مسئله اصلی

لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور در سال 1398 با هدف حذف ۴ صفر از پول ملی و تغییر واحد پولی از «ریال» به «تومان» به‌منظور ساده‌سازی محاسبات مالی و بهبود حیثیت ظاهری پول ملی به مجلس ارائه شد. این لایحه در سال 1399 در صحن علنی مجلس تصویب گردید، اما شورای نگهبان به‌دلیل ابهام در معیارهای تعیین نرخ برابری پول خارجی با تومان (به‌ویژه اشاره به «تعهدات کشور در مقابل صندوق بین‌المللی پول») آن را تأیید نکرد. پس از تأخیر حدود پنج سال، کمیسیون اقتصادی مجلس در تاریخ 1404/5/12 با اصلاحاتی شامل حفظ عنوان «ریال» به‌جای «تومان»، تغییر عبارت مورد ابهام شورای نگهبان به «تعهدات قانونی کشور» و الحاق به ماده (58) قانون بانک مرکزی مصوب 1402، این لایحه را بازنگری کرد. با وجود این اصلاحات و به‌رغم رفع ابهام شورای نگهبان، گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که این سیاست در شرایط کنونی اقتصاد ایران، که با تورم بالا و نبود اصلاحات اقتصادی بنیادین مواجه است، نه‌تنها نمی‌تواند منافع مورد انتظار نظیر ساده‌سازی محاسبات یا تقویت حیثیت پول ملی را محقق کند، بلکه ممکن است با ایجاد هزینه‌های اجرایی سنگین و افزایش انتظارات تورمی، به اقتصاد کشور آسیب برساند. تجربه جهانی نیز نشان‌دهنده موفقیت این سیاست تنها در شرایط همراهی با اصلاحات اقتصادی کلان است که در شرایط کنونی اقتصاد ایران چنین امری وجود ندارد.

نقاط قوت وضعف طرح

۱. نبود منفعت اقتصادی قابل‌توجه: حذف ۴ صفر در شرایط کنونی اقتصاد ایران، که محاسبات حسابداری آن هنوز بحرانی نشده و اصلاحات اقتصادی بنیادی در جریان نیست، فاقد منافع ملموس و قابل‌توجه است.

2. هزینه‌های اجرایی بالا: تغییر استانداردها، جمع‌آوری اسکناس‌ها، یکپارچه‌سازی داده‌ها و اقناع‌سازی عمومی، هزینه‌های سنگینی به دولت تحمیل می‌کند که نه‌تنها در لایحه به تأمین بودجه آن توجهی نشده است بلکه مهم‌تر از آن، این هزینه‌ها هیچ منفعتی را برای اقتصاد ایجاد نخواهد کرد.

۳. غیرقابل دفاع بودن دلایل توجیهی: افت حیثیت پول ملی به ارزش واقعی و نه اعتباری آن وابسته است و مشکلات ارقام بزرگ هنوز بحرانی نیست؛ همچنین افزایش سرانه اسکناس نیز با انتشار اسکناس‌های درشت قابل مدیریت است و لذا دلایل توجیهی پیشنهاد لایحه منطقی به‌نظر نمی‌رسد.

۴. افزایش انتظارات تورمی: تجربه کشورهای ناموفق مانند زیمبابوه و ونزوئلا نشان می‌دهد که این سیاست بدون اصلاحات اقتصادی می‌تواند انتظارات تورمی را تشدید کند.

۵. عدم تناسب حذف ۴ صفر با حفظ «ریال»: حفظ عنوان «ریال» با حذف ۴ صفر باعث سردرگمی در محاسبات ذهنی آحاد اقتصادی می‌شود، زیرا با محاورات عمومی (تومان) ناسازگار است.

۶. عدم کارایی واحد «قران»: تعریف «قران» با ارزش ناچیز (۱۰۰ ریال جاری) در پرداخت‌های روزمره کاربردی ندارد و دشواری تبدیل اعداد را افزایش می‌دهد.

۷. ضعف اجرایی بانک مرکزی: تجربه ضعیف بانک مرکزی در مدیریت مناسب و درست انتظارات در سیاست‌های مشابه (مانند اصلاح قیمت بنزین) خطر افزایش هزینه‌ها از کانال انتظارات تورمی را تشدید می‌کند.

۸. بی‌توجهی به اصلاح قوانین مرتبط (تنقیح): اعداد و ارقام قوانین قبلی مبتنی‌بر «ریال جاری» نیاز به اصلاح دارند که در لایحه به آن توجهی نشده است.

9. ابهام در تبصره «۱» و عدم ضرورت وجود این بند با وجود بند «الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی. با وجود تعیین و تکلیف نظام ارزی کشور و همچنین نحوه تعیین نرخ ارز در بند «الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی وجود این تبصره ابهام برانگیز است. به نظر می آید، که نگارندگان به دنبال این بودند تا مجرایی قانونی برای تعیین دستوری نرخ ارز و تخطی از قانون ایجاد کنند که صریحاً در قانون بانک مرکزی و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، نظام ارزی «شناور مدیریت شده» تعیین شده است. ضروری است که جهت جلوگیری از ابهامات قانونی، تبصره «۱» حذف شود و یا آنکه به صورت  «تبصره «۱» : ..... و تعهدات قانونی کشور، با رعایت بند  «الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی اعلام می شود» تغییر پیدا کند. 

1. مقدمه

لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور با موضوع حذف ۴ صفر از پولی ملی، مورخ 1398/5/13  با قید یک فوریت در هیئت‌وزیران تصویب و برای طی تشریفات قانونی به مجلس ارسال شد. نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز در تاریخ 1399/2/15 لایحه مذکور را با اصلاحات جزئی به تصویب رساندند که شورای نگهبان در 1399/2/24 به علت وجود ابهام آن را تأیید نکرد. درنتیجه لایحه برای رفع ایرادات شورای نگهبان به کمیسیون اقتصادی ارجاع شد که بررسی آن در کمیسیون به طول انجامید و در‌نهایت در تاریخ 1404/5/12 کمیسیون اقتصادی مجدد متن لایحه را با تغییرات و اصلاحات بیشتر تصویب کرد. گزارش حاضر به بررسی کارشناسی مصوبه اخیر کمیسیون اقتصادی پرداخته است.

2. لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور و مصوبه کمیسیون اقتصادی مورخ 1404/5/12

لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور، مورخ 13/5/1398 با قید یک فوریت در هیئت‌وزیران تصویب شد که متن آن در ادامه درج شده است.

 لایحه پس از تصویب در صحن علنی، مورد ایراد و ابهام شورای نگهبان قرار گرفت. ابهام شورای نگهبان بدین‌نحو بود که «با توجه به قرار دادن «تعهدات کشور در مقابل صندوق بین‌المللی پول» به‌عنوان یکی از معیارهای محاسبه و تعیین برابری پول‌های خارجی نسبت به تومان و نرخ خرید‌و‌فروش ارز، مصوبه دارای ابهام شناخته شد و پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد».

لازم به ذکر است، بررسی و رفع ایراد یاد شده در مجلس شورای اسلامی به تعویق افتاد؛ تا آنکه درنهایت پس از گذشت حدود ۵ سال، بررسی و رفع ایراد شورای نگهبان در تاریخ 1404/5/12 توسط کمیسیون اقتصادی انجام گرفت. در مصوبه کمیسیون اقتصادی، با توجه به آنکه در ماده (67) قانون بانک مرکزی مصوب سال ۱۴۰۲، ماده (۱) قانون پولی و بانکی نسخ صریح شده بود، عنوان لایحه به «لایحه اصلاح بند «الف» ماده (58) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» تغییر پیدا کرده و به ماده (۵۸) قانون بانک مرکزی الحاق گردید. همچنین به‌منظور رفع ایراد شورای نگهبان، عبارت «تعهدات کشور در مقابل صندوق بین‌المللی پول» به «‌تعهدات قانونی کشور» تغییر پیدا کرده است. با این تغییر، ابهام شورای نگهبان، سالبه به انتفاء موضوع شده است.

مهم‌ترین تفاوت متن مصوبه کمیسیون با لایحه ارسالی از طرف دولت، باقی ماندن عنوان ریال برای پول ملی در عین حذف ۴ صفر از پول ملی بوده که در ادامه به دلالت‌های آن پرداخته شده است.

3. اظهارنظر کارشناسی در مورد لایحه

با توجه به انتشار گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها در مورد لایحه مزبور به شماره مسلسل‌های 16761 [1]، 16761-۱ [2] و 17308 [3] و بیان ملاحظات کارشناسی ناظر به آن که در‌نهایت منتج به نظر مخالف مرکز با تصویب لایحه شده است، در ادامه بدون تکرار آن مطالب، عمده دلایل مخالفت با تصویب لایحه در قالب موارد مشخص‌ شده زیر ارائه می‌شود.

3-1. عدم وجود منفعت قابل‌توجه اقتصادی

جمع‌بندی بررسی‌های کارشناسی در گزارش‌های یاد شده نشان می‌دهد سیاست حذف صفر در شرایط فعلی اقتصاد ایران، منافع قابل‌توجهی را در‌بر نخواهد داشت. ضمن آنکه مستلزم ایجاد هزینه‌هایی است که در موارد بعدی به‌ آنها پرداخته شده است. به‌طور‌کلی، سیاست حذف صفر در دو حالت قابل دفاع است: حالت اول، زمانی که محاسبات حسابداری در شرایط قبل از اعمال این سیاست به علت کاهش‌های مداوم ارزش پول ملی بسیار دشوار و پیچیده شده باشد که شرایط ابرتورم در ونزوئلا و زیمباوه و تعداد بالای صفرهای پول ملی آنها از بهترین مثال‌ها برای این مورد است. در این شرایط حذف صفر از پول ملی می‌تواند محاسبات حسابداری را ساده‌تر کرده و از این محل مفید واقع گردد. حالت دوم، زمانی که اصلاحات اساسی و بنیادی در اقتصاد توسط سیاستگذاران پیاده شود و انتظارات کاهش تورم ایجاد و در کنار این اصلاحات سیاست حذف صفر از پول ملی نیز دنبال شود. در این شرایط حذف صفر در کنار سیاست‌های اصلاحی بنیادی می‌تواند تأثیر مثبت روانی بر آحاد اقتصادی داشته و مسیر اصلاحات را هموارتر کند [4]. به‌نظر می‌رسد در شرایط اقتصاد ایران که دچار ابرتورم نشده است، اولاً تا‌کنون طویل شدن اعداد و ارقام، محاسبات حسابداری و گزارش‌دهی را با معضل و مشکل جدی مواجه نکرده است. ثانیاً، در شرایط فعلی هیچ‌گونه اصلاحات اساسی و بنیادی در اقتصاد که موجب بهبود انتظارات تورمی شود در حال رخ دادن نیست. بنابراین به‌نظر می‌رسد اجرای این سیاست به‌‌رغم مشکلات و هزینه‌هایی که ممکن است ایجاد کند، منافعی را برای اقتصاد به ارمغان نخواهد آورد.

3-2. وجود هزینه‌های فراوان: سیاست حذف صفر با هزینه‌های مهمی نظیر هزینه‌های تغییر استانداردهای حسابداری و گزارش‌دهی، اقناع‌سازی همه آحاد اقتصادی با تغییرات، یکپارچه‌سازی داده‌ها و اطلاعات قبل و بعد از اعمال سیاست، جمع‌آوری اسکناس‌های قدیمی و جایگزین‌سازی آنها همراه است. این هزینه‌ها به‌‌رغم آنکه ممکن است مورد توجه قرار نگیرد، اما می‌تواند توان اجرایی و عملکردی دولت را کاملاً به خود مشغول کند. بنابراین در شرایطی که منفعت قابل‌توجهی برای این سیاست وجود ندارد، تحمیل این هزینه‌ها منطقی به‌نظر نمی‌رسد. همچنین محل تامین این هزینه‌ها نیز در لایحه مورد توجه قرار نگرفته است که از این منظر نیز لایحه محل تامل است.

3-3. غیر‌قابل دفاع بودن دلایل توجیهی لایحه: در بخش دلایل توجیهی لایحه، افت حیثیت ظاهری پول ملی، بزرگ شدن ارقام متغیرهای کلان اقتصادی و افزایش سرانه اسکناس از‌جمله دلایل ارائه لایحه بیان شده است. اولاً، باید توجه داشت که حیثیت پول ملی از طریق کاهش/ افزایش رشد ارزش آن در مقابل سایر پول‌ها و نه نسبت مطلق آن به دست می‌آید. به‌طور‌مثال، نسبت برابری یک وون کره جنوبی و دینار عراق به‌عنوان دو کشور با اقتصادهای متفاوت معادل تقریبی 0.0007 دلار است. بنابراین نمی‌توان از طریق تغییر یک عدد اعتباری، انتظار بازگشت حیثیت به پول ملی را داشت. ثانیاً، ارقام متغیرهای کلان اقتصادی در حال حاضر درشت شده است، اما به میزانی نیست که محاسبات حسابداری و ثبت داده‌ها را با مشکل جدی مواجه کرده باشد. ثالثاً، افزایش سرانه اسکناس از طریق انتشار اسکناس‌های درشت و جمع‌آوری تدریجی اسکناس‌های با مبلغ کم، کاملاً قابل مدیریت بوده و متوقف بر تغییر پول ملی نیست.

3-4. اصلاح واحد پولی به‌عنوان آخرین حلقه اصلاحات در تجربه کشورها: تجربه کشورهای مورد بررسی در گزارش‌های یاد شده نشان می‌دهد که سیاست حذف صفر باید پس از اعمال اصلاحات اساسی اقتصادی و انتظارات مثبت آحاد اقتصادی از این اصلاحات آغاز گردد. دلیل این امر آن است که اگر سیاست اصلاح پولی با تغییرات اساسی اقتصادی همراه شود، می‌تواند از منظر روانی آثار مثبتی بر سرعت تغییر اصلاحات داشته و هزینه‌های آن را کاهش دهد. از طرف دیگر، فرض کنیم ۴ صفر از پول ملی برداشته شود؛ در‌صورتی‌که نرخ تورم کشور در مقدار متوسط سال‌های اخیر در حدود ۵۰ درصد باقی بماند، تنها کمتر از ۶ سال بعد، یک صفر دیگر به پول ملی اضافه می‌شود. این امر نشان می‌دهد؛ مادامی‌که اصلاحات اساسی در اقتصاد رخ نداده باشد، لایحه حذف صفر یک لایحه دائمی خواهد بود که پس از به نتیجه رسیدن لایحه قبلی (از سال 1398 تا 1404) لازم است مجدد در مورد لایحه جدید برای حذف صفرهای جدید تصمیم‌گیری شود. بنابراین هم‌زمانی اصلاحات با حذف صفر ضروری به‌نظر می‌رسد که در شرایط فعلی اقتصاد ایران وجود ندارد.

 3-5. وجود آثار احتمالی افزایش تورم از کانال انتظارات: دو دسته تجربه متفاوت کشورها در زمینه اصلاحات پولی و برداشتن صفر وجود دارد: یک دسته از آن در کشورهایی مثل ترکیه و برزیل که برداشتن صفر با اصلاحات همراه بوده و به نتیجه نسبی رسیده است. اما در کشورهایی مثل زیمباوه و ونزوئلا نیز این سیاست اصلاحی با شکست مواجه شده است. به‌نظر می‌رسد در شرایط فعلی اقتصاد ایران که در ۶ سال اخیر متوسط نرخ تورم افزایش چشمگیری داشته است و هیچ‌گونه اصلاحات اساسی در اقتصاد آن در حال رقم خوردن نیست، می‌تواند انتظار آحاد اقتصادی در جهت تشدید وضعیت تورمی شکل بگیرد و تلقی جامعه از حذف صفر بیش از آنکه نزدیک به تجربه حذف صفر در برزیل و ترکیه باشد، به سمت تجربه ونزوئلا و زیمباوه متمایل شود. به‌بیان‌دیگر، این سیاست می‌تواند انتظارات تورمی را افزایش دهد؛ چرا‌که آحاد اقتصادی این‌گونه برداشت می‌کنند که وضعیت اقتصادی و به‌طور مشخص وضعیت تورمی روند بهبودی به خود نگرفته و احتمالاً وخیم‌تر خواهد شد که دولت به‌دنبال تغییر واحد پول ملی است. پس از افزایش تورمی نیز تورم از این محل افزایش پیدا خواهد کرد.

3-6. تجربه ضعیف بانک مرکزی در زمینه اجرای اصلاحات: یکی دیگر از جنبه‌های این سیاست دشواری اجرا و پیاده‌سازی آن است. می‌توان گفت این تغییر نیازمند «سیاست ارتباطی» مناسب بانک مرکزی و دولت است. در‌صورتی‌که این مهم به‌درستی صورت نگیرد، هزینه‌های تغییر سیاست از کانال تغییر انتظارات تورمی می‌تواند افزایش‌یافته و کشور را با هزینه‌های بیشتری درگیر کند. با‌این‌وجود، تجربه دولت و بانک مرکزی در مورد اصلاحات مشابه با این سیاست، نظیر افزایش قیمت بنزین و تغییر نرخ ارز، نشان از ضعف جدی سیاستگذار در حوزه سیاست ارتباطی داشته که خود دلیلی دیگر بر مخالفت با این لایحه است.

3-7. عدم تناسب حذف ۴ صفر با باقی ماندن عنوان ریال: جدای از نامناسب بودن کلیات لایحه ارسالی، مصوبه کمیسیون در مورد برداشته شدن ۴ صفر و باقی ماندن عنوان ریال می‌تواند ابهامات آحاد اقتصادی در مورد واحد پول جدید را زیاد کرده و به‌طور طبیعی هزینه‌های دوران گذار را افزایش دهد. به‌طور‌دقیق‌تر، در صورت اصرار بر باقی ماندن عنوان ریال بر پول ملی، بهتر است ۳ یا ۶ صفر از آن برداشته شود و حذف ۴ صفر با تغییر عنوان پول ملی به تومان همراه باشد. به‌طور‌مثال، در شرایط حذف ۴ صفر و تغییر عنوان پولی ملی به تومان، هر ۱۰ هزار ریال فعلی که در محاورات عمومی هزار تومان ( یا به‌طور ساده ۱ تومان) خوانده می‌شود، با تغییرات سازگار خواهد بود. اما در صورت حذف ۴ صفر و باقی‌مانده عنوان ریال، هر هزار تومان معادل ۱ ریال می‌شود که محاسبات ذهنی آحاد اقتصادی را در مورد ریال و تومان به‌هم می‌ریزد.

3-8. عدم تناسب قران با شرایط فعلی کشور: در مصوبه کمیسیون هر قران معادل یک‌صدم ریال جدید خواهد بود. در این شرایط ۱۰۰ ریال جاری معادل یک قران خواهد بود. با توجه به ارزش ناچیز ۱۰۰ ریال و عدم استفاده از آن در پرداخت‌های روزمره به‌نظر می‌رسد این واحد پولی مورد استفاده آحاد اقتصادی قرار نمی‌گیرد. در این شرایط نیز قران تنها در داده‌های رسمی مورد استفاده قرار می‌گیرد که در محاورات روزمره استفاده نشده و منجر به ایجاد دشواری در تبدیل اعداد از محاورات به رسمی و برعکس خواهد شد.

3-9. تغییر در سایر قوانین: با تصویب این قانون، اعداد و ارقام همه قوانین قبلی که بر‌اساس ریال قدیم محاسبه شده‌اند، نیازمند تغییر و اصلاح است که در متن لایحه به‌ آن توجهی نشده است. بنابراین لازم است در اجرای اصل تنقیح پیشینی، در یک تبصره، تمامی قوانین قبلی مرتبط از ریال جاری به ریال جدید اصلاح و تغییر پیدا کنند.

3-10. ابهام در تبصره 1 و عدم ضرورت وجود این بند: با وجود تعیین و تکلیف نظام ارزی کشور و همچنین نحوه تعیین نرخ ارز در بند «الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی وجود این تبصره ابهام برانگیز است. به نظر می‌آید که نگارنده به دنبال آن بوده تا مجرایی قانونی برای تعیین دستوری نرخ ارز و تخطی از قانون ایجاد نماید که صریحاً در قانون بانک مرکزی و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، نظام ارزی «شناور مدیریت شده» تعیین شده است. ضروری است که جهت جلوگیری از ابهامات قانونی، این تبصره «۱» حذف شود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در‌مجموع، با توجه به بررسی‌های کارشناسی و تجربه کشورهای درگیر این سیاست به‌نظر می‌رسد در شرایط اقتصاد ایران، تاکنون طویل شدن اعداد و ارقام، محاسبات حسابداری و گزارش‌دهی را با معضل و مشکل جدی مواجه نکرده است. همچنین در شرایط فعلی هیچ‌گونه اصلاحات اساسی و بنیادی در اقتصاد در حال رخ دادن نبوده و اصلاح واحد پول ملی تأثیر مثبت روانی از این محل ایجاد نخواهد کرد. بنابراین تحمیل هزینه‌های حذف چهار صفر از پول ملی در شرایط فعلی اقتصاد ایران، بدون ایجاد عایدی قابل‌توجه از آن محل، مناسب ارزیابی نمی‌شود و مرکز پژوهش‌ها با این لایحه مخالف است. توجه به مسائل بدون اولویت نظیر این لایحه نیز خود می‌تواند محل سؤال واقع شود که از حیث رعایت اولویت‌های قانونگذاری موضوع بند «15» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، محل تأمل است.

در‌نهایت در صورت اصرار بر تصویب لایحه، به‌نظر می‌رسد به‌منظور جلوگیری از ایجاد ابهام و دشواری محاسبات ذهنی آحاد اقتصادی، حذف ۴ صفر به‌همراه تغییر عنوان ریال به تومان باشد و یا آنکه اگر تصمیم بر باقی ماندن عنوان ریال است، ۳ و یا ۶ صفر از پول ملی حذف شود. همچنین واحد قران تنها در صورتی مورد استفاده آحاد اقتصادی قرار خواهد گرفت که ۶ صفر از پول ملی حذف گردد. در غیر این‌صورت واحد قران تنها به‌صورت رسمی کاربرد داشته و توسط عموم استفاده نمی‌شود؛ چرا‌که هر قران معادل ۱0۰ ریال (10 تومان) جاری است.

در خصوص تبصره «۱» ذکر این نکته ضروری است که با وجود تعیین و تکلیف نظام ارزی کشور و همچنین نحوه تعیین نرخ ارز در بند«الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی وجود این تبصره ابهام برانگیز است. به نظر می‌آید که که نگارندگان به دنبال آن هستند تا مجرایی قانونی برای تعیین دستوری نرخ ارز و تخطی از قانون ایجاد کنند که صریحاً در قانون بانک مرکزی و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، نظام ارزی «شناور مدیریت شده» تعیین شده است. ضروری است که جهت جلوگیری از ابهامات قانونی، تبصره «۱» حذف شود و یا آنکه به صورت  «تبصره «۱» : ..... و تعهدات قانونی کشور، با رعایت بند  «الف» ماده (44) قانون بانک مرکزی اعلام می شود» تغییر پیدا کند. 

جداول مخصوص گزارش‌های صحن علنی