خلاصه مدیریتی

 بیان / شرح مسئله

احزاب سیاسی به‌عنوان نهادهای مهم در نظام‌های سیاسی مردم‌سالار، نقش اساسی در شکل‌دهی به افکار عمومی، انتقال قدرت، تضمین کارآمدی و اصل رقابتی بودن نظام‌های انتخاباتی ایفا می‌کنند. بااین‌حال، در ایران به‌رغم وجود بیش از هشتاد حزب و گروه سیاسی ثبت‌ شده، احزاب ناکارآمد بوده و در عرصه سیاست رسمی حضور مؤثری ندارند. این مسئله ناشی از عوامل متعددی ازجمله سلطه دولت بر احزاب، شخص‌محوری، بی‌اعتمادی عمومی و ضعف قوانین حامی تحزب است. تمرکز این گزارش بر نقش سیاستگذاری و نهادمندسازی به‌عنوان عامل کلیدی در تغییر رفتار احزاب و کارآمدسازی آنهاست.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

•         آلمان کشوری پیشرو در سیاستگذاری حزبی است. قانون بنیادین این کشور، حزب را به‌عنوان ابزار شکل‌گیری اراده سیاسی مردم تعریف کرده است.
•         احزاب در آلمان مقید به رعایت چارچوب‌هایی در فعالیت‌های خود هستند. مهم‌ترین ممنوعیت برای احزاب «آسیب‌رساندن یا نقض نظم بنیادین آزاد و دمکراتیک» و ایجاد خطر برای «ثبات جمهوری فدرال آلمان» است. همچنین، سازمان درونی احزاب باید مطابق با اصول دمکراسی تنظیم شود.
•         نیازی به اخذ مجوز برای تأسیس حزب نیست و «تأسیس آنها آزاد است».
•         دولت بخشی از هزینه‌های انتخاباتی احزاب را براساس آرا حزب، حق عضویت‌های دریافت‌ شده و میزان هدایا جبران می‌کند.
•         حداکثر یارانه پرداختی به هر حزب معادل سایر درآمدهای خود حزب است و مجموع یارانه‌های عمومی همه احزاب نمی‌تواند از سقف تعیین ‌شده برای کمک‌های دولتی بیشتر باشد.
•         نظام انتخاباتی آلمان یک نظام مختلط، مرکب از نظام اکثریتی و تناسبی است.
•         نیمی از کرسی‌های بوندستاگ براساس نظام اکثریتی، به نامزدهایی که بالاترین تعداد آرای اول در حوزه انتخابیه را به دست می‌آورند تخصیص می‌یابد. نیم دیگر کرسی‌ها براساس نظام نمایندگی تناسبی بین نامزدهای حزبی توزیع می‌شوند.
•         یک فرد تنها ازسوی یک حزب می‌تواند به‌عنوان نامزد معرفی شود. شخصی که به‌عنوان نامزد در فهرست حزبی معرفی می‌شود باید ازسوی مجمع اعضا، یا مجمع نمایندگان [اعضا] حزب انتخاب و معرفی شده باشد.
•         آرای حزب در صورتی مؤثر خواهد بود که یا حداقل ۵ درصد آرای دوم در سطح کشور را کسب کرده باشد؛ یا حداقل در سه حوزه انتخابیه برنده شده باشد؛ یا متعلق به یک اقلیت ملی باشند.
•        در بوندستاگ گروه‌های پارلمانی به رسمیت شناخته شده‌اند و از قدرت زیادی برخوردارند.
•         ترکیب شورای رؤسا و کمیسیون‌ها و همچنین انتصاب رؤسای کمیسیون‌های مختلف، متناسب با قدرت گروه‌های پارلمانی است.
•         مدت سخنرانی در بوندستاگ درباره موضوعات، معمولاً 15 دقیقه است بااین‌حال یک گروه حزبی می‌تواند پیشنهاد دهد که یکی از نمایندگان گروه بیش از 45 دقیقه صحبت کند.
•         رئیس‌جمهور را نهادی ویژه و غیردائمی به نام مجمع فدرال که متشکل از تمامی اعضای بوندستاگ و منصوبان دولت‌های ایالتی به همان تعداد است، انتخاب می‌کند. 
•         انتخابات ریاست‌جمهوری آلمان تحت تأثیر سیاست‌های حزبی قرار دارد. غالباً نامزد حزب یا ائتلافی که اکثریت را در بوندستاگ در دست دارد به‌عنوان گزینه اصلی در نظر گرفته می‌شود. بااین‌حال، درصورتی‌که حزب رقیب عملکرد خوبی در انتخابات ایالتی داشته باشد، می‌تواند حمایت کافی برای شکست نامزد حزب حاکم را به ‌دست آورد.
•         احزاب سیاسی آلمان در انتخاب صدراعظم نقش مستقیم و مؤثری دارند و اولین و آخرین تصمیم‌گیرنده در این مورد هستند. صدراعظم را بوندستاگ که نماینده احزاب سیاسی است انتخاب می‌کند.
•         بوندستاگ آلمان در انتخاب برخی دیگر از مقام‌های کشور نیز سهیم است. این انتخاب‌ها نیز متأثر از ترجیحات احزاب فعال در این کشور است که از طریق گروه‌های حزبی به نمایندگی از احزاب در داخل بوندستاگ اعمال می‌شود. یکی از مهم‌ترین انتخاب‌های بوندستاگ و نقش مؤثر گروه‌های پارلمانی در آن، انتخاب اعضای دادگاه قانون اساسی فدرال است.
•         در مقایسه با آلمان، احزاب سیاسی در ایران به‌رغم وجود قوانین مربوطه، فاقد جایگاه نهادی مشخص، مشروعیت اجتماعی گسترده و توانایی اثرگذاری واقعی بر فرایندهای سیاسی هستند. در نتیجه باید گفت که مسئله اصلی در رابطه با احزاب نه فقدان قانون، بلکه نوع رویکردهای قانونگذاری است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با در نظر گرفتن شرایط خاص فرهنگی، سیاسی و حقوقی ایران، در ادامه پیشنهادهایی صرفاً برای تأمل و بحث بیشتر ارائه می‌شود تا مورد توجه سیاستگذاران و قانونگذاران قرار گیرد:

•         قوانین مربوطه باید جایگاه، حقوق، وظایف و حدود فعالیت احزاب را به روشنی تعریف کنند. قانون باید جایگاه ویژه‌ای برای احزاب به‌عنوان ابزارهای مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی قائل شود.
•         نظام انتخاباتی باید در حالی که انتخاب نامزدهای منفرد را حفظ می‌کند، لیست‌های نامزدهای حزبی را نیز به رسمیت بشناسد و متناسب با میزان آرا، کرسی به آنها اختصاص دهد.
•         حد نصاب انتخاباتی (به میزانی که براساس شرایط کشور قابل قبول برای همه ذی‌نفعان باشد) برای ورود احزاب به مجلس تعیین شود. این کار از پراکندگی و بی‌ثباتی مجلس جلوگیری کرده و احزاب را به ائتلاف و برنامه‌محوری تشویق می‌کند.
•         اختیارات و امتیازات فراکسیون‌های مجلس در آیین‌نامه داخلی تقویت شود. فراکسیون‌های حزبی که حدنصاب خاصی (که باید در آیین‌نامه داخلی مجلس مقرر شود) را در مجلس دارا هستند، باید از امتیازات بیشتری در طرح‌های قانونی، زمان صحبت، عضویت در کمیسیون‌ها و تشکیل شوراهای مشورتی برخوردار شوند. به‌علاوه لازم است که هر کدام از آنها به تناسب تعداد اعضای خود، در هیئت‌رئیسه عضویت داشته باشند.  
•         بند یا ماده‌ای به قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی مبنی‌‌بر الزام احزاب به رعایت دمکراسی درون‌حزبی الحاق شود.

1. مقدمه

 احزاب سیاسی از نمادهای اصلی و نهادهای ضامن مردم‌سالاری در جوامع امروزی محسوب می‌شوند. آنها از عمده‌ترین دستاوردها و جریان‌های تکاملی در عرصه حیات سیاسی به‌ویژه در دو قرن اخیر هستند، بنابراین وجود آنها برای تداوم و بقای دمکراسی ضرورتی انکارناپذیر است. حتی نظام‌های غیردمکراتیک سعی دارند به‌گونه‌ای وجود و فعالیت احزاب را تضمین کنند تا از اتهام غیر‌دمکراتیک‌ بودن رهایی یابند.

دانشمندان عرصه سیاست، موجودیت دمکراسی را منوط به وجود احزاب سیاسی دانسته و مدعی شده‌اند دمکراسی مدرن به‌طور باور نکردنی موجودیت خود را مدیون احزاب سیاسی است[1]. هر چند که سازوکار اصلی انتقال قدرت در نظام‌های سیاسی دمکراتیک، سازوکار انتخاباتی است، امیدوار بودن به کارآمدی چنین سازوکاری بدون وجود احزاب یا در وضعیتی که احزاب از قدرت و توان تأثیرگذاری در انتخابات برخوردار نباشند، خوش‌بینانه و غیرواقع‌گرایانه است[2]. احزاب فعالیت‌های سیاسی خود را در جامعه گسترش داده و در زمان انتخابات نامزدهایی را برای به دست گرفتن مناصب عمومی معرفی می‌کنند. آنها از این طریق بر سیاست‌های عمومی تأثیر می‌گذارند. همچنین، آنها نقش میانجی بین جامعه و مقامات سیاستگذار و مجری سیاست‌ها را برعهده دارند. در واقع، احزاب این امکان را فراهم می‌کنند که مطالبات و خواسته‌های اعضا و حامیان‌شان در پارلمان و حکومت، نمایندگی و بیان شوند[3].

با وجود کارکردهای مذکور بی‌نیازی از وجود احزاب سیاسی چندان واقع‌گرایانه به‌نظر نمی‌رسد. اما در ایران به‌رغم اینکه بیش از هشتاد حزب و گروه سیاسی ثبت ‌شده، وجود دارد شواهد حاکی از ناکارآمدی احزاب سیاسی است و حضور آنها در جامعه و یا حکومت کمتر احساس می‌شود. ناکارآمدی احزاب به حدی است که برخی معتقدند: «امروز ایران فاقد حتی یک حزب سیاسی است و ما تجربه حضور، مشارکت و فعالیت احزاب را در کشور خود شاهد نیستیم»[4].

لذا، این سؤال مطرح می‌شود که چرا در ایران احزاب واقعی شکل نمی‌گیرند و چرا احزاب موجود توانایی اثرگذاری در عرصه سیاست را نداشته و از کارآمدی لازم برخوردار نیستند؟ در این خصوص، مطالعات متعددی انجام شده و پژوهشگران زیادی اظهارنظر کرده‌اند. محققان معمولاً علت‌ها و عوامل این عدم شکل‌گیری و ناکارآمدی را در اقتصاد، جامعه، سیاست و فرهنگ جست‌وجو کرده‌اند.

مطابق بررسی‌های محققان علت‌های اساسی ناکارآمدی احزاب یا به عبارت دیگر، موانع شکل‌گیری و رشد آنها عبارت‌اند از: قدرت و استیلای دولت بر جامعه[5]؛ ماهیت رانتی دولت و سلطه آن بر سایر حوزه‌های اجتماعی؛ ذهنیت منفی ایرانیان نسبت به موضوع تحزب؛ روابط خصمانه و حذفی احزاب با رقبای انتخاباتی خود پس از دستیابی به قدرت؛ چند پارگی‌های جامعه ایران؛ ایدئولوژی، فرهنگ سیاسی، بدبینی و شک نسبت به حزب و فعالیت‌های حزبی[6]؛ گرایش نخبگان به روایت‌های اقتدارگرا از دمکراسی و احزاب سیاسی؛ غرب‌گرایی نخبگان حزبی؛ انزوای احزاب در میان مردم به دلیل فعالیت‌های ماجراجویانه پنهانی، ازجمله ترور، ایجاد هرج و مرج و نیز اختلاف‌ها و درگیری‌های میان احزاب و نهادهای سیاسی؛ نبود درک درست نخبگان از شرایط جامعه و فرهنگ عمومی و در نتیجه جدایی میان آنان و جامعه؛ نبود درک درست از ضرورت حیاتی وجود احزاب در میان نخبگان[7]؛ شخص‌محور بودن احزاب سیاسی؛ وارداتی بودن حزب[4]؛ مترادف بودن کار حزبی با دنبال کردن منافع شخصی، باندی و گروهی در ذهن بسیاری از مردم و نخبگان؛ بی‌اعتمادی مردم به احزاب به‌ویژه با توجه به عملکرد ضدمردمی بسیاری از آنها و وابستگی‌شان به دولت‌های بیگانه[8].

عوامل متعدد تاریخی، فرهنگی و سیاسی در بررسی ناکارآمدی احزاب سیاسی در ایران، در حالی مورد توجه و تأکید قرار می‌گیرد، که نقش سیاستگذاری و نهادمندسازی تا اندازه زیادی نادیده گرفته می‌شود. اما محققان نهادگرا معتقدند سیاست‌های حزبی عاملی است که تأثیر مستقیمی بر کارآمدی یا ناکارآمدی احزاب سیاسی دارند. قانونگذاری ظرفیت قابل توجهی برای تأثیرگذاری بر فعالیت احزاب دارد و وضع مقررات حقوقی در مورد احزاب، مستقیم‌ترین شکل دخالت دولت در سیاست حزبی است، چرا که این مقررات احزاب را ملزم می‌کند که به لحاظ ساختار و شکل سازمانی از شرایط خاصی برخوردار باشند[9]. نهادگرایان معتقدند نهادهای سیاسی منعطف‌تر از متغیرهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی‌اند و بدین ترتیب می‌توان با تمرکز بر طراحی نهادهای سیاسی تأثیر‌گذاری بر پیامدهای سیاسی مثل دمکراسی را تقویت کرد[10]. به عبارت دیگر، از آنجا که نهادها از مهم‌ترین عوامل جهت‌دهنده رفتار افراد و گروه‌های انسانی هستند، پس با اصلاح و تغییر نهادها، رفتار بازیگران ازجمله احزاب نیز تا اندازه‌ای دچار تغییر و تحول خواهد شد.

مفروض بنیادین رهیافت نهادگرا این است که حقوق، فرایندها و نهادهای سیاسی دارای رابطه هم‌زیستی متقابل هستند. قوانین حقوقی تجلی نیروهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی غالب هستند، اما در عین حال خود قوانین حقوقی بر این نیروها تأثیر می‌گذارند؛ زیرا از این توانایی برخوردارند که به برخی از گروه‌ها و ایده‌های خاص امتیازهای ویژه‌ای در مقابل سایر گروه‌ها و ایده‌ها اعطا کنند، بر استراتژی‌های کنشگران در نظام‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تأثیر بگذارند و نگرش‌ها و اهداف کنشگران در فرایندهای سیاسی را شکل بدهند.

بنابراین، اگر آن‌چنان که اشاره شد رفتار احزاب سیاسی به‌عنوان بازیگران سیاسی تا حدودی تحت تأثیر نهادهایی مثل قانون انتخابات، قانون احزاب و سایر قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط با احزاب سیاسی است، می‌توان با اصلاح یا تغییر قوانین مزبور، رفتار سیاسی احزاب را آن‌چنان اصلاح کرد یا تغییر داد که در صورت فراهم بودن سایر شرایط، کارآمد باشند.

براین مبنا، تلاش می‌شود گزارش‌هایی برای بررسی سازوکارهای ورود احزاب سیاسی به سیاستگذاری و اجرا از طریق انتخابات، در چند کشور خارجی و نیز ایران بررسی شود. باور این مجموعه گزارش‌ها بر این است که تغییر رفتار و کارآمدسازی احزاب سیاسی، از طریق در نظر گرفتن جایگاه مناسب برای آنها در عرصه سیاست رسمی و ایجاد سازوکارهای متناسب برای ورود آنها به این عرصه امکان‌پذیر است و این جایگاه و سازوکارهای متناسب آن می‌توانند تأثیر منفی عوامل دیگر را تا اندازه‌ای کم‌رنگ کرده و به کارآمدی آنها در آینده کمک کند. هدف این مجموعه این است که ایده‌ها و راهکار‌های نوینی را برای سیاستگذاران کشور معرفی کند تا در راستای تقویت تحزب در کشور به اتخاذ تصمیم بپردازند. گزارش حاضر اختصاص به بررسی تعامل و تبادل نظام حزبی و نظام انتخاباتی آلمان دارد. در این گزارش ابتدا جایگاه احزاب سیاسی در آلمان و سپس سازوکارهای قانونی نحوه ورود احزاب به عرصه سیاست در این کشور نشان داده می‌شود.

2. پیشینه پژوهش

2-1.سوابق مطالعاتی در مرکز 
 مرکز پژوهش‌های مجلس مطالعات متعددی را در قالب گزارش و کتاب در حوزه احزاب سیاسی به انجام رسانده است. موضوع خاص قانونگذاری برای احزاب سیاسی در این مطالعات مورد توجه ویژه بوده است. از آنجا که معرفی همه گزارش‌ها و مطالعات مرکز در مورد احزاب در اینجا مقدور نیست، در ادامه به برخی از مهم‌ترین گزارش‌ها که با نگاه قانونگذاری تهیه شده‌اند، اشاره می‌شود.

جدول 1. پیشینه پژوهشی

3. سیاست حزبی در جمهوری فدرال آلمان

 احزاب سیاسی در آلمان با تصویب قانون اساسی امپراتوری در سال 1871 شکل گرفتند. البته قانون اساسی امپراتوری آلمان اشاره‌ای به احزاب سیاسی نداشت. تئوری حکومت در آن زمان دولت را به‌عنوان موجودی سیاسی تعریف می‌کرد که به عقاید خودش شکل می‌داد و آن را اجرا می‌کرد؛ در حالی که جامعه را به‌عنوان یک حوزه خصوصی جدا و دور از دولت تصور می‌کرد. بنابراین، حزب سیاسی به‌عنوان بخشی از جامعه یک انجمن خصوصی و نه یک نهاد تحت قانون اساسی، به حساب می‌آمد. از این منظر، با احزاب سیاسی به‌عنوان پدیده‌هایی خارج از شمول قانون اساسی مدارا می‌شد[۴۲]. قانون اساسی وایمار نیز مانند قانون اساسی امپراتوری آلمان جایگاهی برای احزاب سیاسی در نظر نگرفته بود. تنها، اصل (130) این قانون عبارتی داشت مبنی‌بر اینکه کارمندان دولت نباید در هیچ حزبی عضو باشند. بااین‌حال، قانون اساسی وایمار جایگاه محکم‌تری را برای احزاب سیاسی فراهم می‌آورد: اصل (124) که آزادی اجتماعات و انجمن‌ها را بر همه آلمان‌ها تضمین می‌کرد پایه‌ای قانونی برای آزادی تأسیس احزاب سیاسی بود[۴۲].

در پی تصویب قانون اساسی وایمار، در انتخابات ژوئن 1920 فاجعه‌ای برای بنیانگذاران جمهوری رقم خورد. در این انتخابات مجموع آرا احزاب وایمار از 76 به 46 درصد کاهش یافت و سه حزب از این ائتلاف از ورود به پارلمان بازماندند. در عوض، آرا چپ افراطی (سوسیالیست‌های مستقل) با سه برابر افزایش به 20 درصد رسید. احزاب راست (حزب خلق آلمان و ناسیونالسیت‌ها) دو برابر قبل رأی کسب کردند و آرای آنها به 28 درصد رسید. در کل، احزاب مخالف جمهوری وایمار 48 درصد آرا را از آن خود کردند[۴۳]. بحران‌های دهه ۱۹۲۰ آلمان، افکار عمومی را به‌سوی یک راه‌‌حل دیکتاتوری آماده می‌کرد. ناسیونال‌سوسیالیست‌ها، تاکتیک‌های خود را پس از سال 1928 برای پیروزی در انتخابات تغییر دادند و نوعی سیاست انتخاباتی شبه‌قانونی با استفاده از وسایل ارتباط جمعی، زور و تعقیب، ترور و تبلیغ، فریب و خشونت را دنبال کردند. در پی چنین رفتارهایی، نازی‌ها به بزرگ‌ترین حزب سیاسی تبدیل شدند[۴۳]. ناسیونال‌سوسیالیست‌ها بلافاصله پس از انتقال قدرت در 30 ژانویه 1933 شروع به حذف پارلمانتاریسم و احزاب سیاسی دمکراتیک در آلمان کردند. «فرمان آتش رایشتاگ» 28 فوریه 1933 حقوق اساسی مهم سیاسی را که در قانون اساسی وایمار تصریح شده بود، لغو کرد. با اینکه همه احزاب سیاسی می‌توانستند در انتخابات 5 مارس 1933 شرکت کنند، نمی‌توان این انتخابات را دمکراتیک نامید. به‌ویژه دو حزب کمونیست آلمان و حزب سوسیال دمکراتیک ضربه قدرت اولیه ترور را احساس کردند. اعضا، مقامات و نمایندگان آنها ارعاب، اذیت و زندان را تحت رژیم جدید متحمل شدند. براساس فرمان آتش رایشتاگ، همه پست‌های سیاسی اعضای حزب کمونیست آلمان لغو شدند. همچنین اعضای گروه پارلمانی این حزب در رایشتاگ، که تنها سه روز پس از آن به نمایندگی انتخاب شده بودند، سمت خود را از دست دادند. براساس قانون موسوم به «قانون اجرا»، که ازسوی اکثریت دو‌سوم اعضای رایشتاگ در 23 مارس 1933 به تصویب رسید، پارلمان صلاحیت خود و تقسیم قدرت بین قوای مجریه و مقننه را لغو کرد. دیگر برای اجرای قوانین نیاز به رضایت پارلمان نبود. تنها سوسیال دمکرات‌ها بودند که با این قانون در رایشتاگ مخالفت کردند. رایشتاگ در 17 مه 1933 آخرین نشست خود را به‌عنوان یک پارلمان چندحزبی قبل از انحلال برگزار کرد. حزب کمونیست از بین رفته بود، حزب سوسیال دمکراتیک در روز 22 ژوئن 1933 ممنوع اعلام شد، همه احزاب اصلی دیگر منحل شدند و «قانون منع ایجاد احزاب سیاسی جدید» در 14 ژوئیه 1933 به تصویب رسید و براساس آن حزب ناسیونال سوسیالیست کارگران آلمان تنها حزب قانونی شناخته شد. بدین ترتیب، پارلمانتاریسم و نظام حزبی دمکراتیک در آلمان تا تابستان 1933 کاملاً از بین رفت. از آن به بعد، رایشتاگ نقش مهمی در پیشبرد اراده سیاسی ملت یا در فرایند تصمیم‌گیری سیاسی نداشت و در طول دیکتاتوری ناسیونال‌سوسیالیست تنها به‌عنوان یک پارلمان ساختگی بود[۴۴].

پس از پایان جنگ جهانی دوم، جمهوری رایش براساس قانون بنیادین (قانون اساسی) سال 1949 جای خود را به جمهوری فدرال آلمان (نظام کنونی آلمان) داد.

جمهوری فدرال آلمان کشور پیشرو در سیاستگذاری حزبی، به شمار می‌رود. این کشور با تصویب قانون بنیادین خود در سال 1949، جزء اولین دمکراسی‌های اروپایی بود که احزاب سیاسی را در قانون اساسی خود به رسمیت شناخت. اصل (21) این قانون که در سال 1983 اصلاح شد، احزاب سیاسی را به‌عنوان ابزار شکل‌گیری اراده سیاسی مردم تعریف می‌کند و درخصوص هویت و فعالیت احزاب سیاسی اقدام به قاعده‌گذاری می‌کند[11]. به خاطر نقش مهمی که احزاب در نظام سیاسی‌ ـ حقوقی آلمان ایفا می‌کنند، برخی از صاحب‌نظران از دولت آلمان به‌عنوان یک «دولت حزبی» نام می‌برند[12].

گذشته از قانون اساسی، سه قانون دیگر نیز بر حیات احزاب سیاسی در جمهوری فدرال آلمان تأثیرگذار هستند. قانون احزاب سیاسی آلمان، که اولین بار در سال 1967 معرفی شد و تاکنون چندین بار اصلاح شده است[13] به‌صورت مبسوط به تنظیم روابط احزاب سیاسی با جامعه و دولت می‌پردازد. آلمان اولین کشور اروپایی بود که قانونی درباره احزاب سیاسی به تصویب رساند[11]. همچنین قانون انتخابات آلمان در این خصوص که احزاب سیاسی چگونه باید در انتخابات شرکت کرده و نامزد معرفی کنند، قواعد و مقررات مؤثری دارد. آیین‌نامه داخلی بوندستاگ نیز چگونگی تشکیل گروه‌های سیاسی حزبی (گروه‌های پارلمانی) و نقش و جایگاه آنها در رویه‌های قانونگذاری را ساماندهی کرده است. سیاستگذاری برای احزاب سیاسی در کشورهای مختلف با رویکردهای متفاوتی انجام می‌شود. رویکرد جمهوری فدرال آلمان استفاده کامل و بهینه از ظرفیت احزاب سیاسی هم در مدیریت جامعه و هم در هدایت افکار عمومی است. ازاین‌رو، این کشور سعی کرده است برای تحقق اهداف مذکور، جایگاه احزاب سیاسی، امتیازات و محدودیت‌های فعالیت‌های آنها را از طریق قانونگذاری دقیق مشخص کند. همچنین، جمهوری فدرال آلمان سازوکارهای عملیاتی تحقق چنین اهدافی را در نظام انتخاباتی خود ترسیم کرده است. لذا، گزارش حاضر در‌صدد است اولاً جایگاه احزاب سیاسی، امتیازات و محدودیت‌های آنها و ثانیاً سازوکارهای دستیابی احزاب سیاسی به چنین جایگاهی در ساختار نظام سیاسی آلمان را بررسی کند. 

1ـ3. جایگاه حزب در جمهوری فدرال آلمان

جمهوری فدرال آلمان از اولین کشورهای اروپایی بود که احزاب سیاسی را در قانون بنیادین (قانون اساسی) خود به رسمیت شناخت. اصل (21) این قانون جامع‌ترین مقررات در مورد احزاب را بیان می‌کند[14]. این اصل را می‌توان روشن‌ترین بیان قانونی برای شناسایی و تأکید قانونی بر ضرورت احزاب در یک جامعه سیاسی دانست. طبق این اصل «احزاب سیاسی در تکوین اراده سیاسی مردم تأثیرگذارند[و] تشکیل آنها آزاد است». این اصل همچنین تأکید دارد که مقررات داخلی احزاب باید مطابق «اصول دمکراتیک» باشد.

احزاب سیاسی در آلمان مقید به رعایت چارچوب‌هایی در فعالیت‌های خود هستند. قانون بنیادین این کشور چارچوب و خطوط قرمز کلی تشکیل و فعالیت آنها را مشخص کرده است: «احزابی که به‌‌دلیل اهداف خود یا عملکرد اعضا در‌صدد آسیب رساندن یا از میان برداشتن نظم بنیادین آزاد و دمکراتیک باشند یا ثبات جمهوری فدرال آلمان را با خطر روبه‌رو سازند، در مغایرت با قانون اساسی هستند»[15]. نظارت بر احزاب سیاسی در این کشور از نوع پسینی است و تشخیص مغایرت فعالیت احزاب با قانون بنیادین به عهده دادگاه قانون اساسی فدرال است.

احزاب برای اینکه بتوانند جایگاهی را که قانون اساسی به آنها داده است در عمل نیز تصاحب کنند، نیازمند حمایت قوانین عادی هستند. قوانین عادی معمولاً سازوکار رسیدن به جایگاه اعطا ‌شده در قانون اساسی را ترسیم می‌کنند. در آلمان قانون احزاب سیاسی در تعریف حزب بر این جایگاه تصریح کرده و مشارکت آنها در انتخابات‌های مختلف را به‌عنوان سازوکار دستیابی به این جایگاه تعیین کرده است. مطابق این قانون: احزاب سیاسی انجمن‌ها و کانون‌هایی از شهروندان هستند که به‌‌صورت مستمر یا برای یک دوره زمانی طولانی، درصددند که بر شکل‌گیری عقیده سیاسی در سطح فدرال یا ایالتی تأثیر گذاشته و در نمایندگی مردم در بوندستاگ آلمان یا پارلمان‌های ایالتی مشارکت کنند. تلاش‌های آنها برای رسیدن به چنین هدفی باید توأم با صداقت و درستکاری باشد. جایگاه و محبوبیت آنها در جامعه درستکاری‌شان را به اثبات می‌رساند و جایگاه و محبوبیت آنها با توجه به اندازه و قدرت سازمان، تعداد اعضا و میزان جلب توجه آنها در سطح عمومی سنجیده می‌شود. با این وصف می‌توان گفت که «تأثیرگذاری بر شکل‌گیری عقیده سیاسی مردم» و «نمایندگی مردم در بوندستاگ» مبنای مشروعیت وجود حزب در جامعه است. به‌علاوه، مشارکت احزاب در انتخابات ابزار اصلی رسیدن به چنین اهدافی از نظر قانونگذاران آلمانی است. جایگاه و محبوبیت کلی احزاب در جامعه و اندازه و قدرت سازمان، تعداد اعضا و میزان جلب توجه آنها در سطح عمومی سنجه‌های کمی ارزیابی میزان صداقت و درستکاری احزاب در آلمان هستند و نشان می‌دهند که کدام حزب شایستگی به دست گرفتن زمام مدیریت سیاسی جامعه را دارد.  

اهمیت کارکرد انتخاباتی احزاب در آلمان به قدری است که درصورتی‌که حزبی همراه با نامزدهای پیشنهادی خود، در هیچ یک از انتخابات‌های بوندستاگ آلمان یا انتخابات ایالتی به مدت شش سال شرکت نکرده باشد، جایگاه و موقعیت قانونی خود را به‌عنوان یک حزب سیاسی از دست می‌دهد[16].

2ـ3. نحوه و فرایند تأسیس و ثبت حزب سیاسی در آلمان

در آلمان نیازی به اخذ مجوز برای تأسیس حزب نیست و «تأسیس آنها آزاد است»[15]. چنانچه حزبی به مدت شش سال در هیچ یک از انتخابات‌های بوندستاگ آلمان یا انتخابات ایالتی نامزد معرفی نکند جایگاه و موقعیت خود را به‌عنوان حزب سیاسی از دست می‌دهد. به‌علاوه، درصورتی‌که اکثریت اعضا یا اکثریت اعضای اجرایی حزب، خارجی باشند و یا مقر و مرکز ثبت ‌شده آنها یا اداره اجرایی آنها خارج از قلمرو حاکمیت قانون باشد حزب به حساب نمی‌آیند[16]. ثبت حزب در آلمان مرتبط با مشارکت آنها در انتخابات است و بر‌مبنای قوانین انتخاباتی فدرال یا لاندر (ایالت) که قانون احزاب سیاسی را تکمیل می‌کنند، انجام می‌شود. سیاست کلی برای شناسایی یک گروه به‌عنوان حزبی که به دنبال شرکت در انتخابات است این است که حزب با ارائه اطلاعیه‌ای به کمیته انتخابات فدرال نیت خود برای مشارکت در انتخابات را اعلام کند. پس از آن، کمیته انتخابات در مورد اینکه گروه سیاسی می‌تواند در انتخابات شرکت کند یا خیر، نظر خود را اعلام می‌کند. در مورد احزابی که نمایندگانی را در بوندستاگ دارند این شرایط لازم نیست[13]. در کل، در آلمان الزامات خاصی برای ثبت حزب وجود ندارد و آنها به موجب اراده بنیانگذاران شکل می‌گیرند و درصورتی‌که اهداف آنها یا رفتار اعضای آنها نظم دمکراتیک آزاد را با خطر مواجه سازد یا موجب سقوط کشور شود ازسوی دادگاه قانون اساسی منحل اعلام می‌شوند[17].

3ـ3. عضویت در احزاب سیاسی

عضویت شهروندان آلمانی در احزاب سیاسی آزاد است و منعی برای عضویت وجود ندارد. احزاب سیاسی مجازند مطابق اساسنامه‌های خود اقدام به پذیرش اعضای جدید کنند. پذیرش و یا عدم پذیرش اعضای جدید بدون محدودیت و بدون نیاز به ارائه دلیل از اختیارات هیئت صلاحیت‌دار خود حزب است. بااین‌حال، احزاب مجاز نیستند به‌طور کلی از پذیرش اعضا جدید -حتی برای مدت محدود- امتناع کنند. البته اشخاصی که به موجب حکم قضایی از حق خود برای نامزد شدن در انتخابات یا حق خود برای رأی ‌دادن محروم شده‌اند نمی‌توانند به عضویت حزب درآیند[16].

4ـ3. سازمان، تشکیلات و دمکراسی درون‌حزبی

سازمان داخلی و تشکیلات حزبی مورد توجه جدی سیاستگذاران آلمانی بوده است. ازجمله موضوع‌هایی که مورد توجه بوده است عبارت‌اند از: سازمان، شعبه‌های منطقه‌ای، حقوق و مسئولیت‌های ارگان‌های مختلف حزب (اعضا، مجمع، مجمع نمایندگان، کمیته اجرایی، کمیته حزبی عمومی و دادگاه‌های داوری حزب)[13]. یک حزب سیاسی در آلمان ملزم به داشتن کمیته‌ها و هیئت‌هایی در داخل خود است. حزبی که در سطح ملی (فدرال) فعالیت می‌کند حتماً باید در سطوح پایین‌تر شعبه‌های محلی و منطقه‌ای داشته باشد. همچنین هیچ حزبی مجاز به نقض دمکراسی در فرایندهای داخلی خود نیست.

•         اساسنامه

حزب سیاسی در آلمان ملزم به داشتن اساسنامه و برنامه مکتوب است و چنانچه بخواهد از حق مشارکت در انتخابات برخوردار شود باید اساسنامه خود را سازگار با قوانین و مقررات کشور (قانون احزاب سیاسی) تنظیم کند و در عمل نیز به آنچه که در اساسنامه حزب ترسیم شده (اعم از ساختار و فرایند) وفادار بوده باشد. اساسنامه باید نسبت به موضوع‌های مهمی ازجمله: نحوه عضویت در حزب و خارج شدن از آن؛ حقوق و وظایف اعضا؛ ضمانت اجراها و مجازات‌های مجاز و موجه علیه اعضا و کنار‌گذاری و حذف اعضا از حزب؛ ترکیب اعضا و اختیارات کمیته اجرایی و سایر هیئت‌ها و گروه‌ها؛ شعبه‌ها و هیئت‌های مجاز به معرفی و پیشنهاد نامزدها؛ رأی‌گیری در مورد خط‌مشی یا سیاست مبنایی توسط تمامی اعضا؛ رویه و تشریفات خاص مربوط به انحلال حزب یا هر یک از شعب آن و ادغام حزب با حزب دیگر ازسوی مجمع و شکل و محتوای نظام‌نامه یا آیین‌نامه مالی حزب، در چارچوب اصول و مقررات قوانین دولتی، تعیین تکلیف کند.

•          سازمان و تشکیلات

احزاب سیاسی باید به‌صورت شعبه‌های منطقه‌ای و محلی سازماندهی و تشکیل شوند. اندازه و سطح شعبه‌های منطقه‌ای‌-‌محلی باید در اساسنامه حزب تصریح و مقرر شود. این‌گونه زیر‌شعبه‌ها یا تقسیمات کوچک‌تر ایالتی باید به اندازه‌ای وسیع باشند که به تک‌تک اعضا این اجازه و امکان را بدهند که به‌طور مؤثر و واقعی در فرایندهای سیاستگذاری و تصمیم‌گیری حزب مشارکت کنند.

حزب باید مجمع اعضا و کمیته اجرایی داشته باشد. حزب می‌تواند به جای مجمع اعضا مجمع نمایندگان اعضا داشته باشد. در این صورت مدت نمایندگی در این مجمع دو سال خواهد بود و انتخاب آنها لزوماً باید توسط مجمع اعضا یا مجمع نمایندگان شعب تابعه حزب انجام شود. برای جلوگیری از شخص‌محور شدن حزب و استبداد رهبران حزب، تصمیم‌گیری در مورد برخی امور مهم انحصاراً در اختیار مجمع عمومی حزب قرار داده شده است. مجامع حزب در سطوح ملی و فروملی باید دست کم هر دو سال یک بار برگزار شوند. مجمع حزب باید به تصمیم‌گیری در مورد برنامه‌های حزب، قوانین موضوعه، قواعد مربوط به حق عضویت‌ها، قواعد مربوط به تشریفات و روند آیین‌نامه و رویه داوری، انحلال حزب و ادغام آن با سایر احزاب بپردازد. انتخاب رئیس شعبه منطقه‌ای ‌- ‌محلی، معاونان وی و سایر اعضای کمیته اجرایی، اعضای هریک از سایر هیئت‌های دیگر و نمایندگان انتخابی برای هیئت‌های شعب منطقه‌ای سطح بالاتر نیز از اختیارات و وظایف مجمع حزب است.

•         دمکراسی درون حزبی

احزاب سیاسی باید ملتزم به رعایت دمکراسی درون‌حزبی باشند. بنابراین، اعضای حزب باید از حق رأی یکسان و برابر برخوردار باشند. هر عضو باید این حق را داشته باشد که هر زمان بخواهد، به عضویت خود در حزب فوراً و بلافاصله پایان دهد. چنانچه عضوی از حزب از مناصب و مقامات حزبی برکنار شود یا آنکه صلاحیت او برای داشتن این‌گونه مناصب سلب شود، دلایل برکناری یا سلب حق باید ازسوی حزب به وی ابلاغ شود. به‌علاوه، یک عضو را تنها در صورتی می‌توان از حزب اخراج کرد که عالماً و عامداً قوانین موضوعه حزب را نقض کرده باشد یا آنکه در مورد اصول یا قواعد پذیرفته ‌شده حزب مرتکب نقض یا تخلف بزرگ شده باشد، به‌طوری‌که از این رهگذر لطمه و آسیب جدی به حزب وارد کرده باشد.

هر حزب باید یک کمیته اجرایی برای مدیریت حزب و اجرای مصوبات مجمع حزب داشته باشد که اعضای آن هر دو سال یک بار انتخاب شوند. حداقل اعضای این کمیته سه نفر است. حد نصاب تصویب قطعنامه‌های بخش‌های مختلف حزب نمی‌تواند کمتر از اکثریت ساده باشد. البته در نظرگرفتن حدنصاب‌های بالاتر از اکثریت ساده مجاز است. انتخابات اعضای کمیته‌ها و هیئت‌های داخلی حزب باید با رأی مخفی انجام شود. همچنین، تعیین و معرفی کاندیداها برای انتخابات پارلمان‌، باید با رأی‌گیری مخفی صورت گیرد.

5ـ3. کمک‌های مالی دولتی آلمان به احزاب

•         تاریخچه مختصری از شروع کمک‌های دولتی به احزاب

دولت آلمان بخشی از هزینه‌های انتخاباتی احزاب سیاسی را از بودجه عمومی (دولتی) جبران می‌کند. آغاز تخصیص بودجه دولتی به احزاب سیاسی در این کشور از سال ۱۹۵۹ شروع شد. در این سال آلمان جزء نخستین کشورهای دمکراتیکی بود که در آنها دولت به احزاب ملی کمک مالی می‌کرد. بااین‌حال، 35 سال طول کشید تا سیستم فعلی تأمین هزینه‌های مالی فعالیت‌های سیاسی ایجاد شد. دادگاه عالی آلمان نقش مهمی در این فرایند داشته است[18]. در سال 1959 دولت آلمان اجازه داد که از بودجه ایالت‌ها یا بودجه دولت فدرال مقداری صرف احزاب سیاسی شود. ولی در بودجه عمومی کشور اعتبار خاصی برای احزاب در نظر گرفته نشد. در سال 1965 کشور آلمان گام مهم دیگری را برداشت و از این تاریخ مبلغ 38 میلیون مارک در بودجه عمومی برای احزاب سیاسی اختصاص یافت[19].

•         معیارهای تخصیص کمک‌های دولتی به احزاب

از آن زمان تاکنون هر ساله مبلغی در بودجه عمومی جهت پرداخت به احزاب سیاسی و نامزدهای غیرحزبی مشارکت‌کننده در انتخابات بوندستاگ منظور می‌شود و این مبلغ هر ساله براساس شاخص قیمت‌ها افزایش می‌یابد. در سال ۲۰۱۸ سقف کل کمک‌های دولتی به احزاب ۱۸۴.۷۹۳.۸۲۲ یورو تعیین شده بود. تخصیص این بودجه به احزاب براساس معیارها و ضوابطی است که عبارت‌اند از: نسبت آرای کسب ‌شده توسط یک حزب سیاسی در انتخابات پارلمان اروپا، بوندستاگ و پارلمان‌های ایالتی به کل آرا؛ به‌علاوه جمع کل حق عضویت‌های حزب و کمک‌های دریافتی از ناحیه دارندگان و صاحبان مناصب دولتی انتخابی؛ و میزان هدایای دریافت‌ شده. سهم احزاب سیاسی از بودجه عمومی براساس آرای معتبر مأخوذه به نفع لیست‌های آنها و سایر درآمدهای آنها محاسبه می‌شود. البته احزاب سیاسی تنها در صورتی از بودجه عمومی سهم می‌برند که طبق نتیجه نهایی جدید‌ترین انتخابات پارلمان اروپا یا انتخابات بوندستاگ، حداقل نیم درصد (5/0%)، یا در یک انتخابات ایالتی یک درصد (1%) آرای معتبر را کسب کرده باشند.

•         میزان کمک‌های دولتی به احزاب

میزان کمک‌های دولتی به هر حزب به این صورت محاسبه می‌شود که: به ازای هر رأی معتبر در لیست انتخاباتی 0/83 یورو؛ به ازای هر رأی معتبر در حوزه انتخابیه 0/83 یورو؛ و به ازای هر یورو کمک مالی که حزب از سایر منابع مجاز دریافت کرده باشد 0/45 یورو اختصاص می‌یابد[16]. حداکثر یارانه پرداختی به هر حزب معادل سایر درآمدهای خود حزب است و مجموع یارانه‌های عمومی همه احزاب نمی‌تواند از سقف تعیین ‌شده برای کمک‌های دولتی بیشتر باشد[18]. دولت علاوه‌بر کمک‌های مالی، کمک‌های غیرمالی مانند استفاده رایگان از رادیو و تلویزیون در زمان انتخابات و بهره‌مندی از تخفیف‌های مالیاتی نیز به احزاب ارائه می‌دهد[20]. حزب سیاسی در قبال بودجه دریافتی از دولت ملزم به ارائه صورتحساب خود به رئیس بوندستاگ آلمان است[16].  

•         جبران هزینه‌های نامزدهای مستقل از بودجه عمومی فدرال

درصورتی‌که یک نامزد مستقل در انتخابات بوندستاگ شرکت کند و حداقل ۱۰ درصد از آرای معتبر اول را در حوزه مربوطه کسب کند، به ازای هر رأی معتبر اخذ‌ شده مستحق دریافت ۲٫۸ یورو خواهد بود. این نامزد باید حداکثر تا دو ماه پس از نشست ابتدایی بوندستاگ به‌صورت کتبی از ریاست بوندستاگ درخواست کند تا مبلغ مربوطه محاسبه و پرداخت شود[21].    

6ـ3. حدود فعالیت‌های احزاب سیاسی

دولت جمهوری فدرال آلمان هرچند که حمایت‌های جدی از احزاب سیاسی به عمل می‌آورد، حدود و ثغوری نیز بر فعالیت آنها ترسیم می‌کند. مهم‌ترین ممنوعیت برای احزاب در این کشور «آسیب‌رساندن یا از بین بردن نظم بنیادین آزاد و دمکراتیک» و ایجاد خطر برای «ثبات جمهوری فدرال آلمان» است. ارتکاب چنین جرایمی ازسوی حزب موجب می‌شود دادگاه قانون اساسی حزب را «در مغایرت با قانون اساسی» شناخته و منحل اعلام کند[15]. سازگاری سازمان درونی احزاب سیاسی با اصول دمکراسی نیز الزام دیگری است که باید رعایت شود. احزاب همچنین، باید نسبت به اینکه درآمدها و دارایی‌های خود را از کجا آورده و از آنها در چه مصارفی استفاده می‌کنند به‌طور عمومی پاسخ‌گو باشند[11]. در مواردی که یک حزب یا شعب فرعی یک حزب در یک ایالت به دلایل گفته‌ شده مغایر با قانون اساسی شناخته ‌شده و محکوم به انحلال می‌شود، اجرای حکم دادگاه قانون اساسی با مقامات و مسئولان ذی‌صلاح ایالتی است و در مواقعی که حکم به انحلال حزب فراتر از قلمرو یک ایالت صادر شده باشد، وزیر کشور دستورالعمل‌هایی را برای اجرای یکسان و یکپارچه به ایالات مربوطه صادر می‌کند[16].

4. مشارکت احزاب سیاسی در قوه مقننه

 هدف اصلی و اساسی احزاب سیاسی مشارکت در انتخابات و به دست گرفتن قدرت سیاسی از این طریق است. بنابراین، عمدتاً کارآمدی احزاب سیاسی با مشارکت مؤثر آنها در انتخابات، معرفی نامزدهای انتخاباتی، تعداد کرسی‌های آنها در مجلس و میزان تأثیر آنها در انتخاب رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر و سایر مقامات انتخابی سنجیده می‌شود. ازاین‌رو، احزاب سیاسی باید خود را به درجه‌ای از توانایی _به تنهایی یا با ائتلاف با احزاب دیگر_ برسانند که سهمی در انتخابات و کرسی‌های مجلس قانونگذاری داشته باشند. در این میان نظام انتخاباتی یک کشور از این جهت که چه سازوکارهایی را برای ورود احزاب سیاسی به عرصه سیاست عملی اندیشیده است، تأثیر زیادی بر مشارکت احزاب و کارآمدی آنها دارد. در ادامه سازوکارهای قانونی ورود احزاب سیاسی به مجلس (ورود به قوه مقننه) و نحوه نقش‌آفرینی آنها در انتخاب رئیس‌جمهور و صدراعظم جمهوری فدرال آلمان بررسی می‌شود.

1ـ4. احزاب سیاسی و انتخابات

نظام انتخاباتی آلمان را می‌توان یک نظام حزب‌محور دانست چرا که امکان اخذ رأی مستقیم برای نامزدهای احزاب سیاسی در کنار نامزدهای منفرد و مستقل در این نظام فراهم است. با اینکه فقط نیمی از نمایندگان بوندستاگ از طریق آرا انتخاب‌کنندگان به لیست‌های حزبی انتخاب می‌شوند اما نیم دیگر نمایندگان نیز که در حوزه‌های تک‌نفره برگزیده می‌شوند، وابسته به احزاب سیاسی هستند و در دوره‌های گذشته نامزد مستقلی وارد بوندستاگ آلمان نشده است. در ادامه به‌طور مفصل نحوه مشارکت احزاب در انتخابات آلمان مورد بررسی قرار می‌گیرد. 

1ـ1ـ4. نظام انتخاباتی آلمان

پارلمان آلمان دو مجلسی و شامل بوندستاگ و بوندسرات است. اعضای بوندستاگ (مجلس نمایندگان مردم) با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند. بوندسرات یا شورای فدرال نماینده ۱۶ ایالت آلمان در سطح ملی محسوب می‌شود. برخلاف بوندستاگ اعضای بوندسرات ازسوی دولت‌های ایالتی منصوب می‌شوند.

نظام انتخاباتی جمهوری فدرال آلمان برای انتخاب نمایندگان بوندستاگ، یک نظام مختلط، مرکب از نظام اکثریتی و نظام نمایندگی تناسبی، است. 299 نفر از اعضا (نیمی از اعضا) براساس نظام اکثریت (نظام اکثریت ساده) و بقیه کرسی‌ها براساس نظام نمایندگی تناسبی و لیست حزبی انتخاب می‌شوند. در رتبه‌بندی تشریفاتی، رئیس بوندستاگ پس از رئیس‌جمهور و پیش از صدراعظم قرار دارد. در حال حاضر، رئیس بیست و یکمین دوره بوندستاگ آلمان یولیا کلکنر از ائتلاف اتحادیه دمکرات‌مسیحی آلمان و اتحادیه سوسیال‌مسیحی باواریا است.

تا پیش از اصلاح قانون انتخابات در سال ۲۰۲۳، ترکیب اسمی بوندستاگ ۵۹۸ کرسی بود، اما به‌علت ترکیب سیستم اکثریتی و تناسبی، در هر دوره تعدادی کرسی‌های مازاد نیز به وجود می‌آمد. به‌عنوان مثال تعداد اعضای بوندستاگ در دوره‌های هفده تا بیست به ترتیب ۶۲۲، ۷۳۱، ۷۰۹ و ۷۳۶ نفر بود. در سال ۲۰۲۳، با مجموعه‌ای از اصلاحات، این مشکل رفع شد و مقرر شد که تعداد کرسی‌ها به‌صورت ثابت ۶۳۰ کرسی باشد. به عبارت دیگر، جنبه تناسبی نظام انتخاباتی جمهوری فدرال آلمان با این اصلاحات تقویت چشم‌گیری یافت. قانون اصلاح ‌شده، پس از بررسی و تغییرهایی توسط دادگاه قانون اساسی فدرال، برای نخستین‌بار در انتخابات سال ۲۰۲۵ اجرا شد[۲۲].

طول دوره بوندستاگ چهار سال است و انتخابات در شانزده ایالت که در کل به 299 حوزه انتخاباتی تقسیم شده است، برگزار می‌شود. دوره مجلس با تشکیل مجلس جدید خاتمه می‌یابد. انتخابات جدید حداقل ۴۶ ماه و حداکثر ۴۸ ماه پس از آغاز کار مجلس برگزار می‌شود و در صورت انحلال یک مجلس (به درخواست صدراعظم و به دستور رئیس‌جمهور)، انتخابات زودهنگام در عرض شصت روز پس از انحلال برگزار می‌شود. شروع به کار مجلس فدرال حداکثر سی روز پس از انجام انتخابات است[۱۵].  

اعضای مجلس بوندستاگ با رأی مستقیم، آزاد، برابر و مخفی شهروندان آلمانی واجد شرایط رأی‌ دادن برگزیده می‌شوند. براساس نظام انتخاباتی ترکیبی آلمان هر رأی‌دهنده‌ای دو رأی (دو حق انتخاب) دارد که از طریق یک برگه رأی دو ستونی آن را اعمال می‌کند: رأی اول برای انتخاب یک نامزد در یک حوزه انتخابیه (براساس جنبه اکثریتی این نظام انتخاباتی) و رأی دوم برای انتخاب یک لیست حزبی در لاندر (ایالت) (براساس جنبه تناسبی نظام انتخاباتی). براساس نظام اکثریتی، نامزدی که بالاترین تعداد آرای اول در هر حوزه انتخابیه را به دست آورد انتخاب ‌شده محسوب می‌شود. کرسی‌های دیگر که براساس نظام نمایندگی تناسبی انتخاب می‌شوند به روش سنت‌لاگه بین نامزدهای حزبی توزیع می‌شوند.

2ـ1ـ4. برگزار‌کنندگان انتخابات بوندستاگ

برگزاری انتخابات بوندستاگ برعهده نهادهایی است که موقتاً برای این کار در سه سطح فدرال (ملی)، لاندر (ایالت) و حوزه‌های انتخابیه تشکیل و ایفای نقش می‌کنند. در هر سطح یک کمیته انتخاباتی و مسئول یا سرپرست آن در فرایند انتخابات تعیین می‌شود: در سطح فدرال یک کمیته انتخابات فدرال و مسئول انتخابات فدرال؛ در هر ایالت یک کمیته انتخابات ایالت و مسئول آن؛ در هر حوزه انتخابیه یک کمیته حوزه انتخاباتی و مسئول آن. البته در هر حوزه انتخاباتی نیز شعبه‌های اخذ رأی متعددی به تناسب جمعیت حوزه تشکیل می‌شود. همچنین، از آنجا که در آلمان بخشی از آرا از طریق پست و به‌صورت غیرحضوری انجام می‌شود، در هر حوزه انتخابیه حداقل یک هیئت انتخاباتی و مسئول انتخابات برای انجام این نوع رأی‌گیری نیز منصوب می‌شود. مسئول انتخابات فدرال و معاون آن را وزارت کشور و امور اجتماعی فدرال منصوب می‌کند. مسئول انتخابات ایالت‌ها و مسئولان حوزه‌های انتخابات و معاونان آنها را حکومت‌های ایالتی یا نهادی که حکومت ایالتی تعیین می‌کند، منصوب می‌شوند.

کمیته انتخابات فدرال: کمیته انتخابات فدرال مرکب از یازده عضو شامل یک رئیس (مسئول انتخابات فدرال)، هشت ارزیاب و دو قاضی است. رئیس این کمیته توسط وزارت کشور و امور اجتماعی آلمان منصوب می‌شود. پس از آن، رئیس کمیته، هشت نفر رأی‌دهنده واجد شرایط را به‌عنوان ارزیاب به عضویت در این کمیته منصوب می‌کند. غیر از اعضای مذکور، ازسوی دادگاه اداری فدرال نیز دو نفر قاضی برای عضویت در آن منصوب می‌شوند.

کمیته‌های انتخابات ایالات: در هر ایالت یک کمیته انتخابات ایالتی مرکب از نه عضو تشکیل می‌شود. اعضای کمیته‌های ایالتی نیز شامل رئیس (مسئول انتخابات لاندر)، ارزیابان و قضات هستند. رئیس کمیته‌های انتخاباتی ازسوی حکومت ایالتی (فرماندار) منصوب می‌شود و خود او ارزیابان کمیته را که شش نفر هستند از میان واجدین شرایط منصوب می‌کند. قضات این کمیته‌ها ازسوی دادگاه عالی اداری ایالت‌ها منصوب می‌شوند.

هیئت‌های انتخابات حوزه‌های انتخابیه: در هر حوزه انتخابیه یک هیئت انتخاباتی شامل پنج تا نه نفر تشکیل می‌شود. اعضای این هیئت‌ها شامل مسئول انتخابات به‌عنوان رئیس و معاون او و سه تا هفت نفر ارزیاب هستند. دولت ایالتی یا نهاد تعیین ‌شده ازسوی آن می‌تواند به مقام شهرداری دستور دهد که ارزیاب‌های هیئت انتخاباتی را منصوب کند. همچنین دولت ایالتی یا نهاد تعیین ‌شده ازسوی آن می‌تواند اختیار انتصاب ارزیاب‌های هیئت انتخاباتی برای تعیین نتیجه رأی‌گیری پستی را به مسئول انتخابات حوزه انتخابیه تفویض کند. در انتصاب ارزیاب‌ها، در صورت امکان باید احزاب سیاسی فعال در حوزه مربوطه مدنظر قرار گیرند.

وظیفه تأمین نیروی انسانی هیئت‌های انتخاباتی به عهده شهرداری‌هاست و همه نهادهای حاکمیتی از قبیل نهادهای فدرال، نهادهای عمومی، مؤسسات و بنیادهای عمومی، نهادهای ایالتی، شهرداری‌ها و اتحادیه‌های شهرداری‌ها و هر شخص حقوقی دیگر که تحت نظارت ایالت‌ها و تابع حقوق عمومی هستند، موظف‌اند در صورت درخواست شهرداری اشخاصی از کارکنان خود را برای انتصاب و عضویت در هیئت‌های انتخاباتی معرفی کنند.

مذاکرات، مشورت‌ها و تصمیم‌گیری‌های کمیته‌های انتخاباتی و هیئت‌های انتخاباتی باید در جلسات علنی انجام شده و تصمیم‌های آنها با رأی اکثریت اتخاذ شود. اعضای نهادهای انتخاباتی، معاونان آنها و مسئولان ثبت صورت‌جلسه باید وظایف خود را با بی‌طرفی انجام دهند و اطلاعاتی را که در نتیجه انجام وظایف رسمی خود به آنها دسترسی پیدا می‌کنند، محرمانه تلقی کنند.

3ـ1ـ4. شرایط نامزدهای انتخاباتی (اعم از حزبی و غیرحزبی)

اشخاصی مجاز به نامزدی در انتخابات بوندستاگ هستند که آلمانی بوده و به سن 18 سال رسیده باشد مگر اینکه از چنین حقی به موجب حکم قضایی محروم شده باشند. افرادی که ازسوی احزاب سیاسی داوطلب نامزدی در انتخابات می‌شوند علاوه‌‌بر این دو شرط باید شرایط دیگری نیز داشته باشند. یک فرد تنها زمانی نامزد یک حزب نامیده می‌شود که ازسوی مجمع اعضای حزب تعیین شده و نیز ازسوی حزب دیگری نامزد نشده باشد. تطبیق شرایط نامزدهای حزبی برعهده کمیته انتخابات حوزه انتخابیه است و این کمیته 58 روز قبل از انتخابات باید نظر خود را در این زمینه اعلام کند.

4ـ1ـ4. شرایط شرکت حزب در انتخابات بوندستاگ

یک حزب سیاسی برای آن‌که بتواند با نامزدهای اختصاصی خود در انتخابات بوندستاگ شرکت کند، باید از زمان آخرین انتخابات تا انتخابات پیشرو حداقل پنج نماینده در بوندستاگ یا در یکی از پارلمان‌های ایالتی داشته باشد. چنانچه حزبی از این شرط برخوردار نباشد، باید حداقل ۹۷ روز پیش از انتخابات تمایل خود به شرکت در انتخابات را به‌صورت کتبی به مسئول کمیته انتخابات فدرال اعلام کند. کمیته پس از اخذ تمایل کتبی حزب، در مورد اینکه آیا حزب از لحاظ حقوقی شرایط شناخته ‌شدن به‌عنوان حزب سیاسی را دارد یا نه تصمیم می‌گیرد. اگر حزبی از زمان انتخابات قبلی تاکنون به‌طور پیوسته در بوندستاگ یا پارلمان ایالتی نمایندگی نداشته باشد، برای معرفی نامزد در حوزه انتخابیه باید امضای حداقل ۲۰۰ نفر از رأی‌دهندگان واجد شرایط در آن حوزه را به‌صورت دستی کسب کند. چنین حزبی اگر تمایل به ارائه فهرست حزبی در یک ایالت داشته باشد، باید امضای حداقل یک‌دهم درصد شهروندان واجد شرایط رأی‌دادن در آن ایالت را به‌صورت دستی و حضوری جمع‌آوری کند. البته تعداد امضاهای جمع‌آوری ‌شده در هر ایالت نباید بیش از ۲۰۰۰ امضا باشد.

پس، احزاب سیاسی که برای حضور در انتخابات مورد پذیرش کمیته انتخابات فدرال واقع می‌شوند، می‌توانند به دو شیوه در انتخابات بوندستاگ شرکت کنند: الف) معرفی نامزدهای اختصاصی در حوزه‌های انتخابیه؛ ب) تنظیم فهرست نامزدهای خود برای انتخابات در ایالت‌ها.

همه قلمرو آلمان به شانزده ایالت و هر ایالت به تعدادی حوزه انتخابیه تقسیم شده است به نحوی که مجموع حوزه‌های انتخابیه آلمان 299 حوزه است. بنابراین، هر حزب مجاز به ارائه شانزده فهرست نامزد ایالتی است که مجموعاً اسامی 299 نفر به‌عنوان نامزدهای حزبی بر روی آنها درج می‌شود. علاوه‌بر لیست‌های مذکور، هر حزب می‌تواند تنها یک نامزد در هر حوزه انتخابیه معرفی کند. به عبارت دیگر، هر حزب مجاز است تنها 598 نامزد را برای کل کشور معرفی کند که نیمی از این تعداد به موجب شانزده فهرست ایالتی و نیمی دیگر به‌‌صورت نامزدهای منفرد در حوزه‌های انتخابیه معرفی می‌شوند.

درصورتی‌که کمیته انتخابات فدرال تشکل یا سازمانی را به‌عنوان حزب سیاسی به‌رسمیت نشناسد، آن تشکل یا سازمان می‌تواند به دادگاه قانون اساسی فدرال شکایت کند[۲۱]. اگر این شکایت نیز بی‌نتیجه بماند، تشکل یا سازمان تنها به‌عنوان ائتلاف رأی‌دهندگان مجاز به شرکت در انتخابات بوندستاگ خواهد بود و فقط می‌تواند نامزدهایی برای حوزه‌های انتخابیه معرفی کند. چنین ائتلاف‌هایی اجازه ندارند فهرست ایالتی نامزدها تهیه و معرفی کنند[۳۴] و باید در هر حوزه انتخابیه امضای دویست نفر از رأی‌دهندگان را برای نامزد خود اخذ کند.

5ـ1ـ4. معرفی نامزدهای حزبی

احزاب سیاسی برای معرفی نامزدهای خود در حوزه‌های انتخاباتی، باید درخواست خود را حداکثر ۶۹ روز پیش از روز برگزاری انتخابات به‌صورت کتبی به مسئول مربوطه در حوزه انتخابیه ارائه دهند.

یک فرد تنها ازسوی یک حزب می‌تواند به‌عنوان نامزد معرفی شود. شخصی که به‌عنوان نامزد در فهرست حزبی معرفی می‌شود باید ازسوی مجمع اعضا، یا مجمع نمایندگان [اعضا] حزب انتخاب و معرفی شده باشد. انتخاب نامزدها در این مجامع از طریق رأی‌گیری مخفی صورت می‌گیرد. همچنین، اعضای مجمع نمایندگان باید از طریق رأی‌گیری مخفی انتخاب شده باشند. تمامی شرکت‌کنندگان در مجمع که دارای حق رأی هستند می‌توانند اقدام به ارائه پیشنهاد کرده و شخص یا اشخاصی را برای نامزدی معرفی کنند. در مجمع باید به نامزدها فرصت و زمان کافی داده شود تا خود را به‌درستی معرفی کرده و برنامه‌های‌شان را ارائه دهند. پس از اینکه نامزدهای حزب به این ترتیب برگزیده شدند، کمیته اجرایی شعبه ایالتی حزب یا، درصورتی‌که چنین شعبه‌ای وجود نداشته باشد، کمیته اجرایی شعبه منطقه‌ای پایین‌تر که حوزه انتخابیه در قلمرو آن قرار دارد، یا نهاد دیگری که در اساسنامه حزب برای این منظور پیش‌بینی شده باشد، می‌تواند به تصمیم مجمع اعتراض کند. در این صورت رأی‌گیری تنها برای یک بار تکرار می‌شود.

فقط احزاب سیاسی مجاز به ارائه فهرست‌های ایالتی هستند. بااین‌حال همه احزاب سیاسی از امکان ارائه چنین فهرست‌هایی برخوردار نیستند. یک حزب باید از زمان آخرین انتخابات به‌صورت پیوسته در بوندستاگ یا در پارلمان یکی از ایالت‌ها (لاندتاگ) حداقل پنج نماینده داشته باشد، تا مجاز به ارائه فهرست باشد. البته درصورتی‌که یک حزب حائز چنین شرطی نباشد، باز هم می‌تواند به شرط اینکه امضای حداقل یک‌دهم درصد (۰.۱٪) رأی‌دهندگان آن ایالت را به‌صورت دستی اخذ کند، اقدام به ارائه فهرست نامزد کند. تعداد امضاهایی که به این منظور در ایالت‌ها جمع‌آوری می‌شود نباید بیش از دو هزار امضا باشد. احزابی که اقلیت‌های ملی را نمایندگی می‌کنند، ملزم به رعایت شرط داشتن حداقل پنج نماینده در بوندستاگ یا پارلمان ایالتی و جمع‌آوری امضا نیستند.

فهرست‌هایی که ازسوی احزاب سیاسی ارائه می‌شوند باید دارای امضاهای دستی اعضای کمیته اجرایی شعبه ایالتی حزب باشند؛ درصورتی‌که چنین شعبه‌ای وجود نداشته باشد، امضاهای دستی اعضای کمیته اجرایی شعبه‌های منطقه‌ای پایین‌تری که در قلمرو آن ایالت قرار دارند کفایت می‌کند. یک شخص فقط می‌تواند در یک ایالت و فقط در یکی از حوزه‌های انتخابیه در همان ایالت نامزد شود. فرد فقط در صورتی می‌تواند در فهرست ایالتی معرفی شود که رضایت کتبی خود را برای معرفی اعلام کرده باشد[۲۱].

کمیته انتخاباتی ایالتی باید 58 روز پیش از روز برگزاری انتخابات نسبت به پذیرش یا رد فهرست‌های ایالتی تصمیم‌گیری کند. احزاب سیاسی از این حق برخوردارند که در صورت رد کامل یا جزئی فهرست ایالتی آنها ازسوی کمیته انتخاباتی ایالتی ظرف سه روز پس از اعلام تصمیم، اعتراض خود را به کمیته انتخاباتی فدرال اعلام کند[۲۱].

6ـ1ـ4. معرفی نامزدهای ائتلاف رأی‌دهندگان

همان‌طور که گفته شد، علاوه‌بر احزاب سیاسی، ائتلاف‌های رأی‌دهندگان نیز مجازند برای حوزه‌های انتخاباتی نامزد معرفی کنند. مانند احزاب سیاسی، نامزدی ازسوی ائتلاف‌های رأی‌دهندگان نیز باید به‌صورت کتبی و حداکثر تا ساعت شش عصر، ۶۹ روز پیش از انتخابات به مسئول حوزه انتخاباتی ارائه شود. مقررات خاصی برای نامزدی توسط ائتلاف‌های رأی‌دهندگان وجود ندارد؛ برای مثال، الزامی برای برگزاری نشست رسمی یا رأی‌گیری مخفی وجود ندارد. الزام‌های اصلی ائتلاف رأی‌دهندگان عبارت‌اند از: توافق در معرفی یک نامزد و مشخص کردن او، ارائه دویست امضا که به‌صورت دستی از رأی‌دهندگان واجد شرایط در همان حوزه انتخاباتی گرفته شده باشد و اطلاع‌رسانی به موقع و رسمی به مسئول حوزه انتخاباتی[۲۱].

7ـ1ـ4. تخصیص کرسی‌های بوندستاگ

•         ساختار برگه رأی

برگه‌های رأی انتخابات بوندستاگ یک برگه کاغذی متشکل از دو ستون است. ستون سمت چپ به رنگ سیاه، رأی اول رأی‌دهنده و برای انتخاب نامزد‌های غیرحزبی در حوزه انتخابیه است. ستون سمت راست، به رنگ آبی، رأی دوم رأی‌دهنده و برای انتخاب فهرست‌های حزبی است. این دو رأی کاملاً مستقل از هم هستند و لزومی ندارد که به یک حزب داده شوند؛ یعنی یک رأی‌دهنده مجاز است رأی اولش را به نامزدی که ازسوی یک حزب حمایت می‌شود بدهد و رأی دومش را به فهرست حزبی دیگر؛ یا اصلاً فقط یک رأی بدهد[36].

•         شمارش آرا و تخصیص کرسی‌ها

ابتدا براساس آرای اول (آرایی که رأی‌دهندگان در سمت چپ برگه رأی داده‌اند)، ۲۹۹ نماینده از طریق حوزه‌های تک‌نفره و با اکثریت نسبی به‌طور مستقیم انتخاب می‌شوند.

سپس نوبت به اختصاص کرسی به لیست‌های حزبی براساس آرای دوم (آرا ستون سمت راست برگه رأی) می‌رسد. رأی دوم برای ایجاد تناسب در سطح ملی (و سپس ایالتی)، با استفاده از روش سنت‌لاگه برای شمارش و توزیع کرسی‌ها، به‌کار می‌رود. در بسیاری از موارد، تعداد حوزه‌هایی که یک حزب در ایالتی خاص می‌برد، با تعداد کرسی‌هایی که طبق رأی دوم حق دارد دریافت کند برابر نیست. برای تعدیل این عدم‌توازن، دو شیوه اعمال می‌شود: الف) اگر حزبی بیش از حد مجاز از حوزه‌های انتخاباتی کرسی بگیرد، تنها به تعداد مجاز نمایندگان با بیشترین درصد رأی اول اجازه ورود به بوندستاگ داده می‌شود. سایر نمایندگان حوزه‌ای آن حزب پذیرفته نمی‌شوند. ب) اگر حزبی کمتر از حق خود در حوزه‌های انتخاباتی کرسی بگیرد، نفرات بالای لیست ایالتی آن حزب در قالب کرسی‌های اضافی وارد بوندستاگ می‌شوند.

کرسی‌هایی که مطابق آرای اول و براساس اکثریت نسبی به نامزدهای غیرحزبی تخصیص می‌یابند، از مجموع پایه ۶۳۰ کرسی هنگام توزیع بین احزاب کسر می‌شوند. همچنین رأی دوم رأی‌دهندگانی که به نامزد منفرد پیروز رأی داده‌اند، در محاسبه تعداد کرسی‌های حزبی نقش ندارد (اما در محاسبه آستانه پنج درصد محاسبه می‌شود).

آرای دوم یک حزب در صورتی مؤثر خواهد بود که:

یا ۱) حداقل پنج درصد آرای دوم در سطح کشور را کسب کرده باشد؛ یا ۲) حداقل در سه حوزه از مجموع ۲۹۹ حوزه انتخابیه در کل کشور برنده شده باشد؛ یا ۳) متعلق به یک اقلیت ملی باشند[۲۱].

شرط سوم به این معنی است که نه آستانه پنج درصد و نه شرط برنده ‌شدن در حداقل سه حوزه انتخاباتی، در مورد فهرست‌های ارائه شده به وسیله احزاب اقلیت‌های ملی اعمال نمی‌شود و آنها می‌توانند بدون کسب آستانه انتخاباتی پنج درصد یا برنده‌ شدن در سه حوزه انتخاباتی، نماینده یا نمایندگانی را به بوندستاگ بفرستند. با این سازوکار احزاب اقلیت‌های ملی (مانند دانمارکی‌ها، فریسی‌ها، سورب‌ها و کولی‌ها) می‌توانند، درصورتی‌که نامزد آنها اکثریت نسبی آرا را در یک یا چند حوزه انتخابیه به دست آورند، نماینده یا نمایندگانی در بوندستاگ داشته باشند. تنها حزبی که تاکنون توانسته براساس این سازوکار وارد بوندستاگ شود انجمن رأی‌دهندگان شلزویگ جنوبی نماینده اقلیت‌های دانمارکی و فریزی در ایالت شلزویگ-هولشتاین است؛ این حزب در سال‌های ۱۹۴۹، ۲۰۲۱ و ۲۰۲۵ موفق به کسب کرسی شد[۴۱].

با این وجود هر نامزدی که در حوزه انتخابیه‌اش اکثریت نسبی را کسب کند مستقیماً وارد پارلمان می‌شود؛ این یعنی حتی احزابی که به حد نصاب پنج درصد دست پیدا نمی‌کنند، باز هم می‌توانند در پارلمان نماینده داشته باشند به شرطی که یکی از اعضای حزب برنده یک حوزه انتخابیه شود. مستقل‌ها نیز به همین منوال می‌توانند وارد پارلمان شوند. هدف از تعیین حد نصاب پنج درصد، جلوگیری از ورود احزاب بسیار کوچک یا افراطی مانند حزب دمکرات ملی به پارلمان بود[36]؛ احزابی که جمهوری وایمار را بی‌ثبات کردند. این مانع انتخاباتی، موفقیت احزاب کوچک‌تر را محدود کرده و نظام حزبی را استحکام بخشیده است. اغلب رأ‌ی‌دهندگان تمایل چندانی برای رأی دادن به احزاب کوچک‌تری که رسیدن‌شان به آستانه پنج درصد چندان محتمل نباشد، ندارند[۱۲].

8ـ1ـ4. اعضای علی‌البدل حزب در بوندستاگ

اگر یکی از اعضای بوندستاگ در طول دوره قانونگذاری جاری استعفا داده یا فوت کند، نامزد دیگری از همان حزب در ایالت مرتبط جانشین او می‌شود. روند جانشینی به این ترتیب است که: الف) ابتدا بررسی می‌شود که آیا نامزدان حوزه‌ای موفقی وجود دارند که به‌دلیل اصل پوشش رأی دوم در انتخابات گذشته کرسی دریافت نکرده باشند. ب) در صورت نبود چنین نامزدهایی، از فهرست ایالتی آن حزب افراد بعدی بررسی می‌شوند. اما اگر فهرست ایالتی به اتمام برسد و کسی برای جانشینی باقی نمانده باشد، آن کرسی تا پایان دوره فعلی خالی باقی می‌ماند. اگر نماینده‌ای که از بوندستاگ خارج شده، یک نامزد مستقل بوده باشد، باز هم هیچ جانشینی برای او تعیین نمی‌شود و کرسی مربوطه بلاتصدی باقی می‌ماند[۲۱].

2ـ4. گروه‌های حزبی بوندستاگ

احزاب سیاسی پس از کسب کرسی‌های مجلس از طریق انتخابات، اقدام به تشکیل گروه سیاسی در داخل مجلس می‌کنند که در اغلب کشورها به آنها گروه پارلمانی گفته می‌شود. تشکیل گروه در مجلس برای احزاب به منزله حضور حزبی و منسجم در مجلس و فرایند قانونگذاری است. ازاین‌رو، سنگینی و قدرت یک حزب را می‌توان با بزرگی و جایگاه گروه سیاسی آن حزب در مجلس سنجید. برای مثال، حزبی که در بیرون از مجلس فعال است اما در داخل مجلس نماینده‌ای ندارد، از قدرتی که یک حزب به واسطه نمایندگان خود در داخل مجلس دارد، برخوردار نیست. همچنین حزبی که گروهی را در داخل مجلس مدیریت می‌کند نسبت به احزابی که به‌رغم داشتن نمایندگانی در مجلس موفق به تشکیل گروه سیاسی نشده‌اند، قدرت بیشتری دارد. بنابراین می‌توان گفت تشکیل گروه در مجلس و شناسایی رسمی یا عدم شناسایی رسمی گروه‌های حزبی در مجلس می‌تواند به تقویت قدرت و کارایی یک حزب کمک کند. در آلمان گروه‌های پارلمانی قدرت و نقش زیادی دارند. در واقع، بوندستاگ آلمان چیزی نیست جز اجتماع چند گروه پارلمانی به نمایندگی از احزاب سیاسی. در ذیل به نحوه رسمیت یافتن و نقش این گروه‌ها در بوندستاگ پرداخته می‌شود. 

1ـ2ـ4. گروه‌های حزبی و فرایندهای داخلی بوندستاگ

•         بنیان قانونی گروه‌های پارلمانی

گروه‌های حزبی که به آنها گروه‌های پارلمانی گفته می‌شود در بوندستاگ آلمان از قدرت و اختیارات زیادی برخوردارند. قانون بنیادین وجود گروه‌های پارلمانی در بوندستاگ را به رسمیت شناخته است. مطابق این قانون، کمیته مشترکی متشکل از اعضای بوندستاگ و بوندسرات تشکیل می‌شود تا در مواقع اضطراری داخلی (مانند بلایای طبیعی یا تهدیدهای قریب‌الوقوع علیه موجودیت یک ایالت یا نظم دمکراتیک) یا در مواقع اضطراری خارجی وظایفی را به عهده گرفته و به انجام رساند[37]. تعداد اعضای این کمیته ۴۸ نفر است که دو‌سوم آنها ازسوی بوندستاگ و یک‌سوم ازسوی بوندسرات معرفی می‌شوند. بوندستاگ آلمان موظف است در انتخاب نمایندگان خود برای حضور در این کمیته، نسبت قدرت گروه‌های پارلمانی مختلف را در نظر بگیرد[۱۵]. تأسیس نهادی مانند کمیته مشترک به موجب قانون بنیادین و حکم صریح آن مبنی‌بر حضور گروه‌های پارلمانی بوندستاگ براساس میزان قدرت آنها در این کمیته، مبنای قانونی مشروعیت این گروه‌ها در بوندستاگ است.

گروه‌های پارلمانی مهم‌ترین بخش از ساختار سازمانی بوندستاگ هستند که به وسیله احزاب سیاسی که در مجلس دارای نماینده هستند، شکل می‌گیرند. در واقع این گروه‌ها منبع مهم قدرت هستند. گروه‌های پارلمانی بوندستاگ تجمعاتی هستند که از شخصیت حقوقی برخوردارند و می‌توانند مورد تعقیب قرار گیرند یا تعقیب‌کننده باشند. آنها بخشی از سازمان درونی بوندستاگ آلمان محسوب شده و در اجرای وظایف آن شرکت می‌کنند. گروه‌ها نیت سیاسی حزب متبوع خود را در بوندستاگ به اجرا می‌گذارند[۱۲].

•         جایگاه گروه‌ها در بوندستاگ

اعضای هر گروه پارلمانی نباید کمتر از پنج درصد اعضای بوندستاگ باشد و به‌علاوه آنها باید به حزب یا احزاب مشابهی که با توجه به اهداف مشابه سیاسی در هیچ یک از قلمروها با یکدیگر رقابت ندارند، تعلق داشته باشند. ترتیب گروه‌های پارلمانی براساس قدرت نسبی‌ آنها تعیین می‌شود. اگر همه گروه‌ها اندازه‌‌ای برابر داشته باشند رئیس باید جا و ترتیب کرسی‌های هر گروه را در صحن بوندستاگ تعیین کند. صندلی‌هایی که با تنزل گروه خالی می‌شوند تا وقتی که دوباره پر شوند همچنان در راستای قدرت گروهی شمارش می‌شوند که تا آن زمان بدان تعلق داشته‌اند. ترکیب شورای رؤسا و کمیسیون‌ها و همچنین انتصاب رؤسای کمیسیون‌های مختلف، متناسب با قدرت گروه‌های پارلمانی است. این اصل درباره انتخاب‌هایی که بوندستاگ انجام می‌دهد نیز به کار گرفته می‌شود.

امتیاز بزرگ دیگر گروه‌های حزبی در بوندستاگ این است که چنانچه رئیس بوندستاگ که رئیس قدرتمندترین حزب حاضر در بوندستاگ است، قادر به انجام وظایف خود نباشد یکی از نایبان رئیس از دومین گروه بزرگ پارلمانی (دومین حزب قدرتمند) جای او را می‌گیرد[۲۳].  

•         شورای مشاوران

در بوندستاگ شورایی به نام شورای مشاوران (یا شورای بزرگان) تشکیل می‌شود. شورای مشاوران مرکب از رئیس بوندستاگ آلمان، نواب رئیس و ۲۳ عضو دیگر است. این افراد لزوماً مسن‌ترین نمایندگان پارلمان نیستند، اما باید تجربه قابل توجهی در زندگی سیاسی داشته باشند. شورای مشاوران به رئیس بوندستاگ در انجام وظایفش کمک می‌کند و نقش مهمی در هماهنگی مؤثر و اجرای روان امور پارلمان ایفا می‌کند. به‌عنوان مثال، این شورا تاریخ‌های جلسات پارلمان را از قبل تعیین کرده و به‌طور مستمر دستور جلسات عمومی را تصویب می‌کند. علاوه‌بر این، شورای مشاوران محلی برای بحث و میانجی‌گری در اختلاف‌های به‌ وجود آمده است. با توجه به دامنه گسترده وظایفش، این شورا کمیسیون‌هایی را منصوب می‌کند تا به‌صورت تخصصی به آن کمک کنند[38]. مسئولیت تشکیل جلسات شورای مشاوران بر عهده رئیس بوندستاگ است بااین‌حال رئیس موظف است در صورت درخواست یک گروه پارلمانی یا پنج درصد اعضای بوندستاگ، این شورا را تشکیل دهد. شورای مشاوران با اینکه یک نهاد تصمیم‌گیرنده به حساب نمی‌آید، وظیفه دارد توافق میان گروه‌های پارلمانی را درخصوص انتصاب رؤسا و نواب رؤسای کمیته‌ها و همچنین برنامه کاری بوندستاگ تضمین کند[۲۳].

•          نقش گروه‌ها در مذاکرات، کمیته‌ها و کمیسیون‌های بوندستاگ

هرچند که مدت سخنرانی در بوندستاگ درباره موضوعی مورد بحث معمولاً پانزده دقیقه است بااین‌حال یک گروه حزبی می‌تواند پیشنهاد دهد که یکی از نمایندگان گروه بیش از 45 دقیقه صحبت کند. به‌علاوه، چنانچه یک گروه پارلمانی مخالف نظر یک نماینده منفرد یا عضو یک گروه دیگر باشد می‌تواند درخواست کند که زمان مشابه فرد مذکور به نماینده گروه اختصاص داده شود. رئیس هر گروه پارلمانی و یا یکی از اعضای گروه به نمایندگی از او مجاز به شرکت در همه نشست‌های کمیسیون‌ها و کمیسیون ویژه بدون برخورداری از حق رأی است. گروه‌های حزبی در هر موردی که در کمیسیون مطرح می‌شود نظرها و دیدگاه‌های خود را مطرح می‌کنند و کفایت مذاکرات راجع به موضوع‌های مختلف تنها زمانی اعلام می‌شود که هر گروه پارلمانی فرصت صحبت در مورد موضوع مورد بحث را پیدا کرده باشد و دیدگاه‌های متفاوت شنیده شده باشد[۲۳]. بوندستاگ می‌تواند بی‌اعتمادی خود را نسبت به صدراعظم اعلام کند[۱۵]. این پیشنهاد باید توسط یک‌چهارم اعضای بوندستاگ یا توسط یک گروه پارلمانی که حداقل یک‌چهارم اعضای بوندستاگ را نمایندگی می‌کند، امضا شود و به‌گونه‌ای تنظیم شود که جانشین پیشنهادی برای انتخاب توسط بوندستاگ به‌صورت مشخص نام ‌برده شود. پیشنهادهایی که این شرایط را نداشته باشند، نمی‌توانند در دستور جلسه قرار گیرند[۲۳].

•         نقش گروه‌ها در شروع فرایندهای مختلف

برای شروع فرایندهایی مثل پیشنهاد جلسه، کفایت مذاکرات، به تعویق افتادن جلسه، دستور جلسه، احضار عضوی از دولت فدرال، درخواست رأی‌گیری، درخواست مذاکره برای استیضاح و درخواست تغییر آیین‌نامه، باید حداقل پنج درصد نمایندگان بوندستاگ درخواست بدهند. هر گروه حزبی نیز -از آنجا که حداقل پنج درصد نمایندگان بوندستاگ را شامل می‌شود- از اختیار درخواست چنین مواردی برخوردار است[۲۳]. حد نصاب پنج درصد این امکان را فراهم می‌کند که هر گروه حزبی بتواند برای شروع چنین فرایندهایی دست به اقدام بزند. این امکان و اختیار به گروه حزبی به نمایندگی از حزب متبوع خود اجازه می‌دهد که حتی بدون نیاز به ائتلاف با گروه‌های دیگر نقش فعالی در فرایندهای داخلی بوندستاگ ایفا کند.

2ـ2ـ4. گروه‌های حزبی و فرایند قانونگذاری در بوندستاگ

احزاب سیاسی به واسطه حضور مؤثر در بوندستاگ در فرایند قانونگذاری نیز مشارکت فعال دارند. بوندستاگ یکی از سه نهاد قانون‌اساسی (در کنار بوندسرات و دولت فدرال) است که از حق ابتکار قانونگذاری برخوردارند. برای ارائه یک پیشنهاد قانونی (لایحه) در بوندستاگ، حمایت یک گروه حزبی یا دست‌کم پنج درصد کل نمایندگان مجلس لازم است. تمامی لوایح اعم از لوایح پیشنهادی دولت یا بوندسرات، ابتدا در بوندستاگ مورد رأی‌گیری قرار می‌گیرند. البته در مورد لوایحی که ازسوی دولت یا بوندسرات مطرح می‌شوند، ابتدا باید نظر نهاد دیگر نیز اخذ شود[۲۳].   

برای تصویب یک قانون عادی، اکثریت ساده کافی است؛ یعنی کافی است که تعداد رأی‌های موافق بیشتر از مجموع آرا مخالف و ممتنع باشد. در موارد نادر برای تصویب قوانین خاص مثلاً برای ایجاد نهادهای فدرال جدید یا فرعی، نیاز به «اکثریت صدراعظمی» (اکثریت مطلق کل نمایندگان / حداقل 316 رأی از 630 عضو) است. قوانینی که موجب تغییر در قانون اساسی شوند، نیازمند اکثریت دوسوم کل اعضای بوندستاگ هستند. پس از تصویب قانون در بوندستاگ، لایحه به بوندسرات ارجاع داده می‌شود.

قوانینی که مستقیماً بر ایالت‌ها اثرگذار باشند، باید در بوندسرات با اکثریت آرا تصویب شوند. سایر قوانین، درصورتی‌که بوندسرات تا چهارده روز اعتراضی نداشته باشد، تصویب ‌شده محسوب می‌شوند. اگر بوندسرات اعتراض کند، بوندستاگ می‌تواند با اکثریت صدراعظمی اعتراض را لغو کند مشروط به اینکه اعتراض بوندسرات با اکثریت دوسوم مطرح نشده باشد. اگر اعتراض با دوسوم مطرح شده باشد، برای لغو آن در بوندستاگ نیز اکثریت دوسوم اعضای حاضر با شرط حداقل اکثریت صدراعظمی لازم است.

در هیچ ‌حالتی بوندسرات نمی‌تواند لایحه را اصلاح کند. اگر بوندسرات لایحه را رد کند، موضوع به کمیته مشترک ارجاع می‌شود. این کمیته تلاش می‌کند لایحه‌ای اصلاح ‌شده و قابل قبول برای هر دو مجلس تهیه کند. نسخه اصلاح‌ شده باید دوباره در هر دو مجلس با اکثریت آرا تصویب شود تا به قانون تبدیل شود؛ در این حالت، روند بررسی کوتاه‌تر و ساده‌تر خواهد بود. در مرحله نهایی، قانون باید توسط رئیس‌جمهور آلمان امضا شود. از نظر حقوقی، رئیس‌جمهور حق وتو دارد اما این اختیار در تاریخ جمهوری فدرال آلمان به‌ ندرت مورد استفاده قرار گرفته است[۱۵].

5. مشارکت احزاب سیاسی در قوه مجریه

 قوه مجریه دولت فدرال آلمان متشکل از ریاست‌‌جمهوری و کابینه دولت است. صدراعظم در رأس کابینه دولت فدرال قرار دارد و بالاترین مقام اجرایی کشور به حساب می‌آید. احزاب سیاسی نه‌تنها در انتخاب هر دو شخصیت ارشد دولت فدرال یعنی رئیس‌جمهور و صدراعظم نقش دارند، بلکه نامزد هر دو مقام نیز عضو یکی از احزاب بزرگ کشور یا وابسته و مورد تأیید یکی از آن احزاب است. در ادامه نحوه انتخاب هر کدام از این مقامات و نقش احزاب سیاسی در انتخاب آنان بررسی می‌شود.  

1ـ5. انتخاب رئیس‌جمهور

•         جایگاه و شخصیت رئیس‌جمهور

رئیس‌جمهور آلمان به‌عنوان رئیس کشور، از نظر تشریفاتی مهم‌ترین مقام در این کشور محسوب می‌شود. او به پشتوانه قانون اساسی، کشور را در داخل و خارج نمایندگی می‌کند. رئیس‌جمهور از طریق اقدام‌ها و حضورهای عمومی خود، وجود، مشروعیت و وحدت دولت را نمایان می‌سازد. این نقش همزمان شامل یکپارچه‌سازی و نظارتی بر حفظ قانون اساسی نیز می‌شود. همچنین رئیس‌جمهور نقشی رهبری‌کننده در مواقع بحرانی برعهده دارد[39].

رئیس‌جمهور به‌عنوان رئیس کشور به‌طور سنتی و حقوقی از وظایف و اختیارهایی برخوردار است. او وظایفی مانند نمایندگی کشور در داخل و خارج (از طریق حضور در مراسم دولتی، اجتماعی و فرهنگی، سخنرانی‌ها، بازدید از ایالت‌ها و جوامع مختلف در آلمان، سفرهای رسمی خارجی و میزبانی از مقامات و مهمانان دولتی خارجی)، نمایندگی کشور در امور حقوق بین‌الملل، حق انعقاد معاهدات با کشورهای خارجی، حق انتصاب سفیران آلمانی و دریافت اعتبارنامه سفیران خارجی را برعهده دارد.

وظایف اصلی دیگر او عبارت‌اند از: پیشنهاد صدراعظم فدرال؛ انتصاب و عزل صدراعظم و وزرای فدرال؛ انحلال بوندستاگ؛ تأیید و اعلام رسمی قوانین؛ انتصاب و عزل قضات فدرال، کارمندان دولتی، افسران و درجه‌داران نیروهای مسلح؛ اعمال حق عفو در مورد مجرمان به نمایندگی از دولت فدرال؛ اعطای نشان‌ها و افتخارها به نمایندگی از دولت فدرال؛ درخواست تشکیل جلسه بوندستاگ؛ اعلام وضعیت اضطراری قانونگذاری در مورد یک لایحه، به درخواست دولت فدرال و با موافقت بوندسرات[۱۵].  

همچنین، دعوت از اعضا هیئت‌رئیسه و کمیته‌های بوندستاگ برای گفتگو، ازجمله اقدام‌های رایج رئیس‌جمهور است که به او امکان دریافت اطلاعات دست اول و تأثیرگذاری بر تحولات سیاسی را می‌دهد. حضور رئیس‌جمهور در جلسات بوندستاگ تنها در موارد خاص صورت می‌گیرد. رئیس‌جمهور در تشکیل دولت نقش دارد و پس از آن نیز ارتباط نزدیکی با آن حفظ می‌کند. دستورها و فرمان‌های رئیس‌جمهور برای اعتبار قانونی نیاز به امضا و تأیید صدراعظم یا وزیر مربوطه دارند[۱۵].  این تأیید برای تضمین هماهنگی در اقدام‌های دولتی در نظر گرفته شده است. همچنین، صدراعظم باید رئیس‌جمهور را از طریق اسناد، گزارش‌های کتبی و جلسات حضوری از سیاست‌های دولت و فعالیت‌های وزرا مطلع کند.

رئیس‌جمهور آلمان تنها نهادی در قانون اساسی این کشور است که از یک فرد تشکیل شده است. بنابراین، شخصیت شخص رئیس‌جمهور نقش مهمی در نحوه اجرای این جایگاه دارد. به همین دلیل، سنت و رویه‌های دولتی تأثیر قابل توجهی بر موقعیت قانون اساسی او گذاشته‌اند.

اگرچه در قانون بنیادین این کشور ممنوعیتی برای اظهارنظر سیاسی رئیس‌جمهور وجود ندارد، اما او معمولاً در مورد مسائل خبری، به‌ویژه مواردی که میان احزاب سیاسی اختلاف وجود دارد، اظهار نظر عمومی نمی‌کند[۲۴]. دادگاه قانون اساسی به تاریخ ۱۰ ژوئن ۲۰۱۴، قانونی بودن اظهارنظر رئیس‌جمهور وقت، کریستیان وولف، درباره حزب چپ‌گرای دی‌‌لینکه را مورد بررسی قرار داد و رأیی را راجع به اختیارهای رئیس‌جمهور در اظهارنظر پیرامون احزاب سیاسی صادر کرد. این رأی یکی از مهم‌ترین تصمیم‌ها در زمینه تفسیر نقش نمادین و فرادولتی رئیس‌جمهور در نظام سیاسی آلمان است. دادگاه تأکید کرد که رئیس‌جمهور باید در اظهارنظرهای عمومی، به‌ویژه درباره احزاب سیاسی، بی‌طرفی خود را حفظ کند. بااین‌حال، دادگاه تصریح کرد که رئیس‌جمهور می‌تواند در چارچوب وظایف نمادین و روشنگرانه خود، دیدگاه‌هایی را بیان کند، مشروط بر اینکه از مداخله مستقیم در رقابت‌های حزبی پرهیز کند. رأی دادگاه مرز میان آزادی بیان رئیس‌جمهور و الزام به بی‌طرفی نهادی را روشن کرد[۲۵]. این بی‌طرفی حزبی و فاصله‌گیری از سیاست روزمره حزبی به رئیس‌جمهور این اجازه را می‌دهد که منبعی برای روشنگری باشد، تعصبات را از میان بردارد، افکار عمومی را بیان کند، بر گفت‌وگوی عمومی تأثیر بگذارد، انتقاد کند، پیشنهاد دهد و راهکار ارائه کند[۲۴]. 

رئیس‌جمهور به‌طور منظم با صدراعظم در مورد مسائل جاری گفت‌وگو می‌کند و همچنین با وزرا و مقامات ارشد دیدار دارد. رئیس دفتر رئیس‌جمهور یا معاون او در جلسات کابینه شرکت کرده و گزارش‌هایی به رئیس‌جمهور ارائه می‌دهند تا او اطلاعات لازم برای انجام وظایف خود را داشته باشد. سخنرانی‌ها و بیانات کتبی و شفاهی از مؤثرترین ابزارهای سیاسی رئیس‌جمهور هستند. او از طریق آنها می‌تواند توجه عمومی، دولت، احزاب و رهبران اجتماعی را به مسائل خاص جلب کند، بحث‌های جدیدی ایجاد کرده و ایده‌های نو را تشویق کند[۲۴].

•          سازوکار انتخاب رئیس‌جمهور

نهادی که رئیس‌جمهور را انتخاب می‌کند نهادی ویژه و غیردائمی به نام مجمع فدرال است. این مجمع تنها یک وظیفه، یعنی انتخاب رئیس‌جمهور را به عهده دارد. تمامی اعضای بوندستاگ قانوناً عضو مجمع فدرال هستند. در این مجمع علاوه‌بر نمایندگان بوندستاگ، انتخاب‌کنندگانی هم عضو هستند که توسط شانزده پارلمان ایالتی آلمان انتخاب و وارد آن می‌شوند. از زمان وحدت آلمان، تمامی مجامع فدرال دارای بیش از ۱۲۰۰ عضو بوده‌اند، زیرا تعداد اعضای بوندستاگ همواره بیش از ششصد نفر بوده است. هر فرد آلمانی که از حق رأی‌دادن در انتخابات بوندستاگ برخوردار است و بیش از چهل سال سن دارد می‌تواند نامزد ریاست جمهوری شود.

رأی‌گیری برای انتخاب رئیس‌جمهور در این مجمع به‌صورت مخفی و بدون بحث یا مناظره انجام می‌شود. جناح‌بندی‌های سیاسی درون این مجمع از حیث اقلیت یا اکثریت بودن، غالباً مطابق ترکیب جناح‌های اکثریت و اقلیت پارلمانی بوندستاگ و پارلمان‌های شانزده ایالت آلمان شکل می‌گیرد و به این دلیل نقش حزب اکثریت یا ائتلاف‌های حزبی در انتخاب رئیس جمهور پر رنگ است. در صورت فقدان رئیس‌جمهور به هر دلیل، رئیس بوندستاگ اقدام به تشکیل مجمع فدرال می‌کند و خود او ریاست آن را نیز قانوناً به عهده دارد. مجمع فدرال باید حداکثر تا سی روز پیش از پایان دوره‌ ریاست‌جمهوری فعلی و در صورت پایان زودهنگام دوره ریاست‌جمهوری، حداکثر سی روز پس از آن تشکیل شود.

مجمع فدرال برای انتخاب رئیس‌جمهور یک الی سه دور رأی‌گیری انجام می‌دهد. در دو دور نخست رأی‌گیری، نامزدی که اکثریت مطلق آرا را کسب کند، انتخاب می‌شود. اگر پس از دو بار رأی‌گیری، هیچ‌کاندیدایی از این میزان از حمایت برخوردار نباشد، در دور سوم که دور نهایی است، نامزدی که بیشترین تعداد آرا کسب‌ شده (اکثریت نسبی) را به دست آورده باشد، انتخاب می‌شود. به این صورت، حد‌نصاب انتخاب رئیس‌جمهور در مجمع فدرال در دو دور اول و دوم اکثریت مطلق و در صورت تحقق نیافتن چنین اکثریتی، اکثریت نسبی در دور سوم است[۱۵].   

•         نقش احزاب سیاسی در انتخاب رئیس‌جمهور آلمان

نتیجه انتخابات ریاست‌جمهوری آلمان معمولاً تحت تأثیر سیاست‌های حزبی قرار دارد. در اغلب موارد، نامزد حزب یا ائتلافی که اکثریت را در بوندستاگ در دست دارد، به‌عنوان گزینه اصلی در نظر گرفته می‌شود. بااین‌حال، از آن‌جا که رأی‌گیری در مجمع فدرال به‌صورت مخفی و آزادانه انجام می‌شود، در مواردی نتیجه انتخابات دور از انتظار بوده است؛ برای مثال در سال ۱۹۶۹، گوستاف هاینِمان تنها با اختلاف شش رأی در دور سوم در برابر گردهارد شرودر پیروز شد یا در سال ۲۰۱۰، انتظار می‌رفت کریستیان وولف در دور اول رأی‌گیری انتخاب شود، زیرا احزابی که از او حمایت می‌کردند یعنی اتحاد دمکرات‌مسیحی، اتحاد سوسیال‌مسیحی بایرن و حزب دمکرات آزاد اکثریت مطلق اعضا (و آرا) را در مجمع فدرال داشتند. بااین‌حال او در دو دور اول رأی‌گیری شکست خورد و تنها در دور سوم توانست بر رقیب خود یواخیم گاوک پیروز شود.

نتیجتاً باید گفت درصورتی‌که حزب رقیب عملکرد خوبی در انتخابات ایالتی داشته باشد، می‌تواند حمایت کافی برای شکست نامزد حزب صدر‌اعظم (حزب حاکم) را به‌ دست آورد. چنین مواردی را می‌توان در انتخاب رئیس‌جمهور در سال‌های ۱۹۷۹ و ۲۰۰۴ دید. در سال ۱۹۷۹، کارل کارستنس در دور اول انتخابات با کسب ۵۲۸ رأی از مجموع ۱۰۳۶ رأی‌دهنده پیروز شد. رقیب او، آنه‌ماری رِنگر از حزب سوسیال‌دمکرات، ۴۳۱ رأی کسب کرد. حزب دمکرات آزاد با ۶۶ نماینده تصمیم گرفت از رأی دادن به هر دو نامزد خودداری کند، که منجر به ۷۲ رأی ممتنع شد. کارستنس نخستین رئیس‌جمهوری بود که از اپوزیسیون پارلمانی انتخاب شد. در آن زمان دولت فدرال در اختیار ائتلاف حزب سوسیال‌دمکرات آلمان و حزب دمکرات آزاد بود، اما ائتلاف اتحادیه دمکرات‌مسیحی / اتحادیه سوسیال‌مسیحی بایرن در مجمع فدرال اکثریت را در دست داشت[۲۶]. همچنین، در سال ۲۰۰۴، هورست کُهلر، نامزد احزاب اتحادیه دمکرات‌مسیحی / اتحادیه سوسیال‌مسیحی بایرن و حزب دمکرات آزاد، توانست ۶۰۴ رأی کسب کند و رقیب خود، گِزینه شوان، نامزد احزاب سوسیال‌دمکرات و سبزها را که توانست ۵۸۹ رأی به‌ دست آورد، شکست داد. این در حالی است که شوان از حمایت ائتلاف حاکم برخوردار بود[۲۷].

2ـ5. انتخاب صدراعظم

احزاب سیاسی آلمان در انتخاب صدراعظم نقش مستقیم و بسیار مؤثری ایفا می‌کنند و در واقع اولین و آخرین تصمیم‌گیرنده در این مورد آنها هستند. صدراعظم این کشور را بوندستاگ که نماینده احزاب سیاسی است انتخاب می‌کند و رئیس‌جمهور او را به این سمت منصوب می‌کند. فرایند انتخاب ممکن است به دو روش انجام شود: الف) انتخاب عادی ب) انتخاب از طریق رأی بی‌اعتمادی سازنده. به‌علاوه، خود صدراعظم از این اختیار برخوردار است که در مواقعی که لازم می‌داند با تقدیم طرح رأی اعتماد به بوندستاگ اعتماد نمایندگان را مجدداً کسب کند. در ادامه مطلب، هر سه مورد مورد بررسی قرار می‌گیرد.

الف) انتخاب عادی

انتخاب عادی صدر‌اعظم زمانی صورت می‌گیرد که این سمت خالی شده باشد؛ مانند زمانی که بوندستاگ جدید برای اولین‌بار تشکیل جلسه می‌دهد یا صدر‌اعظم در طول دوره چهارساله بوندستاگ فوت کرده یا استعفا کرده باشد. 

صدراعظم با رأی اکثریت کل اعضای بوندستاگ و نه اکثریت حاضران در جلسه انتخاب می‌شود. به این اکثریت خاص اصطلاحاً «اکثریت صدر‌اعظمی» گفته می‌شود. همانند دیگر انتخابات‌هایی که توسط بوندستاگ برگزار می‌شود، انتخاب صدر‌اعظم نیز به‌صورت رأی‌گیری مخفی صورت می‌گیرد. رویه انتخاب صدر‌اعظم که در قانون اساسی آلمان تعیین شده، در سه مرحله انجام می‌شود. انتخاب صدراعظم ممکن است در هر کدام از مراحل سه گانه حاصل شود و سه مرحله‌ای بودن آن به این معنا نیست که بوندستاگ برای برگزیدن صدراعظم، لزوماً باید هر سه مرحله را یکی پس از دیگری پشت سر بگذارد.    

-         مرحله اول رأی‌گیری

فرایند انتخاب عادی صدراعظم آلمان با معرفی یک نامزد توسط رئیس‌جمهور این کشور به بوندستاگ آغاز می‌شود. رأی‌گیری برای این انتخاب بدون هیچ‌گونه بحث یا مناظره‌ای انجام می‌گیرد. به‌لحاظ تئوریک، رئیس‌جمهور هم در انتخاب و هم در معرفی نامزد، اختیار و آزادی کامل دارد. اما در عمل و به‌طور عرفی معرفی نامزد به این صورت پیش می‌رود که رئیس‌جمهور پس از پایان مذاکرات ائتلافی که در پی انتخابات بوندستاگ شکل می‌گیرد، فردی را معرفی می‌کند که حزب اکثریت یا احزاب مؤتلف بر سر او توافق کرده‌اند. اگر نامزد معرفی‌شده بتواند اکثریت صدراعظمی را به‌دست آورد، رئیس‌جمهور آلمان وی را منصوب می‌کند و پس از آن، رئیس بوندستاگ در حضور نمایندگان، مراسم سوگند صدراعظم را اجرا می‌کند.

-         مرحله دوم رأی‌گیری

اگر در مرحله نخست، فردی که ازسوی رئیس‌جمهور به‌عنوان نامزد صدراعظمی معرفی شده است، موفق به کسب رأی اکثریت صدراعظمی نشود، مرحله دوم انتخاب صدراعظم به اجرا گذاشته می‌شود. در این مرحله، خود نمایندگان بوندستاگ -نه حزب اکثریت- اقدام به معرفی نامزدهایی برای انتخاب ‌شدن می‌کنند.

نامزدی که در این مرحله معرفی می‌شود باید از حمایت و پشتیبانی حداقل یک‌چهارم کل نمایندگان برخوردار باشد تا واجد شرایط برای انتخاب شدن باشد. به عبارت دیگر، از بین معرفی‌شدگان صرفاً کسانی واجد شرایط انتخاب ‌شدن هستند که حداقل یک‌چهارم نمایندگان (158 نماینده) از نامزدی آنها حمایت کرده باشند. بوندستاگ پس از معرفی نامزدها، دو هفته فرصت دارد که برای انتخاب صدراعظم از بین نامزدهای معرفی ‌شده رأی‌گیری کند. رأی‌گیری در طول این دو هفته به هر تعداد که لازم باشد برگزار می‌شود. در این رأی‌گیری‌ها نیز ملاک انتخاب‌ شدن، کسب اکثریت صدراعظمی یعنی اکثریت آرا کل نمایندگان بوندستاگ است.  

-         مرحله سوم رأی‌گیری

اگر بوندستاگ نتواند طی این چهارده روز صدر‌اعظم را انتخاب کند، یک رأی‌گیری نهایی در روز پانزدهم برگزار می‌شود. در این مرحله نیز باید نامزدها از پشتیبانی حداقل یک‌چهارم کل نمایندگان برخوردار باشند. در غیر این صورت واجد شرایط نامزدی و اخذ رأی نخواهند بود.

چنانچه نامزدی اکثریت آرا کل نمایندگان بوندستاگ را کسب کند، به مقام صدراعظمی برگزیده می‌شود. فقدان کسب رأی صدراعظمی در این مرحله موجب می‌شود که تصمیم‌گیری برای صدراعظمی مجدداً به عهده رئیس‌جمهور آلمان منتقل شود. در این صورت رئیس‌جمهور دو انتخاب پیش روی خود خواهد داشت: ۱) نامزدی را که بیشترین رأی (رأی اکثریت نسبی) را در مرحله دوم کسب کرده است به‌عنوان صدراعظم منصوب کند، ۲) بوندستاگ را منحل و دستور برگزاری انتخابات جدید (زودهنگام) را صادر کند[۱۵].  البته تاکنون هیچ صدر‌اعظمی از طریق سازوکار مرحله سوم انتخاب نشده است.

ب) انتخاب از طریق «رأی عدم اعتماد سازنده»

در اصل، صدراعظم وابسته به اعتماد بوندستاگ است؛ این اعتماد در زمان انتخاب به وی اعطا می‌شود. بااین‌حال، بوندستاگ موظف نیست که تا پایان دوره صدراعظم نسبت به اعتمادی که به وی کرده است وفادار بماند بلکه می‌تواند اعتماد خود را هر زمان که بخواهد از او سلب کند. بوندستاگ سلب اعتماد خود از صدراعظم را لزوماً باید از طریق ارائه یک «طرح خاص» به رئیس‌جمهور اعلام کند و در این طرح، همزمان از وی درخواست کند تا فردی را که به موجب همان طرح معرفی می‌شود، به‌عنوان صدر‌اعظم منصوب کند. به عبارت دیگر، بوندستاگ در یک طرح همزمان سلب اعتماد خود از صدراعظم حاضر و جایگزین وی را به رئیس‌جمهور اعلام می‌کند. تصویب این طرح نیز مانند انتخابات عادی صدر‌اعظم، نیازمند اکثریت کل اعضای منتخب بوندستاگ (اکثریت صدر‌اعظمی) است[۱۵].  در واقع انتخاب صدراعظم به روش «عدم اعتماد سازنده» را باید روش عزل صدراعظم ازسوی بوندستاگ و انتخاب صدراعظم جدید نامید. چرا که در این روش پست صدراعظمی، به دلایلی مانند استعفا، فوت یا اتمام دوره، خالی از متصدی نشده است بلکه این بوندستاگ است که در اثنای دوره خواستار تغییر صدراعظم می‌شود.

استفاده از شیوه انتخاب رأی بی‌اعتمادی سازنده دو بار در تاریخ جمهوری فدرال آلمان مورد استفاده قرار گرفته است:

یک مورد در سال 1982 که هلموت کهل به‌عنوان نامزد جدید صدراعظمی از بوندستاگ رأی اعتماد گرفت و جایگزین هلموت اشمیت، صدراعظم شد. هلموت کهل در سال ۱۹۸۲ از طریق رأی بی‌اعتمادی سازنده به قدرت رسید. در این زمان ائتلاف احزاب سوسیال‌دمکراتیک آلمان و دمکراتیک آزاد از هم پاشیده بود و نمایندگان حزب دمکراتیک آزاد آلمان به همراه نمایندگان ائتلاف اتحادیه دمکرات‌مسیحی آلمان و اتحادیه سوسیال‌مسیحی باواریا در مجلس فدرال (بوندستاگ) به او رأی دادند و او را به صدراعظمی برگزیدند. این نخستین تغییر دولت و صدراعظم در تاریخ آلمان غربی بود که نه پس از تشکیل بوندستاگ، بلکه در اثنای آن و به‌عنوان عزل صدراعظم صورت گرفت[۲۸].

در مورد دیگر که در سال 1972 طرح رأی بی‌اعتمادی بوندستاگ به صدراعظم ویلی برانت و نامزدی راینر بارزل مطرح شد نامبرده اخیر موفق به کسب اکثریت صدراعظمی در بوندستاگ نشد و ویلی برانت در مقام خود ابقا شد[۲۹].

طرح رأی اعتماد

طرح رأی اعتماد روش خاصی برای انتخاب صدراعظم نیست بلکه در مواقعی، صدراعظم برای کسب حمایت و پشتیبانی نمایندگان مجلس، طرحی را با عنوان «طرح اعتماد» به بوندستاگ ارائه می‌کند. اعتماد مجدد نمایندگان به صدراعظم قدرت و مشروعیت او را برای پیشبرد برنامه‌هایش تقویت می‌کند. در این صورت صدراعظم اگر موفق به کسب رأی اعتماد از بوندستاگ نشود، دو راه در پیش دارد: الف) می‌تواند انحلال بوندستاگ و صدور برگزاری فوری انتخابات جدید را از رئیس‌جمهور درخواست کند یا ب) می‌تواند وضعیت اضطراری قانونگذاری اعلام کند. در وضعیت اضطراری قانونگذاری دولت می‌تواند به‌طور موقت بدون نیاز به تصویب پارلمان قوانین را اجرا کند[۱۵].

طرح رأی اعتماد -که به ندرت از آن استفاده می‌شود- به‌عنوان ابزاری برای اعمال انضباط بر پارلمان یا گروه‌های حزبی حامی صدر‌اعظم طراحی شده است. چنانچه نمایندگان بوندستاگ به صدراعظم اعتماد نکنند، ممکن است با انتخابات جدید یا محدود شدن نقش‌شان در روند قانونگذاری مواجه شوند. البته چنین سازوکاری در عمل، ممکن است به شیوه‌ای دیگر نیز به‌کار گرفته شود. صدر‌اعظم می‌تواند این طرح را با نیت شکست در کسب رأی اعتماد و برگزاری انتخابات زودهنگام ارائه دهد. تاکنون صدراعظم‌های آلمان شش بار در طول تاریخ این کشور از این سازوکار استفاده کرده‌اند که تنها دو مورد از آنها (یعنی در سال‌های ۱۹۸۲ و ۲۰۰۱) با نیت واقعی و برای اخذ رأی اعتماد بوده است. در حالی که در چهار مورد دیگر (یعنی در سال‌های ۱۹۷۲، ۱۹۸۲، ۲۰۰۵[۳۰] و ۲۰۲۴[۳۱])، صدر‌اعظم از ابتدا قصد برگزاری انتخابات زودهنگام را داشته است. دادگاه قانون اساسی آلمان از این رأی با عنوان رأی اعتماد ساختگی یا تاکتیکی نام برده و مشروعیت آن را تأیید کرده است[۳۵].

فرمول‌های متعدد انتخاب صدراعظم در آلمان غالباً پیش‌بینی‌های قانونی برای وضعیت‌های متفاوت احتمالی هستند و در طول تاریخ کمتر مورد استفاده قرار گرفته‌اند. تجربه تاریخی آلمان نشان می‌دهد که اصل بر انتخاب عادی صدراعظم در مرحله اول است و عمدتاً همین روش مورد استفاده بوده است. تاکنون (در سال ۲۰۲۵) مجموعاً به تعداد ۲۶ بار انتخاب صدراعظم در تاریخ جمهوری فدرال آلمان رقم خورده است. ۲۴ مورد از انتخاب‌ها به‌صورت عادی و تنها دو مورد از آنها از طریق رأی عدم اعتماد سازنده برگزار شده است. از ۲۴ مورد انتخاب صدراعظم به‌صورت عادی، ۲۳ مورد در مرحله اول انجام شده و نیازی به ورود به مراحل دوم و سوم پیدا نشده است. تنها موردی که در آن انتخاب صدراعظم در مرحله اول میسر نشده و به مرحله دوم کشیده شده است، انتخاب فردریش مرتس (صدراعظم کنونی آلمان) در سال ۲۰۲۵ بود[۳۲].

3ـ5. انتخاب قضات دادگاه قانون اساسی فدرال

بوندستاگ آلمان به‌جز مشارکت در انتخاب رئیس‌جمهور و صدراعظم آلمان در انتخاب برخی دیگر از مقامات کشور در سطح فدرال (ملی) نیز سهیم است. این انتخاب‌ها نیز متأثر از ترجیحات احزاب فعال در این کشور است که از طریق گروه‌های حزبی به نمایندگی از احزاب در داخل بوندستاگ اعمال می‌شود. یکی از مهم‌ترین انتخاب‌های بوندستاگ و نقش مؤثر گروه‌های پارلمانی در آن، انتخاب اعضای دادگاه قانون اساسی فدرال است.

دادگاه قانون اساسی فدرال آلمان از دو بخش (که به آنها سنا گفته می‌شود) تشکیل شده است. هر سنا شامل هشت قاضی است، دادگاه قانون اساسی باید از قضات فدرال و سایر اعضا تشکیل شود. نیمی از اعضای دادگاه قانون اساسی توسط بوندستاگ و نیمی دیگر توسط بوندسرات انتخاب می‌شوند. اعضای این دادگاه نباید عضو بوندستاگ، بوندسرات، دولت فدرال یا نهادهای مشابه در ایالت‌ها باشند.

قضاتی که توسط بوندستاگ انتخاب می‌شوند، بدون بحث قبلی و از طریق رأی‌گیری مخفی انتخاب می‌گردند. این رأی‌گیری براساس پیشنهاد کمیته انتخاباتی انجام می‌شود که به‌طور خاص برای این منظور تشکیل شده است. این کمیته شامل دوازده عضو از بوندستاگ است که از فهرست نامزدهای پیشنهادی گروه‌های پارلمانی انتخاب می‌شوند. برای آن‌که یک قاضی انتخاب شود، باید: دو‌سوم آرای مأخوذه و همچنین اکثریت آرا کل اعضای بوندستاگ را به دست آورد. قضاتی که توسط بوندسرات (نمایندگان ایالت‌ها) انتخاب می‌شوند نیز باید با اکثریت دو‌سوم آرا انتخاب شوند. اما برخلاف بوندستاگ، بوندسرات کمیته انتخاباتی تشکیل نمی‌دهد[۱۵][40].

6. نتیجه‌گیری

 احزاب سیاسی در تاریخ معاصر آلمان از جایگاه بالایی برخوردار بوده‌اند. به‌ویژه پس از جنگ جهانی دوم، قانون اساسی این کشور با به یاد آوردن وضعیت احزاب در جمهوری رایش در دوره هیتلر و حزب ناسیونال‌سوسیال، درصدد حمایت بیشتر از آنها و تضمین شرایط وجود، فعالیت و مشارکت آنها برآمد. قوانین حزبی آلمان وجود احزاب را برای دمکراسی، کارکرد و کارآمدی نظام سیاسی ضروری دانسته است. بر همین اساس در آلمان قوانینی مانند قانون احزاب و قانون انتخابات نه‌تنها مانعی برای شکل‌گیری و فعالیت احزاب سیاسی ایجاد نکرده‌اند بلکه بسترهای تأسیس، فعالیت و مشارکت آنها را با ترسیم سازوکارهای مناسب فراهم و تضمین کرده‌اند.

بررسی نظام حزبی آلمان به وضوح نشان می‌دهد که قانون می‌تواند بسترساز تحول در کارکرد احزاب سیاسی باشد. در آلمان، احزاب به‌‌‌دلیل پشتیبانی قوی قانون اساسی و قوانین عادی، از جایگاه و مشروعیت بالایی برخوردارند. این قوانین ازیک‌سو با تضمین آزادی فعالیت و تأمین مالی دولتی، انگیزه و امکان حضور فعال را برای احزاب فراهم می‌کنند و ازسوی دیگر، با وضع الزامات سختگیرانه در مورد ساختار درونی، شفافیت مالی و عبور از حدنصاب انتخاباتی، آنها را به سمت حرفه‌ای‌گرایی، مردمی‌سازی و رقابت مسالمت‌آمیز سوق می‌دهند. در نتیجه، احزاب آلمانی نهادهای پایدار، ریشه‌دار و تأثیرگذاری هستند که نقش بی‌بدیلی در توزیع و گردش قدرت ایفا می‌کنند.

در مقایسه با آلمان، وضعیت تحزب در ایران به گونه‌ای است که به‌رغم وجود قوانین مربوطه، از جایگاه نهادی مشخصی برخوردار نیستند و فاقد مشروعیت اجتماعی گسترده و توانایی اثرگذاری واقعی بر فرایندهای کلان سیاسی هستند. از‌این‌رو، می‌توان نتیجه گرفت که مسئله اصلی در رابطه با احزاب سیاسی نه فقدان قانون، بلکه نوع رویکردهای قانونگذاری است. با توجه به شرایط خاصی که در هر کشوری نسبت به سایر کشورها وجود دارد، قوانین احزاب سیاسی در آلمان نمی‌تواند الگوی کاملی برای نهادمند کردن حزب در ایران باشد. بااین‌حال تجربه آلمان نشان می‌دهد که برای حمایت قانونی از احزاب سیاسی یک راه مشخص و اجتناب‌ناپذیر وجود ندارد بلکه نیاز است که با ابتکار و خلاقیت در قانونگذاری، متناسب با شرایط سیاسی-اجتماعی حاکم بر کشور، سازوکارهای مناسبی برای ورود احزاب سیاسی به عرصه سیاست عملی طراحی شود.

·        پیشنهادهای سیاستی

-با در نظر گرفتن شرایط خاص فرهنگی، سیاسی و حقوقی جمهوری اسلامی ایران، در ادامه پیشنهادهایی ففط به‌عنوان موضوع‌هایی برای تأمل و بحث بیشتر ارائه می‌شود تا مورد توجه سیاستگذاران و قانونگذاران قرار گیرد:

Ø     قوانین مربوطه باید جایگاه، حقوق، وظایف و حدود فعالیت احزاب را به روشنی تعریف کنند. قانون باید جایگاه ویژه‌ای برای احزاب به‌عنوان ابزارهای مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی قائل شود.

Ø     نظام انتخاباتی باید در حالی که انتخاب نامزدهای منفرد را حفظ می‌کند، لیست‌های نامزدهای حزبی را نیز به رسمیت بشناسد و متناسب با میزان آرا، کرسی به آنها اختصاص دهد.

Ø     حدنصاب انتخاباتی (به میزانی که براساس شرایط کشور قابل قبول برای همه ذی‌نفعان باشد) برای ورود احزاب به مجلس تعیین شود. این کار از پراکندگی و بی‌ثباتی مجلس جلوگیری کرده و احزاب را به ائتلاف و برنامه‌محوری تشویق می‌کند.

Ø     اختیارات و امتیازات فراکسیون‌های مجلس در آیین‌نامه داخلی تقویت شود. فراکسیون‌های حزبی که حدنصاب خاصی (که باید در آیین‌نامه داخلی مجلس مقرر شود) را در مجلس دارا هستند، باید از امتیازهای بیشتری در طرح‌های قانونی، زمان صحبت، عضویت در کمیسیون‌ها و تشکیل شوراهای مشورتی برخوردار شوند. به‌علاوه باید که هر کدام از آنها به تناسب تعداد اعضای خود، در هیئت رئیسه عضویت داشته باشند.  

Ø     بند یا ماده‌ای به قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی مبنی‌بر الزام احزاب به رعایت دمکراسی درون‌حزبی الحاق شود.

پیشنهادهای این گزارش در راستای نهادمند کردن تحزب در ایران ارائه شده‌اند. هدف گزارش این است که شرایطی برای احزاب سیاسی فراهم شود که در آن، قانون از احزاب حمایت کند، احزاب با کسب مشروعیت از طریق رقابت انتخاباتی تقویت شوند و احزاب پایدار، کارآمد و پاسخ‌گو به‌نوبه‌خود از طریق آوردن خرد جمعی به عرصه سیاست به بهبود عملکرد نظام قانونگذاری و اجرا در کشور کمک کنند. با اجرای تدریجی و هوشمندانه پیشنهادها و با درنظرگرفتن اقتضائات و مسائل کشور، می‌توان انتظار داشت که گام‌های مؤثری در جهت حل معضل دیرینه ناکارآمدی احزاب سیاسی در ایران برداشته شود.