خلاصه مدیریتی

بیان‌/ شرح مسئله

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط به طرح‌های عمرانی دولت را آشکار کرده است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش حاضر که به‌صورت سالیانه منتشر می‌شود، صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز است و ازاین‌رو به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته‌ است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1404، به نکاتی اشاره شده که اهم آن به‌شرح جدول 1 است. از مقایسه حجم و تعداد تغییرات انجام ‌شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال 1404 با سال‌های گذشته، نکات مثبت زیر قابل بیان است:

• محدود شدن تغییر در حجم اعتبارات برای دومین سال متوالی (نتیجه تغییر شیوه ارائه بودجه به مجلس در دو مرحله)،
• کاهش سهم اعتبارات متفرقه و همچنین کمتر شدن تغییر در جزئیات و عناوین طرح‌ها.

همچنین موارد زیر از ویژگی‌های منفی قانون ارائه شده توسط مجلس در بخش بودجه عمومی عمرانی است:

• افزایش قابل‌توجه تعداد طرح‌های اضافه شده به پیوست (1) قانون بودجه که به‌نوعی عقب‌‌گرد به سال‌های گذشته را نشان می‌دهد،
• افزایش قابل ملاحظه ردیف‌های متفرقه و افزوده شدن برخی طرح‌های جزئی، مبهم و گاهی بدون مجوز در جدول 9 بودجه.

جدول 1. خلاصه تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) از لایحه تا قانون بودجه 1404[1] [2]

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، پیشنهاد می‌شود:

1. برای ارتقای شفافیت و انضباط مالی و اجرایی دولت، رفع دغدغه‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی، درخصوص رفع عدم توازن‌های استانی و منطقه‌ای، و درنهایت پیشگیری از مداخلات غیرکارشناسی در مسیر تدوین، تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی کشور، ضرورت دارد تا اقدام‌های زیر توسط دولت انجام شود:
   • تدوین و ارائه سند «رفع عدم توازن‌های استانی و منطقه‌ای» در قالب پیوست استانی بودجه و ارائه شاخص‌های قابل پایش برای سنجش عملکرد دولت در این زمینه در طی سال و پس از اتمام آن (به‌منظور سوق دادن مجلس شورای اسلامی از اثرگذاری در مرحله تصویب، به تقویت نقش خود در مرحله نظارت)،
   • انتشار عمومی و ارائه مطالعات توجیهی فنی، مالی، اجتماعی و زیست‌محیطی به‌ازای تعریف هر طرح جدید در قوانین بودجه سنواتی،
   • تعریف طرح‌های عمرانی متفرقه در قالب داده‌های قابل پایش مندرج در پیوست ۱ بودجه، به‌جای ارائه بخش اعظم این اعتبارات در قالب ردیف‌های متفرقه که شفافیت کمتری داشته و متولی مشخصی نیز ندارد.

2. علاوه‌بر موارد مورد انتظار از دولت، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی، تا‌ حد امکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود؛ به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان را با مشکل مواجه می‌کند.

درنهایت، قابل ذکر است اگرچه پیگیری نیازهای عمرانی و توسعه‌ای حوزه‌های انتخابیه توسط نمایندگان محترم مجلس امری طبیعی است که می‌تواند به بهبود روند خدمت‌رسانی و محرومیت‌زدایی در کشور منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها، صرفاً شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش می‌سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیت بیشتری از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.

1. مقدمه

بودجه کل کشور، آثار مالی مجموعه سیاست‌ها، امور حاکمیتی محوله به سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها، و امور تصدی‌گری محوله به شرکت‌ها و بانک‌های دولتی را نشان‌ می‌دهد. مجلس شورای اسلامی نیز در زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه سعی در پیگیری منافع ملی از طریق تنظیم راهبردهای کلان بودجه و همچنین اصلاح بودجه یا تغییر برخی جزئیات آن به‌عنوان منتخب مردم دارد که این امر در حوزه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود را بیشتر با شروع طرح‌ها و پروژه‌های جدید و افزایش اعتبارات نشان داده است. بر این اساس، در مسیر بررسی لایحه بودجه سال 1404 در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس، تغییراتی حاصل شد که این گزارش در مقام توصیف و تحلیل این تغییرات در زمینه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که با عنوان اعتبارات عمرانی نیز شناخته می‌شوند.

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، لزوم آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار کرده‌ است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش فعلی صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز بوده و ازاین‌رو، به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1404 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته است. بدیهی است؛ تأکید این گزارش بر آسیب‌های مرحله تصویب بودجه، به‌معنای چشم‌پوشی از آسیب‌های مهم سایر مراحل، به‌ویژه در مرحله تعریف طرح‌ها در دستگاه‌های اجرایی دولت نیست.

پیش از ورود به مقایسه اعتبارات عمرانی بودجه 1404 از لایحه تا قانون، ذکر این نکته درخصوص نحوه دسته‌بندی اعتبارات در این گزارش ضروری است که اعتبارات عمرانی بودجه از دو بخش اعتبارات عمرانی عمومی و اختصاصی تشکیل می‌شود، اما این گزارش صرفاً به بررسی تغییرات اعتبارات عمرانی عمومی پرداخته است (اعداد مربوط به اعتبارات عمرانی اختصاصی در لایحه و قانون ذکر شده که به‌دلیل تغییرات بسیار جزئی آن از لایحه تا قانون، از پرداختن به جزئیات صرف‌نظر شده است).

جدول 2. مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه و قانون بودجه سال 1404 [1] [2]

مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه تغییری نداشته و تغییرات صرفاً در جزئیات بوده است. به‌طور مشخص، اعتبارات طرح‌های عمرانی دستگاه‌ها 7/7 هزار میلیارد تومان افزایش، اعتبارات عمرانی متفرقه 14/5 هزار میلیارد تومان کاهش، اعتبارات عمرانی استانی 6/7 هزار میلیارد تومان افزایش و درنهایت اعتبارات ملی انتقال‌یافته به استان بدون تغییر بوده است.

2. پیشینه

مقایسه قانون بودجه مصوب مجلس و لایحه بودجه دولت ازآن‌جهت حائز اهمیت است که می‌تواند میزان و کیفیت اثرگذاری مجلس بر جهت‌گیری‌های کلی و جزئیات لوایح بودجه سنواتی را واضح‌تر کند. ازاین‌رو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش‌های سالیانه خود نسبت به بررسی، ارزیابی و گزارش این تغییرات در قالب گزارش‌های «از لایحه تا قانون» اقدام می‌شود. در شکل 1 تلاش شده است تا خلاصه‌ای از یافته‌های گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌ها در مورد تغییرات اعمال شده در مجلس بر حجم اعتبارات عمرانی لوایح بودجه سنواتی ارائه شود.

شکل 1. نمودار مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در سال‌های 1398 تا 1404 [3]

از بررسی شکل بالا، چنین برمی‌آید که:

1. در سال‌های گذشته، تغییرات اعمال شده در مجلس بر اعتبارات عمرانی لایحه بودجه عموماً به افزایش قابل‌توجه این اعتبارات منجر شده است؛ بااین‌حال، این روند در سال‌های 1403 و 1404 تقریباً متوقف شده است.
2. در سال‌های 1399 تا 1401، عملکرد اعتبارات عمرانی عددی بین عدد لایحه و قانون بوده است. اما در سال 1402 (مشابه سال 1398)، عملکرد اعتبارات عمرانی بودجه به شکل قابل‌توجهی کمتر از هر دو است که شاید بتوان آن را به خطا در برآورد اولیه دولت نسبت داد. به‌بیان‌دیگر، دولت در لایحه بودجه، تعهداتی فراتر از توان مالی خود ایجاد کرده است.

3. تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی (مندرج در جدول 7) خود به دو بخش قابل تقسیم است:

1. اعتبارات عمومی جدول 7 (مندرج در پیوست یک بودجه)،
2. اعتبارات متفرقه جدول 7 (مندرج در جدول 1-7 بودجه).

در فرایند بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، اعتبارات دسته اول حدود 10 هزار میلیارد تومان افزایش و اعتبارات دسته دوم حدود 2 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. براساس مندرجات پیوست 1 لایحه بودجه سال 1404، تعداد 2042 طرح عمرانی ملی در کشور وجود داشت که این تعداد در قانون بودجه به 2087 طرح رسید. توضیح مربوط به طرح‌های اضافه ‌شده و سایر تغییرات شامل تصویب اعتبار برای طرح‌های متوقف ‌شده، افزایش اعتبار طرح‌های لایحه و تغییر در عناوین طرح‌ها، در ادامه به تفکیک بررسی خواهد شد.

3-1. بررسی تغییرات اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی به تفکیک امور

تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی (اعم از عمومی، متفرقه و اختصاصی) از لایحه تا قانون به تفکیک امور در شکل 2 گزارش شده است:

شکل 2. نمودار مقایسه اعتبارات عمرانی ملی به تفکیک امور [1] [2]

همان‌طور که در شکل بالا مشاهده می‌شود، بیشترین افزایش نسبی به‌ترتیب مربوط به امور خدمات عمومی (442 میلیارد تومان) و امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و ﮔردشگری (1381 میلیارد تومان) است. همچنین بیشترین کاهش نسبی مربوط به امور آموزش و پژوهش (1238 میلیارد تومان) بوده است. البته باید در نظر داشت که بخش زیادی از اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه (در جدول ۹ بودجه) یا ردیف‌های استانی (در جدول 10 بودجه) توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول قابل ارائه نیست. به همین دلیل، اظهارنظر درخصوص اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی در فرایند بررسی لایحه بودجه اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته‌اند، صرفاً با تکیه‌ بر اطلاعات شکل فوق دقیق نخواهد بود.

3-2. حذف یا اضافه‌ شدن طرح‌ها در پیوست یک بودجه سال 1404

در پیوست یک قانون بودجه سال 1404، تعداد 46 طرح جدید نسبت به لایحه اضافه و یک طرح حذف شده است. قابل ذکر است؛ 10 طرح از طرح‌های جدید درج شده در قانون، ماهیت تعمیر و تجهیز (مخارج سرمایه‌ای جاری) دارند. مجموع اعتبارات افزوده شده بابت این تعداد طرح حدوداً مبلغ 2/7 هزار میلیارد تومان است که بخش عمده آن (1/5 هزار میلیارد تومان) مربوط به طرح «تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات پایگاه‌های امدادی- جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران» است. همچنین اعتبار مربوط به طرح‌ حذف شده برابر با 40 میلیارد تومان است.

جدول 3. طرح‌های جدید در (پیوست یک قانون بودجه سال 1404) نسبت به لایحه [1]

در اینجا ذکر چند نکته ضروری به‌نظر می‌رسد:

1. مشاهده می‌شود که طرح‌های جزئی استانی، در فهرست طرح‌های ملی اضافه شده است. این موضوع منطق تفکیک ملی و استانی را به‌هم می‌ریزد و توان مالی، اجرایی و مدیریتی دولت مرکزی را مصروف تعداد زیادی طرح کوچک می‌کند، در‌حالی‌که باید بر طرح‌های کلان متمرکز باشد.
2. میزان جزئی بودن عناوین مانند «احداث، تکمیل و تعمیر سرویس‌های بهداشتی و آبخوری دوره متوسطه اول»، با فلسفه طرح‌های ملی در تعارض است. آیا این سطح از جزئی‌نگری در طرح‌های ملی ضروری است؟ آیا تفکیک طرح‌ها به دوره‌های تحصیلی نیازمند ورود مجلس بوده است؟
3. آیا برای طرح‌های اضافه شده، مطالعات مورد نیاز انجام و مجوزهای مربوطه اخذ شده است؟ اگر چنین بوده چرا این طرح‌ها در لایحه گنجانده نشده و اگر چنین نبوده، این طرح‌ها در چه چارچوبی به قانون ملحق شده‌اند؟
4. برخی از طرح‌هایی که در زمره طرح‌های جدید شمرده شده‌اند، طرح‌هایی هستند که به‌دلایلی تفکیک شده‌اند. جزئیات این طرح‌ها در جدول 7 قابل مشاهده است.

جدول 4. طرح‌های حذف شده از (پیوست یک لایحه بودجه سال 1404) [2]

3-3. لحاظ اعتبار برای طرح‌های متوقف ‌شده

در میان طرح‌های مندرج در (پیوست یک لوایح بودجه سنواتی)، طرح‌هایی با اعتبار بسیار کم (۱، ۵ یا ۱۰ میلیون ریال) درج می‌شود تا از دیگر طرح‌ها قابل تمییز باشند. این طرح‌ها عموماً طرح‌هایی هستند که به‌دلیل بروز موانعی متوقف شده‌اند. هر‌چند در موارد دیگری برای برخی طرح‌ها اعتباراتی لحاظ شده که تناسبی با ابعاد و هزینه‌های طرح ندارد، اما در این بخش صرفاً این طرح‌ها به‌عنوان «متوقف ‌شده» در نظر گرفته شده است.

در بررسی لایحه بودجه سال 1404 در مجلس، برای دو مورد از این طرح‌های متوقف شده، اعتباری در حدود هفتاد میلیارد تومان لحاظ شده که اطلاعات این طرح‌ها در جدول 5 ارائه شده است. مشخص نیست که به‌رغم لحاظ اعتبار برای این طرح‌ها (که احتمالاً به‌دلایلی در لایحه برای آنها اعتباری در نظر گرفته نشده بود) آیا آنها قابل اجرا هستند یا اینکه صرفاً روی کاغذ اعتباری برای آنها در نظر گرفته می‌شود.

جدول 5. طرح‌های متوقف ‌شده در لایحه 1404 که در قانون برایشان اعتبار در نظر گرفته شده است‌ [1]

3-4. افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌ها

یکی از مهم‌ترین تغییرات قانون نسبت به لایحه، تغییر در اعداد و ارقام بودجه مصوب طرح‌هاست. در فرایند بررسی لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مجلس، اعتبار مصوب 12 طرح کاهش داشته است. در نقطه مقابل اعتبار مصوب 202 طرح (10 درصد طرح‌ها) نیز در مقایسه با لایحه بودجه افزایش ‌یافته است. مجموع افزایش‌ اعتبار طبق بررسی‌های صورت گرفته حدوداً برابر با 19 هزار میلیارد تومان بوده است. از میان این 202 طرح:

• 38 طرح 100 درصد یا بیشتر افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 47 طرح بیش از 50 درصد و کمتر از 100 درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 53 طرح بیش از ۲۰ درصد و کمتر از 50 درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 64 طرح کمتر از ۲۰ درصد افزایش اعتبار داشته‌اند.

10 طرح با بیشترین میزان افزایش اعتبار در جدول 6 نمایش داده شده است. نکته حائز اهمیت درخصوص این تغییرات آن است که افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی علی‌القاعده نیازمند در اختیار داشتن اطلاعات متعددی ازجمله؛ مطالعات توجیهی، وضعیت پیشرفت فیزیکی، هزینه‌های باقی‌مانده تا اتمام طرح و ... بوده و اعمال تغییراتی چنین گسترده در فرایند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی، ممکن است موجب تخصیص غیر کارا منابع به پروژه‌های عمرانی دولت و تضییع این منابع محدود شود.

جدول 6. ده طرح با بیشترین مبلغ افزایش اعتبار از لایحه تا قانون [1] [2]

3-5. تغییر در عناوین طرح‌ها

در قانون بودجه سال 1404 عناوین 17 طرح مندرج در لایحه با تغییر روبه‌رو بوده است. گفتنی است؛ که عمده تغییرات صورت‌گرفته در عناوین طرح‌ها، با افزایش حجم عملیات طرح‌های مذکور همراه است و حتی می‌تواند مطالعات امکان‌سنجی طرح را به کلی تحت‌الشعاع قرار دهد. این درحالی است که متعاقب تغییرات اعمال شده در مجلس، عمدتاً میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح‌های مذکور تغییری نیافته است. با توجه به اینکه اعمال چنین تغییراتی در فرایند بررسی بودجه در مجلس به‌راحتی انجام شده، اما می‌تواند آثار قابل‌توجهی بر امکان‌پذیری و اعتبارات مورد نیاز طرح‌ها داشته باشد، پیشنهاد می‌شود نسبت به تغییر عناوین طرح‌ها حساسیت ویژه‌ای به خرج داده شود تا از ورود جزئی و نگاه‌های منطقه‌ای در بررسی بودجه کل کشور اجتناب شود. جدول 7 تغییرات در عناوین این طرح‌ها را نشان‌ می‌دهد. نکته مهم درباره این جدول این است که برخی از طرح‌ها به‌دلایلی به دو طرح تفکیک می‌شوند. این موارد در جدول 3 منعکس شده است.

جدول 7. طرح‌هایی که عنوان آنها در قانون بودجه سال 1404 نسبت به لایحه تغییر کرده است [1] [2]

همچنین دستگاه اجرایی 8 طرح، تغییر داشته که البته این تغییرات جزیی بوده و ناشی از تدقیق دستگاه اجرایی متولی و تغییر از دستگاه اجرایی اصلی به فرعی بوده است.

4.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه

در بخش اعتبارات متفرقه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، در سال 1403، تفاوت مهمی نسبت به سالیان گذشته وجود داشت. تا پیش از سال 1403، اعتبارات متفرقه از جدول 9 و متفرقه جدول 7 (جدول 1-7) تشکیل شده بود. اما در بودجه سال 1403، علاوه‌بر اعتبارات عمومی جدول 7، برخی از اعتبارات متفرقه نیز وارد پیوست یک قانون بودجه شده بود. در سال 1404 اما چنین موردی دیده نمی‌شود و اعتبارات متفرقه کاملاً مجزا از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی (پیوست 1) در نظر گرفته شده است.

4-1. بررسی تغییرات اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول 9 بودجه)

همان‌طور که در جدول 2 ذکر شد، ردیف‌های متفرقه (جدول 9 بودجه)، حدود 19 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه و حدود 17 درصد از قانون را دربردارند. مجموع اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه، حدود 14/5 هزار میلیارد تومان کاهش یافته که مهم‌ترین تغییرات آن به‌شرح زیر است:

1. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به 3 ردیف (به‌شرح جدول 8) با مجموع اعتبار 15/5 هزار میلیارد تومان، از لایحه بودجه حذف‌ شده‌اند.

جدول 8. اعتبارات عمرانی حذف‌ شده از جدول 9 لایحه بودجه سال  1404 [2]

2. در 26 ردیف (به‌شرح جدول 9)، درمجموع در حدود 18 هزار میلیارد تومان اعتبار عمرانی جدید لحاظ شده است (در بعضی موارد ردیف‌ها به کلی جدید هستند و در بعضی دیگر، در لایحه صرفاً اعتبار هزینه‌ای لحاظ شده بود و در قانون اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز اضافه شده است). این موارد، به‌غیر از ردیف‌هایی است که مبلغ اعتبار عمرانی آنها افزایش‌ یافته است. مشخص نیست این ردیف‌ها با چه توجیه مطالعاتی و محاسباتی به لایحه بودجه اضافه شده‌اند و نسبت آنها با طرح‌های مندرج در پیوست یک بودجه چیست.

جدول 9. اعتبارات عمرانی جدید در جدول 9 قانون بودجه سال 1404 [1]

3. 8 مورد از ردیف‌های متفرقه در جدول 9 بودجه، در مسیر لایحه تا قانون با افزایش مواجه شده‌اند که شرح آنها در جدول 10 آورده شده است. افزایش مبالغ در این بخش، درمجموع 1780 میلیارد تومان بوده است. همچنین 2 ردیف نیز، در فرایند لایحه تا قانون با کاهش مواجه شده‌اند که این کاهش نیز درمجموع حدود 3/8 هزار میلیارد تومان، برآورد شده که مشروح این موارد نیز در جدول 11 آورده شده است.

جدول 10. ردیف‌های متفرقه افزایش‌یافته [1] [2]

جدول 11. ردیف‌های متفرقه کاهش‌یافته [1][2]

5.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی

همان‌گونه که در جدول 2 مشخص است، در لایحه بودجه سال 1404، میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی (عمومی)، حدود 87/3 هزار میلیارد تومان بوده، که در قانون بودجه این رقم به حدود 94 هزار میلیارد تومان رسیده است. جدول 12 تغییرات اجزای عمده اعتبارات استانی را از لایحه تا قانون ارائه کرده است.

جدول 12. تغییرات در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی [1] [2]

درخصوص تغییرات اجزای اعتبارات عمرانی استانی نکات زیر قابل‌ ذکر است:

• ستون‌های «تملک استانی»، «0/27 ارزش افزوده» و «اعتبارات انتقالی از ملی به استانی» از لایحه تا قانون بدون تغییر باقی مانده است. به این معنا که هم مجموع و هم ترکیب آن (تفکیک اعتبارات بین استان‌ها) تغییری نداشته است.
• ستون «3 درصد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی» در لایحه برابر با 4/36 هزار میلیارد تومان بوده که در قانون به عدد 43/2 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است.
• در مصوبه مجلس، دو ستون با عنوان‌های «توازن 1» و «توازن 2 طرح‌های ملی پیوست شماره یک واقع در استان» به‌ترتیب به مبالغ 8/7 و 42/8 هزار میلیارد تومان افزوده شده است.
• در مصوبه مجلس، یک ستون با عنوان «زیرساخت‌های انرژی، ایجاد نیروگاه‌های خورشیدی در دانشگاه‌ها و طرح‌های آبخیزداری و احیای قنوات (انتقالی از جدول 14)» به مبلغ 36 هزار میلیارد تومان افزوده شده که در‌واقع بخشی از مصارف در نظر گرفته شده در جدول شماره 14 قانون بودجه است که در مصارف عمومی منعکس نشده، اما توزیع استانی آن در جدل شماره 10 قانون بودجه منعکس شده است.

با توجه به تغییرات یاد شده، شکل 3 میزان افزایش (یا کاهش) مجموع اعتبارات عمرانی را به تفکیک استان‌های کشور نمایش می‌دهد.

شکل 3. رشد اعتبارات عمرانی استانی از لایحه تا قانون بودجه سال ۱۴۰4 [1] [2]

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، عملکرد مجلس شورای اسلامی از حیث اثرگذاری بر محتوای لایحه بودجه سال 1404 در حوزه اعتبارات عمرانی، بررسی شد. جدول 13، تغییرات انجام شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال ۱۴۰4 را با سال‌های گذشته مقایسه کرده است.

در‌مجموع می‌توان محدود شدن تغییرات مجلس در حجم اعتبارات برای دومین سال متوالی (نتیجه تغییر شیوه ارائه بودجه به مجلس در دو مرحله)، کاهش سهم اعتبارات متفرقه و همچنین کمتر شدن تغییر در جزئیات و عناوین طرح‌ها را از ویژگی‌های مثبت قانون ارائه شده توسط مجلس و در نقطه مقابل افزایش قابل‌توجه تعداد طرح‌های اضافه شده به پیوست (1) که به‌نوعی عقب‌‌گرد به سال‌های گذشته را نشان می‌دهد و همچنین افزایش قابل ملاحظه ردیف‌های متفرقه و گنجاندن برخی طرح‌های جزئی و مبهم در لابه‌لای جدول 9 بودجه را از نکات منفی برشمرد.

جدول 13. مقایسه تغییرات اعتبارات عمرانی در فرایند بررسی لایحه بودجه در پنج سال اخیر [3]

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، نکات زیر به‌عنوان جمع‌بندی مباحث و پیشنهادهایی برای بهبود حکمرانی در حوزه طرح‌های عمرانی دولت قابل ارائه است:

•  براساس بررسی‌های انجام شده، فرایند تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دچار اشکال است و ازاین‌رو، تدوین یک قانون ویژه برای تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی ضروری است. بخشی از آسیب‌های یاد شده در مرحله تصویب طرح‌ها و مداخله مجلس شورای اسلامی در جزئیات طرح‌های عمرانی لوایح بودجه سنواتی، ناشی از نبود اتقان در مرحله تعریف طرح است. چنانچه دولت‌ها موظف باشند در ازای تعریف هر طرح عمرانی جدید در پیوست ۱، لوایح بودجه، دست‌کم خلاصه‌ای از مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن را به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند (و حتی برای بررسی توسط افکار عمومی، این اسناد را منتشر کنند)، انضباط بیشتری بر تعریف طرح‌ها عمرانی حاکم خواهد شد و بدون شک ورود مجلس به اعتبارات این حوزه نیز گزیده‌تر می‌گردد.
•  یکی از انگیزه‌های مجلس شورای اسلامی برای اثرگذاری در محتوای لوایح بودجه سنواتی، رفع عدم توازن‌های استانی و حل مشکلات حاد حوزه‌های انتخابیه در بخش‌هایی نظیر راه، آب و فاضلاب و ... است. به‌این‌ترتیب، چنانچه دولت موظف باشد درخصوص کلیت مخارج عمرانی لایحه بودجه، نسبت به ارائه سند نحوه رفع عدم توازن‌های استانی و بهبود شاخص‌های تعیین‌ شده اقدام کند، بخشی از این دغدغه قابل تأمین خواهد بود و مجلس از اثرگذاری در مرحله تصویب، به تقویت نقش خود در مرحله نظارت سوق داده می‌شود.
•  با وجود نکات یاد شده، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی تاحدامکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود. به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان طرح‌ها را با مشکل مواجه می‌شود.
•  اگرچه افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف بودجه امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند تشکیل سرمایه در کشور و ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها می‌تواند شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیتی بیشتر از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.