خلا صه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

بخش قابل‌توجهی از درآمدهای سالانه دولت به‌واسطه فروش نفت خام محقق می‌شود که متأسفانه اتکای به این منبع درآمدی با توجه به نوسانات قیمت و همچنین تحریم‌پذیری آن، یکی از چالش‌های اساسی در کشور است. برای حل این ابر چالش، برنامه هفتم دارای اهداف کمی و تکالیفی در خصوص افزایش درآمدهای مالیاتی است. همچنین فرآیندهای جداگانه حق بیمه و مالیات حقوق و عدم استقلال دادرسی بیمه و مالیات مشکلاتی را بوجود آورده است. ناهماهنگی بین سازمان مالیاتی و تأمین اجتماعی، تعدد فرآیندها و داده‌های مغایر باعث افزایش هزینه، خطا و نارضایتی کارفرمایان شده است. دادرسی وابسته به همان دستگاه‌های اجرایی، استقلال و عدالت در رسیدگی را تضعیف کرده است. به همین دلیل، قانون‌گذار در برنامه هفتم با هدف شفافیت، کارایی و عدالت، ادغام وصول و ایجاد مرکز دادرسی مستقل را مقرر کرده است. همچنین برنامه هفتم در موضوع شاخص‌های کلیدی شامل افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی تا ۱۰ درصد و نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای تا ۸۰ درصد در پایان برنامه است.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

در حوزه شاخص‌های کلیدی بررسی عملکرد نشان می‌دهد در سال نخست برنامه، رشد درآمدهای مالیاتی نسبتاً موفق بوده اما هنوز فاصله قابل‌توجهی تا اهداف نهایی باقی است.

در خصوص موضوع ساماندهی معافیت‌ها، لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم در انتهای مهر ماه سال ۱۴۰۳ به مجلس ارسال شده ‌است و در آن، بخش مهمی از معافیت‌های اشخاص حقیقی و حقوقی هدفمند شده‌ است. در صورتی که این لایحه از نظر دولت، همان لایحه موضوع بند (پ) ماده (۲۷) قانون برنامه باشد، می‌توان گفت دولت به وظایف خود در این خصوص عمل‌کرده و پیشنهاد می‌شود هرچه سریع‌تر این لایحه در مجلس شورای اسلامی بررسی شود.

به موجب بند (ت) ماده (27) قانون برنامه هفتم ، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تا پایان سال اول برنامه تمهیدات قانونی انتزاع فرایندهای دادرسی مالیاتی از سازمان امور مالیاتی کشور و دادرسی بیمه از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و ایجاد مراکز دادرسی مستقل مالیاتی و بیمه را فراهم نماید.

در این راستا باید از سوی دولت لایحه‌ای به مجلس ارسال می‌شد و فرآیندهای دادرسی مالیات و فرآیندهای دادرسی بیمه، بازطراحی و ادغام میشد. اما در یک سال اخیر هیچ اقدام خاصی مبنی بر ارائه لایحه یا اقدام مشابه دیگری از سوی وزارت اقتصاد و وزارت رفاه انجام نشده است.

از سوی دیگر، موضوع ادغام فرآیند وصول حق بیمه و مالیات که در بند ت ماده 4 قانون برنامه هفتم تکلیف شده است، بسیار مرتبط با حکم قانونی مذکور، یعنی بند ت ماده 27 برنامه بوده که دولت آیین‌نامه‌ای در خصوص آن تدوین نموده است. در ارزیابی این آیین‌نامه باید عنوان کرد هدف اصلی قانون گذار از بند ت ماده 4 در قانون برنامه و بند ت ماده 27 (ادغام فرآیند دادرسی بیمه و مالیات و تشکیل یک مرکز مستقل دادرسی) این بوده است که کسب­وکارها در تمامی مراحل پرداخت بیمه و مالیات از درگاه پرداخت تا فهرست کارمندان، میزان پرداختی مزد، وصول، رسیدگی و دادرسی، تنها با یک ارگان مواجهه داشته باشند و فرآیندهای سنتی هر دو سازمان (سازمان امور مالیاتی و سازمان بیمه‌گر) کنار گذاشته شده و فرآیندها کاملا بازطراحی شده و ادغام صورت گیرد. لازم به ذکر است اصلاح و ادغام کامل این فرآیند در برخی نقاط نیازمند اصلاح قوانین مربوطه و برخی قابل اصلاح در آیین‌نامه و سازوکارهای اجرایی است. لیکن به نظر می­رسد دستگاه‌های مسئول چنین برداشتی از متن قانون و هدف قانون‌گذار ندارند و به صورت حداقلی قصد دارند برخی فرآیندها را اصلاح نمایند. در آیین‌نامه به فرآیندهای اجرایی وصول (کتمان، عدم پرداخت بدهی و امثال آن) و فرآیند رسیدگی (حسابرسی) اشاره نشده است. حتی در عنوان این آیین نامه صرفاً به فهرست تلفیقی مالیات حقوق و کسور بیمه اکتفا شده و برخلاف تکلیف قانون، اثری از ادغام فرآیندهای وصول و رسیدگی (حسابرسی) و جزئیات مهم سازوکارهای اجرایی در آن دیده نمی‌شود.

بررسی‌ها نشان می‌دهد بعد از تصویب آیین‌نامه نیز اقدام خاصی صورت نگرفته و با وجود اتمام مهلت اجرا مطابق حکم برنامه هفتم، اقدامات اجرایی این بند به سرانجام نرسیده است.

پیشنهادهای تقنینی، نظارتی/سیاستی

بازطراحی کامل آیین‌نامه وصول حق بیمه و مالیات با رویکرد یکپارچه و هوشمند، تدوین لایحه اصلاح قوانین بیمه و مالیات جهت تشکیل نهاد دادرسی مستقل، پایش مستمر اجرای احکام توسط مجلس و دولت و تقویت همکاری بین وزارت اقتصاد و وزارت رفاه، همچنین اصلاح نظام مالیاتی از طریق استقرار مالیات بر مجموع درآمد، هدفمندی معافیت‌ها، و افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده با رعایت عدالت اجتماعی، از جمله پیشنهادات قابل ذکر است.

1. مقدمه

فلسفه وجودی فصل اصلاح نظام مالیاتی در قانون برنامه هفتم پیشرفت، برطرف نمودن دو ابرچالش است: اول کسری بودجه و وابستگی بودجه به نفت و دوم تعارض بیمه و مالیات. بخش قابل‌توجهی از درآمدهای سالانه دولت به‌واسطه فروش نفت خام محقق می‌شود که متأسفانه اتکای به این منبع درآمدی با توجه به نوسانات قیمت و همچنین تحریم‌پذیری آن، یکی از چالش‌های اساسی در کشور است. برای حل این ابر چالش، برنامه هفتم دارای اهداف کمی و تکالیفی در خصوص افزایش درآمدهای مالیاتی است. همچنین فرآیندهای جداگانه حق بیمه و مالیات حقوق و عدم استقلال دادرسی بیمه و مالیات مشکلاتی را بوجود آورده است. ناهماهنگی بین سازمان مالیاتی و تأمین اجتماعی، تعدد فرآیندها و داده‌های مغایر باعث افزایش هزینه، خطا و نارضایتی کارفرمایان شده است. دادرسی وابسته به همان دستگاه‌های اجرایی، استقلال و عدالت در رسیدگی را تضعیف کرده است. به همین دلیل، قانون‌گذار در برنامه هفتم با هدف شفافیت، کارایی و عدالت، ادغام وصول و ایجاد مرکز دادرسی مستقل را مقرر کرده است.

برای برطرف شدن کامل دو ابرچالش فوق لازم است نظارت مستمری بر اجرای احکام برنامه هفتم پیشرفت وجود داشته تا اطمینان لازم از حسن اجرای برنامه حاصل شود. در فصل اول همه احکام فصل اصلاح نظام مالیاتی (شامل اهداف، اسناد و اقدامات) ارائه و به اختصار بررسی می‌شوند و در فصل دوم ناظر به ابرچالش اصلی فصل نظام مالیاتی به ارزیابی عملکرد پرداخته شده است.

2. فصل اول - نظارت بر اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی فصل در یک نگاه

نظارت بر اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی فصل در یک نگاه

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در راستای نظارت بر عملکرد برنامه هفتم پیشرفت، احکام آن قانون را در سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی مورد ارزیابی قرار داده است که تصویر کلی نتایج ارزیابی فصل اصلاح نظام مالیاتی قانون در قالب جداول و نمودارهای ذیل ارایه می‌شود.

2-1. وضعیت عملکرد اهداف کمی سال اول

جدول 1. سابقه انتشار اهداف کمی فصل

جدول 2. وضعیت تحقق اهداف کمی فصل در سال اول

2-2. وضعیت اسناد تدوینی 

جدول 3.ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

جدول 4. نتایج امتیاز دهی ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

2-3. وضعیت اجرای احکام

جدول 5. وضعیت تحقق احکام فصل در سال اول

­

جدول 6. دلایل عدم تحقق کامل احکام فصل در سال اول

3. فصل دوم - نظارت بر فصل با نگاه به ابرچالش اصلی مورد هدف

در این فصل با مرور ابرچالش‌های نظام مالیاتی کشور، به تبیین راهکارهای برنامه هفتم پیشرفت در این زمینه، نحوه اجرای احکام در گزارش ناظران اجرایی مربوطه و ارزیابی عملکرد اجرای احکام و سازمان‌های مربوطه می‌پردازیم.

3-۱. تبیین ابرچالشی که در احکام فصل برای مقابله با آن تدوین و تصویب شده است

در این بخش به دو ابرچالشی که فصل نظام مالیاتی قانون برنامه هفتم تلاش داشته تا با آنها مقابله کند پرداخته می‌شود.

3-۱-۱. چالش کسری بودجه و وابستگی به درآمدهای نفتی (پایین بودن درآمدهای مالیاتی)

درآمدهای مالیاتی مطمئن ترین روش برای تأمین هزینه های دولت است؛ چراکه هم میتواند به صورت پایدار ادامه پیدا کند و هم در برابر نوسان‌های اقتصادی نسبتا ایمن است. در ایران علاوه‌‌بر درآمدهای مالیاتی بخش قابل‌توجهی از درآمدهای سالانه دولت به‌واسطه فروش نفت خام محقق می‌شود که متأسفانه اتکای به این منبع درآمدی با توجه به نوسانات قیمت و همچنین تحریم‌پذیری آن، یکی از چالش‌های اساسی در کشور است. درواقع وابستگی درآمدهای دولت به بخش نفت، یک متغیر خارجی را که اغلب از کنترل سیاستگذاران و تصمیم‌گیران خارج است، وارد محاسبات توسعه کشور کرده و باعث می‌شود درآمد دولت و به‌تبع آن اقتصاد کشور آسیب‌پذیر شود. لذا افزایش درآمدهای مالیاتی و درنتیجه کاهش اتکا به درآمدهای نفتی در بودجه سالیانه همواره از مهم‌ترین اولویت‌‌های کشور بوده است. به همین دلیل در بند چهارم سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه، به لزوم تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین مالی بودجه جاری دولت اشاره شده است[1]. در قانون برنامه هفتم پیشرفت، دو هدف کمی به منظور افزایش درآمد‌های مالیاتی و کاهش وابستگی به نفت در نظر گرفته شده است. همچنین ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، دیگر رویکرد برنامه هفتم پیشرفت در این حوزه است. در ادامه احکام قانون برنامه در راستای حل چالش مذکور بیان می‌شود.

جدول 7 . اهداف کمی فصل چهارم (اصلاح نظام مالیاتی) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2]

3-۱-۱-۱.  نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی

مطابق ماده (۲۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید در انتهای سال‌های برنامه به ده درصد (۱۰٪) افزایش یابد[2]. در این خصوص لازم به ذکر است در قانون برنامه ششم توسعه نیز هدف گذاری ۱۰ درصدی برای سال پایان برنامه (سال ۱۴۰۰) در نظر گرفته شده بود.

در بسیاری از کشورهای جهان، اندازه دولت همبستگی بالایی با سطح درآمدهای مالیاتی دارد. به‌عبارتی به میزانی که سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی افزایش مییابد، اندازه دولت نیز افزایش پیدا میکند و توان دولت برای ارائه خدمات عمومی رشد می‌یابد. مقایسه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هم با گذشته و هم با کشورهای دیگر می‌تواند دلالت‌های مهمی در سیاستگذاری اقتصادی دولت داشته باشد.

پیش‌تر مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی به عنوان «نسبت مالیات ها به تولید ناخالص داخلی در ایران و جهان» به مقایسه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران و سایر کشورها پرداخته است[3]. با توجه به اهمیت این مقایسه، بخشی از نتایج این گزارش مورد بازخوانی قرار میگیرد. به منظور مقایسه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در میان کشورهای مختلف، ابتدا لازم است به تعریف مشترک و یکسانی از مالیات دست‌ یابیم تا امکان مقایسه فراهم شود. برای این منظور در این گزارش، از تعریف سازمان همکاری اقتصادی و توسعه برای مالیات‌ها و همچنین داده‌های همین سازمان استفاده شده است. طبق این تعریف، مالیات به پرداخت‌های اجباری بدون مابه‌ازا به دولت عمومی یا یک مقام فراملی گفته می‌شود. بنا به تعریف، علاوه‌بر پایه‌های مالیاتی متداول، پرداختی‌هایی از جمله مشارکت‌های تأمین اجتماعی اجباری به نهادهای عمومی، هزینه‌ها، عوارض کاربری و مجوزها هم در دسته‌ مالیات‌ها قرار می‌گیرند. با توجه به این تعریف، در ایران چهار دسته‌ کلی از نهادها وظیفه‌ وصول عمده‌ درآمدهای مالیاتی را دارند: 1. سازمان امور مالیاتی کشور که دریافت‌کننده‌ بخش اصلی مالیات‌هاست؛ 2. بیمه‌های بازنشستگی و درمان عمومی که مشارکت‌های اجتماعی را جمع‌آوری می‌کنند؛ 3. شهرداری‌ها که عوارض عمومی را دریافت می‌کنند؛ 4. گمرک جمهوری اسلامی ایران که مالیات بر واردات را دریافت می‌کند. بنابراین، مجموع درآمدهای مالیاتی در ایران برابر جمع دریافتی‌های مالیاتی توسط این چهار دسته از نهادهاست.

شکل زیر نتایج مقایسه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران و متوسط کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه را برای برای سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲ نشان می‌دهد.

شکل 1. نمودار نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران و متوسط سازمان [3]

توضیحات: نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در این نمودار مطابق استاندار سازمان همکاری اقتصادی و توسعه بوده و با تعریف آن در قانون برنامه هفتم پیشرفت متفاوت است.

 همان‌طور که در شکل دیده می‌شود، نسبت مالیات‌ها به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بسیار کوچک‌تر از این نسبت در متوسط کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه است. به‌طور مشخص، در سال‌های گذشته، نسبت مالیات به تولید در متوسط این کشورها بیش از ۳۳ درصد بوده؛ درحالی‌که در ایران، این نسبت کمتر از ۱۰درصد بوده است. به‌عبارت دیگر، سهم دولت از اقتصاد در کشور ما به‌طور متوسط کمتر از یک‌سوم آن در کشورهای سازمان بوده است. بنابراین، با توجه به این مقدمه، ازآنجاکه دولت‌ها کالاها و خدماتی را ارائه می‌دهند که به‌طور معمول توسط بازار فراهم نمی‌شود، این فاصله رفاه ازدست‌رفته‌ بزرگی را برای مردم کشور ما نسبت به کشورهای سازمان رقم زده است. به‌عبارت دیگر، با افزایش بیش از سه‌برابری درآمدهای مالیاتی در کشور ما و تأمین خدمات عمومی از این منبع، رفاه جامعه به شکل معناداری افزایش پیدا خواهد کرد.

همان‌طور که در شکل 1 زیر دیده می‌شود، در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶، نسبت مالیات‌ها به تولید ناخالص داخلی در کشور ما بیش از ۱۳ درصد بوده است. در ادامه و در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، این نسبت رو به‌کاهش بوده؛ تاجایی‌که در سال ۱۴۰۰، به ۸.۳ درصد رسیده است. پس از آن، در دو سال انتهایی، این نسبت یک روند افزایشی را در پیش گرفته و در سال ۱۴۰۲ به ۹.۹ درصد رسیده است. در بازه‌ بررسی ‌شده، مقدار بیشینه‌ شاخص با ۱۶.۰ درصد در سال ۱۳۹۴ اتفاق افتاده است. حتی در سال ۱۳۹۴، نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی کشور کمتر از نیمی از شاخص متناظر در متوسط کشورهای سازمان بوده است. به‌نظر می‌رسد درآمدهای مالیاتی در ایران بسیار کمتر از سطح بهینه است. بنابراین، یک دلالت مهم این است که برای دستیابی شهروندان ایرانی به رفاه بالاتر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید افزایش قابل‌ توجهی پیدا کند. همچنین، هرچند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در چهار سال گذشته روند صعودی داشته، اما محاسبات نشان می‌دهد در بازه‌ سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ این مقدار بیش از ۱۳.۰ درصد بوده است.

در یک مقایسه‌ دیگر، شکل زیر نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را در ایران برای سال ۱۴۰۲ در کنار چند کشور سازمان و متوسط آنها در سال ۱۴۰۱ نشان می‌دهد. کشورهای انتخاب‌ شده از بین کشورهای با سطح درآمدی متنوع، موقعیت‌های مختلف و فرهنگ‌های گوناگون هستند. به‌عنوان مثال، ایالات متحده یکی از کشورهایی است که بالاترین درآمد سرانه را دارد؛ اما در کلمبیا، این شاخص به درآمد در کشور ما نزدیک است. در سمت دیگر، کشوری مانند آلمان در اروپا، کره‌ جنوبی در آسیا، کانادا در آمریکای شمالی و شیلی در آمریکای جنوبی واقع‌اند. این شکل نشان می‌دهد در مقایسه‌ای که با کشورهای جهان انجام می‌شود، هرچند این کشورها تفاوت‌های زیادی باهم دارند، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در کشور ما فاصله‌ بسیاری تا هرکدام از آنها دارد. در بین کشورهای سازمان، فرانسه با ۴۶ درصد بیشترین نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی را دارد؛ درحالی‌که مکزیک با ۱۷ درصد دارای پایین‌ترین نسبت است. بنابراین، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در کشور ما باید نزدیک به ۷۰ درصد افزایش یابد تا به پایین‌ترین نسبت در بین کشورهای سازمان برسد. همچنین، نسبت مالیات به تولید در کلمبیا ۱۷ درصد، در ترکیه ۲۱ درصد و در شیلی ۲۴ درصد است که در مقایسه با کشور ما، هرکدام نزدیک به دو برابر یا بیش از آن است. علاوه‌بر این، با توجه به شکل، به‌تقریب می‌توان گفت که هرچه درآمد سرانه در یک کشور بیشتر باشد،‌ نسبت مالیات به تولید هم در آن بالاتر است. البته، این رابطه الزاماً علّی نیست و عواملی مانند نهادها و ساختارهای قوام‌یافته‌تر می‌تواند منشأ مشترکی برای دو پدیده باشد. همچنین، بدون شک ترجیحات اجتماعی و فرهنگی کشورها هم در انتخاب سطح دلخواه مالیات به تولید مؤثر است. برای مثال، کشورهای اروپایی در مقایسه با آمریکای شمالی ترجیح بیشتری برای گسترش ابعاد دولت دارند.

شکل 2. نمودار نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران و کشورهای جهان [3]

 یادداشت: منظور از سازمان، سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه و از متوسط، منظور متوسط غیروزن‌دار همه‌ی کشورهای سازمان است. در ایران، نسبت برای سال ۱۴۰۲ و در کشورهای سازمان، برای سال ۱۴۰۱ (۲۰۲۲) است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در این نمودار مطابق استاندار سازمان همکاری اقتصادی و توسعه بوده و با تعریف آن در قانون برنامه هفتم پیشرفت متفاوت است.

در نهایت لازم به ذکر است قانون برنامه‌ هفتم پیشرفت در ماده‌ (۲۶) اشاره می‌کند که تا پایان مهلت این برنامه، یعنی سال ۱۴۰۷، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد برسد. البته، نسبت گفته ‌شده در قانون فقط شامل درآمدهای دریافتی توسط سازمان امور مالیاتی کشور و گمرک جمهوری اسلامی ایران است و مشارکت‌های اجتماعی و درآمدهای شهرداری‌ها در آن محسوب نمی‌شود.

3-۱-۱-۲. نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای

با توجه به ویژگی باثبات بودن اعتبارات هزینه‌ای، اولویت اول دولت باید این موضوع باشد که بتواند در هر سال، سهم بیشتری از اعتبارات هزینه های را از محل مالیات تأمین کند. از این رو نسبت مالیات به هزینه‌ها یکی دیگر از شاخصهای مورد بررسی است. طبق ماده (۲۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌‌ای باید در انتهای سال‌های برنامه به هشتاد درصد (۸۰٪) افزایش یابد[2]. شاخص «نسبت درآمدهای مالیاتی به اعتبارات هزینه‌ای دولت» نشان می‌دهد چه سهمی از هزینه‌های جاری دولت (حقوق و مزایا، خریدهای مصرفی و سایر هزینه‌های اداره کشور) از منبعی پایدار و تکرارشونده یعنی مالیات تأمین می‌شود. بالا بودن نسبت، به‌معنای اتکای بیشتر اداره روزمره دولت به درآمدهای باثبات، کاهش فشار بر منابع ناپایدار (نفت، واگذاری دارایی‌ها و استقراض)، و ارتقای انضباط و پیش‌بینی‌پذیری مالی است. پایین بودن آن بالعکس، حاکی از ناترازی جاری، آسیب‌پذیری بودجه در برابر شوک‌ها، انتقال بار هزینه به نسل‌های آتی از مسیر بدهی/تنخواه یا خلق پایه پولی، و تضعیف اعتبار مالی دولت است. از این رو، پایش مستمر این نسبت برای سیاست‌گذار مالی، خزانه‌داری و نهاد تنظیم‌گر بودجه اهمیتی محوری دارد.

3-1-1-3. ساماندهی معافیت‌های مالیاتی

با توجه به نیاز کشور به کاهش کسری بودجه و کاهش وابستگی به نفت از طریق تبدیل مالیات به منبع اصلی تامین مالی بودجه جاری دولت لازم است معافیت‌های مالیاتی به صورت هدفمند و کارا تخصیص یابند تا از اتلاف منابع عمومی جلوگیری شود. برای این مهم می‌بایست معافیت‌های اشخاص حقوقی به شکلی اصلاح شوند تا در کنار حذف معافیت‌های غیرضرور و در نتیجه افزایش درآمد‌های مالیاتی و کاهش اتکا به نفت، معافیت‌های مشوق تولید و رشد اقتصادی نیز در کشور تقویت شوند. لازم به ذکر است طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه در ذیل لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، برآورد می‌شود در سال جاری ۲۲۰۰ هزار میلیارد تومان از درآمد‌های دولت به واسطه معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی اشخاص حقوقی حاصل نشود[4]. این رقم از کل مالیات مصوب شده در همین سال بیشتر بوده و وصول آن می‌تواند اثر قابل توجهی بر پوشش کسری بودجه دولت و در نتیجه ایجاد ثبات اقتصادی داشته باشد. به همین دلیل لازم است سیاست‌گذاری در این بخش مبتنی بر نتایج اجرای سیاست‌ها صورت گیرد تا منابع از دست رفته در نتیجه معافیت‌های مالیاتی حداکثر تاثیر را بر رشد اقتصادی به همراه داشته باشد. مطابق تحلیل گزارش سازمان برنامه و بودجه، سهم بیشتر درآمد‌ از دست رفته دولت ناشی از معافیت‌های مالیاتی مربوط به مالیات اشخاص حقوقی و مالیات بر ارزش افزوده است.

در همین خصوص مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «مالیات بر درآمد شرکت ها در ایران (1): بررسی نرخ مؤثر مالیات» به بررسی مالیات پرداختی اشخاص حقوقی مبتنی بر اطلاعات بی‌نام تمامی شرکت‌هایی که برای سازمان مالیاتی اظهار نامه ارسال کرده‌اند (بیش از 300 هزار اظهارنامه مالیاتی به صورت سالانه که به صورت بی نام مورد بررسی قرار گرفته است) پرداخته است. طبق نتایج این گزارش، نرخ موثر مالیاتی شرکت‌ها در ایران معادل ۷.۴ درصد در سال ۱۴۰۰ برآورد می‌شود که بسیار کمتر از نرخ قانونی (۲۵ درصد) است. علت اصلی اختلاف نرخ موثر و نرخ قانونی در ایران، معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی است. همچنین اختلاف نرخ قانونی با نرخ موثر مالیاتی در ایران بیشتر از سایر کشورها است که نشان از گستردگی بیشتر معافیت‌های مالیاتی در ایران نسبت به سایر کشورهای مورد بررسی دارد [5].

شکل 3. اختلاف نرخ قانونی مالیات بر درآمد شرکت‌ها و متوسط نرخ موثر محاسبه شده در هر کشور [6, 7] و [5]

توضیحات: فاصله نمایش داده شده در شکل، از کسر نرخ موثر مالیاتی از نرخ قانونی بدست آمده است. متوسط نرخ موثر به صورت وزن‌دار محاسبه شده‌است و وزن هر شرکت، سود قبل از مالیات در نظر گرفته شده‌است. نرخ موثر صرفا برای شرکت‌های بین‌المللی مشمول توافق‌نامه مالیاتی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در خصوص گزارش‌گری اطلاعات، محاسبه شده‌است. نرخ موثر مالیاتی استفاده شده در نمودار، برای ایران مربوط به سال ۱۴۰۰ و برای سایر کشورها متعلق به سال ۲۰۲۱ است.

نتایج گزارش نشان می‌دهد توزیع نرخ موثر کاملا ناهمگن بوده و نرخ موثر مالیاتی شرکت‌های مختلف، دارای تفاوت زیادی با یکدیگر است. در سال ۱۴۰۰، بیش از نیمی از کل شرکت‌ها (67درصد) مشمول معافیت یا بخشودگی نشده‌اند و نرخ موثر مالیات آنها بین ۲۴ تا ۲۵ درصد بدست آمده است. این درحالی است که 14درصد از کل شرکت‌های فعال، تقریبا از معافیت کامل برخوردار بوده و نرخ موثر مالیات آنها بین ۰ تا ۱ درصد قرار گرفته است. لازم به ذکر است تراکم شرکت‌های تقریبا بدون معافیت در شرکت‌های متوسط بسیار بیشتر است و نزدیک 80 درصد از شرکت‌های صدک ۱۰ تا ۹۰، دارای نرخ موثر مالیاتی بین ۲۰ تا ۲۵ هستند. همچنین به طور متوسط، در شرکت‌های بزرگ بهره‌مندی از معافیت‌های مالیاتی بیشتر از سایر شرکت‌ها است. در صدک ۱۰۰ ام شرکت‌ها (پرسود ترین شرکت‌ها)، ۵۷ درصد از کل شرکت‌ها دارای نرخ موثر کمتر از ۱۰ درصد هستند در حالی که این نسبت در صدک ۱ تا ۹۰، معادل ۱۶ درصد است. همچنین درآمد از دست رفته دولت از محل معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی، در صدک ۱۰۰ ام شرکت‌‌ها، معادل ۲ برابر کل مالیات قطعی این شرکت‌ها است. این در حالیست که همین نسبت برای صدم ۱ تا ۹۰، معادل 22 درصد است. لازم به ذکر است 91 درصد از کل سود شرکت‌ها در کشور نیز مربوط به شرکت‌های صدک ۱۰۰ام (شرکت‌های پرسود) است.

شکل 4. توزیع نرخ موثر قطعی شرکت در گروه‌های مختلف بر مبنای صدک شرکت – سال ۱۴۰۰ [5]

توضیحات: صدک بندی بر مبنای سود قبل از مالیات محاسبه شده شرکت‌ها انجام شده‌است. به این صورت که پرسود ترین شرکت‌ها در صدک ۱۰۰ ام و کم سود ترین شرکت‌ها در صدک یکم قرار گرفته اند.

با توجه به توضیحات داده شده در خصوص وضعیت پرداخت مالیات توسط شرکت‌ها، می‌توان گفت مهم‌ترین گام در جهت بهبود نظام مالیاتی به خصوص مالیات بر درآمد شرکت‌ها که در برنامه هفتم نیز به آن پرداخته شده است، ساماندهی معافیت‌های مالیاتی است. طبق بند (پ) ماده (۲۷) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه، ظرف شش‌ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، لوایح قانونی مورد نیاز برای کاهش تخفیفات، اعتبار مالیاتی، نرخ صفر، معافیت یا بخشودگی و ترجیحات مالیاتی و گمرکی را به‌منظور جذابیت­زدایی از فعالیت­های غیر­مولد­، ساماندهی معافیت‌های غیر­ضرور و تقویت معافیت‌های منجر به رشد تولید­، تنظیم و ارائه نماید. همچنین به موجب بند (الف) ماده مذکور، وضع معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی جدید به جز در مواردی که به تشخیص مجلس شورای اسلامی منجر به افزایش یا رونق تولید و صادرات شود در سالهای برنامه ممنوع است. نهایتا بند (ب) ماده مذکور به منظور افزایش شفافیت مشوق‌های مالیاتی، وزارت امور اقتصادی و دارایی را مکلف کرده‌است تا به‌منظور شفافیت حمایت‌های مالیاتی، به‌صورت سالانه فهرست تمامی تخفیفات، اعتبار مالیاتی، نرخ صفر، معافیت یا بخشودگی و ترجیحات مالیاتی و گمرکی را تهیه و میزان درآمد از دست‌رفته دولت، ناشی از موارد مذکور را با توجه به استنادات قانونی مربوط به تفکیک محاسبه نماید. سازمان برنامه و بودجه نیز مکلف به انتشار آن در قالب پیوست بودجه سنواتی است.

3-۱-۲. چالش تعارض بیمه‌های اجتماعی و مالیات حقوق

با وجود اینکه حق بیمه و مالیات حقوق شباهت‌هایی دارند اما تاکنون فرآیندهای سازمانی آن‌ها کاملا جداگانه و متفاوت بوده است. این مسأله‌ چالش‌هایی را برای مردم، کسب و کارها و دستگاه‌های اجرایی بوجود آورده است. در ادامه، ابتدا چالش‌های اصلی مرور می‌­شود، سپس به تحلیل چرایی ادغام وظایف وصول و دادرسی  مالیات و حق بیمه اشاره می­شود.

3-1-2-1. چالش‌های موجود در وصول و دادرسی بیمه و مالیات حقوق

نظام وصول و رسیدگی به اختلافات مالیاتی و بیمه‌ای همواره با مشکلات متعددی مواجه بوده است که در ادامه برخی از مهم‌ترین آن‌ها را فهرست می‌کنیم:

الف. تکثّر فرآیندها و ناهماهنگی بین سازمان‌ها

• کارفرما اجباراً می‌بایست جداگانه گزارش حق بیمه کارکنان را به سازمان تأمین اجتماعی ارائه و گزارش مالیات حقوق را به سازمان امور مالیاتی تسلیم نماید. این دو فهرست ممکن است دارای تفاوت‌هایی باشد (مثلاً در برخی کسورات، معافیت‌ها یا تطبیق داده‌ها).
• به همین دلیل، کارفرما باید دو سامانه و دو فرآیند را طی کند که افزون بر هزینه عملیاتی، احتمال خطا، تناقض و تأخیر را افزایش می‌دهد.

ب. کاهش شفافیت و هم‌پوشانی داده‌ها و فرارهای مالیاتی و بیمه‌ای

• اطلاعات کارکنان، حقوق و کسورات ممکن است در یکی از دستگاه‌ها ناقص یا اشتباه ثبت شود. در بسیاری موارد، سازمان بیمه و سازمان مالیاتی داده‌های متفاوتی دارند. وقتی دو دستگاه مستقل عمل می‌کنند، تطبیق اطلاعات بین آن‌ها دشوار است.
• برخی کارفرمایان از این عدم هماهنگی ممکن است سوءاستفاده کرده و برای پرداخت مالیات یا بیمه کمتر، اطلاعات متفاوتی در خصوص دستمزد کارکنان به دو سازمان ارائه کنند.

ج. هزینه‌های بالا برای کارفرما و دولت

• هزینه‌های اداری بیشتر برای کارفرما (دستگاه نیروی انسانی، حسابداری و تطبیق اطلاعات).
• هزینه‌های نظارتی و کنترلی برای دولت که باید صحت داده‌ها را در دو دستگاه مستقل کنترل کند.

د. تأخیر و عدم پاسخگویی در دادرسی و رسیدگی به اعتراضات

• در حال حاضر، رسیدگی به دعاوی بیمه‌ای معمولاً در هیأت‌های تشخیص بدوی و تجدیدنظر تابع قوانین تأمین اجتماعی است و رسیدگی به دعاوی مالیاتی در مراجع مالیاتی (مثل هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی) انجام می‌شود.
• این تفکیک باعث می‌شود که پرونده‌های مشابه (مثلاً اختلاف در حقوق، کسورات، حیثیت حقوقی کارکنان و کارفرما) در دو دستگاه جداگانه بررسی شوند؛ این امر تعارض و طولانی شدن فرآیند را تشدید می‌کند.
• وابستگی دادرسی به همان دستگاه اجرائی (مثلاً سازمان تأمین اجتماعی برای دعاوی بیمه‌ای) ممکن است منجر به تضاد منافع یا کاهش بی‌طرفی در تصمیم‌گیری شود.
• ترکیب هیات‌های حل اختلاف در بیمه‌ی تامین اجتماعی گویای تعارض منافع است و سوگیری بر علیه کارفرما و کارآفرین دارد. ممکن است برداشت شود که منافع کارگر در این وضعیت از اهمیت بالاتری برخوردار است ولی این روند در بلندمدت به ضرر کارگران نیز شده است.

ه. مشکلات در صدور مفاصاحساب در قراردادهای پیمان و پروژه‌ها

• در قراردادهای پیمان، معمولاً مفاصاحساب بیمه یکی از پیش‌شرط‌های اجرای قرارداد است. اگر سیستم صدور مفاصاحساب بیمه‌ای به صورت سنتی، دستی یا غیرشفاف باشد، پروژه‌ها دچار تأخیر می‌شوند.
• نیاز به یکپارچگی بین اطلاعات پیمان، محاسبه بیمه و مالیات در زمان صدور ردیف پیمان وجود دارد.

3-1-2-2. تکالیف محوری در قانون برنامه هفتم؛ ماده 4 و ماده 27

در قانون برنامه هفتم پیشرفت، قانون‌گذار دو تکلیف مهم بر دولت بار کرده که اگرچه در دو فصل متفاوت درج شده است ولی با یکدیگر ارتباط زیادی دارند و باید در کنار هم بررسی شوند:

• بند «ت» ماده 4 قانون برنامه هفتم: دستگاه‌های ذی‌ربط مکلف‌اند فرآیند وصول حق بیمه توسط سازمان امور مالیاتی را بسترسازی کنند، تا وصول کسور بیمه به صورت «یکپارچه با مالیات» انجام شودبه عبارتی، کارفرما هنگام پرداخت مالیات حقوق، همزمان حق بیمه را نیز پرداخت کند و سامانه‌ای تلفیق شده برای این منظور ایجاد شود.
• بند «ت» ماده 27 قانون برنامه هفتم: قانون‌گذار می‌خواهد فرآیند دادرسی مالیاتی از سازمان امور مالیاتی و دادرسی بیمه‌ای از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک شود و «مراکز دادرسی مستقل مالیاتی و بیمه» تشکیل گردد تا رسیدگی به اختلافات بیمه و مالیات توسط نهاد مستقل انجام شود.

3-۱-۲-۳. چرایی ضرورت و اهمیت مواد فوق

ادغام وظایف وصول حق بیمه و اخذ مالیات از شرکت‌ها و مشاغل می‌تواند ضمن افزایش درآمد های دولت، موجب بهبود فضای کسب و کار بشود. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می دهد حق بیمه پرداختی به عنوان نوعی مالیات تلقی شده و متولی وصول آن دولت‌ها هستند طبق گزارش OECD، در سال 201۹، از میان 59 کشور بررسی شده، در ۲۴ کشور(۴۱ درصد) وظیفه وصول حق بیمه بر عهده اداره امور مالیاتی بوده است. در ادامه تعدادی از علل این ادغام مورد بررسی قرار میگیرد.

الف) جلوگیری از تعارض اطلاعات بیمه و مالیات: آحاد اقتصادی به‌منظور فعالیت در کشور ملزم به ارائه اطلاعات گوناگون به دستگاه‌ها ونهادهای مختلف هستند. نبود سامانه یکپارچه اطلاعاتی امکان اظهار اطلاعات متعارض را برای افراد فراهم می‌آورد. از مصادیق تعارض اطلاعات افراد در سامانه‌های کشور می‌توان به اطلاعات بیمه‌ای و مالیاتی افراد اشاره نمود. شرکت‌ها و مشاغل در مواجهه با سازمان امور مالیاتی انگیزه دارند هزینه نیروی کار خود را بیش‌اظهاری نمایند تا هزینه قابل قبول بیشتری به آنها تعلق گرفته و در نتیجه مشمول مالیات بر عملکرد کمتری شوند. این درحالیست که اشخاص در مواجهه با سازمان تامین اجتماعی، انگیزه کم‌اظهاری هزینه نیروی کار خود را دارند تا از این طریق حق بیمه کمتری را به سازمان تامین اجتماعی پرداخت نمایند. در صورت یکپارچه‌سازی اطلاعات بیمه‌ای و مالیاتی می‌توان از فرار قابل‌توجهی در حق بیمه و مالیات جلوگیری کرد. ادغام این دو وظایف و محول ساختن آن به یک دستگاه ضمن کاهش هزینه کسب اطلاعات برای دولت، موجب کاهش تکالیف اشخاص حقوقی و در نتیجه بهبود محیط کسب و کار می‌شود.

ب) جلوگیری از مراجعه و حسابرسی مضاعف کسب و کار: ادغام وظایف وصول حق بیمه و اخذ مالیات موجب جلوگیری از مراجعه به و حسابرسی مضاعف (یکبار از سمت سازمان امور مالیاتی و یکبار از سمت سازمان تامین اجتماعی) کسب و کار می‌شود. این ادغام ضمن کاهش هزینه اجرایی وصول حق بیمه و مالیات ستانی، موجب تسهیل فضای کسب و کار نیز خواهد شد. کسب و کارها بجای صرف وقت با دو دستگاه اجرایی و فرآیندهای حسابرسی متفاوت با یک دستگاه و یک فرآیند حسابرسی سروکار خواهند داشت.

ج) نقش همزمان سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان ذی‌نفع وصول منابع و مجری: نقش همزمان سازمان تأمین اجتماعی در وصول و استفاده از منابع حاصله موجب تعارض منافع ساختاری برای تأمین اجتماعی می‌گردد. سازمان تامین اجتماعی از یک سمت به عنوان بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور، تعهدات مالی بسیاری را بر عهده دارد. با توجه به ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، این سازمان به منظور افزایش درآمد های خود می‌تواند فشار بیشتری به کسب و کارها وارد نماید. این امر شاید در کوتاه مدت موجب افزایش منابع شود ولی در بلند مدت با تضعیف محیط کسب و کار، می‌توند منجر به رکود و کاهش منابع سازمان بشود.

د) تسهیل نحوه محاسبه و وصول حق بیمه قرارداد مقاطعه: یکی از مهمترین چالش ها بین کسب و کارها با سازمان تامین اجتماعی، نحوه محاسبه و وصول حق بیمه براساس ضریبی از مبلغ قرار داد مقاطعه می‌باشد که سازمان تامین اجتماعی با استناد به مواد ۴۱ و ۳۸ تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ مطالبه می نماید. در واقع قانونگذار سال ۱۳۵۴ به دلیل احتمال بالای فرار بیمه ای در آن زمان و کمک به حفظ حقوق کارگران با توجه به فقدان مکانیزم های لازم جهت سنجش اطلاعات لیست ارسالی، اقدام به درج این مواد قانونی نموده است که همواره از گذشته تا به امروز تا حدودی چالشی ترین مواد قانون تامین اجتماعی در قبال کسب و کارها محسوب شده است. امروزه با توجه به ایجاد و توسعه پایگاه های داده ای در بین دستگاه های مختلف و امکان اتصال و همگام سازی این داده ها، می توان از طریق سنجش اطلاعات، به سمت اطمینان از لیست افراد و حقوق و دستمزد اظهارشده توسط کارفرما حرکت کرد و با اتکا به این مهم به تدریج زمینه حذف روش پرچالش محاسبه و وصول حق بیمه بر اساس ضریب قرارداد مقاطعه فراهم گردد. یکی از بهترین پایگاه های داده‌ای، اطلاعاتی است که از طریق لیست افراد و حقوق دستمزد افراد نزد سازمان امور مالیاتی کشور احصا می گردد. لذا این مهم یکی دیگر از دلایل لزوم تلفیق لیست بیمه و مالیات توسط دو سازمان مذکور می باشد.

ه) تفکیک دادرسی برای افزایش استقلال و عدالت در رسیدگی‌ها

یکی از ضعف‌های نظام فعلی این است که رسیدگی به اعتراض بیمه یا مالیات در همان دستگاه اجرائی ذی‌ربط صورت می‌گیرد، که ممکن است در تضاد منافع باشد (مثلاً سازمان بیمه‌ای در مقام مدعی و رسیدگی‌کننده باشد). با تفکیک دادرسی، چنین تضادی کاهش می‌یابد. ایجاد نهادهای مستقل دادرسی باعث افزایش اعتماد ذی‌نفعان (کارفرمایان، کارکنان) به بی‌طرفی تصمیمات و کاهش مقاومت در اجرای احکام خواهد شد. رسیدگی متمرکز اختلافات بیمه‌ای و مالیاتی در یک ساختار مستقل و تخصصی می‌تواند باعث تسهیل آرا، سرعت بیشتر و یکنواختی تصمیم‌گیری شود.

علاوه بر موارد مطرح شده، رابطه صندوق‌های بازنشستگی با کسب و کارها مشکلات دیگری را نیز از قبیل صدور بخشنامه‌های متعدد، عدم قانون‌گذاری صریح، قائم به شخص بودن وصول حق بیمه، طراحی نامناسب فرایند دادرسی و ... در برمیگرد.

3-۲. مرور و تلخیص گزارش ناظران اجرایی و مالی مربوطه

در این بخش به­صورت خلاصه به گزارش ناظران اجرایی و مالی پرداخته می­شود.

3-۲-۱. اهداف کمی چالش اول (افزایش درآمدهای مالیاتی)

گزارش ناظران اجرایی حاکی از این است که به میزان زیادی اهداف کمی متناسب با سال اول برنامه محقق شده است و عملکرد سازمان امور مالیاتی در افزایش درآمدهای مالیاتی و افزایش «نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی» و «نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای» در سال اول برنامه موفق عمل کرده است.

3-۲-۲. در خصوص احکام مربوط به افزایش درآمدهای مالیاتی و شفافیت:

برخی از اقدامات انجام گرفته است؛ سازمان امور مالیاتی مکاتباتی با دستگاه‌های دیگر در خصوص اقدامات اجرایی احکام انجام داده است. یک لایحه برای اصلاح مالیات‌های مستقیم شامل ساماندهی معافیت‌های مالیاتی نیز تدوین شده است. احکام ناظر به شفافیت درآمد از دست رفته دولت ناشی از حمایت‌های مالیاتی نیز تا حدود زیادی انجام شده است.

البته در برخی زمینه‌ها همکاری بین دستگاهی وجود ندارد و اطلاعات لازم به سازمان امور مالیاتی ارائه نمی‌شود. همچنین برخی از احکام همچون افزایش نصاب‌های مالیات حق تمبر علی‌رغم سهولت اجرا، به درستی اجرا نشده است.

3-۲-۳. در خصوص ادغام وصول و دادرسی حق بیمه و مالیات

در خصوص وصول حق بیمه توسط سازمان امور مالیاتی آیین‌نامه اجرایی تصویب شده لیکن هنوز اقدامات اجرایی صورت نگرفته است. اما در خصوص دادرسی صرفا جلساتی برگزار شده و هنوز هیچ خروجی اعم از لایحه، بخشنامه، آیین‌نامه یا اقدام اجرایی انجام نشده است.

3-۳. ارزیابی محتوایی

3-۳-۱. ارزیابی عملکرد به منظور رشد درآمد‌های مالیاتی و کاهش کسری بودجه

3-۳-۱-۱. نسبت درآمد‌های مالیات به تولید ناخالص داخلی

همان طور که بیان شد، مطابق ماده (۲۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی باید در انتهای سال‌های برنامه به ده درصد (۱۰٪) افزایش یابد[2]. در قانون برنامه ششم توسعه نیز هدف گذاری ۱۰ درصدی برای سال پایان برنامه (سال ۱۴۰۰) در نظر گرفته شده بود. شکل زیر روند «نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی ایران» را طی سال های ۱۳۹۲ تا سال  ۱۴۰۴ نشان می‌دهد. خط آبی نسبت تحقق‌یافته را نمایش می‌دهد که از ۴ درصد در ۱۳۹۲ با شیبی افزایشی تا حدود ۶٫۶ درصد در ۱۳۹۵–۱۳۹۶ رشد می‌کند، سپس وارد فاز نزولی می‌شود و در سال ۱۴۰۰ به کف حدود ۳٫۶ درصد می‌رسد. از سال ۱۴۰۱ به بعد بازگشت تدریجی مشاهده می‌شود (حدود ۳٫۹ تا ۵٫۴ درصد)، و برای سال ۱۴۰۴، طبق بررسی های این مرکز به فرض تحقق کامل درآمد‌های مالیاتی در قانون بودجه، برآورد می‌شود در پایان سال جاری این نسبت به ۶.۲ درصد برسد.

شکل 5 . نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ایران

طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور با عنوان «گزارش برش سالانه اهداف کمی قانون برنامه هفتم پیشرفت»، به منظور تحقق هدف برنامه هفتم، روند رشد زیر پیش‌بینی شده است. مقایسه روند پیش‌بینی شده و ارقام عملکرد درآمد‌های مالیاتی، نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۳، هدف در نظر گرفته شده محقق شده‌است. ولی در سال ۱۴۰۴، فاصله ۰.۳ واحد درصدی میان پیش‌بینی عملکرد و میزان درنظر گرفته شده مشاهده می‌شود (پیش‌بینی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۴، ۶.۲ درصد است درحالی که رقم پیش‌بینی شده در برش سالانه، ۶.۵ درصد است.) همچنین با توجه به شوک‌های اقتصادی ناشی از جنگ ۱۲ روزه و همچنین تعویق اخذ برخی از پایه های مالیاتی در تابستان سال جاری، احتمال می‌رود شاهد افزایش فاصله نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در انتهای سال ۱۴۰۴ با هدف‌گذاری در نظر گرفته شده برای آن باشیم. این مهم دست‌یابی به هدف تعیین شده در برنامه هفتم پیشرفت‌ را در ابهام قرار می‌دهد.

جدول 8 . نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در برش سالانه اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت

3-۳-۱-۲. نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای

نسبت دیگری که قانون برنامه هفتم برای آن هدف گذاری کرده است، نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای است. طبق ماده (۲۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌‌ای باید در انتهای سال‌های برنامه به هشتاد درصد (۸۰٪) افزایش یابد[2]. این نسبت نشان می‌دهد چه سهمی از هزینه‌های جاری دولت (حقوق و مزایا، خریدهای مصرفی و سایر هزینه‌های اداره کشور) از منبعی پایدار و تکرارشونده یعنی مالیات تأمین می‌شود. روند مشاهده ‌شده طی سال های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۳ نشان می‌دهد نسبت یادشده در نیمه نخست دهه ۱۳۹۰ حول ۴۵ تا ۴۹ درصد نوسان کرده است. در عملکرد سال ۱۴۰۰ افت معناداری رخ می‌دهد (به حدود ۴۰٪) که بیشتر ناشی از افزایش اعتبارات هزینه‌ای در عملکرد نسبت به مصوب است. از سال ۱۴۰۱ نقطه چرخش در ارقام مصوب و عملکرد شکل گرفته است: در عملکرد، نسبت به ۴۷٪ می‌رسد، در سال ۱۴۰۲ جهش به ۵۸٪ را ثبت می‌کند و در سال ۱۴۰۳ به ۶۵٪ ارتقا می‌یابد. این حرکت صعودی اخیر به دو معنا مهم است: نخست، بهبود «کیفیت تأمین مالی اداره دولت» از طریق افزایش سهم منابع مالیاتی؛ دوم، کاهش ریسک تأمین هزینه‌های جاری از منابع نوسانی یا بدهی‌زا. به بیان دیگر، شکاف میان «درآمد جاری پایدار» و «هزینه جاری» در دو سال اخیر به‌طور محسوسی کوچک شده است.

با این‌همه، مقایسه با هدف‌گذاری قانون برنامه هفتم پیشرفت—نسبت ۸۰ درصد در سال ۱۴۰۷—نشان می‌دهد که اگرچه روند ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ امیدبخش است، اما هنوز حدود ۱۵ واحد درصد فاصله باقی است. برای پرکردن این فاصله در افق چهار‌ساله، دو شرط لازم‌ و‌ ملزوم باید هم‌زمان محقق شود: (۱) تقویت پیوسته سمت درآمدی از مسیر تعمیق پایه‌های مالیاتی (گسترش پوشش صورت‌حساب الکترونیکی، بازنگری معافیت‌های کم‌اثر، ریسک‌محوری در رسیدگی و کاهش فرار و اجتناب)؛ (۲) مهار رشد اعتبارات هزینه‌ای متناسب با ظرفیت درآمدی، از طریق مرور و ارتقای بهره‌وری هزینه‌ها. بدیهی است هرچقدر رشد هزینه‌های جاری از تورمِ ساختاری فاصله بگیرد و به بهره‌وری گره بخورد، دستیابی به ۸۰ درصد با فشار کمتر بر بخش رسمی اقتصاد امکان‌پذیر خواهد شد.

شکل 6. نسبت درآمد‌های مالیاتی به کل اعتبارات هزینه‌ای دولت در عملکرد و مصوب قوانین بودجه سنواتی

توضیحات: برای سال ۱۴۰۰، سقف اول بودجه در نظر گرفته شده‌است.

مقایسه عملکرد نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای با برش سالانه ای که دولت برای این شاخص معرفی کرده ‌است نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۳ این میزان محقق شده‌است. قانون بودجه  سال ۱۴۰۴ نیز همراستا با هدف‌گذاری صورت گرفته در برش سالانه سال ۱۴۰۴ است. می‌توان گفت در صورت تحقق کامل درآمدهای مالیاتی و همچنین تطابق عملکرد اعتبارات هزینه‌ای با مقدار مصوب آن، انتظار می‌رود این نسبت در سال ۱۴۰۴ نیز طبق هدف‌گذاری صورت گرفته باشد. لازم به ذکر است با توجه به شوک‌های اقتصادی کشور در نیمه اول سال، احتمال فاصله گرفتن ارقام عملکرد با مصوب در سال ۱۴۰۴ وجود دارد.

جدول 9 . نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای در برش سالانه اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت

3-۳-۱-۳. ساماندهی معافیت های مالیاتی

طبق بند (ب) ماده 27 قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است به‌منظور شفافیت حمایت‌های مالیاتی، به‌صورت سالانه فهرست تمامی تخفیفات، اعتبار مالیاتی، نرخ صفر، معافیت یا بخشودگی و ترجیحات مالیاتی و گمرکی را تهیه و میزان درآمد از دست‌رفته دولت، ناشی از موارد مذکور را با توجه به استنادات قانونی مربوط به تفکیک محاسبه نماید. سازمان نیز مکلف به انتشار آن در قالب پیوست بودجه سنواتی است. علی‌رغم تاکید قانون برنامه هفتم بر انتشار فهرست مذکور در قالب پیوست بودجه سنواتی، سازمان برنامه و بودجه این فهرست را در قالب کتابچه‌ای به صورت جدا از لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ منتشر کرد. انتشار عمومی این فهرست فرصت تحلیل و بررسی این مشوق‌ها را برای کارشناسان فراهم می‌کند.

در خصوص بند (پ) ماده (۲۷) قانون برنامه هفتم پیشرفت لازم به ذکر است لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم در انتهای مهر ماه سال ۱۴۰۳ به مجلس ارسال شده ‌است و در آن، بخش مهمی از معافیت‌های اشخاص حقیقی و حقوقی هدفمند شده‌ است. در صورتی که این لایحه از نظر دولت، همان لایحه موضوع بند (پ) ماده (۲۷) قانون برنامه باشد، می‌توان گفت دولت به وظایف خود در این خصوص عمل‌کرده و لازم است هرچه سریع‌تر این لایحه در مجلس شورای اسلامی بررسی شود. لازم به ذکر است در گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور در خصوص عملکرد برنامه هفتم، وضعیت تحقق این بند «انجام شده» است.

3-۳-۲. ایجاد مرکز مستقل دادرسی بیمه و مالیات مطابق برنامه هفتم

به موجب بند (ت) ماده (27) قانون برنامه هفتم ، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تا پایان سال اول برنامه تمهیدات قانونی انتزاع فرایندهای دادرسی مالیاتی از سازمان امور مالیاتی کشور و دادرسی بیمه از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و ایجاد مراکز دادرسی مستقل مالیاتی و بیمه را فراهم نماید.

در این راستا باید از سوی دولت لایحه‌ای به مجلس ارسال می‌شد و فرآیندهای دادرسی مالیات و فرآیندهای دادرسی بیمه، بازطراحی و ادغام میشد. اما در یک سال اخیر هیچ اقدام خاصی مبنی بر ارائه لایحه یا اقدام مشابه دیگری از سوی وزارت اقتصاد و وزارت رفاه انجام نشده است.

3-۳-۳. ادغام مالیات و بیمه در قانون برنامه هفتم پیشرفت

مطابق بند ت ماده 4 قانون برنامه هفتم پیشرفت «وزارت امور اقتصادی و دارایی (سازمان امور مالیاتی کشور) و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (سازمان‌های بیمه‌گر) مکلفند به منظور تسریع و تسهیل در فرایندهای پرداخت و وصول مالیات و کسور بیمه از طرف واحدهای کسب و کار حداکثر تا پایان سال اول برنامه، فرایند وصول حق بیمه توسط سازمان امور مالیاتی کشور را ایجاد نمایند.»

بررسی کارشناسی «آیین‌نامه اجرایی بند (ت) ماده(4) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (فهرست تلفیقی مالیات حقوق و کسور بیمه)» مصوب 1404/3/11 هیأت وزیران، نشان می‌دهد که متن آن حاوی نقاط قوت و ضعف به شرح زیر است:

• نقطه قوت این آیین‌نامه تأکید بر فهرست واحد و تلفیقی جهت محاسبه حق بیمه و مالیات حقوق است که مورد تأکید بند (ت) ماده (4) قانون برنامه هفتم نیز بود. در صورت اجرای لیست واحد، از این پس کارفرمایان متخلف نمی‌توانند لیست‌های متفاوت به سازمان امور مالیاتی و سازمان‌های بیمه‌گر ارائه دهند تا از این محل فرار مالیاتی یا فرار بیمه‌ای داشته باشند.

از طرف دیگر آیین‌نامه مذکور حاوی ضعف‌های جدی است که ممکن است هدف قانون‌گذار از این بند را در عمل محقق نکند.

• اکتفای حداقلی به فهرست تلفیقی و عدم امکان محاسبه حق بیمه در سامانه سازمان امور مالیاتی و عدم ادغام کامل فرآیندهای وصول و حسابرسی: یکی از ضعف‌های آیین‌نامه این است که فرآیند محاسبه حق‌بیمه به صورت اتوماتیک بر مبنای لیست واحد بارگذاری شده در سامانه سازمان امور مالیاتی نیست. به عبارت دیگر مطابق بند (1) ماده (4) این آیین‌نامه، هنگامی‌که کارفرما لیست تلفیقی شامل میزان حقوق و دستمزد نیروی کار را وارد سامانه می‌کند، مالیات به صورت اتوماتیک بر اساس فرمولی که از قبل به سامانه داده شده است، مالیات حقوق را محاسبه می‌کند؛ ولی در خصوص حق بیمه با اینکه فرمول محاسبه آن مشخص است ولی سازمان‌های بیمه‌گر آن را در اختیار سامانه سازمان امور مالیاتی نخواهند گذاشت تا مشابه مالیات در همان سامانه محاسبه شود. بلکه بر مبنای اعلام مجدد سازمان تأمین اجتماعی یا سایر سازمان‌های بیمه‌گر است. باید اطلاعات به سازمان بیمه‌گر ارسال شود و آن‌ سازمان با روش‌های خودش حق بیمه را محاسبه و به مجدد به سامانه اعلام کند. بر این اساس رفت و برگشت‌ها و دوباره‌کاری‌هایی در فرآیند پرداخت حق بیمه و مالیات توسط کارفرما انجام می‌شود مشخص نیست فواصل زمانی هر کدام از این رفت و برگشت‌ها چقدر است و چه زمانی از فعال اقتصادی اتلاف می‌شود. در حالیکه هدف قانون گذار از این حکم جلوگیری از دوباره‌کاری‌ها و تسهیل امور کسب وکارها بود. این امر با ادغام تمام فرآیند وصول حق بیمه و مالیات صورت خواهد گرفت؛ نه اینکه همان‌طور که در آیین نامه مذکور آمده تنها فهرست مشترک باشد و تمامی فرآیندهای مربوط به محاسبه و وصول (حسابرسی، رسیدگی و کلیه عملیات‌های اجرایی) کمافی­السابق جداگانه و مجزا از یکدیگر باشند.
• عدم شمول تمامی سازمان‌های بیمه‌گر: در متن حکم قانونی به «سازمان‌های بیمه‌گر» به صورت مطلق و بدون هیچ استثنائی اشاره شده است. در حالیکه در ماده (2) این آیین‌نامه اختیار تعیین سازمان‌های بیمه‌گر و اینکه کدام سازمان‌های بیمه‌گر مشمول این آیین‌نامه هستند را به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی واگذار کرده است. به عبارت دیگر بر اساس این آیین‌نامه تنها سازمان‌های بیمه‌گری مکلف به ادغام فرآیند وصول حق بیمه و مالیات‌ هستند که وزارت مذکور تشخیص دهد. بنابراین ماده (2) آیین نامه به ویژه عبارت «اعلام فهرست سازمان‌های بیمه‌گر» خلاف قانون و تحریف هدف قانون‌گذار است.
• عدم شمول تمامی کسب و کارها: در قانون تصریح شده است که حق بیمه کسب و کارها توسط سازمان امور مالیاتی اخذ گردد. هدف قانون‌گذار این بوده است که از این پس سازمان امور مالیاتی متولی دریافت و وصول حق بیمه باشد؛ و تمام حق بیمه‌های کسب و کارهای مختلف تحت مدیریت واحد این سازمان اخذ گردد. در بند (ت) ماده (4) قانون برنامه هیچ استثنائی برای واحدهای کسب و کار ذکر نشده است و حکم اطلاق دارد. در حالی­که در ماده (8) آیین‌نامه کاملا بر خلاف قانون، برخی از کسب­و­کارها همچون مشاغل خویش فرمایی از شمول احکام آیین‌نامه (فهرست تلفیقی در سامانه سازمان امور مالیاتی) خارج شده‌اند و تابع ضوابط سازمان‌های بیمه‌گر به طور مستقل (همچون رویه قبلی) قرار گرفته‌اند. این بخش از آیین نامه نیز با نص صریح قانون و روح حاکم بر قانون در تعارض است.
• عدم تعیین سازوکارهای اجرایی: به موجب بند (ت) ماده (4) قانون برنامه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و مراجع یا ‌هیأت‌های امنای ذی‌صلاح مکلف به تهیه و تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوط شامل سازوکار اجرایی شده است. بااین­وجود در این آیین‌نامه به فهرست تلفیقی مالیات حقوق و کسور بیمه اکتفا شده است؛ و برخلاف تکلیف قانون جزئیات مهم سازوکارهای اجرایی در آن وجود ندارد. مواردی از قبیل زمان اجرای سامانه و زمان تکلیف کارفرمایان به ارائه فهرست تلفیقی، شیوه عملکرد سامانه در موارد عدم­تطبیق کارگاه تعریف شده در سازمان‌های بیمه‌گر و مؤدی مالیاتی، و سایر جزئیاتی که هنگام اجرا نیازمند اخذ تصمیم و هماهنگی قبلی دستگاه‌های متولی است و در آیین‌نامه مذکور تمهید نشده است.

به عنوان جمع بندی در ارزیابی این آیین‌نامه باید عنوان کرد هدف اصلی قانون گذار از بند ت ماده 4 در قانون برنامه و بند ت ماده 27 (ادغام فرآیند دادرسی بیمه و مالیات و تشکیل یک مرکز مستقل دادرسی) این بوده است که کسب­وکارها در تمامی مراحل پرداخت بیمه و مالیات از درگاه پرداخت تا فهرست کارمندان، میزان پرداختی مزد، وصول، رسیدگی و دادرسی، تنها با یک ارگان مواجهه داشته باشند و فرآیندهای سنتی هر دو سازمان (سازمان امور مالیاتی و سازمان بیمه‌گر) کنار گذاشته شده و فرآیندها کاملا بازطراحی شده و ادغام صورت گیرد. لازم به ذکر است اصلاح و ادغام کامل این فرآیند در برخی نقاط نیازمند اصلاح قوانین مربوطه و برخی قابل اصلاح در آیین‌نامه و سازوکارهای اجرایی است. به نظر می­رسد دستگاه‌های مسئول چنین برداشتی از متن قانون و هدف قانون‌گذار ندارند و به صورت حداقلی قصد دارند برخی فرآیندها را اصلاح نمایند تا رفع تکلیف از اجرای قانون داشته باشند. در آیین‌نامه به فرآیندهای اجرایی وصول (کتمان، عدم پرداخت بدهی و امثال آن) و فرآیند رسیدگی (حسابرسی) اشاره نشده است. این رویکرد ناقص دستگاه‌های اجرایی حتی از عنوان این آیین نامه نیز مشخص است. در متن بند (ت) ماده (4) قانون برنامه ابتدا به ادغام فرآیند وصول حق بیمه و مالیات حقوق و متولی بودن سازمان امور مالیاتی اشاره شده است و سپس موضوع تلفیق فهرست در کنار سازوکارهای اجرایی عنوان می‌شود، لیکن در عنوان این آیین نامه به فهرست تلفیقی مالیات حقوق و کسور بیمه اکتفا شده و برخلاف تکلیف قانون، اثری از ادغام فرآیندهای وصول و رسیدگی (حسابرسی) و جزئیات مهم سازوکارهای اجرایی در آن دیده نمی‌شود. امید است با پیگیری‌های مجلس شورای اسلامی، ایرادات آیین‌نامه مذکور مرتفع گردد و حکم قانون برنامه در این زمینه به صورت کامل اجرا شود.
بررسی‌ها نشان می‌دهد بعد از تصویب آیین‌نامه نیز اقدام خاصی صورت نگرفته و با وجود اتمام مهلت اجرا مطابق حکم برنامه هفتم، اقدامات اجرایی این بند به سرانجام نرسیده است.

3-۴. ارزیابی مختصر دستگاه‌های اجرایی مربوطه

3-۴-۱. وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان امور مالیاتی:

سازمان امور مالیاتی  و وزارت امور اقتصاد و دارایی در سال اول اجرای برنامه هفتم عملکرد بهتری نسبت به دستگاه‌های دیگر در این فصل داشتند. این دستگاه‌ها اهداف کمی در خصوص افزایش درآمدهای مالیاتی را به طور کامل در سال اول برنامه محقق نموده اند. همچنین سازمان امور مالیاتی در تدوین آیین نامه وصول حق بیمه مشارکت داشت.

لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم شامل ساماندهی معافیت‌های مالیاتی سال گذشته به مجلس ارسال شد.
برآورد بار مالی درآمدهای از دست رفته دولت ناشی از حمایت‌های مالیاتی به درستی محاسبه و در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت. البته گزارش این اقدام به موقع به مجلس شورای اسلامی تحویل داده نشده است.

همچنین در تدوین لایحه استقلال مرکز دادرسی بیمه و مالیات، تلاش مطلوب صورت نگرفت و تکالیف قانونی انجام نشد و صرفا به برگزاری چند جلسه اکتفا شده است. همچنین برخی از احکام همچون افزایش نصاب‌های مالیات حق تمبر علی‌رغم سهولت اجرا، به درستی اجرا نشده است.

3-۴-۲. سازمان برنامه و بودجه

سازمان برنامه  و بودجه، یک تکلیف مستقیم در این فصل در خصوص انتشار درآمد از دست رفته در قالب پیوست بودجه داشت که رقم مذکور در پیوست بودجه منتشر نشد و به جای آن در کتاب تطبیق لایحه بودجه با قانون برنامه منتشر گردید.

3-۴-۳. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی:

عملکرد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اجرای این فصل از قانون برنامه مثبت ارزیابی نمی‌شود. در خصوص وصول حق بیمه توسط سازمان امور مالیاتی، آیین‌نامه‌ای با برداشت حداقلی از قانون تنظیم و تصویب شد. در زمینه استقلال مرکز دادرسی بیمه از آن وزارت‌خانه نیز همکاری لازم صورت نگرفته و در این زمینه تمهیدات قانونی مطابق برنامه انجام نشده است.

4. فصل سوم – جمع‌بندی و ارائه پیشنهادات اصلاحی برای ارتقای تحقق آن فصل برنامه

جهت بهبود اجرای احکام فصل اصلاح نظام مالیاتی قانون برنامه هفتم پیشرفت و تحقق اهداف کمی آن راهکارهای اصلاحی زیر پیشنهاد می‌شود:

۴-۱. مالیات بر مجموع درآمد

استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد یکی از راهکارهایی است که می‌تواند نقشی محوری در تحول مالیاتی کشور و افزایش منابع درآمد پایدار بودجه ایفا کند. مالیات بر مجموع درآمد عبارت است از «مالیات‌ستانی از درآمد اشخاص حقیقی که در آن همه منابع درآمدی فرد به‌صورت یک‌پارچه تحت ضوابط یکسان تجمیع شده و در انتهای سال پس از کسر معافیت پایه، اعتبار و هزینه‌های قابل‌قبول، مشمول مالیات شود. در مالیات بر مجموع درآمد، بسیاری از معافیت‌های فعلی حذف یا محدود می‌شوند. در عوض، اعتبار یا هزینه قابل‌قبول به‌گونه‌ای است که نیازهای دهک‌های پایین تأمین شود و فشاری متوجه آنها نباشد». در نظام مالیاتی ایران برخلاف نظام‌های مالیاتی استاندارد، بار مالیاتی بیشتر متوجه شرکت‌های تولیدی است؛ درحالی‌که با استقرار مالیات بر مجموع درآمد، می‌توان بار مالیاتی شرکت‌ها را کاهش داد و آن را متوجه اشخاص حقیقی پردرآمد یا مشغول در فعالیت‌های غیرمولّد کرد.

مالیات بر مجموع درآمد نسبت به مالیات‌های مجزای فعلی عادلانه‌تر است؛ چرا که با همه گروه‌های درآمدی برخورد مالیاتی یکسان و بدون تبعیض صورت‌می‌گیرد. همین‌طور به‌دلیل امکان کسر هزینه‌های زندگی از درآمد و دریافت مالیات تصاعدی از دهک‌های پردرآمد، به نفع فقرا و طبقات پایین جامعه نیز هست. در نتیجه، این مالیات می‌تواند عدالت اجتماعی و بازتوزیع در جامعه را تقویت و ضریب جینی را کاهش دهد. از طرفی، اگر مالیات بر مجموع درآمد در کنار هدف‌مندسازی معافیت‌های مالیاتی اجرا شود، می‌تواند موجب افزایش کارایی اقتصادی و کاهش اجتناب مالیاتی شود. علاوه‌بر این، اگر مالیات بر مجموع درآمد با بازطراحی مالیات بر اشخاص حقوقی و کاهش نرخ مالیات بر شرکت‌ها هم‌زمان باشد، موجب تقویت تولید و سرمایه‌گذاری مولّد در کشور خواهد شد.

بنابراین در راستای افزایش منابع درآمدی بودجه عمومی، عادلانه‌سازی نظام مالیاتی، بهبود بازتوزیع، گسترش شفافیت مالی، شناسایی دقیق‌تر درآمدها، جلوگیری از فرار مالیاتی و هدایت پس‌اندازهای خرد از فعالیت‌های غیرمولّد به مولّد، مالیات بر مجموع درآمد باید با پایه گسترده، معافیت‌های محدود و نرخ منصفانه تصویب و اجرا شود.

4-۲. افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده

نظام مالیات بر ارزش‌افزوده ازجمله مالیات‌‌های مبتنی‌بر مصرف است که درحال حاضر بیش از ۱۶۰ کشور در دنیا از آن به‌‌عنوان یک پایه مالیاتی اساسی با اهدافی نظیر افزایش درآمدهای مالیاتی دولت و گسترش شفافیت در ساختار اقتصادی استفاده می‌‌نمایند. بررسی کشورهای مجری نظام مالیات بر ارزش‌افزوده نشان از آن دارد که نرخ مالیات بر ارزش افزوده در ایران از بسیاری از کشورهای همسایه نیز کمتر بوده و همچنین اختلاف معناداری با متوسط کشورهای OECD دارد. یکی از پیشنهاد‌های اصلی به منظور افزایش درآمد‌های مالیاتی و کاهش کسری بودجه، افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده است. اهمیت این پیشنهاد از آنجاست که زیرساخت‌‌های اجرایی آن در کشور فراهم گشته و در مقایسه با سایر روش‌‌های تأمین مالی کسری بودجه دولت، کمترین آثار اختلالی را در نظام اقتصادی کشور خواهد داشت. علاوه بر این در صورتی که مالیات بر ارزش افزوده از طریق سامانه مودیان اجرایی شود و تخصیص اعتبار مالیاتی آن به موقع صورت گیرد، تولید کنندگان می‌توانند مالیات بر ارزش افزوده پرداختی خود را مسترد کنند. این امر موجب می‌شود بار مالی این پایه مالیاتی بر عهده مصرف‌کننده نهایی (و نه تولید‌کننده) قرار گیرد. لازم به ذکر است با توجه به تصویب قانون تسهیل تکالیف مودیان جهت اجرای قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان، و شروع صدور اظهارنامه پیش‌فرض از زمستان سال ۱۴۰۲، پیش‌بینی می‌شود به زودی تولید‌کنندگان بتوانند مبتنی بر صورت‌حساب های الکترونیکی سامانه مودیان، اعتبار مالیاتی خود را استرداد نمایند. علاوه بر این به دلیل سازوکارهای تشویقی مالیات بر ارزش افزوده برای صادرات، احتمال آنکه آسیبی از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده به فعالان اقتصادی و تولید‌کنندگان وارد شود پایین است.

شایان ذکر است که دامنه معافیت‌‌های کالا و خدمات در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده کشور بسیار گسترده است که همین امر منجربه کاهش آثار ناشی از افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده بر وضعیت معیشت جامعه می‌‌شود. مطابق تحقیق صورت گرفته و بر اساس وزن‌های سبد کالا و خدمات مصرفی خانوار شهری بانک مرکزی، نزدیک به ۷۱ درصد از کالا و خدمات مصرفی مردم معاف از مالیات بر ارزش افزوده هستند. لازم به ذکر است طبق سبد هزینه بانک مرکزی، این نسبت در خصوص خوراکی‌ها و نوشیدنی‌ها به ۸۴ درصد افزایش می‌یابد. به‌عبارت دیگر مالیات بر ارزش‌افزوده در ایران به کالاهای اساسی و  مواد غذایی (مایحتاج اصلی مردم) اصابت نمی‌کند  بنابراین افزایش یک واحد درصدی این مالیات، معیشت گروه‌های کم‌درآمد را به خطر نمی‌اندازد.

4-۳. ساماندهی معافیت‌ها مالیاتی

بر اساس مبانی نظری و تجربه‌های سایر کشورها، حمایت از فعالیت‌های گوناگون به‌ندرت از راه اعطای معافیت مالیاتی می‌گذرد. یکی از مهم‌ترین دلایل این موضوع این است که وجود چنین معافیت‌های غیرهدفمند می‌تواند موجب بروز پدیده خزش معافیت‌های مالیاتی (تلاش گروه‌های مختلف برای معاف‌شدن) و کاهش شفافیت در آنها شود؛ همان مسئله‌ای که حالا هم به‌واسطه دامنه گسترده معافیت‌ها در قوانین مالیاتی کشور قابل ردیابی است. در واقع از یک‌طرف، فعالیت‌های مختلف اقتصادی با استناد به معافیت سایر فعالیت‌ها به‌دنبال معاف‌شدن از پرداخت مالیات هستند. از طرف دیگر، جریان وجوه در فعالیت‌های گوناگون غیرشفاف و نامعلوم است. نکته مهم دیگر در اعطای معافیت‌های مالیاتی لحاظ‌کردن این معافیت‌ها به‌عنوان هزینه است. وقتی قانون‌گذار به یک فعالیت معافیت مالیاتی می‌دهد، در حقیقت به مقداری که این فعالیت باید مشمول پرداخت مالیات می‌شد، به بودجه دولت هزینه وارد می‌کند. به‌نوعی، می‌توان گفت هر معافیت مالیاتی معادل پرداخت یارانه به فعالیت اقتصادی مشمول معافیت است. بنابراین، نیاز است تا معافیت‌های فعلی با این نگاه مورد بررسی قرار گرفته، کارایی و اثربخشی هر یک بررسی‌شده و در صورت لزوم در اصل اعطای آن معافیت یا شیوه و میزان آن تجدیدنظر صورت گیرد تا کارایی اقتصادی بیشینه شود.

با توجه به اهمیت ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و همچنین حکم بند (پ) ماده (۲۷) قانون برنامه هفتم، لازم است هرچه سریع‌تر لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم که در انتهای مهر ماه سال ۱۴۰۳ به مجلس ارسال شده‌است در دستور بررسی قرار گیرد. لازم به ذکر است استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد و همچنین ساماندهی معافیت‌های مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی از مواردی است که در این لایحه به آن پرداخته شده است.

4-۴. ادغام فرآیند وصول حق بیمه و مالیات و تشکیل مرکز مستقل دادرسی بیمه و مالیات:

برای اجرای مؤثر احکام برنامه هفتم و رفع چالش‌های موجود، لازم است ، وصول هم‌زمان حق بیمه و مالیات و تطبیق اطلاعات به‌صورت برخط توسط سازمان امور مالیاتی انجام گیرد. در این زمینه باید آیین‌نامه با رویکرد حداکثری بازنویسی شود و چنانچه نیازمند تغییر در قوانین است لایحه مدنظر را تقدیم مجلس کنند. همچنین باید چارچوب نهادی و حقوقی روشنی برای مرکز دادرسی مستقل بیمه و مالیات تدوین شود تا بی‌طرفی حفظ شود. در این راستا نیز باید لایحه اصلاح قوانین بیمه و مالیات در زمینه دادرسی را برای این منظور تدوین و هرچه سریع‌تر به مجلس ارسال کنند. بنابراین بازنگری در آیین‌نامه‌ها و اصلاح قوانین ناسازگار و نیز پایش مستمر اجرای طرح با همکاری مشترک دو سازمان (سازمان امور مالیاتی و سازمان‌های بیمه‌گر) ضروری است تا اهداف شفافیت، عدالت و کارآمدی در نظام بیمه و مالیات محقق گردد.