1.مقدمه

حریم بناهای ثبتی شامل محدوده‌ اطراف اثر است که برای حفظ شرایط فیزیکی و فرهنگی آن در نظر گرفته ‌می‌شود. بنابراین تناظری بین ثبت اثر ملی و تعیین حریم وجود دارد که هر ثبت برای کارآمدی حفاظت باید دارای حریم مختص به خود باشد. بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که از سال 1349 تا 1398 حدود 8.8 درصد از آثار ملی دارای حریم شده است [1]. در این میان، چالش‌هایی چون محدودیت‌های اعمال شده برای مالکان و متصرفان قانونی این آثار اعمال شده که بدون جبران حقوق مالکانه آنها همراه بوده است.

جزء «2» بند «پ» ماده (8)3 برنامه هفتم پیشرفت، با تأکید بر دو نیاز اساسی اجرایی تخصصی‌سازی تعیین حریم و جبران حقوق مالکانه مصوب شده است. تخصصی‌سازی تعیین حریم آثار ثبتی به‌معنای عدم پیروی از الگوی رایج ضوابط عمومی تعیین حریم توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است [۲]. ضوابطی که در حال حاضر توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معیار عمل قرار دارد؛ صرفاً معطوف به ضوابط ارتفاعی است و مبتنی‌بر هر نمونه ثبتی یا کلاسه‌های ثبتی فاقد امکان تمایز یا اختصاصی‌سازی است. درخصوص جبران حقوق از دست رفته مالکان بابت قرارگیری اموال آنها در حریم تعیین شده و کاهش ارزش اموال آنها نیز از قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 تاکنون، اقداماتی صورت گرفته است، اما موجب جبران حقوق این افراد نشده و در عمل ثبت اثر و تعیین حریم را برای مالکان آنها به صرفه و دارای منافع ننموده است.

در این حکم از برنامه «رعایت هم‌زمان حفظ اثر و عدم اعمال محدودیت‌های نابجا» برای تعیین یا بازنگری حریم را به‌عنوان معیار معرفی نکرده ‌است. موضوعی که مشخص است ماهیتاً نوعی متناقض نما صورت گرفته است. چرا‌که حفظ اثر با اعمال محدودیت و رعایت ضوابطی همراه است و اساساً اقدامات دستگاه اجرایی را نمی‌توان نابجا در نظر گرفت. برای همین عبارت «جبران حقوق مالکانه مردم» در انتهای حکم به‌عنوان دیگر تکلیف این حکم در نظر گرفته شده است که «شامل محدودیت و کاهش ارزش املاک» می‌شود. بنابراین دو نیاز مفروض در این حکم به‌صورت درونی به یکدیگر در قالب انجام «اقدام قانونی» متصل شده است تا چگونگی انجام آن را مشخص کند. آنچه نیازمند بررسی و بحث است، تفسیر اقدام قانونی برای اجرای این حکم است.

2.تفسیر «اقدام قانونی لازم»

«اقدام قانونی » را می‌توان مقابل «اقدام غیرقانونی» مورد بررسی و تفسیر قرار داد (یعنی اقدامی فاقد وجه قانونی). سؤال این است که آیا وزارتخانه‌ای که دارای وظایف حاکمیتی است می‌تواند درخصوص اجرای حکم قانون اقدام غیرقانونی صورت دهد؟ یا اینکه به‌موجب جایگاه قانونی وزارت فوق، همه اقدامات وی را می‌توان قانونی در نظر گرفت؟ هر‌چند تعبیر دیگر این است که هر اقدامی که در سایر قوانین پیش‌بینی شده را انجام دهد. به‌نظر می‌رسد، تصریح قانونگذار به اقدام قانونی به‌جای اقدام لازم، جایگاه قانونی بودن این اقدام را برجسته کرده است. به‌عبارتی اقدامی اداری که به‌موجب فرایندی قانونی انجام‌ می‌شود که می‌تواند شامل تدوین ضابطه و ابلاغ توسط وزیر، تدوین آیین‌نامه و تصویب توسط هیئت وزیران یا تدوین لایحه و تصویب توسط مجلس شورای اسلامی گردد.

همچنین «اقدام قانونی» را می‌توان در مقابل «اقدام اجرایی لازم» در نظر گرفت. از‌آنجا‌که وزارت فوق به‌موجب جز «12» ماده (1) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 1367 درخصوص تعیین حریم میراث فرهنگی دارای تکلیف است و سابقاً در این خصوص اقدامات اجرایی صورت داده است، هر اقدام اجرایی دیگری که در راستای اقدامات تقنینی و اجرایی گذشته صورت گیرد، مدنظر قانون نیست. به‌عبارتی اقدام قانونی، مشخصاً در حال شفاف‌سازی این نکته است که نیاز است ریل‌گذاری قانونی جدیدی، علاوه‌بر آنچه سابقاً وجود داشته صورت گیرد و در مقابل اصلاح، تکمیل یا حذف روندهای قانونی سابق قرار گیرد. لذا در‌مجموع «اقدام قانونی» اشاره به ادامه روندهای پیشین ندارد، بلکه در حال تعیین روندی جدید از مجرای قانونگذاری یا مقرره‌نویسی است.

لازم به ذکر است عبارت «اقدام قانونی» در قوانین مجلس شورای اسلامی را به‌جهت رفع ایراد اصل (74) قانون اساسی به‌کار گرفته‌اند. چرا‌که شورای نگهبان درخصوص الزام کردن دولت توسط مجلس شورای اسلامی برای ارائه لایحه به این اصل لزوم رفع مغایرت را اعلام می‌کند [3]. به‌طور مثال، مطابق نظر شماره 92/30/51730 مورخ 1392/۰۶/0۲ شورای نگهبان در مورد طرح تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون اصلاح بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسایل‌نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب 1392 یا نظر شماره 92/30/53104 مورخ 1392/11/24 این شورای درخصوص لایحه بودجه سال 1393 کل کشور، الزام دولت به ارائه لایحه را مخالف این اصل قانون اساسی اعلام کرده است. بنابراین عبارت «اقدام قانونی» به‌عنوان جایگزین «ارائه لایحه توسط دولت» در نظام قانونگذاری کشور مرسوم است. در‌حقیقت، این عبارت یک راه‌حل حقوقی است که هم اراده قانونگذار برای اصلاح ساختار موجود را بیان می‌کند و هم با اصول قانون اساسی تعارض پیدا نمی‌کند. بنابراین، «اقدام قانونی» نوعی الزام غیرمستقیم به ارائه لایحه است.

3.نسبت دستگاه مسئول با «تعیین و بازنگری حریم» و «جبران حقوق مالکانه»

اقدامات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی باید بر‌اساس اهداف و وظایف این وزارت، منطبق با قوانین و مقررات پیشین و همچنین ضوابط مندرج در قانون برنامه‌های پیشرفت باشد. در‌صورتی‌که میان آنچه در حال حاضر معیار عمل است و آنچه برنامه هفتم پیشرفت ذکر کرده است مغایرتی داشته ‌باشد، به‌دلیل آنکه اراده آخرین قانونگذار حاکم است، لازم است تا آن را معیار عمل قرار داد. در حال حاضر درخصوص موضوع جز «2» بند «پ» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت با تأکید بر دو محور کلیدی تعیین حریم و جبران حقوق مالکانه این ظرفیت‌های قانونی وجود داشته است:

جدول 1. قوانین و مقررات مرتبط با جبران حقوق مالکانه و تعیین حریم

مأخذ: نگارنده.

لازم به ذکر است؛ قوانین اولیه مورد بررسی قرار گرفته در جدول 1 (۱۳۰۹، ۱۳۶۷، ۱۳۷۵) نشان ‌می‌دهد که عمدتاً بر محدودیت‌ها تمرکز داشته‌اند؛ در‌حالی‌که قوانین جدیدتر (۱۳۹۸، ۱۴۰۰) تلاش محدودی برای حمایت از مالکان کرده‌اند، اما گستره و کارآمدی لازم را نداشته‌اند. برنامه هفتم (۱۴۰۳) برای نخستین‌بار تلاش کرده است تا تعادل میان حفاظت و جبران ایجاد کند، اما اجرای آن بدون قانونگذاری تکمیلی امکان‌پذیر نیست.

قوانین و مقررات موجود درخصوص تعیین حریم، تکلیف فوق را در حوزه اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی قرار داده است. لذا هر اقدامی در راستای به‌روزرسانی و اصلاح ضوابط تعیین حریم یا بازنگری آن در حوزه اختیارات وزارت فوق است. همچنین موضوع جبران حقوق مالکانه که به‌نظر در حاشیه‌ موضوع حریم قرار گرفته است و از آن به‌عنوان مسئله ثانویه حکم برداشت می‌گردد، هر‌چند در مواردی مثل پرداخت حق‌الکشف آثار منقول تقریباً مشخص است، اما درخصوص محدودیت‌های اعمال شده برای مالکان آثار ثبتی یا واقع شده در حریم آثار ملی، صرفاً در حد تجویز و توصیه باقی مانده ‌است. همچنین موضوع جبران حقوق مالکانه یا جبران مستقیم حقوق از دست رفته مردم در حوزه اختیارات وزارت فوق نبوده است؛ هر‌چند ارائه راهکارهای جبران می‌تواند با پیشنهاد این وزارت صورت گیرد. همچنین ابزارها و دارایی‌های لازم برای این اقدام را در اختیار ندارد.

4.نسبت «اقدام قانونی» با قانون اساسی

جزء «2» بند «پ» ماده (83) برنامه هفتم پیشرفت، اقدامات اداری و تخصصی در حوزه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شامل تعیین حریم و بازنگری آن با ضوابط و معیارهای جدید را مدنظر دارد. در‌حالی‌که پیامد این اقدام یعنی محدودیت‌های اعمال شده برای اشخاص را نیز با عبارت «جبران حقوق مالکانه مردم.... که با محدودیت و کاهش ارزش املاک موجه شده‌اند» عنوان کرده است. به‌عبارتی اقدام تخصصی که در راستای منافع عمومی جامعه است را در مقابل تسلط افراد به اموال آنها قرار داده و برای این محدودیت جبران را به‌غیر از آنکه حق مسلم دانسته‌ است، الزام به اقدام قانونی کرده‌ است.

ازآنجاکه فعل محدود کردن مردم نسبت به برخورداری از منافع اموال آنها و همچنین کاهش ارزش املاک آنها، مصداق مشخص تعرض به مال، حقوق، مسکن و شغل افراد است، باید مطابق اصل (22) قانون اساسی با تجویز در قالب قانون همراه گردد. همچنین در مواردی که این تعیین حریم یا بازنگری حریم موجب منع فرد از اقامت در محل مورد دلخواه شود مطابق اصل (133) قانون اساسی باید به‌موجب قانون چنین شرایطی صورت گیرد. همچنین جبران محدودیت خلاف اصل (۲۲) قانون اساسی نیست؛ اما اختیارات و امکانات لازم آن در اختیار وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی قرار ندارد. لذا این اقدام قانونی نمی‌تواند در حد تدوین ضابطه یا آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران تفسیر شود.

5.تفسیر اقدام قانونی با توجه به تکالیف و ضوابط حکم

با توجه به تعدد تکالیف و ضوابط موجود در حکم مورد بررسی، این جزء از برنامه هفتم پیشرفت به تفکیک تکلیف و ضابطه در قالب جدول 2 تجزیه شد.

جدول 2. تجزیه حکم به اجزا و تفسیر از اقدام قانونی

مأخذ: همان.

جدول نشان می‌دهد که تمامی تکالیف این حکم نیازمند ارائه در قالب لایحه قانونی است. همچنین از مجموع 3 ضابطه، 2 مورد با موضوعات نحوه جبران محدودیت‌های مردم و ضوابط کلی تعیین حریم نیازمند ارائه در قالب لایحه است.

۶.مهم‌ترین چالش اجرایی حکم

مهم‌ترین مانع در اجرای تکلیف «جبران حقوق مالکانه» تأمین منابع مالی است. در بسیاری از موارد، ارزش اقتصادی املاک واقع در حریم آثار تاریخی بسیار بالاست و پرداخت غرامت یا اعطای زمین معوض نیازمند بودجه‌ای کلان است. از طرف دیگر، بودجه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در ساختار مالی دولت سهم ناچیزی دارد و به‌تنهایی قادر به پوشش چنین هزینه‌هایی نیست. این مسئله باعث می‌شود که حتی در صورت وجود اراده قانونی، امکان اجرای کامل حکم بدون پیش‌بینی ردیف اعتباری پایدار فراهم نشود. لذا به‌نظر می‌رسد بیش از آنکه تأکید بر جبران از طریق روش‌های مرسومی چون تأمین زمین یا پرداخت مبلغ قرار گیرد، استفاده از روش‌ها و ابزارهای سیاستی ترکیبی و نرم مثل ایجاد بازار عرضه و تقاضای انتقال حق توسعه راهگشا خواهد بود[4].

7.نتیجه‌گیری و پیشنهادها

با توجه به ابهاماتی که درخصوص جزء «2» بند «پ» ماده (83) برنامه هفتم پیشرفت با موضوع به‌روزرسانی ضوابط تعیین حریم یا بازنگری آن و ساماندهی جبران حقوق مالکانه وجود دارد، عبارت کلیدی این حکم یعنی اجرای«اقدام قانونی » مورد بررسی قرار گرفت. بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد، این عبارت برای رفع ایراد احتمالی شورای نگهبان به اصل (74) قانون اساسی با موضوع عدم امکان الزام دولت به ارائه لایحه، جایگزین عبارت «ارائه لایحه توسط دولت» شده است. عبارت«اقدام قانونی» در قانون فوق به‌دلیل اینکه به موضوعاتی پرداخته است که در حوزه اختیارات و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نمی‌باشد (مثل تعیین نحوه جبران حقوق مالکانه یا فقدان ابزارهای این اقدام) و یا دستگاه تخصصی دیگری دارای تکلیف است که آن وظیفه غیرقابل واگذاری به وزارت فوق می‌باشد (موضوع حقوق شرعی املاک وقفی و چگونگی مواجهه با آن)، در مسیر اقدامات قانونی و اجرایی سابق قابل ‌اجرا نیست. همچنین به‌دلیل اینکه اعمال محدودیت درخصوص مال، محل سکونت یا کسب‌و‌کار مردم است، مطابق اصل (22) قانون اساسی نیاز به قانونگذاری دارد. همچنین از‌آنجا‌که اعطای اختیار موسع به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این حکم، بدون مشخص‌سازی چگونگی فرایند مداخله در حقوق مردم صورت گرفته است، این موضوع می‌تواند آسیب‌های جدی حقوق مردم و متعاقباً دستگاه اجرایی فوق ایجاد نماید. لذا دادن اختیار فوق به این دستگاه به‌معنای اعطای حق قانونگذاری است که مغایر اصل (85) قانون اساسی تعبیر می‌شود. برای همین لازم است حداقل در سطح کلیات و ابعاد اصلی، نحوه مداخله این وزارت در حق مالکیت مردم و ضوابط کلی تشخیص حریم، توسط مجلس شورای اسلامی قانونگذاری صورت گیرد. در‌نتیجه برای اجرای مناسب این حکم لازم است تا دولت لایحه‌ای با مشارکت حداقل دستگاه‌های فرعی وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت اقتصاد و امور دارایی و سازمان اوقاف و امور خیریه تهیه و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید.

لازم به ذکر است؛ مهم‌ترین مانع در اجرای تکلیف «جبران حقوق مالکانه» تأمین منابع مالی است و در‌صورتی‌که اقدام قانونی مورد بحث به‌درستی انجام شود، اما در این خصوص راهکار خلاقانه‌ای در نظر گرفته نشود، مسئله به قوت خود باقی خواهد ماند. بنابراین در حوزه‌ این قانونگذاری لازم است تا به تنوع‌بخشی روش‌های جبران حقوق مالکانه تأکید ویژه شود.