنه به‌صورت زیر باید انجام شود:

1. کارگروه تعامل‌پذیری باید اولاً مصوبات خود را در زمینه سامانه املاک و اسکان با توجه به قوانین جدید به‌روزرسانی کند. همچنین این کارگروه از اختیارات قانونی ویژه‌ای که دارد، استفاده کند تا ضمانت اجرای مصوبات خود باشد. اجرای مصوبات این کارگروه می‌تواند تا حد زیادی موانع اجرای تکمیل سامانه اعم از استنکاف در ارائه داده‌های مورد نیاز و اجرای ناقص استعلام آدرس توسط دستگاه‌ها را رفع کند.

2. هرچه سریع‌تر اطلاعات مورد نیاز برای شناسایی اقامتگاه‌های فرعی و مالکیت املاک باقی‌مانده توسط سازمان ثبت اسناد و املاک و شهرداری‌های کشور به سامانه املاک و اسکان وزارت راه و شهرسازی ارسال و تأیید مالک برای املاک استیجاری در سامانه الزامی شود.

3. شیوه پیامک‌دهی وزارت راه و شهرسازی اصلاح و اخطارها تشدید شود. مطابق قانون باید قبل از پایان مهلت 120 روز خالی نگه‌داشتن ملک مسکونی، اخطارهای لازم به مالک از طریق پیامک یا ارسال نامه به کد پستی داده شود.

4. همچنین توصیه می‌شود سایر ضمانت اجرایی‌های قانون یعنی بالاترین تعرفه برق و سپس با پیشرفت تکمیل سامانه، مالیات بر خانه‌های خالی نیز برای الزام به ثبت اقامتگاه‌های فرعی و مالکیت املاک باقی‌مانده در سامانه املاک و اسکان با یک روند تدریجی در آینده به‌کار گرفته شود.

5. جهت افزایش اعتباربخشی به سامانه املاک و اسکان و همچنین استفاده بهینه از داده‌های ارزشمند این سامانه، می‌توان در طرح‌های کلان همچون اصلاح یارانه‌های انرژی یا اقداماتی که به کد ملی و محل سکونت افراد مرتبط است، بر‌مبنای اطلاعات موجود در این سامانه اقدام کرد. در این صورت هم این داده‌ها بلا‌استفاده نمی‌مانند و طرح‌های تحولی جدید که تا پیش از این امکان اجرا نداشت، قابل اجرا می‌شود؛ تا افرادی هم که اطلاعات نادرست در سامانه ثبت کرده‌اند، مجبور ‌شوند اطلاعات موجود در سامانه را اصلاح کنند.

در‌نهایت لازم به ذکر است که به‌منظور پیشبرد این قانون، نیاز به هماهنگی و پیگیری بالادستی وجود دارد؛ چرا‌که هریک از دستگاه‌ها به‌تنهایی توان و انگیزه لازم برای اجرای این قانون مهم را ندارند و در بهترین حالت صرفاً برای رفع تکلیف قانونی، اقداماتی را انجام می‌دهند که موجب اجرای کامل قانون نخواهد شد.

هم‌زمان با تکمیل اطلاعات سکونتی، لازم است اطلاعات مالکیتی املاک نیز به‌صورت کامل از طریق سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد علاوه‌بر‌آن، به شیوه خوداظهاری مشخصات مالک هر ملک را از طریق سامانه پرسید و از وی تأییدیه گرفت. بدین‌ترتیب به مرور اطلاعات مالکیتی هم تکمیل خواهد شد. بعد از آن می‌توان سراغ اخذ مالیات بر خانه‌های خالی یا اعمال آخرین پلکان قیمتی برای قبوض برق نیز رفت. البته درخصوص برخی اشخاص حقوقی یا حقیقی خاص نیز می‌توان از همین ابتدا اخذ مالیات بر خانه‌های خالی و اعمال پلکان بالای برق را اعمال کرد.