خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط به طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش فعلی که به‌صورت سالیانه منتشر می‌شود، صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز است و ازاین‌رو، به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1402 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته‌ است. بدیهی است تأکید این گزارش بر آسیب‌های مرحله تصویب بودجه، به‌معنای چشم‌پوشی از آسیب‌های مهم سایر مراحل، به‌ویژه در مرحله تعریف طرح‌ها در دستگاه‌های اجرایی دولت نیست.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1402، به نکاتی اشاره شده که اهم آن به‌شرح زیر است:

از مقایسه مجموعه تغییرات انجام‌شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال ۱۴۰۲ با سال‌های گذشته، چنین به‌نظر می‌رسد که از حیث کاهش ورود به جزئیات طرح‌ها، کاهش سهم اعتبارات متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی و توجه به قوانین دائمی یا قانون برنامه در تعیین اعتبارات استانی، نسبتاً وضعیت قابل‌قبولی داشته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی و یا راهکارهای سیاستی به همراه تجزیه و تحلیل استدلال‌ها

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، پیشنهاد می‌شود:

- به‌منظور ارتقای شفافیت و انضباط مالی و اجرایی دولت، رفع دغدغه‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی درخصوص رفع توازن‌های استانی و منطقه‌ای و درنهایت پیشگیری از مداخلات غیرکارشناسی در مسیر تدوین، تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی کشور ضرورت دارد تا اقدامات زیر توسط دولت انجام شود:

• تدوین و ارائه سندی درخصوص «نحوه رفع عدم توازن‌های استانی و منطقه‌ای» در قالب پیوست استانی بودجه و ارائه شاخص‌های قابل پایش برای سنجش عملکرد دولت در این زمینه در طی سال و پس از اتمام آن.
• انتشار عمومی و ارائه مطالعات توجیهی فنی، مالی، اجتماعی و زیست‌محیطی به‌ازای تعریف هر طرح جدید در قوانین بودجه سنواتی.
• تعریف طرح‌های عمرانی متفرقه در قالب داده‌های قابل پایش مندرج در پیوست ۱ بودجه، به‌جای ارائه بخش اعظم این اعتبارات در قالب ردیف‌های متفرقه که شفافیت کمتری داشته و متولی مشخصی نیز ندارد.

- علاوه‌بر موارد مورد انتظار از دولت، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی تا‌حد امکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود. به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان طرح‌ها را با مشکل مواجه می‌کند‌.

درنهایت شایان‌ذکر است اگرچه افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف بودجه امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند تشکیل سرمایه در کشور و ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها می‌تواند شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیت بیشتری از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.

1.مقدمه

بودجه کل کشور آثار مالی مجموعه سیاست‌ها، امور حاکمیتی محوله به سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و امور تصدی‌گری محوله به شرکت‌ها و بانک‌های دولتی را نشان‌ می‌دهد. مجلس شورای اسلامی نیز در زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه سعی در پیگیری منافع ملی از طریق تنظیم راهبردهای کلان بودجه و همچنین اصلاح بودجه یا تغییر برخی جزئیات آن به‌عنوان منتخب مردم دارد که این امر در حوزه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود را بیشتر با شروع طرح‌ها و پروژه‌های جدید و افزایش اعتبارات نشان داده است. بر این اساس در مسیر بررسی لایحه بودجه سال 1402 در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس، تغییراتی حاصل شد که این گزارش در مقام توصیف و تحلیل این تغییرات در زمینه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که با عنوان اعتبارات عمرانی نیز شناخته می‌شوند.

حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، ضرورت آسیب‌شناسی فرایندهای مربوط با طرح‌های عمرانی دولت را آشکار ساخته‌ است. براساس مطالعات پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس، این آسیب‌ها در همه مراحل مختلف فرایند طرح‌های عمرانی، از تعریف (دولت)، تصویب (مجلس)، اجرا (دولت) و نظارت (دولت و مجلس) قابل ردیابی است؛ بااین‌حال، گزارش فعلی صرفاً بر مرحله تصویب متمرکز است و ازاین‌رو، به مقایسه و بررسی تفاوت‌های لایحه و قانون بودجه سال 1402 کل کشور در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته است. بدیهی است تأکید این گزارش بر آسیب‌های مرحله تصویب بودجه، به‌معنای چشم‌پوشی از آسیب‌های مهم سایر مراحل، به‌ویژه در مرحله تعریف طرح‌ها در دستگاه‌های اجرایی دولت نیست.

مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه دولت در قانون بودجه سال 1402 کل کشور – با احتساب مصارف سرمایه‌ای از محل درآمدهای اختصاصی - نسبت به لایحه حدود 13/4 درصد رشد داشته و سهم آن از کل منابع و مصارف بودجه عمومی دولت از 16 درصد در لایحه به 17 درصد در قانون افزایش‌یافته است. مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک عمومی (شامل اعتبارات ملی، متفرقه و استانی) و اختصاصی در جدول 1 ارائه شده است.

جدول 1. مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه و قانون بودجه سال 1402      (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه و قانون بودجه سال 1402 کل کشور (ارقام گرد شده‌اند).

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در قانون نسبت به لایحه 47.1 هزار میلیارد تومان افزایش داشته است. 21.7 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی ملّی، 11.9 هزار میلیارد تومان به اعتبارات استانی و 13.5 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه (اعم از جدول ۹ و ۱-۷) افزوده شده‌ است.

بررسی پیشینه موضوع

مقایسه قانون بودجه مصوب مجلس و لایحه بودجه دولت از آن جهت حائز اهمیت است که می‌تواند میزان و کیفیت اثرگذاری مجلس بر جهت‌گیری‌های کلّی و جزئیات لوایح بودجه سنواتی را روشن‌تر کند. ازاین‌رو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش‌های سالیانه خود نسبت به بررسی، ارزیابی و گزارش این تغییرات در قالب گزارش‌های «از لایحه تا قانون» اقدام می‌کند.

شایان‌ذکر است علاوه‌بر توجه به ارقام پیشنهادی دولت در لایحه و ارقام مصوب مجلس در قانون بودجه، بررسی میزان «تحقق» ارقام تصویب‌شده در مجلس می‌تواند این مقایسه را تکمیل کرده و تصویر واقعی‌تری ارائه کند.

نمودار 1. مقایسه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمومی در سال‌های 1398 تا 1402

مآخذ: لایحه و قانون بودجه در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ و گزارش‌های عملکرد مالی دولت در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱.

از بررسی نمودار بالا چنین برمی‌آید که در سه سال اخیر، پرداختی اعتبارات عمرانی عددی بین عدد اولیه لایحه و عدد نهایی مصوب در قانون بوده است. چنین به‌نظر می‌رسد که در این سال‌ها نوعی از بازی تکرارشونده میان مجلس و دولت شکل گرفته است که در آن دولت با آگاهی از اینکه تغییرات بودجه در مجلس افزایشی خواهد بود، اعتبارات عمرانی را کمتر از واقع برآورد می‌کند تا پس از افزایش در مجلس، کمی تعدیل شود.

2.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های ملی (مندرج در جدول 7 و پیوست 1 لایحه و قانون بودجه) خود به دو بخش قابل تقسیم است:

1. اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌ها (مندرج در پیوست 1 لایحه و قانون بودجه)،
2. سایر اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مندرج در جدول 1-7 لایحه و قانون بودجه سال 1402).

در فرایند بررسی و تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، اعتبارات دسته اول حدود 22 هزار میلیارد تومان و اعتبارات دسته دوم حدود 900 میلیارد تومان افزایش‌یافته است. براساس مندرجات پیوست شماره یک لایحه بودجه سال 1402، تعداد 2605 طرح عمرانی ملی در کشور وجود داشت که این تعداد در قانون بودجه به 2612 طرح رسید. توضیحات مربوط به این تغییرات قابل‌توجه در طرح‌های عمرانی ملی در پیوست 1 لایحه بودجه سال 1402 و سایر تغییرات شامل تصویب اعتبار برای طرح‌های متوقف‌شده، افزایش اعتبار طرح‌های لایحه و تغییر در عناوین طرح‌ها در ادامه به تفکیک بررسی خواهد شد.

- بررسی تغییرات اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی به تفکیک امور:

تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی (اعم از عمومی، متفرقه و اختصاصی) از لایحه تا قانون به تفکیک امور در نمودار ۲ گزارش شده‌ است:

نمودار2. مقایسه اعتبارات عمرانی ملی به تفکیک امور

مأخذ: لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

همان‌طور که در نمودار بالا مشاهده می‌شود بیشترین افزایش نسبی به‌ترتیب مربوط به امور مسکن، عمران شهری و روستایی (6.8 هزار میلیارد تومان) و رفاه اجتماعی (1.1 هزار میلیارد تومان) است. همچنین کمترین افزایش نسبی مربوط به امور محیط ‌زیست (بدون افزایش) و دفاعی و امنیتی (حدود 315 میلیارد تومان) بوده، البته باید در نظر داشت که بخش بزرگ‌تر اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه (در جدول ۹ لایحه و قانون بودجه) توزیع شده است که به تفکیک امور و فصول ارائه نمی‌شود. به همین دلیل، اظهارنظر درخصوص اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی در فرایند بررسی لایحه بودجه اعتبارات بیشتری برای کدام امور در نظر گرفته‌اند، صرفاً با تکیه‌بر اطلاعات نمودار فوق دقیق نخواهد بود.

- طرح‌های حذف و اضافه شده در پیوست 1 بودجه سال 1402 نسبت به لایحه

در پیوست شماره یک قانون بودجه سال 1402، تعداد 7 طرح جدید نسبت به لایحه اضافه شده‌ و هیچ طرحی حذف نشده است. شایان‌ذکر است سه طرح از طرح‌های جدید درج شده در قانون، فاقد سال شروع و اتمام هستند. یکی از ۷ طرح اضافه شده ازجمله طرح‌های جاری یا مستمر می‌باشد که از اعتبارات ذیل سازمان برنامه‌وبودجه کشور جدا شده و در قالب یک طرح جدید تعریف شده‌ است. مجموع اعتبارات افزوده شده بابت این تعداد طرح حدوداً مبلغ 1/35 هزار میلیارد تومان است که بخش عمده آن مربوط به طرح «تأمین آب زاهدان و شهرهای منطقه سیستان از دشت تهلاب» است که صرفاً از ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه، به اعتبارات زیرمجموعه دستگاه‌های اجرایی در قانون بودجه جابه‌جا شده است. به این ترتیب، از این حیث (اضافه یا کم‌کردن طرح‌ها) تغییرات در مجلس بسیار حداقلی بوده است.

جدول ۲. طرح‌های جدید در پیوست شماره یک قانون بودجه سال 1402 نسبت به لایحه

مأخذ: پیوست شماره ۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

- لحاظ اعتبار برای طرح‌های متوقف‌شده در پیوست ۱ لایحه بودجه سال ۱۴۰۲:

در پیوست ۱، لوایح بودجه سنواتی، طرح‌هایی با اعتبار بسیار کم (۱، ۵ یا ۱۰ میلیون ریال) درج می‌شود که عموماً طرح‌هایی هستند که به‌دلیل بروز موانعی متوقف شده‌اند. هرچند در موارد دیگری برای برخی طرح‌ها اعتباراتی لحاظ شده‌ که تناسبی با ابعاد و هزینه‌های طرح ندارد،[1] اما در این بخش صرفاً این طرح‌ها به‌عنوان «متوقف‌شده» در نظر گرفته شده است.

با این توضیحات، برای 9 مورد از طرح‌های متوقف شده در لایحه اعتباری در حدود 170 میلیارد تومان لحاظ شده، اطلاعات این طرح‌ها در جدول ۳ ارائه شده‌ است. مشخص نیست که لحاظ اعتبار برای این طرح‌ها (که قاعدتاً به دلایلی برای آنها اعتباری در لایحه در نظر گرفته نشده بود) به پشتوانه چه دلایل و شواهدی انجام‌شده و آیا این طرح‌ها قابل انجام هستند یا اینکه صرفاً روی کاغذ اعتباری برای آنها در نظر گرفته شده است؟

جدول 3. طرح‌های متوقف‌شده در لایحه که در قانون برایشان اعتبار در نظر گرفته شده است

مأخذ: پیوست شماره ۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

* عناوین این طرح‌ها در فرایند بررسی بودجه در مجلس تغییر کرده و عباراتی به آن اضافه شده است.

- افزایش اعتبارات طرح‌های پیوست 1 نسبت به لایحه بودجه سال 1402:

یکی از مهم‌ترین تغییرات قانون نسبت به لایحه تغییر در اعداد و ارقام بودجه مصوب طرح‌هاست. در فرایند بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در مجلس، به‌جز طرح‌های جدول ۳، اعتبار مصوب 353 طرح (نزدیک به 13/5٪ طرح‌ها) افزایش داشته که میزان این افزایش مجموعاً بیش از ۲۰ هزار میلیارد تومان است. اعتبار مصوب ۲ طرح نیز در مقایسه با لایحه بودجه کاهش‌یافته است که البته یکی از آنها مربوط به جدا شدن اعتبارات تعمیر و تجهیز مرکز پژوهش‌های ‫توسعه و آینده‌نگری از اعتبارات ذیل سازمان برنامه‌وبودجه کشور (آخرین ردیف جدول ۲) است. از میان 353 طرحی که افزایش اعتبار داشته‌اند:

• 140 طرح 100٪ یا بیشتر افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 84 طرح ۵۰٪ یا بیشتر افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 96 طرح ۲۰٪ یا بیشتر افزایش اعتبار داشته‌اند.
• 33 طرح کمتر از ۲۰٪ افزایش اعتبار داشته‌اند.

10 طرح با بیشترین میزان افزایش اعتبار در جدول ۴ نمایش داده شده که بخش قابل‌توجهی از افزایش اعتبار مجموع طرح‌ها ناشی از همین ۱۰ طرح است. نکته حائز اهمیت درخصوص این تغییرات این است که افزایش یا کاهش اعتبارات طرح‌های عمرانی علی‌القاعده نیازمند در اختیار داشتن اطلاعات متعددی ازجمله مطالعات توجیهی، وضعیت پیشرفت فیزیکی، هزینه‌های باقیمانده تا اتمام طرح و... بوده و اعمال تغییراتی چنین گسترده در فرایند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی، ممکن است موجب تخصیص ناکارای منابع به پروژه‌های عمرانی دولت و تضییع این منابع محدود شود.

جدول 4. 10 طرح با بیشترین مبلغ افزایش اعتبار از لایحه تا قانون

مأخذ: پیوست شماره ۱ لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

- تغییر در عناوین طرح‌های پیوست 1 لایحه بودجه سال 1402:

در قانون بودجه سال 1402 عناوین 50 طرح مندرج در لایحه با تغییر روبه‌رو بوده است. خاطر نشان می‌سازد که عمده تغییرات صورت‌گرفته در عناوین طرح‌ها، با افزایش حجم عملیات طرح‌های مذکور همراه است و حتی می‌تواند مطالعات امکان‌سنجی طرح را به کلّی تحت‌الشعاع قرار دهد. این درحالی است که در تغییرات اعمال شده در مجلس، عمدتاً میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح‌های مذکور تغییری نیافته است. با توجه به اینکه اعمال چنین تغییراتی در فرایند بررسی بودجه در مجلس به‌راحتی انجام‌شده، اما می‌تواند آثار قابل‌توجهی بر امکان‌پذیری و اعتبارات مورد نیاز طرح‌ها داشته باشد. پیشنهاد می‌شود نمایندگان محترم نسبت به تغییر عناوین طرح‌ها حساسیت ویژه‌ای به خرج داده تا از ورود جزئی و نگاه‌های منطقه‌ای در بررسی بودجه کل کشور جلوگیری شود. جدول 5 تغییرات در عناوین این طرح‌ها را نشان‌ می‌دهد.

جدول 5. طرح‌هایی که عنوان آنها در قانون بودجه سال 1402 نسبت به لایحه تغییر کرده‌ است^[2]

مأخذ: پیوست شماره ۱ لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

- تغییر در سایر جزئیات طرح‌های پیوست 1 لایحه بودجه سال 1402:

علاوه‌بر عناوین طرح‌ها و اعتباراتی که برای این طرح‌ها در سال ۱۴۰۲ مصوب شده‌، سایر جزئیات طرح‌ها اعم از اهداف کمی، دستگاه اجرایی، اعتبارات تخصیص‌یافته در گذشته (!) و برآورد اعتبارات سال‌های بعد دستخوش تغییراتی شده است که در مواردی عجیب و حتی غیرقابل قبول به‌نظر می‌رسد. در ادامه به‌طور مختصر به برخی از این تغییرات اشاره می‌شود:

• دستگاه اجرایی ۱۴ طرح تغییر داشته که البته عمده این تغییرات جزئی بوده و عمدتاً ناشی از تدقیق دستگاه اجرایی متولی و تغییر از دستگاه اجرایی اصلی به فرعی بوده است.
• در ۳۱ طرح، مجموع مبالغ پرداختی به طرح‌ها تا سال ۱۴۰۰ از لایحه تا قانون کاهش‌یافته و مجموع ارقام کاهش‌یافته نیز در حدود ۳ هزار میلیارد تومان است! با توجه به اینکه عملکرد اعتبارات مربوط به امری است که در گذشته صورت‌گرفته، این تغییرات هیچ توجیهی نداشته و مشخص نیست که آیا صرفاً به‌دلیل خطا در تهیه جداول اتفاق افتاده‌ است یا دلیل دیگری دارد؟
• پیش‌بینی سال‌های بعد در ۲۱ طرح افزایش و در ۳۰۰ طرح کاهش‌یافته است.
  • مواردی که در آنها پیش‌بینی سال‌های بعد افزایش‌یافته است، طرح‌هایی هستند که پیش‌بینی سال‌های بعد آنها در لایحه صفر بوده، اما سال پایان آنها ۱۴۰۲ نبوده است. به این ترتیب، به‌نظر می‌رسد افزایش‌های صورت‌گرفته، درواقع اصلاح اشتباهاتی است که در پیوست ۱ لایحه صورت‌گرفته است.
  • مواردی که در آنها پیش‌بینی سال‌های بعد کاهش‌یافته است، طرح‌هایی هستند که اعتبار مصوب آنها در سال ۱۴۰۲ افزایش‌یافته و به‌تبع آن از پیش‌بینی سال‌های بعد آنها کاسته شده است.

3.تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه

همان‌طور که در جدول 1 ذکر شد، ردیف‌های متفرقه (جدول 9 لایحه و قانون بودجه سال 1402) حدود 40 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه و قانون را دربر دارند. پیش از پرداختن به‌نقد سهم بالای ردیف‌های متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی، لازم است تغییرات این اعتبارات را در مسیر لایحه تا قانون بودجه سال 1402 بررسی کنیم. مجموع اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه حدود 11/2 هزار میلیارد تومان افزایش‌یافته که مهم‌ترین تغییرات آن به‌شرح زیر است:

- اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به 7 ردیف (به شرح جدول 6) با مجموع اعتباری در حدود 7 هزار میلیارد تومان از لایحه بودجه حذف‌ شده‌اند (در بعضی موارد ردیف‌ها به کلی حذف شده‌اند و در بعضی دیگر صرفاً اعتبار عمرانی حذف شده است).

جدول 6. اعتبارات عمرانی حذف‌شده از جدول متفرقه لایحه بودجه سال 1402               (میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

- در 36 ردیف (به‌شرح جدول 7) مجموعاً اعتباری در حدود 26 هزار میلیارد تومان اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید لحاظ شده است (در بعضی موارد ردیف‌ها به کلی جدید هستند و در بعضی دیگر، در لایحه صرفاً اعتبار هزینه‌ای لحاظ شده بود و در قانون اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز اضافه شده است). این موارد، به‌غیر از ردیف‌هایی است که مبلغ اعتبارشان افزایش‌یافته است.

جدول 7. اعتبارات عمرانی جدید در جدول متفرقه قانون بودجه سال 1402                (میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

• علاوه‌بر این، در ۲۸ ردیف مبلغ اعتبار عمرانی در نظر گرفته شده در لایحه بودجه دستخوش تغییر شده است که از این تعداد:
  • اعتبار عمرانی ۶ ردیف افزایش‌یافته (مجموعاً حدود ۹ هزار میلیارد تومان افزایش) که بخش عمده آن ناشی از دو ردیف زیر است:
    • اعتبارات موضوع ماده (37) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) (اختصاص به وزارت بهداشت درمان و ‫آموزش پزشکی و سازمان بیمه سلامت ایران): 7/5 هزار میلیارد تومان افزایش‌.
    • اعتبارات ‫معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور (دبیرخانه شورای‌عالی جهاد سازندگی): هزار میلیارد تومان افزایش‌.
  • اعتبار عمرانی ۲۲ ردیف کاهش‌یافته (مجموعاً حدود 16/7 هزار میلیارد تومان کاهش) که بخش عمده آن ناشی از ردیف‌های زیر است:
    • ‫تأمین آب، آبرسانی اضطراری به شهرها و روستاها با اولویت مشارکت بخش غیردولتی و جبران حقابه‌های قانونی منتقل شده به ‫بخش شرب‌: 5/8 هزار میلیارد تومان کاهش.
    • ‫اعتبارات موضوع عوارض و مالیات سیگار: 2/5 هزار میلیارد تومان کاهش‌.
    • اعتبارات ‫بهسازی و نوسازی فضاهای آموزشی وزارت آموزش‌وپرورش‌: 1/9 هزار میلیارد تومان کاهش‌.
    • ‫اعتبارات موضوع تبصره «۶» ماده (۱۲) قانون اصلاح قانون معادن‌: 1/5 هزار میلیارد تومان کاهش.

شایان‌ذکر است با توجه به اینکه اعتبارات ردیف‌های متفرقه برای اجرای موارد ویژه، اعتبارات مشترک بین چند دستگاه، اعتبارات کوتاه‌مدت (یک‌ساله) و مواردی از این دست، لازم است این منطق در افزودن ردیف‌ها به جدول اعتبارات متفرقه در نظر گرفته شود. ازسوی دیگر، افزایش تعداد و حجم اعتبارات ردیف‌های متفرقه، به‌دلیل عدم تعیین متولی مشخص برای این ردیف‌ها، انضباط جداول بودجه را برهم ریخته، شفافیت و به‌تبع آن نظارت‌پذیری بودجه را کاهش می‌دهد. در لایحه بودجه سال 1402، سهم این اعتبارات از کل اعتبارات عمرانی حتی از سهم اعتبارات طرح‌های پیوست 1 نیز پیشی گرفته بود و با نظر مجلس کمی کاهش یافت، اما همچنان سهم بزرگی از اعتبارات عمرانی را به‌خود اختصاص داده است.

علاوه‌بر این، با نگاهی به جدول 7، می‌توان دریافت که طرح‌های متعددی که از جهت عنوان مشابهت بالایی به طرح‌های دستگاه‌های اجرایی دارند و علی‌القاعده باید پس از طی فرایندهای قانونی (نیازسنجی اولیه توسط دستگاه مربوطه، انجام مطالعات توجیهی و امکان‌سنجی، بررسی اولویت‌ها و امکان تأمین اعتبار در سازمان برنامه‌وبودجه کشور و...) وارد پیوست ۱ قوانین بودجه شوند، بدون ضابطه خاصی به جدول اعتبارات متفرقه الحاق شده‌اند. در شرایطی که کشور درگیر معضل طرح‌های عمرانی ناتمام است، الحاق این طرح‌ها به بودجه بدون طی مراحل مقدماتی (و مطالعات اولیه طرح) صرفاً به انبوه طرح‌های ناتمام اضافه می‌کند.

4تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی

همان‌گونه که در جدول 1 مشخص است، در لایحه بودجه سال 1402 میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی (عمومی) برابر با 50/1 هزار میلیارد تومان بوده که در قانون بودجه این رقم به حدود 63/4 هزار میلیارد تومان رسیده است. جدول 8 تغییرات اجزای عمده اعتبارات استانی را از لایحه تا قانون ارائه کرده‌ است.

جدول 8. تغییرات در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی از لایحه تا قانون (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

درخصوص تغییرات اجزای اعتبارات عمرانی استانی نکات زیر قابل‌ذکر است:

• ستون «تملک استانی» (که در این گزارش از آن با عنوان اعتبارات عمرانی ویژه استان نیز یاد می‌شود) و ستون «0/27 ارزش‌افزوده» از لایحه تا قانون بدون تغییر باقی مانده است. به این معنا که هم مجموع و هم ترکیب آن (تفکیک اعتبارات بین استان‌ها) تغییری نداشته‌ است.
• درخصوص سهم استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت‌وگاز این نکته شایان توجه است که ارقام مندرج در لایحه بودجه بسیار کمتر از ۳ درصد تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه بود. در پی تذکر این موضوع در زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی و در گزارش‌های پیشین این مرکز، ارقام مربوط به این ستون از ۲۱ هزار میلیارد تومان به بیش از ۳۴ هزار میلیارد تومان افزایش یافت تا در تناسب با قانون برنامه باشد.
• مشابه نکته فوق، درخصوص اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن نیز اتفاق افتاده است. با توجه به عدم رعایت نسبت قانونی در لایحه، این اعتبارات از ۳۵ هزار میلیارد تومان به بالغ بر ۵۷ هزار میلیارد تومان افزایش‌یافته که البته همچنان از ۳ درصد کل اعتبارات بودجه عمومی دولت کمتر است. علاوه‌بر این، از مجموع بیش از ۲۲ هزار میلیارد تومان افزایش اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن، ۱۵ هزار میلیارد تومان آن بدون توزیع استانی و در قالب ردیف تحت‌عنوان «محرومیت‌زدایی» آمده است.
• با توجه به نکات یاد شده، حدود 13 هزار میلیارد تومان بابت افزایش سهم استان‌ها از منابع نفت‌وگاز و حدود 7 هزار میلیارد تومان بابت افزایش اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن بین ۳۱ استان کشور توزیع شده است. شکل ۱، رشد مجموع اعتبارات عمرانی (شامل عمرانی ویژه استان، ۳ درصد نفت، ۲۷ صدم ارزش‌افزوده و قانون استفاده متوازن) را به تفکیک استان‌های کشور نمایش می‌دهد. بر این اساس، بیشترین رشد مربوط به استان‌های تهران (۵۷٪)، بوشهر (۴۰٪) و خوزستان (37٪) و کمترین رشد مربوط به استان‌های البرز (۱۱٪)، کرمان (۱۶٪) و سیستان و بلوچستان (۱۶٪) است. ازآنجاکه به‌موجب قانون توزیع استانی اعتبارات حاصل از صادرات نفت‌وگاز باید به نسبت 1 به 2، بین مناطق نفت‌خیز و گازخیز و مناطق کمتر توسعه‌یافته انجام شود، طبیعی است که رشد اعتبارات عمرانی استان‌های نفت‌خیز و گازخیز (به‌طور ویژه استان‌های خوزستان و بوشهر) بیش از سایر استان‌ها باشد؛ با وجود این، بیشترین رشد اعتبارات عمرانی استانی مربوط به استان تهران است که ابهاماتی را درخصوص چگونگی توزیع ارقام افزایش‌یافته ایجاد کرده‌ است.

شکل 1. درصد رشد اعتبارات عمرانی استانی از لایحه تا قانون بودجه سال ۱۴۰۲

مأخذ: لایحه و قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور.

5.سایر جداول مرتبط با طرح‌های عمرانی

در لایحه بودجه سال 1402 کل کشور:

الف) جدول 19، با عنوان «فهرست طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دارای مجوز کمیسیون ماده (23) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) با اولویت مناطق محروم» با 37 طرح،

ب) جدول 20، با عنوان «طرح‌های مطالعاتی و اجرایی موضوع ردیف شماره 9-550000» با تعداد 387 طرح،

مجموعاً با اعتباری برابر با 100 میلیارد تومان درج شده‌ بودند.

در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور:

الف) تعداد طرح‌های جدول ۱۹، به 59 طرح افزایش‌یافته،

ب) تعداد طرح‌های جدول ۲۰، به 476 طرح افزایش‌یافته است.

بااین‌حال ردیف اعتباری مربوطه در جداول متفرقه با 10درصد کاهش، به ۹۰ میلیارد تومان رسیده است. با توجه به تغییرات صورت‌گرفته در مسیر لایحه تا قانون، به‌نظر می‌رسد بخشی از تغییرات مدنظر نمایندگان محترم مجلس (به‌ویژه پیشنهاد اجرای طرح‌های جدید توسط ایشان) در قالب این جداول ارائه شده است تا در صورت مثبت‌بودن نتایج مطالعات توجیهی طرح‌ها و موفقیت در اخذ مجوزهای قانونی، گام‌های اولیه اجرای این طرح‌ها برداشته شود. این شیوه، ازآنجاکه جایگزین رویه‌های سابق، یعنی تعریف مستقیم طرح‌های جدید در پیوست ۱ بودجه شده‌ است، مثبت ارزیابی می‌شود. در عین حال، باید توجه داشت که قرارگیری عناوین طرح‌ها در این جداول نباید به شکل‌گیری انتظارات اجتماعی در حوزه‌های انتخابیه نمایندگان محترم بینجامد، چراکه اجرای طرح‌ها مشروط به انجام مطالعات اولیه، اخذ مجوزهای قانونی و درنهایت تأمین اعتبار است.

6.جمع‌بندی و پیشنهاد

در این گزارش، ضمن بررسی تغییرات اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در مسیر بررسی و تصویب لایحه بودجه سال 1402 کل کشور، عملکرد مجلس شورای اسلامی از حیث اثرگذاری بر محتوای لایحه بودجه سال 1402 در حوزه اعتبارات عمرانی بررسی شد. جدول ۹، تغییرات انجام‌شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال ۱۴۰۲ را با سال‌های گذشته مقایسه کرده‌ است که به‌نظر می‌رسد از حیث محدود شدن ورود به جزئیات طرح‌ها، کاهش سهم اعتبارات متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی و رعایت قوانین دائمی یا قانون برنامه در تعیین اعتبارات استانی، نسبتاً وضعیت قابل‌قبولی داشته است.

جدول 9. مقایسه عملکرد مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه در فرایند بررسی لایحه بودجه در چهار سال اخیر

با توجه به آمار و ارقام ارائه شده در گزارش و همچنین نظر به حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور، نکات زیر به‌عنوان جمع‌بندی مباحث و پیشنهادهایی برای بهبود حکمرانی در حوزه طرح‌های عمرانی دولت قابل ارائه است:

- براساس بررسی‌های انجام‌شده، فرایند تعریف، تصویب، اجرا و نظارت بر طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دچار اشکال است و ازاین‌رو، تدوین یک قانون ویژه برای تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی ضروری است. بخشی از آسیب‌های یادشده در مرحله تصویب طرح‌ها و مداخله مجلس شورای اسلامی در جزئیات طرح‌های عمرانی لوایح بودجه سنواتی، ناشی از عدم اتقان در مرحله تعریف طرح است. چنانچه دولت‌ها موظف باشند در ازای تعریف هر طرح عمرانی جدید در پیوست ۱، لوایح بودجه، لااقل خلاصه‌ای از مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن را به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند (و حتی برای بررسی توسط افکار عمومی، این اسناد را منتشر کنند)، انضباط بیشتری بر تعریف طرح‌ها عمرانی حاکم خواهد شد و بدون شک ورود مجلس به اعتبارات این حوزه نیز گزیده‌تر خواهد شد.

- یکی از انگیزه‌های محترم نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای اثرگذاری در محتوای لوایح بودجه سنواتی، رفع عدم توازن‌های استانی و حل مشکلات حاد حوزه انتخابیه خود در بخش‌هایی نظیر راه، آب و فاضلاب و... است. به این ترتیب، چنانچه دولت موظف باشد درخصوص کلیت مخارج عمرانی لایحه بودجه، نسبت به ارائه سند نحوه رفع عدم توازن‌های استانی و بهبود شاخص‌های تعیین‌شده اقدام نماید، بخشی از این دغدغه قابل تأمین خواهد بود و مجلس از اثرگذاری در مرحله تصویب، به تقویت نقش خود در مرحله نظارت سوق داده می‌شود.

- با وجود نکات یاد شده که انجام آن از دولت مورد انتظار است، پیشنهاد می‌شود در مراحل بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی در مجلس شورای اسلامی تا‌حد‌امکان از ورود به جزئیات طرح‌های عمرانی پرهیز شود. به‌ویژه تغییر در عناوین طرح‌ها که امکان‌پذیری طرح‌ها را متأثر کرده و اسناد مطالعاتی و طرح‌های توجیهی پشتیبان طرح‌ها را با مشکل مواجه می‌کند‌.

- افزایش تعداد و حجم اعتبارات ردیف‌های متفرقه، از جهت عدم تعیین متولی مشخص برای این ردیف‌ها، انضباط جداول بودجه را بر‌هم‌ریخته، شفافیت و به‌تبع آن نظارت‌پذیری بودجه را کاهش می‌دهد. به‌این‌ترتیب، پیشنهاد می‌شود تا‌حد امکان از افزایش ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه پرهیز شده و این موضوع به‌عنوان خواسته مجلس از دولت مطالبه شود.

- اگرچه افزایش سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف بودجه امری پسندیده است که می‌تواند به بهبود روند تشکیل سرمایه در کشور و ایجاد زیرساخت‌های مولد اقتصادی منجر شود، اما افزایش تعداد طرح‌ها و اعتبارات آنها، بدون رفع موانع تأمین مالی و تخصیص اعتبار لازم به این طرح‌ها می‌تواند شمار طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در کشور را افزایش داده، موجب تجمیع مطالبات معوق پیمانکاران این طرح‌ها شده، مخارج دولت را بالاتر برده و سرمایه اجتماعی را مخدوش سازد. ازاین‌رو، تمرکز بر اصلاح کیفیت تأمین منابع مالی بودجه (اصلاحات سمت منابع بودجه) و کنترل و افزایش کارایی هزینه‌ها در بودجه (اصلاحات سمت مصارف بودجه)، اهمیتی بیشتر از افزایش مستقیم تعداد و اعتبارات مصوب طرح‌های عمرانی بودجه خواهد داشت.

 گزیده سیاستی

از مقایسه مجموعه تغییرات انجام شده در مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه سال 1402با سالهای گذشته، چنین به نظر میرسد که از حیث کاهش ورود به جزئیات طرحها، کاهش سهم اعتبارات متفرقه از مجموع اعتبارات عمرانی و توجه به قوانین دائمی یا قانون برنامه در تعیین اعتبارات استانی وضعیت قابل قبولی داشته است.