خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

صندوق‌های محیط‌زیستی، سازوکارهایی مالی هستند که با هدف جمع‌آوری و تخصیص هدفمند منابع برای حفاظت از محیط‌زیست ایجاد شده‌اند. این صندوق‌ها نقش بسیار مهمی در مقابله با چالش‌های زیست‌محیطی جهانی ایفا می‌کنند و طی دهه‌های اخیر بسیاری از کشورهای جهان به‌دلایل مختلفی به سمت آن‌ها گرایش پیدا کرده‌اند. نظر به اهمیت سازوکارهای مالی حمایتی در حفظ محیط‌زیست، ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست در برنامه چهارم توسعه مورد توجه برنامه‌ریزان کشور قرار گرفت و در نهایت در سال 1393 این صندوق تأسیس شد. صندوق ملی محیط‌زیست یکی از ظرفیت‌های مهم حوزه راهبری و مدیریت محیط‌زیست کشور شناخته می‌شود که در صورت اصلاح ساختار و چابک‌سازی فرایندها می‌تواند به‌عنوان یک پیشران توسعه در کنار کاهش انتشار آلاینده‌ها و بهبود کیفیت محیط‌زیست، ارتقای دانش فنی و تأمین مالی پروژه‌های دانش پایه را تسهیل کند. در گزارش حاضر ضمن بررسی پیشینه پژوهشی و تقنینی این موضوع، چالش‌های موجود ارزیابی شده و در ادامه راهکارهایی برای ارتقای عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست ارائه شده است.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

الف) منابع صندوق ملی محیط‌زیست: صندوق در سه سال نخست درآمد قابل ذکری نداشته است و از سال 1396 بررسی روند درآمدهای صندوق ملی محیط‌زیست نشان می‌دهد که درآمدهای صندوق تا سال 1398 به‌تدریج افزایش یافته و در سال‌های 1399 و 1400 به‌دلیل قوانین بودجه، رشد چشمگیری داشته است. کمک‌های خارجی عمدتاً صفر بوده و تنها در سال‌های 1401 و 1402 به‌دلیل اجرای تفاهم‌نامه با چین برای مقابله با تغییرهای اقلیمی و تأمین انرژی خورشیدی، تجهیزاتی به صندوق اختصاص یافته است. دریافت کمک‌های مردمی نیز با نوسان‌های قابل توجهی همراه بوده و در سال 1400 به اوج خود (661 میلیارد ریال قیمت پایه سال 1402) رسید. در بازه سال 1396 تا پایان 9 ماهه 1403 مجموع منابع صندوق 17079 میلیارد ریال بود که 53% آن مربوط به قانون بودجه، 21% قانون مدیریت پسماندها، %5 قانون هوای پاک، 15% گردش مالی صندوق و 5% کمک‌ها و هدایای دریافتی و سایر درآمدها بوده است.

ب) مصارف صندوق ملی محیط‌زیست: هرچند صندوق ملی محیط‌زیست از سال 1396 هزینه‌های عمومی و نیروی انسانی داشته است؛ اما از سال 1399 نسبت به ارائه تسهیلات سرمایه‌گذاری اقدام کرده که تا سال 1402 روند مثبتی را تجربه کرده است. با این وجود، در 9 ماهه سال 1403 روند اعطای تسهیلات سرمایه‌گذاری شاهد افت محسوسی بوده است. مجموع مصارف صندوق 5885 میلیارد ریال بوده است که به‌ترتیب: ۴۶۴۰ میلیارد ریال (۷۹٪) برای تسهیلات سرمایه‌گذاری، ۳۲۰ میلیارد ریال (۵٪) برای هزینه‌های کارکنان، و ۹۲۵ میلیارد ریال (۱۶٪) برای هزینه‌های عمومی تخصیص یافته است.

ج) چالش‌های صندوق ملی محیط‌زیست: طبق قوانین مختلف کشور نظیر ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/07/08) ماهیت حقوقی صندوق ملی محیط‌زیست به‌عنوان یک مؤسسه عمومی غیردولتی با ابهاماتی مواجه است که می‌تواند بر عملکرد و اختیارات صندوق تأثیرگذار باشد. علاوه‌بر این، صندوق به‌شدت به اعتبارات دولتی وابسته است و ازآنجاکه این اعتبارات در سال‌های اخیر نوسان‌های زیادی داشته‌اند در عمل برنامه‌ریزی بلندمدت برای صندوق دشوار شده است. صندوق در جذب کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی عملکرد مطلوبی نداشته است. از یک سوی کمک‌های داخلی در سال‌های اخیر کاهش چشمگیری داشته و ازسوی دیگر، محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها و انفعال در بهره‌مندی از فرصت‌های بین‌المللی، جذب اعتبارات خارجی را با مشکل مواجه کرده است. در پایان، تعارض‌های قانونی درخصوص موضوع امتداد مسئولیت تولیدکننده بزرگ‌ترین مانع در هزینه‌کرد منابع تخصیص یافته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای اصلاح و بهبود عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

الف) تدقیق در ماهیت حقوقی صندوق: پیشنهاد می‌شود برای رفع ابهامات درخصوص ماهیت حقوقی صندوق، اساسنامه آن توسط دولت جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی با لحاظ این امر ارائه شود که صندوق در صورت تأمین مالی بیش از 50% بودجه سالیانه خود از محل منابع غیردولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی شود و در غیر این صورت، شرکت دولتی تلقی شود.

ب) تقویت نقش صندوق در تأمین مالی رفع آلایندگی واحدهای آلاینده: صندوق ملی محیط‌زیست می‌تواند با اختصاص بخشی از عوارض سبز (آلایندگی) و بهره‌گیری از تبصره «۷» ماده (۲۷) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، ماده (8) تصویب‌نامه معیارهای تعیین سطح آلایندگی واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی آلاینده مصوب هیئت‌وزیران و اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه قانون جهش تولید دانش‌بنیان، نقش فعالی در تأمین مالی رفع آلایندگی واحدهای آلاینده ایفا کند.

ج) تنوع‌بخشی به منابع مالی از طریق تقویت همکاری‌های بین‌المللی با کشورهای همسو: با توجه به محدودیت‌های تحریمی موجود، شناسایی فرصت‌های همکاری در پروژه‌های محیط‌زیستی با کشورهای همسو نظیر گروه بریکس، باید در اولویت قرار گیرد.

د) ارتقای شفافیت هزینه‌کرد منابع مالی برای ارتقای کمک‌های دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی: صندوق ملی محیط‌زیست باید گزارشی را به‌طور سالیانه درخصوص تسهیلات اعطایی و همچنین تأثیرگذاری آن بر کاهش انتشار آلاینده‌ها منتشر کند. علاوه‌بر این صندوق می‌تواند ضمن بهره‌گیری از ظرفیت مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها، سامانه‌ای را ایجاد کند که اشخاص حقیقی و حقوقی بتوانند محل مصرف کمک‌های نقدی و غیرنقدی خودشان را انتخاب کنند.

ه) رفع تعارضات قانونی درخصوص امتداد مسئولیت تولیدکننده: در کوتاه‌مدت اصلاح ماده (۴) قانون مدیریت پسماندها و نسخ کلیه قوانین مرتبط قبلی، در میان‌مدت ایجاد و استقرار شرکت‌های مجری امتداد مسئولیت تولیدکننده در کشور و در بلندمدت افزایش مشارکت عمومی شهروندان و گسترده‌تر کردن اقلام تحت پوشش باید مدنظر قرار گیرد.

و) تسهیل انتقال منابع به بانک‌های عامل: با توجه به تمرکز منابع مالی صندوق نزد بانک مرکزی و نبود سازوکار مالی لازم برای اعطای تسهیلات توسط بانک مذکور، پیشنهاد می‌شود مطابق بند «1» ماده (14) اساسنامه ذی‌ربط اجازه انتقال منابع و افتتاح حساب و سپرده نزد بانک‌ها برای عاملیت در راستای اعطای تسهیلات داده شود.

ز) لزوم رعایت ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری در تخصیص منابع به صندوق ملی محیط‌زیست: نظر به تصریح تبصره «2» ماده (4) اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست ضروری است سازمان برنامه و بودجه کشور در تخصیص منابع دولتی به صندوق تأمین اعتبار 50% از منابع غیردولتی را مدنظر قرار دهد.

1. مقدمه

ایجاد نهادهای مالی محیط‌زیستی غیردولتی و صندوق‌های حفاظت از محیط‌زیست برای استفاده از درآمدهای مالیاتی، عوارض و جرائم محیط‌زیستی، در چند دهه اخیر در کانون توجه بسیاری از دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی قرار گرفته است. صندوق‌های محیط‌زیستی، سازوکارهایی مالی هستند که با هدف جمع‌آوری و تخصیص هدفمند منابع برای حفاظت از محیط‌زیست ایجاد شده‌اند. این صندوق‌ها نقش بسیار مهمی در مقابله با چالش‌های زیست‌محیطی جهانی ایفا می‌کنند و طی دهه‌های اخیر برخی از کشورهای جهان به‌دلایل مختلفی به‌سمت آن‌ها گرایش پیدا کرده‌اند. صندوق‌های محیط‌زیستی می‌توانند با ارائه مشوق‌های مالی، بخش خصوصی را به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیست‌محیطی تشویق کرده و ارتقای بهره‌وری منابع و توسعه اقتصاد سبز را تسهیل کنند. علاوه‌بر این صندوق‌های محیط‌زیستی می‌توانند با اجرای برنامه‌های آموزشی و ایجاد سازوکارهای مشارکت زمینه نقش‌آفرینی عموم مردم و بخش‌های مختلف جامعه ازجمله دولت‌ها، سازمان‌های غیردولتی و بخش خصوصی در حفاظت از محیط‌زیست را فراهم کنند و ظرفیت‌های جوامع محلی را برای مدیریت و حفاظت از منابع طبیعی فعال کنند. این صندوق‌ها با تمرکز بر اولویت‌های مشخص زیست‌محیطی، می‌توانند امکان تخصیص بهینه منابع مالی را فراهم کرده و به تحقیقات علمی و فناوری‌های نوین در زمینه حفاظت از محیط‌زیست و استفاده پایدار از منابع طبیعی کمک کنند. علی‌رغم مزایای متعدد صندوق‌های محیط‌زیستی، ناپایداری منابع مالی، ابهام در اثربخشی پروژه‌های حمایت شده، چالش‌های اداری و دیوان‌سالارانه و عدم شفافیت در فرایندهای تصمیم‌گیری و تخصیص منابع مالی ازجمله چالش‌هایی است که این‌گونه صندوق‌ها با آن مواجه هستند [1].

با توجه به اهمیت سازوکارهای مالی حمایتی در حفظ محیط‌زیست، ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست در برنامه چهارم توسعه مورد توجه برنامه‌ریزان کشور قرار گرفت و در نهایت در سال 1393 این صندوق تأسیس شد. صندوق ملی محیط‌زیست یکی از ظرفیت‌های مهم حوزه راهبری و مدیریت محیط‌زیست کشور شناخته می‌شود که در صورت اصلاح ساختار و چابک‌سازی فرایندها، می‌تواند به‌عنوان یک پیشران توسعه در کنار کاهش انتشار آلاینده‌ها و بهبود کیفیت محیط‌زیست به ارتقای دانش فنی و تأمین مالی پروژه‌های دانش پایه را تسهیل کند. گزارش حاضر ضمن بررسی پیشینه پژوهشی و تقنینی این موضوع، چالش‌های موجود را ارزیابی می‌کند و در ادامه، راهکارهایی را برای ارتقای عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست ارائه می‌دهد.

2. پیشینه موضوع

2-1. پیشینه مطالعاتی در مرکز

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی علاوه‌بر اشاره به عملکرد صندوق در گزارش‌های بررسی بودجه سالیانه و گزارش‌های موردی، پیش از این در سه گزارش به بررسی عملکرد و ساختار صندوق ملی محیط‌زیست پرداخته است. گزارش نخست با عنوان «بررسی عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست ایران و ارائه راهکارهای اجرایی در جهت تقویت این نهاد با نگاهی به تجربیات کشورهای منتخب» (به شماره مسلسل 16184) به ارزیابی صندوق‌های محیط‌زیست سه کشور لهستان، چین و آلمان پرداخته و ضمن بررسی عملکرد سه‌ساله صندوق (سال‌های 1394 تا 1397)، راهکارهایی برای بهبود عملکرد اقدام کرده است. اهم پیشنهادهای ارائه شده در گزارش مذکور شامل: پیش‌بینی ردیف اعتباری برای صندوق، پیگیری جذب اعتبارات بین‌المللی محیط‌زیستی، پیگیری وصول درآمدها از قوانین هوای پاک، حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور و آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندهای کشور و ایجاد راهکارهای همکاری با صنایع به‌صورت پروژه‌محور بوده است [2].

پس از بررسی ساختار فعلی و عملکرد صندوق در سال 1399، ساختار اصلاحی برای صندوق پیشنهاد شده است. این گزارش بیان می‌دارد که به‌دلیل ضعف در ساختار اجرایی و سازوکارهای گردش کار و اطلاعات در صندوق ملی محیط‌زیست، متأسفانه این صندوق نتوانسته آن‌گونه که بایسته است نسبت به مدیریت و هزینه‌کرد اعتبارات تخصیص یافته در سال 1399 اقدام کند. علاوه‌بر این به چهار علت اصلی ناکارآمدی عملکردی و ساختاری صندوق شامل: 1. نبود شفافیت و اطلاع‌رسانی دقیق، 2. ساختار نامناسب صندوق، 3. فقدان سازمان نظام مهندسی محیط‌زیست و 4. فقدان ایجاد سازمان انجام کار متناسب در صندوق، اشاره شده است. در پایان گزارش نیز پیشنهادهایی برای اصلاح ساختار صندوق ملی محیط‌زیست ارائه شده است [3].

گزارش دیگری نیز با عنوان «بررسی عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست در دولت سیزدهم» (به شماره مسلسل 19472) بر بهبود عملکرد این صندوق نسبت به ادوار گذشته اشاره کرده است. بااین‌حال این گزارش تأکید می‌کند که وضعیت موجود در مقایسه با ظرفیت‌های در نظر گرفته شده در اسناد برنامه و قوانین بخش محیط‌زیست، فاصله جدی دارد و اگر صندوق در آستانه ده‌سالگی تأسیس نتواند از ظرفیت‌های قانونی بهره ببرد به مرور از چرخه عملکردی و فرایند اجرایی کشور خارج خواهد شد که شواهد این مسئله در قانونگذاری‌های اخیر مشاهده شده است. این گزارش در پایان به‌منظور بهبود عملکرد و تقویت جایگاه صندوق پیشنهادهایی نظیر تعیین سازوکار پایش اثربخشی اقدام‌های صندوق، تقویت شفافیت در سازوکارها و عملکرد صندوق و ایجاد کلینیک رفع آلایندگی را ارائه کرده است [4].

2-2. پیشینه تقنینی

2-2-1. ماده (4) قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383/02/۲۰

دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط موظفند جهت بازیافت و دفع پسماندها تدابیر لازم را به ترتیبی که در آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون مشخص خواهد شد، اتخاذ کنند.

آیین‌نامه اجرایی مذکور باید دربرگیرنده موارد زیر نیز باشد:

۱. مقررات تنظیم‌شده موجب شود تا تولید و مصرف، پسماند کمتری ایجاد کند.

۲. تسهیلات لازم برای تولید و مصرف کالاهایی که بازیافت آن‌ها سهل‌تر است، فراهم شود و تولید و واردات محصولاتی که دفع و بازیافت پسماند آن‌ها مشکل‌تر است، محدود شود.

۳. تدابیری اتخاذ شود که استفاده از مواد اولیه بازیافتی در تولید گسترش یابد.

۴. مسئولیت تأمین و پرداخت بخشی از هزینه‌های بازیافت برعهده تولیدکنندگان ‌محصولات قرار گیرد.

2-2-2. ماده (12) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها مصوب 1384/05/05 هیئت‌وزیران تولیدکنندگان و و‌اردکنندگان اقلام مشرو‌ح زیر باید پسماند حاصل از کالاهای خود را بازیافت کنند. درصورتی‌که نتوانند به این امر اقدام نمایند، باید برابر نیم در هزار ارزش کالا را همزمان با فرو‌ش و یا و‌رو‌د به صندو‌ق (ملی محیط‌زیست) پرداخت نمایند. صندو‌ق باید به نسبت بازیافت پسماند حاصل از هر یک از اقلام مزبور، مبالغ دریافتی را در اختیار و‌احدهای بازیافت‌کننده آن قلم از پسماند قرار دهد. متخلفان به مجازات‌های تعیین شده در ماده (16) قانون محکوم خواهند شد.

1. مواد پلیمری از قبیل پلاستیک‌ها، PET و لاستیک،
2. کالاهای شیشه‌ای، کریستال،
3. اشیای ساخته‌شده از فلزات ساده و آلیاژی،
4. اشیای ساخته‌شده از چوب و نئوپان،
5. کالاهای ساخته‌شده از کاغذ و مقوا،
6. انواع رو‌غن‌های رو‌انکار،
7. کالاهایی که حداقل از دو جزء شیشه، فلز، پلیمر، سلولز تشکیل شوند،
8. لوازم برقی و الکترو‌نیکی،
9. انواع مصالح ساختمانی از نوع کانی‌های غیرفلزی.

تبصره «1»ـ و‌احدهای تولیدی که از مواد او‌لیه بازیافتی استفاده می‌کنند، به‌ازای استفاده از این‌گونه مواد از پرداخت مبلغ تعیین‌شده معاف خواهند بود.

تبصره «2»ـ و‌احدهای تولیدی که محصولات خود را صادر می‌کنند و یا و‌اردکنندگانی که کالای خود را مرجوع می‌کنند، به‌ازای میزان کالای صادرشده و یا مرجوعی، از پرداخت مبلغ تعیین‌شده معاف خواهند بود.

تبصره «3»ـ تجدیدنظر در اقلام و مبلغ مذکور حسب مورد پس از طرح در کارگرو‌ه ملی با پیشنهاد سازمان و تصویب هیئت‌و‌زیران خواهد بود.

2-2-3. اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست مصوب 1393/08/18

هیئت‌وزیران در جلسات 1393/06/26 و 1393/08/18 به پیشنهاد سازمان حفاظت محیط‌زیست اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست را تصویب کرد. ازجمله محورهای کلیدی این اساسنامه می‌توان به مواد ذیل اشاره کرد:

ماده (۲)ـ صندوق مؤسسه عمومی غیردولتی وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست است که دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری بوده و مطابق مفاد این اساسنامه و قوانین و مقررات ناظر بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی فعالیت می‌کند.

تبصره ـ صندوق می‌تواند در صورت نیاز، با رعایت قوانین و مقررات، نسبت به تأسیس مؤسسه اعتباری و یا شرکت‌های تابع با شخصیت حقوقی، مالی و اداری مستقل اقدام کند.

ماده (۴)ـ تأمین اعتبار اولیه صندوق با تخصیص مبلغ ده میلیارد (۱۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال و  در نهایت تا سقف پنجاه میلیارد (۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از محل ردیف ۳۷۵۵۰۰۰۰ جدول شماره (۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور انجام می‌گیرد. سایر منابع تأمین اعتبار صندوق جهت انجام فعالیت‌ها به‌قرار زیر است:

-کمک‌های دولتی در چارچوب قوانین و مقررات،

-کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی داخلی،

-کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی،

-درآمد ناشی از گردش مالی و فعالیت‌های صندوق و واحدهای تابع بعد از وضع هزینه‌های قانونی،

سایر درآمدها و منابع مالی در چارچوب قوانین و مقررات مربوط.

تبصره «1»ـ سرمایه صندوق با رعایت قوانین و مقررات مربوط قابل افزایش است.

تبصره «۲»ـ برای تأمین و تحقق اهداف قانونی از تشکیل صندوق، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور هر ساله نسبت به تأمین اعتبارات لازم برای کمک به صندوق از محل بودجه عمومی کشور با رعایت ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام خواهد کرد.

ماده (5)ـ موضوع و حدود عملیات صندوق با رعایت قوانین و مقررات مربوط به شرح زیر است:

1. تأمین و تجهیز منابع مالی از محل‌های پیش‌بینی شده در قانون در جهت تحقق اهداف قانونی تشکیل صندوق،
2. اعطای تسهیلات مالی به کارخانه‌ها، کارگاه‌ها و به‌طور کلی هرگونه منابع آلاینده در جهت کاهش آلودگی‌های زیست‌محیطی،
3. اعطای تسهیلات مالی برای جلوگیری از تخریب محیط‌زیست از طریق حفظ، احیا و مدیریت تنوع زیستی (شامل زیستگاه، زیست‌بوم، گونه و ژن)،
4. حمایت مالی و همکاری در طرح‌ها و پروژه‌های زیست‌محیطی و طرح‌های گردشگری طبیعی،
5. حمایت مالی و همکاری در طرح‌های آموزشی و فرهنگ‌سازی جهت بهبود شرایط زیست‌محیطی،
6. اعطای تسهیلات مالی به مخترعان و پژوهشگران حوزه محیط‌زیست در جهت گسترش و تکمیل تحقیقات برای تولید انبوه و استفاده عمومی از تجهیزات کنترل و کاهش آلودگی.

ماده (۶)ـ صندوق می‌تواند در موارد خاص با جلب همکاری بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و با استفاده از منابع مالی آن‌ها در جهت اعطای تسهیلات زیست‌محیطی به متقاضیان براساس مقررات عملیات بانکی اقدام و در بازپرداخت اقساط وام متقاضیان به بانک‌ها و مؤسسات مذکور تسهیلات و حمایت‌های مالی را از منابع صندوق به عمل آورد.

ماده (7)ـ صندوق می‌تواند از طریق شرکت‌ها و مؤسسات بیمه، امکانات و شرایط لازم را برای بیمه کردن دام، باغات و محصولات کشاورزی در مقابل خسارت ناشی از جانوران وحشی حمایت شده و در معرض خطر فراهم و حق بیمه مربوط را از محل منابع و اعتبارات صندوق پرداخت کند.

ماده (9)ـ مجمع‌عمومی بالاترین مرجع سیاستگذاری و تصمیم‌گیری صندوق محسوب می‌شود و اعضای آن عبارت‌اند از: معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر امور خارجه، وزیر نیرو، وزیر جهاد کشاورزی و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور. ریاست مجمع‌عمومی برعهده معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست است.

ماده (11)ـ هیئت‌مدیره صندوق مرکب از پنج نفر افراد صلاحیت‌دار و متخصص در امور مختلف محیط‌زیست، اقتصاد، مالی، حقوقی و بانکداری است که برای مدت دو سال با انتخاب مجمع‌عمومی و حکم رئیس مجمع‌عمومی منصوب می‌شوند.

ماده (12)ـ وظایف و اختیارات هیئت‌مدیره عبارت‌اند از:

1. اجرای مفاد اساسنامه و تصمیمات مجمع‌عمومی،
2. تدوین آیین‌نامه‌های اداری، مالی، استخدامی و سایر آیین‌نامه‌ها و مقررات مورد نیاز صندوق بر حسب مورد و ارجاع به مجمع‌عمومی برای تصویب،
3. تنظیم برنامه‌ها و خط‌مشی صندوق و پیشنهاد آن جهت تصویب در مجمع‌عمومی،
4. تهیه و تنظیم گزارش عملکرد سالیانه، صورت‌های مالی و ارائه آن به بازرس و مجمع‌عمومی،
5. اتخاذ تصمیم در مورد وصول منابع اعتباری و مطالبات صندوق،
6. ارائه هرگونه پیشنهاد جهت تغییر یا اصلاح اساسنامه به مجمع‌عمومی برای طرح در مراجع ذی‌ربط،
7. نظارت بر حسن انجام امور صندوق و عملکرد مدیرعامل،
8. انتخاب بانک عامل.

2-2-4. ماده (33) قانون هوای پاک مصوب 1396/04/25

صددرصد (100%) درآمدهای حاصل از اجرای این قانون به‌حساب خزانه‌داری کل کشور واریز تا صرفاً در قالب بودجه سنواتی جهت تکالیف این قانون و مقابله با منابع آلوده‌کننده هوا هزینه شود. بیست‌درصد (20%) از وجوه مذکور از طریق مؤسسه عمومی غیردولتی صندوق ملی محیط‌زیست برای ارائه تسهیلات به منابع آلاینده هوا جهت رفع و کاهش آلودگی‌هوا اختصاص می‌یابد. تعدیل میزان جریمه خسارت‌های وارده به محیط‌زیست مندرج در این قانون هر دو سال یکبار توسط سازمان با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و در لایحه بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.

2-2-5. تبصره «1» ماده (4) قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور

درآمدهای ناشی از اجرای وصول جریمه‌ها و خسارات موضوع این قانون طی ردیف درآمدی جداگانه که در قانون بودجه هر سال مشخص می‌شود، به‌حساب خزانه‌داری کل کشور واریز و معادل صددرصد (100%) آن با پیش‌بینی در قوانین بودجه سنواتی برای جبران خسارت وارده و حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌ها در اختیار صندوق ملی محیط‌زیست قرار می‌گیرد.

2-2-6. بند «ن» تبصره «6» قانون بودجه سال 1399 کل کشور مصوب 1398/12/28

 سی‌وپنج درصد (۳۵%) از عوارض آلایندگی وصول شده از محل یک درصد (۱%) از قیمت فروش تبصره «۱» ماده (۳۸) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده به سازمان حفاظت محیط‌زیست (صندوق ملی محیط‌زیست) اختصاص می‌یابد تا پس از مبادله موافقت‌نامه با سازمان برنامه و بودجه کشور براساس ماده (۵) اساسنامه صندوق مذکور صرف اعطای تسهیلات مالی برای کاهش آلودگی‌های زیست محیطی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست شود.

2-2-7. بند «پ» تبصره «5» قانون بودجه سال 1403 کل کشور مصوب 1402/12/21

به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف دو میلیارد (۲،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰) یورو کمک‌های بلاعوض بین‌المللی ازسوی مؤسسات و سازمان‌های بین‌المللی برای جبران خسارت و پیشگیری از حوادثی مانند زلزله، سیل، سرمازدگی، مقابله با گردوغبار، بیابان‌زدایی، حفاظت از تالاب‌ها، مبارزه با آفات و بیماری‌های دامی و گیاهی، تأمین ماشین‌آلات و تجهیزات مربوط، تجهیزات مورد نیاز بالگردهای امدادی ارتش جمهوری اسلامی ایران (آجا)، اجرای طرح‌های توسعه‌ای و زیربنایی کشور و طرح‌های موضوع صندوق ملی محیط‌زیست، ساماندهی و مرمت آثار تاریخی و موزه‌ها، توسعه گردشگری و صنایع دستی و امور مربوط به پناهندگان و اتباع خارجی و تأمین تجهیزات و مواد مصرفی بانک ژن‌شناسی ایرانیان مورد استفاده قرار گیرد. و پس از تسعیر و واریز آن به خزانه‌داری کل کشور صرف هزینه‌های مرتبط کند. دستگاه‌های اجرایی دریافت‌کننده مکلفند گزارش تفصیلی عملکرد ازجمله نحوه هزینه‌کرد کمک‌های دریافتی را هر شش ماه یک‌بار به سازمان برنامه و بودجه کشور و کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی و عمران مجلس شورای اسلامی ارسال کنند.

جدول 1. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: نگارندگان.

3. عملکرد مالی صندوق ملی محیط‌زیست

3-1. درآمدهای صندوق ملی محیط‌زیست

طبق ماده (4) اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست درآمدهای صندوق شامل کمک‌های دولتی در چارچوب قوانین و مقررات، کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی داخلی، کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی، درآمد ناشی از گردش مالی و فعالیت‌های صندوق و واحدهای تابع بعد از وضع هزینه‌های قانونی و سایر درآمدها و منابع مالی در چارچوب قوانین و مقررات مربوط است. دریافتی‌های صندوق ملی محیط‌زیست از خزانه از محل اعتبارات تخصیص‌یافته قانونی به‌تفکیک مربوط به آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماند، قانون هوای پاک، قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور و قوانین بودجه بوده است. با توجه به اینکه صندوق در سه سال نخست درآمد قابل ذکری نداشته است در جدول 2 درآمدهای صندوق ملی محیط‌زیست از سال 1396 ارائه شده است. کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی تنها جزء درآمدی صندوق بوده است که در طی هشت سال گذشته درآمد واریزی داشته است. بااین‌حال طی سالیان گذشته این بخش نوسان‌های مالی زیادی شاهد بوده است و به‌استثنای شش‌ماهه ابتدای سال جاری از 24/7 میلیارد ریال در سال 1401 تا 661 میلیارد ریال در سال 1400 به قیمت سال پایه 1402 متغیر بوده است. کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی نیز به‌جز سال 1401 و 1402 در بقیه سال‌ها صفر بوده است. در این دو سال به‌واسطه اجرای تفاهم‌نامه مشترک با کشور چین برای مقابله با تغییرات اقلیمی و تأمین تجهیزات استفاده از انرژی خورشیدی در مناطق و زیستگاه‌ها به‌عنوان انرژی پاک تجهیزاتی به صندوق اختصاص یافته است که به نصب و راه‌اندازی 562 مولد برق خورشیدی منجر شده است. در مجموع کمترین و بیشترین مجموع واریزی طی بازه هشت ساله به قیمت سال پایه 1402 به‌ترتیب مربوط به قانون حفاظت احیا و مدیریت تالاب‌های کشور با 6/9 میلیارد ریال و قوانین بودجه با 24397/7 میلیارد ریال بوده است. روند تاریخی درآمدهای صندوق ملی محیط‌زیست هم نشان می‌دهد که طی سال‌های 1396 تا 1398 درآمدهای صندوق به کندی در حال بهبود بوده است اما به‌واسطه بند «ن» تبصره «6» و بند «پ» تبصره «5» قانون بودجه سال 1399 کل کشور و گردش مالی حاصله درآمد صندوق به‌طور موقت در سال 1399 و 1400 افزایش چشمگیری یافت. علاوه‌بر این اعتبارات دریافتی صندوق از قانون مدیریت پسماندها طی سالیان اخیر رشد معناداری یافته است و در سال 1402 تبدیل به اصلی‌ترین بخش درآمد صندوق شده است. فارغ از سال 1396 که درآمدهای صندوق بسیار ناچیز بوده است وابستگی صندوق به اعتبارات دولتی از 21% در سال 1398 تا 96% در سال 1399 متغیر بوده و درمجموع در بازه 8 ساله اخیر صندوق وابستگی بیش از 80% به اعتبارات دولتی داشته است. در بازه سال 1396 تا پایان 9 ماهه 1403 مجموع اعتبارات صندوق 17078/9 میلیارد ریال بوده که 53% آن مربوط به قانون بودجه، %21 قانون مدیریت پسماندها، 5% قانون هوای پاک ، 15% گردش مالی صندوق و 5% کمک‌ها و هدایای دریافتی و سایر درآمدها بوده است. همچنین براساس قیمت پایه سال 1402 مجموع اعتبارات صندوق معادل 35617 میلیارد ریال بوده است و 68% آن مربوط به قانون بودجه، 12% قانون مدیریت پسماندها، 11% گردش مالی صندوق و 5% کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی بوده است [5].

جدول 2. منابع صندوق ملی محیط‌زیست طی سالیان اخیر به‌تفکیک منبع درآمدی (میلیارد ریال) [5]

شکل 1. درآمدهای صندوق ملی محیط‌زیست طی سالیان اخیر براساس قیمت پایه سال 1402 (میلیارد ریال) [5]

3-2. مصارف صندوق ملی محیط‌زیست

بودجه سالیانه صندوق با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور و مطابق ساختار و چارچوب تعیین شده سازمان مذکور، مصوب می‌شود و مراتب در قالب صورت‌جلسات مجمع‌عمومی صندوق مصوب می‌شود و مطابق توافق با سازمان برنامه و بودجه و براساس صورتجلسات مجمع عمومی، به صندوق اجازه داده شده تا از محل درآمدها و سایر منابع پیش‌بینی شده در جداول بودجه، با رعایت اساسنامه و ضوابط و مقررات جاری ناظر بر صندوق ملی محیطزیست، برای نیل به اهداف و برنامه‌های مندرج در قالب سیاست‌ها، اهداف و خط‌مشی‌های صندوق ملی محیط‌زیست اختصاص و هزینه کند. براساس جدول 3 صندوق ملی محیط‌زیست هرچند از سال 1396 هزینه‌های عمومی و نیروی انسانی داشته است اما از سال 1399 نسبت به ارائه تسهیلات سرمایه‌گذاری اقدام کرده است که تا سال 1402 روند مثبتی را شاهد بوده است اما در 9 ماهه سال 1403 روند اعطای تسهیلات سرمایه‌گذاری شاهد افت محسوسی بوده است. سهم تسهیلات اعطاشده در سال‌های مختلف بین ۳۷ تا ۸۹ درصد از مصارف صندوق در نوسان بوده است. طبق جدول 3، مجموع مصارف صندوق ۵۸۸۵ میلیارد ریال بوده که به ترتیب ۴۶۴۰ میلیارد ریال (۷۹ درصد) برای تسهیلات سرمایه‌گذاری، ۳۲۰ میلیارد ریال (۵ درصد) برای هزینه‌های کارکنان و ۹۲۵ میلیارد ریال (۱۶ درصد) برای هزینه‌های عمومی اختصاص یافته است. همچنین بر اساس شکل (۲) و با احتساب قیمت‌های ثابت سال ۱۴۰۲، مجموع مصارف صندوق به ۸۵۵۴ میلیارد ریال رسیده که از این میزان، ۶۲۹۳ میلیارد ریال (۷۴ درصد) به تسهیلات سرمایه‌گذاری، ۵۵۰ میلیارد ریال (۶ درصد) به هزینه‌های کارکنان و ۱۷۱۱ میلیارد ریال (۲۰ درصد) به هزینه‌های عمومی تعلق داشته است [5].

جدول 3. مصارف صندوق ملی محیط‌زیست طی سالیان اخیر به‌تفکیک (میلیارد ریال) [5]

شکل 2. مصارف صندوق ملی محیط‌زیست طی سالیان اخیر به قیمت پایه سال 1402 (میلیارد ریال) [5]

شکل 3. سهم موضوع‌های مختلف در تسهیلات اعطایی صندوق ملی محیط‌زیست (درصد) [5]

4.چالش‌های صندوق ملی محیط‌زیست

4-1. ابهام در ماهیت حقوقی صندوق ملی محیط‌زیست

علی‌رغم تصریح ماده (33) قانون هوای پاک مصوب 1396 مجلس و ماده (2) اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست مصوب 1393 هیئت‌وزیران، بر اینکه صندوق ملی محیط‌زیست، مؤسسه عمومی غیردولتی است، این سئوال مطرح است که آیا این صندوق از منظر اداری ـ استخدامی که موضوع قانون مدیریت خدمات کشوری است و نیز از منظر حقوق مالی ـ محاسباتی که موضوع قانون محاسبات عمومی کشور است، مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می‌شود یا خیر. ماهیت حقوقی صندوق در سه بازه زمانی از ابتدای تأسیس تا سال 1393، حدفاصل سال 1393 تا 1396 و از سال 1396 شاهد تغییر و تحولاتی بوده است که در ادامه مورد تحلیل قرار گرفته است. 

4-1-1. صندوق ملی محیط‌زیست به‌مثابه شرکت دولتی از تأسیس تا 1393

بند «ب» ماده (68) قانون برنامه چهارم مقرر می‌داشت که «به دولت اجازه داده می‌شود با رعایت اصول (۷۲) و (۸۵) قانون اساسی ‌جمهوری اسلامی ایران برای تقلیل آلاینده‌های وارد به محیط‌زیست و تخریب آن، «‌صندوق ملی محیط‌زیست» وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست را تأسیس کند. منابع مورد نیاز صندوق یاد شده برای انجام فعالیت‌های مذکور ازطریق کمک‌های بخش ‌غیردولتی داخلی و خارجی تأمین می‌شود.

اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست به‌صورت مشترک توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تهیه و به‌تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.»

هیئت وزیران در جلسه مورخ 1384/04/15 به استناد بند «ب» ماده (68) قانون برنامه چهارم، اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست را به این شرح تصویب کرد که صندوق به تشخیص بانک مرکزی مؤسسه‌ای اعتباری وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست است که دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی بوده و به‌صورت شرکت دولتی طبق مفاد این اساسنامه و قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌های دولتی فعالیت می‌کند (ماده 2). مجمع‌عمومی بالاترین مرجع سیاستگذاری و تصمیم‌گیری صندوق می‌باشد و اعضای آن عبارت‌اند از: وزیران امور اقتصادی و دارایی، صنایع و معادن و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور؛ جلسات مجمع با دعوت از معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست تشکیل می‌شود. ریاست مجمع‌عمومی برعهده وزیر امور اقتصادی و دارایی است و دبیرخانه مجمع در سازمان حفاظت محیط‌زیست خواهد بود (ماده 10).

4-1-2. صندوق ملی محیط‌زیست به‌مثابه مؤسسه عمومی غیردولتی مشروط از 1393 تا 1396

در اساسنامه اصلاحی صندوق مصوب 1393 هیئت‌وزیران، ماهیت صندوق از شرکت دولتی به مؤسسه عمومی غیردولتی تغییر کرد و این اصلاح، برخلاف ادعای تصریح شده در اساسنامه 1393، در جهت اجرای جزء «2» بند «الف» ماده (187) قانون برنامه پنجم، ارزیابی نمی‌شود. طبق حکم جزء «2» بند «الف» ماده (187) یادشده، به دولت اجازه داده شد برای حفاظت، احیا و بهره‌برداری پایدار از محیط‌زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به اصلاح اساسنامه «صندوق ملی محیط‌زیست» اقدام قانونی انجام دهد.

نظر به اینکه اساسنامه‌های مصوب هیئت‌وزیران، از حیث اعتبار حقوقی، مادون اساسنامه‌ها و قوانین مصوب مجلس هستند، اساسنامه صندوق مصوب 1393 هیئت‌وزیران باید در حدود قوانین، تفسیر و اجرا شود. براساس ماده (5) قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب 1366/06/01) مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون برای انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود. تبصره این ماده تصریح کرده است که «فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به‌تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید». متعاقب این حکم، در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مورخ 1373/04/19 و الحاقات بعدی آن، فهرستی از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مشخص شده است که صندوق ملی محیط‌زیست در شمار این مؤسسات قید نشده است. علاوه‌بر این طبق ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/07/08) مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال اداری، مالی و حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد (۵۰%) بودجه سالیانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. ازآنجاکه صندوق ملی محیط‌زیست با تصویب مجلس ایجاد نشده است و صرفاً اجازه تأسیس آن به دولت داده شده است، مؤسسه عمومی غیردولتی نیست. در مجموع با توجه به متن ماده (2) اساسنامه صندوق و مواد قانونی فوق، در هر سالی که صندوق برخلاف تصریح اساسنامه، «مطابق مفاد این اساسنامه و قوانین و مقررات ناظر بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی فعالیت» نکند (یعنی بیش از 50 درصد بودجه آن از منابع غیردولتی نباشد)، مؤسسه عمومی غیردولتی نبوده و با توجه به قوانین مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی کشور، یک شرکت دولتی تلقی خواهد شد.

4-1-3. صندوق ملی محیط‌زیست به‌مثابه مؤسسه عمومی غیردولتی از 1396 تاکنون

با توجه به تصریح ماده (33) قانون هوای پاک مصوب 1396 مجلس مبنی‌بر مؤسسه عمومی غیردولتی بودنِ صندوق ملی محیط‌زیست، مفاد این قانون درخصوص ماهیت حقوقی این صندوق، حاکم است. در عین حال، از منظر حقوقی این شائبه هست که تعاریف قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص مؤسسه عمومی غیردولتی، هر یک در موضوع خود معتبر است؛ لذا موضوع‌های مالی ـ محاسباتی صندوق را باید بر اساس تعریف قانون محاسبات عمومی و موضوع‌های اداری ـ استخدامی را باید براساس قانون مدیریت خدمات کشوری، تفسیر کرد. قانون هوای پاک ناظر بر موضوع زیست‌محیطی است و نباید آن را در مقام تعیین ماهیت حقوقی صندوق به‌نحو مطلق قلمداد کرد چرا که ثبات نظام حقوقی کشور را مخدوش می‌کند. علاوه‌بر این در تبصره «2» ماده (4) اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست نیز تأکید شده است که اعتبارات لازم برای کمک به صندوق از محل بودجه عمومی کشور با رعایت ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری باید صورت بگیرد که به‌معنای آن است که درصورتی‌که در هر سال بیش از 50% منابع صندوق از منابع دولتی تأمین بشود این صندوق ماهیت عمومی غیردولتی نخواهد داشت.

آنچه از مفاد قوانین، به‌شرح فوق برداشت می‌شود آن است که اطلاق مؤسسه عمومی غیردولتی به صندوق ملی محیط‌زیست، با تحولاتی همراه بوده است. در عمل تبدیل صندوق به مؤسسه عمومی غیردولتی موجب تضعیف نظارت مؤثر مجلس بر هزینه‌کرد منابع بودجه‌ای اختصاص یافته به صندوق شده است و دیوان محاسبات نیز صرفاً نظارت بر اختصاص منابع به این صندوق را در صلاحیت خود داشته و به جزئیات هزینه‌کرد این منابع، ورود نخواهد کرد. همچنین امکان اعتراض به مصوبات ارکان صندوق در دیوان عدالت اداری از حیث تطابق با قوانین، از بین خواهد رفت.

 4-2. وابستگی به اعتبارات دولتی تخصیص‌یافته و ناپایداری آن

همان‌گونه که در بخش درآمدهای صندوق اشاره شد در یک نگاه کلی طی سالیان اخیر، بخش قابل توجهی از منابع درآمدی صندوق ملی محیط‌زیست مربوط به اعتبارات دولتی بوده است. فارغ از سال 1396 که درآمدهای صندوق بسیار ناچیز بوده است وابستگی صندوق به اعتبارات دولتی از 21% در سال 1398 تا 96% در سال 1399 متغیر بوده و درمجموع در بازه 8 ساله اخیر صندوق وابستگی بیش از 80% به اعتبارات دولتی داشته است. علی‌رغم وابستگی بالای صندوق به اعتبارات دولتی، این منابع نوسان‌ها و فراز و نشیب‌هایی را طی سالیان اخیر شاهد بوده است و در عمل صندوق را با ناپایداری منابع مالی مواجه کرده است. در مجموع، وابستگی بالای صندوق به این منابع و ناپایداری آن طی سالیان اخیر عملاً مانع برنامه‌ریزی طولانی‌مدت در صندوق بوده است.

 4-3. ضعف در جذب اعتبارات غیردولتی

درحال‌حاضر علاوه‌بر اعتبارات دولتی کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی و کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی دو منبع دیگر تأمین مالی برای صندوق ملی محیط‌زیست هستند. کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی هرچند همواره یک منبع درآمدی برای صندوق تلقی شده است اما از 660 میلیاردریال (در سال 1400) به قیمت پایه سال پایه 1402 فراتر نرفته است. البته همین کمک‌های داخلی نیز در سه سال اخیر به‌طور چشمگیری افت کرده است که نشان‌دهنده ضعف عملکرد صندوق در این بخش است. البته بند «ث» تبصره «7» قانون بودجه سال 1404 نیز ازآنجاکه به سازمان حفاظت محیط‌زیست مجوز دریافت کمک‌های نقدی و غیرنقدی حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی را داده است می‌تواند مانعی برای صندوق ملی محیط‌زیست در این حوزه تلقی شود.

علاوه‌بر منابع درآمدی فوق به نظر می‌رسد که یکی از رسالت‌های اصلی صندوق ملی محیط‌زیست در ابتدای تأسیس شناسایی فرصت‌های جهانی و جذب اعتبارات بین‌المللی سبز بوده است. متأسفانه تنها کمک بین‌المللی دریافتی صندوق مربوط به سال‌های 1401 و 1402 و در پی اجرای تفاهم‌نامه مشترک با کشور چین برای مقابله با تغییرهای اقلیمی و تأمین تجهیزات استفاده از انرژی خورشیدی بوده است که در مجموع رقم ناچیز 19/4 میلیارد ریال به صندوق اختصاص یافته است. علی‌رغم فرصت‌های متعدد جذب اعتبارات بین‌المللی محیط‌زیستی در سطح جهان، متأسفانه به‌دلیل تحریم‌های ظالمانه علیه ایران نتوانسته است از این فرصت‌ها بهره‌مند شود. به‌طور مثال تسهیلات جهانی محیط‌زیست (GEF) که پس از اجلاس زمین در سال 1992 ریو، با هدف کمک به مقابله با جدی‌ترین معضلات زیست‌محیطی کره زمین تأسیس شد در دور هفتم حمایت تسهیلاتی (2022-2018) 10/89 میلیون دلار به کشور ایران تخصیص داده بود که از این اعتبار هیچ‌گونه بهره‌برداری نشد [6]. صندوق اقلیم سبز نیز یکی از اعتبارات بین‌المللی است که برای تأمین مالی پروژه‌های تغییر اقلیم در سال 2010 تأسیس شده است ولی ایران ازجمله کشورهای در حال توسعه بوده است که کمترین تسهیلات را از این صندوق دریافت کرده است [7].

4-4. تعارضات قانونی درخصوص امتداد مسئولیت تولیدکننده

یکی از منابع مالی اصلی صندوق ملی محیط‌زیست مربوط به ماده (4) قانون مدیریت پسماندها و ماده (12) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1384 است که برگرفته از اصل مترقی امتداد مسئولیت تولیدکننده است. طبق این ماده تولیدکنندگان و واردکنندگان برخی اقلام باید پسماند حاصل از کالاهای خود را بازیافت کرده و درصورتی که نتوانند به این کار دست یابند، باید برابر نیم در هزار ارزش کالا را همزمان با فروش و یا ورود به صندوق ملی محیط‌زیست پرداخت کنند. صندوق نیز باید به نسبت بازیافت پسماند حاصل از هر یک از اقلام مزبور، مبالغ دریافتی را در اختیار واحدهای بازیافت‌کننده آن قلم از پسماند قرار دهد. پس از گذشت 16 سال از تصویب قانون مدیریت پسماندها، ماده (6) قانون کمک به ساماندهی پسماندهای عادی با مشارکت بخش غیردولتی مصوب 1399/01/20، بدون نسخ ماده (4) قانون مدیریت پسماندها علاوه‌بر تغییر نرخ پرداختی از نیم در هزار به یک در هزار ارزش کالای مربوطه، واحدهای مشمول پرداخت را به کلیه تولیدکنندگان و واردکنندگان مواد اولیه، قطعات و کالاهای گسترش داده و محل مصرف وجوه دریافتی را نیز وزارت کشور تعیین کرده است که منشأ ابهام قانونی در این حوزه شده است. علاوه‌بر ابهام قانونی مربوطه، یکی از موانع اصلی صندوق برای استفاده از منابع دریافتی تأکید ماده (12) آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها بر هزینه‌کرد مبالغ دریافتی برای واحدهای بازیافت‌کننده همان قلم از پسماند است که با موانع مالی و فنی متعددی مواجه است.

 4-5. فقدان سنجش تأثیرگذاری حمایت‌های صورت گرفته

همان‌گونه که در شکل 3 ارائه شده است واحدهای تولیدی کشور برای رفع معضلات محیط‌زیستی تسهیلاتی را در حوزه‌های مختلف (اعم از فاضلاب، پسماند، هوا و انرژی تجدیدپذیر) دریافت کرده‌اند. با توجه به اتمام بسیاری از پروژه‌های مربوطه میزان تأثیرگذاری اعطای این تسهیلات بر کاهش یا رفع آلایندگی واحد مورد حمایت تاکنون از طرف صندوق ملی محیط‌زیست ارائه نشده است.

4-6. تمرکز منابع صندوق نزد بانک مرکزی

انتقال منابع صندوق به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران براساس بخشنامه شماره ۵۵/14106 مورخ 1402/01/30 خزانه‌داری کل کشور در اجرای بند «ح» تبصره «19» ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور و بخشنامه در رابطه با منابع حاصل از منابع عمومی و کمک‌های مردمی صندوق و فقدان همراهی بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور جهت افتتاح حساب در بانک‌های عامل، اعطای تسهیلات صندوق را با وقفه جدی مواجه کرده است. با توجه به بند «ح» تبصره «19» قانون بودجه سال 1402، «نهادهای عمومی غیردولتی در رابطه با آن بخش از منابع خود که از محل منابع عمومی یا کمک‌های مردمی تأمین می‌شود، مشمول حکم این بند می‌شوند» لذا دلیل محدودیت مزبور، استفاده از منابع عمومی است که از مصادیق دریافت دولت موضوع اصل (53) است که باید در خزانه متمرکز شود و چون بانک مرکزی، بانکدار دولت است، حساب خزانه در بانک مرکزی قرار دارد. البته در حکم بودجه‌ای مربوط، به‌صراحت برخی دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده‌اند؛ موضوعی که نشان می‌دهد این قانون شامل همه دستگاه‌های اجرایی نمی‌شود و در نتیجه، صندوق ملی محیط‌زیست نیز می‌تواند در شمار دستگاه‌های مستثنا قرار گیرد. به‌ویژه آنکه اجرای این حکم قانونی (حساب واحد خزانه)، عملاً کارایی صندوق ملی محیط‌زیست را برای به‌کارگیری وجوه دولتی در جهت اهرم‌سازی در بانک‌های عامل از بین می‌برد و به تبع آن، امکان تحقق کارکرد چندبرابری منابع دولتی فراهم نخواهد شد. با این حال، هرچند استثناشدن از شمول حساب واحد خزانه مزایایی به همراه دارد، اما در عین حال معایبی نیز دارد که با رویکرد یکپارچه و ملی و اصل عمومیت قانون سازگار نیست و موارد استثناشده می‌تواند از مصادیق تبعیض ناروا تلقی شود

4-7. ابهامات درخصوص عملکرد مالی صندوق

گزارش‌های ارسالی از صندوق ملی محیط‌زیست هرچند در بردارنده مصارف و منابع صندوق بوده است اما درخصوص مانده وجوه صندوق در پایان هر سال مالی، در پایان دوره مورد بررسی و مصارف آن ازجمله تعهدات مالی آتی ابهاماتی وجود دارد. این مسئله موجب می‌شود که وضعیت صندوق از منظر کسری یا مازاد نامعلوم باشد و متعاقباً برنامه‌ریزی طولانی‌مدت را ناممکن کند.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به اهمیت سازوکارهای مالی حمایتی در حفظ محیط‌زیست، ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست در برنامه چهارم توسعه مورد توجه برنامه‌ریزان کشور قرار گرفته و در نهایت در سال 1393 با تصویب اساسنامه این صندوق توسط هیئت‌وزیران موجودیت حقوقی آن تحکیم شد و صندوق از سال 1396 فعالیت مالی خود را به صورت عملی آغاز کرد. متأسفانه عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست نشان می‌دهد که علی‌رغم برخی اقدام‌های صورت گرفته عملکرد این صندوق در مقایسه با ظرفیت‌های در نظر گرفته شده در اسناد برنامه و قوانین بخش محیط‌زیست، فاصله جدی دارد و اگر صندوق در آستانه ده‌سالگی تأسیس نتواند از ظرفیت‌های موجود بهره ببرد به‌مرور از چرخه عملکردی و فرایند اجرایی کشور خارج خواهد شد. درحال‌حاضر این صندوق با چالش‌هایی نظیر ابهام در ماهیت حقوقی، ناپایداری اعتبارات دولتی، ضعف در جذب اعتبارات غیردولتی اعم از: کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی و کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و تعارضات قانونی درخصوص امتداد مسئولیت تولیدکننده مواجه است.

در این راستا برای اصلاح و بهبود عملکرد صندوق ملی محیط‌زیست پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

1. تدقیق در ماهیت حقوقی صندوق ازطریق تصویب اساسنامه صندوق در مجلس شورای اسلامی: همان‌گونه که پیش از این اشاره شد صندوق ملی محیط‌زیست از منظر حقوقی سه دوره زمانی شرکت دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی مشروط و مؤسسه عمومی غیردولتی را شاهد بوده است. هرچند ماده (33) قانون هوای پاک مصوب 1396 بر مؤسسه عمومی غیردولتی بودنِ صندوق ملی محیط‌زیست تصریح کرده است اما نباید این امر موجب تحدید تعاریف قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص مؤسسه عمومی غیردولتی شود. در این راستا برای تدقیق ماهیت حقوقی صندوق و افزایش نظارت مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات پیشنهاد می‌شود اساسنامه صندوق جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی با لحاظ این امر ارائه شود که صندوق در صورت تأمین مالی بیش از 50 درصد بودجه سالیانه خود از محل منابع غیردولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی شود و در غیر این صورت، شرکت دولتی تلقی شود.
2. تقویت نقش صندوق در تأمین مالی رفع آلایندگی واحدهای آلاینده: طبق اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست یکی از رسالت‌های اصلی این صندوق اعطای تسهیلات مالی به کارخانه‌ها، کارگاه‌ها و به‌طور کلی هرگونه منابع آلاینده در جهت کاهش آلودگی‌های زیست‌محیطی است. درحال‌حاضر عوارض آلایندگی براساس ماده (۲۷) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تعلق می‌گیرد که ضروری است بخشی از این عوارض جهت حل مشکلات آلایندگی صنایع به صندوق ملی محیط‌زیست اختصاص یابد. این مرکز پیش از این در گزارشی با عنوان «آسیب‌شناسی عوارض سبز (آلایندگی) واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی در کشور و ارائه پیشنهادهای تقنینی» پیشنهاد اصلاح مواد (27) و (40) قانون مالیات بر ارزش افزوده را با هدف تخصیص بخشی از عوارض سبز به صندوق ملی محیط‌زیست برای اختصاص بخشی از درآمدهای حاصله به واحدهای تولیدی برای کاهش آثار محیط‌زیستی پیشنهاد کرده است [8]. علاوه‌بر این صندوق ملی محیط‌زیست می‌تواند با بهره‌گیری از تبصره «۷» ماده (۲۷) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، ماده (8) تصویب‌نامه معیارهای تعیین سطح آلایندگی واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی آلاینده مصوب 1402/01/16 و اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه موضوع بند «ب» ماده (۱۱) قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب 1402/02/31 نقش فعالی در تأمین مالی رفع آلایندگی واحدهای آلاینده ایفا کند [9].
3. تنوع‌بخشی به منابع مالی ازطریق تقویت همکاری‌های بین‌المللی با کشورهای همسو: هرچند صندوق ملی محیط‌زیست باید رویکرد فعالانه‌ای نسبت به ارتقای اعتبارات دریافتی دولتی در سالیان آتی داشته باشد اما در عین حال تنوع‌بخشی به منابع مالی و کاهش وابستگی صندوق ملی محیط‌زیست به اعتبارات دولتی امری اجتناب‌ناپذیر است. با توجه به محدودیت‌های تحریمی موجود شناسایی فرصت‌های همکاری در پروژه‌های محیط‌زیستی با کشورهای همسو نظیر گروه بریکس باید طی سالیان آتی در اولویت صندوق قرار گیرد.
4. رفع تعارضات قانونی درخصوص امتداد مسئولیت تولیدکننده: این مرکز پیش از این در سال 1401 در گزارشی با عنوان «اثر قوانین امتداد مسئولیت تولیدکنندگان بر مسئله نوپدید پسماندها» به شماره مسلسل 18473 تناقضات قانونی مربوط به امتداد مسئولیت تولیدکننده را مورد بررسی قرار داده و پیشنهادهایی را نیز ارائه داده بود [10]. براین اساس در کوتاه‌مدت اصلاح ماده (۴) قانون مدیریت پسماندها و نسخ کلیه قوانین مشابه قبلی، در میان‌مدت ایجاد و استقرار شرکت‌های مجری امتداد مسئولیت تولیدکننده در کشور و در بلندمدت افزایش مشارکت عمومی شهروندان و گسترده‌تر کردن اقلام تحت پوشش باید مدنظر قرار گیرد.
5. ارتقای شفافیت در سازوکارها و عملکرد مالی صندوق ملی محیط‌زیست برای ارتقای کمک‌های دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی: یکی از اقدام‌هایی که باید در دستور کار صندوق ملی محیط‌زیست قرار بگیرد ارتقای شفافیت در کلیه ارکان صندوق اعم از فرایندهای تصمیم‌گیری و تخصیص منابع، پاسخگویی در برابر ذینفعان و انتشار گزارش‌های منظم درباره عملکرد صندوق است. صندوق ملی محیط‌زیست می‌تواند امکان انتخاب دقیق نحوه هزینه‌کرد برای اشخاص حقیقی و حقوقی، را براساس پروژه‌های اولویت‌دار با بهره‌گیری از ظرفیت مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها فراهم نماید. علاوه‌بر این، برای ارتقای شفافیت پیشنهاد می‌شود صندوق ملی محیط‌زیست به‌طور سالیانه گزارشی درخصوص تسهیلات اعطایی و همچنین تأثیرگذاری آن بر کاهش انتشار آلاینده‌ها را به‌صورت عمومی منتشر کند.

ازسوی دیگر صندوق می‌تواند سامانه‌ای را فراهم کند که اشخاص حقیقی و حقوقی بتوانند محل مصرف کمک‌های نقدی و غیرنقدی خود را انتخاب کنند. درخصوص عملکرد مالی نیز ضروری است که صندوق به‌طور سالیانه گزارشی از مانده وجوه صندوق در پایان هر سال مالی و مصارف آن ازجمله تعهدات مالی را به مجمع‌عمومی و مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

6. تسهیل انتقال منابع به بانک‌های عامل: با توجه به تمرکز منابع مالی صندوق نزد بانک مرکزی و نبود سازوکار مالی لازم برای اعطای تسهیلات توسط بانک مذکور، پیشنهاد می‌شود مطابق بند «1» ماده (14) اساسنامه ذی‌ربط اجازه انتقال منابع و افتتاح حساب و سپرده نزد بانک‌ها برای عاملیت در راستای اعطای تسهیلات داده شود، تا در اجرای مفاد ماده (5) اساسنامه صندوق که مهمترین آن اعطای تسهیلات به کارخانجات، کارگاه‌ها و به‌طور کلی منابع آلاینده در جهت کاهش آلودگی و جلوگیری از تخریب محیط‌زیست می‌باشد، گام‌های مؤثرتری برداشته شود.
7. لزوم رعایت ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری در تخصیص منابع به صندوق ملی محیط‌زیست: نظر به تصریح تبصره «2» ماده (4) اساسنامه صندوق ملی محیط‌زیست بر منوط کردن تأمین اعتبارات لازم برای کمک به صندوق از محل بودجه عمومی کشور با رعایت ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، ضروری است سازمان برنامه و بودجه کشور در تخصیص منابع دولتی به صندوق تأمین اعتبار 50% از منابع غیردولتی را مدنظر قرار دهد.

جدول 4. پیشنهاد توصیه سیاستی

مأخذ: نگارندگان.