۱

مبانی قانونگذاری و برنامه‌ریزی راهبردی در مدیریت بحران

۱۳۹۶

۱۵۷۹۱

دفتر مطالعات بخش عمومی

این گزارش با این دیدگاه که مسئولیت ایجاد خطر حوادث و سوانح برعهده سیاست‌ها و برنامه‌های ناصحیح و نامتوازن توسعه ملی و بخش‌ها و سازمان‌های مسئول اجرای آن است، به بررسی مبانی دوازده‌گانه قانونگذاری و تدوین راهبردهای ملی مدیریت بحران پرداخته است. اولین موردی که این گزارش در قانونگذاری و برنامه‌ریزی راهبردی به آن اشاره دارد، تبیین رابطه بنیادین و نسبت میان توسعه ملی یک کشور و تأثیر منفی خطر حوادث و سوانح بر آن و راه‌های پیشگیری و کاهش خطر حوادث است [۲].

۲

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«طرح اصلاح قانون مدیریت بحران کشور»

۱۴۰۱

۱۸۷۲۳

دفتر مطالعات مدیریت

در این متن آمده است که با گذشت کمتر از دو سال از تصویب قانون مدیریت بحران کشور، برخی از نمایندگان مجلس طرحی برای اعمال تغییراتی در این قانون ارائه داده‌اند. در مقدمه توجیهی طرح بیان شده که مشکلات قانون مدیریت بحران آشکار شده، این در حالی است که اسناد و آیین‌نامه‌های اجرایی قانون مدیریت بحران کشور همچنان در حال نهایی شدن است. بنابراین، در شرایطی که این قانون در حال طی کردن مقدمات اجرایی است، چنین ادعایی که برای آن شواهد و مستنداتی هم ارائه نشده قابل پذیرش نیست. بنابراین، ضرورت دارد فرصت اجرا به قانون مذکور که فرایند تصویب طولانی در مجلس شورای اسلامی داشته، داده شده و پس از آن نیز با اتکا به شواهد و مستندات معتبر نسبت به اصلاح مشکلات احتمالی اقدام شود [۳].

۱

قانون مدیریت بحران کشور

مجلس شورای اسلامی

۱۳۹۸

در این متن قانونی، به‌منظور ارتقای توانمندی جامعه در امور پیش‌بینی و پیشگیری، کاهش خطر و آسیب‌پذیری، پاسخ مؤثر در برابر مخاطرات طبیعی، حوادث و بحران‌ها، تأمین ایمنی، تقویت تاب‌آوری با ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و نظارت دقیق بر فعالیت دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه حوادث و سوانح و کمک به توسعه پایدار برای مدیریت بحران کشور احکامی وضع شده است [۴].

۱

-

-

عنوان قانون

در ادبیات جهانی واژه «Crisis» معادل بحران است و واژه «Disaster» به‌معنای بلایا، حوادث یا سوانح است. ازآنجاکه مفهوم بحران بسیار کلی بوده و هم‌زمان بحران‌های نظامی، سیاسی، امنیتی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را شامل می‌شود، جهت تدقیق محتوا و هدف قانون که تنها مدیریت و کنترل حوادث طبیعی و انسانی را مدنظر دارد، پیشنهاد می‌شود در عنوان قانون به‌جای عبارت «مدیریت بحران»، از گزاره «مدیریت حوادث» یا «مدیریت سوانح» و یا «مدیریت بلایا» استفاده شود. درواقع «Disaster» واژه تخصصی در این موضوع است. در این صورت عنوان سازمان مدیریت بحران کشور نیز به همین منوال تغییر می‌یابد.

۲

اول (کلیات)

ماده (۱)

ماده (۱)- به‌منظور ارتقای توانمندی جامعه در امور پیش‌بینی و پیشگیری، کاهش خطر و آسیب‌پذیری، پاسخ مؤثر در برابر مخاطرات طبیعی، حوادث و بحران‌ها، تأمین ایمنی، تقویت تاب‌آوری با ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و نظارت دقیق بر فعالیت دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه حوادث و سوانح و کمک به توسعه پایدار برای مدیریت بحران کشور احکام زیر وضع می‌شود.

در این ماده به اهداف کلی قانون مدیریت بحران اشاره شده است که ارتقای توانمندی جامعه در امور پیش‌بینی و پیشگیری و کاهش خطر و آسیب‌پذیری یکی از آن اهداف است. شایان ذکر است که مهم‌ترین رکن اجتماعی در امور پیش‌بینی و کاهش خطر «افزایش آگاهی عمومی مردم» بوده و «ارتقای توانمندی جامعه» عبارتی مبهم است. درواقع، نقش و وظیفه جامعه در مدیریت بحران تنها کسب و کاربست آگاهی‌های عمومی در این باره است. نکته قابل‌توجه دیگر این است که در قانون مدیریت بحران کشور متولی اصلی مدیریت حوادث روشن و تدقیق نشده است. درحقیقت، در بخش‌های متعدد قانون هم به وزارت کشور و هم سازمان مدیریت بحران کشور به‌عنوان مسئول بحران اشاره شده است. همچنین در بخش‌هایی دیگر نیز به هر دو مورد در کنار یکدیگر پرداخته شده است. لذا ضرورت دارد که جهت تدقیق این موارد، ماده (۱) به شکل زیر اصلاح گردد:

«به‌منظور افزایش آگاهی عمومی و ارتقای آمادگی مردم در امور پیش‌بینی و پیشگیری، کاهش خطر و آسیب‌پذیری، پاسخ مؤثر در برابر مخاطرات طبیعی، حوادث و بحران‌ها، تأمین ایمنی، تقویت تاب‌آوری با ایجاد مدیریت یکپارچه توسط سازمان مدیریت بحران کشور در امر سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و نظارت دقیق بر فعالیت دستگاه‌های ذی‌ربط در حوزه حوادث و سوانح و کمک به توسعه پایدار برای مدیریت بحران کشور احکام زیر وضع می‌شود.»

۳

اول (کلیات)

ماده (۲)

ماده (۲)- قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت‌های بیمه دولتی و همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای نظامی، امنیتی و انتظامی، کلیه نهادها و واحدهای زیر نظر مقام معظم رهبری با اذن معظمٌ‌له و دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند و مؤسسات و شرکت‌های وابسته یا تابعه آنها مشمول این قانون می‌باشند.

در این ماده‌قانونی به‌صراحت به دستگاه‌ها و نهادهایی اشاره شده است که هرکدام از آنها در مدیریت بحران کشور و در تمامی مراحل آن، دارای مسئولیت‌ها و وظایف مشخصی هستند، اما تجارب برآمده از مدیریت بلایا در کشور نشان می‌دهد که نهادهای مسئول در مدیریت بحران به دلایل متعددی در انجام وظایف محوله خود کوتاهی می‌کنند. درواقع، می‌توان گفت که برنامه‌ها و اسناد تهیه شده در مدیریت بحران کشور که در آنها به شرح وظایف و مسئولیت‌های تمامی نهادها پرداخته شده، به‌درستی اجرایی نمی‌شوند. به‌بیان‌دیگر، قانون مدیریت بحران از جانب دستگاه‌های مسئول در این حوزه در اکثر موارد نادیده گرفته می‌شود. گذشته از پیگیری و بررسی چگونگی نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها در حوزه مدیریت بحران، نیاز است که جهت تصریح بر ضرورت اجرای برنامه‌ها و اسناد موردنظر توسط نهادهای ذی‌ربط، در انتهای ماده (۲) اشاره شود که:

«تمامی دستگاه‌های مذکور مکلفند با جدیت تام نقش خود در مدیریت سوانح کشور را در چارچوب وظایف ذاتی خود و نیز مسئولیت‌های تعیین‌شده در این قانون، برنامه‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط، مصوبات شورای عالی و ستادهای مدیریت بحران در زمینه پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی ایفا نمایند».

۴

اول (کلیات)

بند «الف»

ماده (۳)

ماده (۳)- مفهوم واژگان و عبارات اختصاری به‌کار رفته در این قانون به شرح زیر است:

الف) مخاطره: پدیده طبیعی یا کنش انسانی (به‌جز موارد نظامی - امنیتی و اجتماعی) که در صورت وقوع در محیط یا جامعه آسیب‌پذیر می‌تواند تبدیل به یک بحران و حادثه خسارت‌بار شود.

نکته مهم درباره بند «الف» ماده (۳) این است که با توجه به جزء «۳» بند «۹» سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه که در آن به «شناسایی تغییر اقلیم و آثار و پیامدهای آن در پهنه سرزمین و اتخاذ راهکارهای مناسب» اشاره شده و پیامدهای مختلف تغییر اقلیم در کشور، مستلزم است که در تعریف مفهوم مخاطره اصلاح زیر لحاظ گردد:

«مخاطره: پدیده طبیعی (ناشی از تغییر اقلیم و غیر از آن) و کنش انسانی (به‌جز موارد نظامی - امنیتی و اجتماعی) که در صورت وقوع در محیط یا جامعه آسیب‌پذیر می‌تواند تبدیل به یک بحران و حادثه خسارت‌بار شود».

۵

اول (کلیات)

ماده (۴)

ماده (۴)- اسناد ملی و استانی مورد نیاز این قانون به‌ شرح زیر تهیه و تدوین می‌شود:

در این ماده به تهیه اسناد ملی و استانی اشاره شده است که برمبنای مراحل چهارگانه مدیریت بحران، در سطوح ملی و استانی تقسیم‌بندی می‌شوند. شایان ذکر است که برخی از حوادث و سوانح در کشور وجود دارند که وقوع یا احتمال وقوع آنها تنها یک محدوده از استان را دربرنمی‌گیرد و اغلب دو یا چند استان را شامل می‌شود. جهت پیشگیری، کنترل، مدیریت و بازیابی چنین حوادثی مستلزم است که تهیه «برنامه‌های بین‌استانی یا منطقه‌ای» در دستور کار قانون مدیریت بحران کشور قرار گیرد.

۶

اول (کلیات)

بند «چ»

ماده (۴)

ماده (۴)- اسناد ملی و استانی مورد نیاز این قانون به شرح زیر تهیه و تدوین می‌شود:

چ) پیوست کاهش خطر: سندی است که چگونگی کاهش خطر حوادث و سوانح در برنامه‌ریزی و اجرای هریک از طرح‌های ملی یا هم‌تراز آن را از طریق مطالعات میدانی و مبتنی‌بر شواهد تبیین می‌کند. این سند توسط دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون که مسئولیت برنامه‌های مذکور را برعهده دارند، تهیه می‌شود و به تصویب رئیس سازمان می‌رسد.

در این بند بیان شده است که سند پیوست کاهش خطر توسط دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون تهیه و سپس به تصویب رئیس سازمان می‌رسد. نکته قابل‌بحث در بند مزبور این است که گذشته از تعدد دستگاه‌ها و طرح‌ها و همچنین حجم بالای وظایف رئیس سازمان مدیریت بحران، در ماده (۹) این قانون که به شرح وظایف رئیس سازمان مدیریت بحران کشور پرداخته، صراحتاً به تصویب اسناد اشاره نشده است. لذا جهت رفع این مسئله و همچنین به‌واسطه جایگاه و نقش مهم این اسناد در برنامه‌ریزی و اجرای هریک از طرح‌های ملی یا هم‌تراز آن، پیشنهاد اصلاحات در باب بند «چ» ماده (۴) به قرار زیر است:

تهیه پیوست کاهش خطر در برنامه‌ریزی و اجرای هریک از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های ملی یا همتراز آن)، پیش از تصویب آنها مورد لحاظ قرار گیرد. زیرا با توجه به اهمیت موضوع پیشگیری از حوادث در کشور، ضرورت دارد هرکدام از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، پیوست کاهش خطر نیز داشته باشند و دستگاه‌ها ملزم به ارائه طرح پیوست کاهش خطر شوند. برای این منظور باید در ماده (۲۳) قانون تنظیم ‌بخشی از مقررات مالی دولت (۲) به سند پیوست کاهش خطر نیز اشاره شود. درواقع تنها در این صورت است که پیشگیری از حوادث در کشور بیشتر مورد توجه و اجرا قرار می‌گیرد و اعتبارات آن نیز به‌درستی اختصاص می‌یابد. شایان ذکر است که پیوست کاهش خطر طرح‌های غیردولتی و طرح‌های وضع موجود ملی نیز پیشنهاد می‌شود به تصویب و تأیید ستاد استانی مدیریت بحران هر استان برسد.

ذکر این نکته ضروری است که قانون مدیریت بحران کشور در فصل سوم که به شرح وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی پرداخته است، در بند «ح» ماده (۱۳) اشاره کرده که نهادهای مسئول باید براساس دستورالعمل ابلاغی سازمان مدیریت بحران کشور، نسبت به تهیه پیوست کاهش خطر برای طرح‌های توسعه‌ای خود اقدام کنند.

۷

دوم (ارکان)

ماده (۶)

ماده (۶)- به‌منظور سیاستگذاری اجرایی در زمینه مدیریت بحران کشور، در محدوده سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، شورای عالی مدیریت بحران کشور با عضویت اشخاص زیر تشکیل می‌شود:

۱- رئیس‌جمهور یا معاون اول رئیس‌جمهور (رئیس شورا).

۲- وزیر کشور (نایب‌رئیس شورا).

۳- وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح.

۴- وزیر راه و شهرسازی.

۵- وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.

۶ - وزیر نیرو.

۷- وزیر جهاد کشاورزی.

۸- وزیر اطلاعات.

۹- رئیس ستاد کل نیروهای مسلح.

۱۰- رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور.

۱۱- رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران.

۱۲- رئیس سازمان (دبیر شورا)

۱۳- رئیس جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران.

۱۴- یک نفر از اعضای کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها و یک نفر از اعضای کمیسیون عمران به انتخاب مجلس شورای اسلامی (به‌عنوان ناظر).

۱۵- دو نفر از متخصصان مدیریت بحران به پیشنهاد رئیس سازمان، تأیید وزیر کشور و با حکم رئیس‌جمهور.

۱۶- رئیس سازمان بسیج مستضعفین.

تبصره «3»- دبیرخانه شورای عالی در وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مستقر است.

تبصره «۴»- دبیرخانه شورای عالی، مسئول ابلاغ و پیگیری اجرای مصوبات آن است. این مصوبات با تأیید رئیس جلسه (رئیس‌جمهور یا معاون اول رئیس‌جمهور) و در غیاب وی وزیر کشور لازم‌الاجرا است.

درباره ماده (۶) سه موضوع قابل بحث و بررسی است:

۱- طبق ماده (۶)، رئیس‌جمهور، رئیس شورای عالی مدیریت بحران، وزیر کشور، نایب‌رئیس شورا و رئیس سازمان مدیریت بحران، دبیر شورای عالی مدیریت بحران کشور به‌ شمار می‌آیند. در این زمینه نکته قابل‌توجه این است که با توجه به ماهیت پیچیده بلایا، اهمیت موضوع بحران در ایران، گستره بالای وظایف و مسئولیت‌های سازمان مدیریت بحران کشور در میان سایر دستگاه‌های مسئول و عدم تناسب وظایف و اختیارات سازمان با جایگاه سیاسی - اداری فعلی آن (به‌عنوان زیرمجموعه‌ای از وزارت کشور)، به‌نظر می‌رسد جایگاه سازمان مدیریت بحران کشور نیازمند تغییراتی باشد. در این راستا در طول ۱۶ساله فعالیت سازمان مدیریت بحران، همواره دو پیشنهاد و سناریو جهت تغییر و ارتقای جایگاه سازمان مدیریت بحران مطرح شده است که عبارت‌اند از:

- تشکیل وزارتخانه مدیریت بحران: در این سناریوی پیشنهادی، وزارتخانه بحران از ادغام سازمان‌های اورژانس، هلال‌احمر، مدیریت بحران و پدافند غیرعامل تشکیل می‌شود، اما چنین ایده‌ای به‌دلیل ماهیت هماهنگ‌کنندگی مدیریت بحران منطقی به‌نظر نمی‌رسد. زیرا در مدیریت بحران‌ها تمامی نهادها هرکدام به‌گونه‌ای دارای وظایف و مسئولیت‌های مشخصی هستند و تجمیع این نهادها و مسئولیت‌های آنها در یک وزارتخانه به‌مثابه ایجاد ساختاری زاید در دولت است و جزء افزایش هزینه‌ها، پیامد دیگری به ‌همراه نخواهد داشت. همچنین تمهید چنین سازوکاری مغایر با بند «۱۰» اصل (۳) قانون اساسی (ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور) و بند «۱۰» سیاست‌های کلی نظام اداری (چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز) است.

- انتزاع سازمان مدیریت بحران کشور از وزارت کشور و ارتقای جایگاه آن به معاونت رئیس‌جمهوری: در این باب، ضمن پذیرش این موضوع که در حالت کلی ارتقای ساختار یک سازمان یا نهاد غالباً موجب افزایش اقتدار نهادی می‌شود، این نکته مهم را نیز باید در نظر گرفت که در عرصه اجرا و از لحاظ تاریخی و با توجه به شواهد و تجارب پیشین مدیریت بحران در کشور، تغییر جایگاه سازمان مدیریت بحران منجر به افزایش اقتدار آن نخواهد شد. درواقع تنها ساختار، علت ضعف عملکرد یک نهاد نمی‌تواند باشد. حتی می‌توان با نظر به شرایط موجود کشور، نمونه‌های متعددی را مثال زد که به‌رغم قرارگیری در ساختار معاونت رئیس‌جمهور، اغلب وظایف به‌درستی و آن‌گونه که انتظار می‌رود، انجام نمی‌پذیرند. نکته مهم دیگر، جایگاه مدیریت بحران در سطوح محلی (استانداری‌ها و فرمانداری‌ها) است؛ حتی با توجه به اینکه می‌توان مبنی‌بر قانون مدیریت بحران کشور، واحدهای سازمانی محلی مدیریت بحران را در مقیاس‌های استانی و شهرستانی ایجاد کرد، اما مجدداً و طبق سایر تجارب در حوزه‌های مختلف، می‌توان گفت که تفکیک مدیریت بحران در سطح محلی از استانداری‌ها و فرمانداری‌ها قطعاً تبعیت‌پذیری‌ها را کاهش خواهد داد و حتی ممکن است در مواقعی منجر به ایجاد تداخل میان وظایف و مسئولیت‌های مدیریت محلی و مدیریت بحران شود. توضیح اینکه، نظارت‌پذیری سازمان‌های زیرنظر رئیس‌جمهور دشوارتر از سازمان‌های زیرنظر وزیران است و اساساً چنین ایده‌ای مغایر با بند «۲۵» سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی‌بر کارآمدسازی ساختارهای نظارت است.

ازاین‌رو، پیشنهاد گزارش حاضر با توجه به تجارب مدیریت بحران در گذشته، وضعیت موجود و ضمن تأکید بر ایجاد تغییرات در زمان کوتاه و با هزینه اندک، به شرح زیر است:

- حفظ وضع موجود و دعوت رئیس سازمان مدیریت بحران (به‌عنوان دبیر شورای عالی مدیریت بحران) به هیئت دولت براساس دستور کار جلسات: با توجه به اهمیت موضوع بحران در کشور و ویژگی غیرمترقبه بودن آن، در این جایگزین پیشنهادی فرض بر این است که دعوت رئیس سازمان مدیریت بحران کشور به هیئت‌ دولت متناسب با دستور کار جلسات منجر به انعکاس اهمیت مدیریت بحران در میان اعضای هیئت دولت و ارزش‌گذاری بر موضوع بحران و جدیت در مدیریت و اجرای برنامه‌ها و اقدامات آن خواهد شد. البته شاید این ایراد وارد شود که وزیر کشور به‌عنوان نایب‌رئیس شورای عالی مدیریت بحران عضوی از اعضای هیئت دولت است، اما ذکر این نکته ضروری است که وزیر کشور در ایران به‌دلیل گستره بالای وظایف و اختیارات مهم و در اولویت، بحران و مدیریت آن در درجه پایین‌تری از اهمیت برای ایشان قرار دارد. همچنین در این باب، احتمالاً این استدلال نیز مطرح می‌شود که شورای عالی مدیریت بحران کشور و اعضای آن شامل رئیس‌جمهور و تعدادی از وزیران هستند و در این صورت دیگر نیازی به تمهید چنین سازوکاری نیست. در این زمینه نیز باید گفت که جلسات شورای عالی مدیریت بحران در کشور به‌طور منظم برگزار نمی‌شود و شورای عالی به‌مثابه رکن سیاستگذار در مدیریت بحران کشور است و پیشنهاد دعوت ریاست سازمان مدیریت بحران به هیئت دولت از این جهت است که مدیریت بحران در موضوعات مرتبط موردتوجه و نظر هیئت دولت باشد.

گفتنی است که طبق ماده (۲) آیین‌نامه داخلی هیئت دولت اشخاص زیر حق حضور دائم در هیئت دولت را دارند: رئیس‌جمهوری، معاون اول رئیس‌جمهور، وزراء، معاون امورحقوقی رئیس‌جمهور، معاون امورمجلس رئیس‌جمهور و معاون اجرایی رئیس‌جمهور، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی کشور، رئیس سازمان صدا و سیما، رئیس کل بانک مرکزی و دبیر هیئت دولت شرکت اشخاص دیگر منوط به موافقت رئیس جلسه است.

۲- موضوع‌ دیگر درباره ماده (۶)، در خصوص ترکیب اعضای شورای عالی مدیریت بحران است که با موضوع دستگاه‌های مسئول و دارای وظیفه در مدیریت بحران (ماده (۲))، مطابقت کافی ندارد. وزارتخانه‌های آموزش و پرورش و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری اطلاعات به‌واسطه مبحث مهم آموزش و پژوهش در مدیریت بلایا دارای وظایف اساسی و اثرگذاری هستند، اما وزرای مربوطه جزء اعضای شورای عالی نیستند. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ازجمله دستگاه‌هایی بوده که موظف است به‌منظور کاهش خطر حوادث و سوانح، در حوزه آموزش و توسعه مهارت‌های نیروی انسانی در زمینه ساخت‌وساز، اقدامات لازم را انجام دهد و همچنین سازماندهی روحی و روانی محیط فاجعه نیز بخشی از وظایف سازمان بهزیستی کشور است. بنابراین می‌توان گفت این وزارتخانه به‌دلیل ماهیت وظایف‌اش رکن مهمی در مدیریت بحران کشور به‌ شمار می‌آید. علاوه‌بر این، وزارت صنعت، معدن و تجارت مسئول پیشبرد سیاست‌های دولت در بخش‌های صنعتی و معدنی بوده که طبق تجارب موجود ممکن است با حوادث طبیعی و انسانی متعددی در حوزه فعالیت خود مواجه شود. همچنین نقش قوه قضائیه در مبحث پیگیری و بررسی تخلفات در حوزه مدیریت بحران غیرقابل انکار است. سازمان حفاظت محیط زیست کشور نیز با توجه به اهداف و وظایف خود ارتباط مستقیمی با انواع بحران‌های طبیعی و انسانی دارد. لذا در این بخش پیشنهاد می‌شود با توجه به دستور کار جلسات شورای عالی مدیریت بحران، وزرای آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، وزیر دادگستری و ریاست سازمان محیط زیست کشور به ترکیب اعضای شورای عالی مدیریت بحران کشور اضافه شوند.

۳- قانون فعلی مدیریت بحران مطلقاً اشاره‌ای به نقش فضای مجازی در مدیریت بحران نداشته است، درحالی‌که طبق تجارب مدیریت بحران‌های پیشین در کشور، فضای مجازی نقش‌هایی مهم، مثبت و گهگاه منفی در جریان مدیریت بحران‌ها ایفا کرده است. لذا این مهم نیازمند اتخاذ سازوکارهایی جهت سازماندهی است. پیشنهاد می‌شود در گام اول، رئیس مرکز ملی فضای مجازی در کشور به عضویت شورای عالی مدیریت بحران کشور درآید.

۸

دوم (ارکان)

تبصره «۳»

ماده (۸)

ماده (۸)- سازمان، که پیش از این به‌موجب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387/2/31 تشکیل شده بود، مسئولیت یکپارچگی در اعمال مدیریت بحران کشور و ارتقای اثربخشی آن را برعهده دارد.

تبصره «۳»- عضویت رئیس سازمان در شوراهای عالی موضوع بند «الف» (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) و بند «ت» (شورای عالی بیمه) تبصره «۲» این ماده، بدون حق رأی است.

شورای عالی شهرسازی و معماری در ایران، وظایفی مانند بررسی سیاست کلی شهرسازی، بررسی و تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری، تصویب معیارها و ضوابط و آیین‌نامه‌های شهرسازی و مواردی از این قبیل را برعهده دارد. در این زمینه طبیعتاً توجه به مدیریت بحران و سیاستگذاری با حفظ اهداف و موازین کنترل سوانح در کشور و تأکید بر ضرورت کاهش خطرپذیری در طرح‌ها و پروژه‌ها، ازجمله مهم‌ترین اصول در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به‌ شمار می‌آید. درحالی‌که طبق تبصره «۳» ماده (۸) قانون مدیریت بحران کشور، عضویت ریاست سازمان مدیریت بحران در این شورا بدون حق رأی است؛ چنین شرطی می‌تواند منجر به کم‌توجهی به اهمیت مدیریت حوادث در مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری کشور شود. همچنین برمبنای همین بند قانونی، عضویت رئیس سازمان مدیریت بحران در شورای عالی بیمه نیز بدون حق رأی است. این در حالی است که بخشی از منابع صندوق ‏بیمه همگانی حوادث طبیعی و صندوق بیمه محصولات کشاورزی از محل اعتبارات سازمان مدیریت بحران تأمین می‌شود، لذا عضویت ریاست سازمان مدیریت بحران کشور (به‌عنوان تأمین‌کننده اعتبار صندوق بیمه‌های مذکور) در این شورا جهت ارائه نظرات و پیشنهادات ضروری است. برمبنای این توضیحات، رئیس سازمان مدیریت بحران باید در شورای عالی شهرسازی و معماری و شورای عالی بیمه حق رأی داشته باشد. لذا تبصره «۳» ماده (۸) قانون مدیریت بحران کشور باید بر این اساس اصلاح شود.

۹

دوم (ارکان)

بندهای «الف» و «ز»

 ماده (۹)

ماده (۹)- وظایف سازمان عبارت است از:

الف) تهیه و تدوین سند راهبرد ملی مدیریت بحران، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی جهت تصویب شورای عالی.

ز) نظارت بر عملکرد دستگاه‌های مشمول این قانون در مدیریت بحران ازجمله نظارت بر نحوه ارائه خدمات به آسیب‌دیدگان و سایر وظایف مربوط به اجرای این قانون.

پیشنهاد می‌شود در شرح وظایف سازمان مدیریت بحران کشور، در بند «الف» ماده (۹) که به «تهیه و تدوین سند راهبرد ملی مدیریت بحران، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی جهت تصویب شورای عالی» پرداخته است، به موضوع بازنگری و به‌روزرسانی این اسناد و برنامه‌ها نیز اشاره شود. زیرا با توجه به ماهیت و پیامدهای انواع بلایا، برنامه‌ها و اسناد مدیریت بحران قطعاً نیازمند بازنگری و به‌روزرسانی خواهند بود.

همچنین در بند «ز» این ماده به‌روشنی اشاره شده که نظارت بر عملکرد دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت بحران جزء وظایف مدیریت بحران در سطوح ملی و محلی است. درحقیقت سازمان مدیریت بحران در کشور و اداره کل مدیریت بحران در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها مکلفند اهداف مندرج در قانون مدیریت بحران، مصوبات، آیین‌نامه‌ها، اسناد و برنامه‌ها پیش‌بینی شده را با عملکرد دستگاه‌های مشمول قانون مطابقت دهند، اما طبق تجارب باید گفت نظارت صحیحی بر این فرایندها در کشور وجود ندارد. برای همین منظور و به‌دلیل اهمیت بالای مقوله نظارت در مدیریت بحران و جهت ارزیابی اقدامات و عملکرد دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در مدیریت بحران، پیشنهاد می‌شود نظارت در این حوزه به دو دسته «نظارت عالیه» و «نظارت تفصیلی» دسته‌بندی شود. در این صورت، نظارت عالیه برعهده سازمان مدیریت بحران و نظارت تفصیلی که بخش مهم و اصلی این نظارت را تشکیل می‌دهد (به‌دلیل اینکه نظارت در سطح محلی امکان‌پذیری بیشتری دارد) برعهده اداره کل مدیریت بحران استانداری هر استان خواهد بود. گفتنی است نظارت عالیه سازمان مدیریت بحران کشور بیشتر از منظر بررسی اقدامات مقام مسئول و انجام وظایف سازمانی آن به‌نحو مستمر در زمینه نظارت تفصیلی و ارائه گزارش به شورای عالی مدیریت بحران مطرح می‌شود.

۱۰

دوم (ارکان)

بندهای «الف» و «ب»

 ماده (۱۱)

ماده (۱۱)- اعلام شروع و خاتمه شرایط اضطراری و فرماندهی ستاد در سطوح شهرستان، استان و ملی به‌ترتیب زیر انجام می‌شود:

الف) سطح شهرستان: به دنبال وقوع مخاطره یا حادثه در قلمرو یک شهرستان، فرماندار شهرستان ضمن اطلاع‌رسانی به استاندار، در صورت لزوم اعلام شرایط اضطراری می‌کند و فرماندهی عملیات پاسخ به بحران را برعهده می‌گیرد. فرماندار در صورت رفع شرایط اضطراری، خاتمه آن را اعلام می‌کند.

ب) سطح استان: درصورتی‌که فرماندار، میزان یا شدت حادثه یا بحران را فراتر از ظرفیت پاسخ شهرستان محل وقوع حادثه تشخیص دهد، مراتب را به استاندار گزارش می‌دهد. استاندار در صورت تأیید گزارش وی، ضمن اطلاع‌رسانی به رئیس سازمان، فرماندهی عملیات پاسخ به بحران را برعهده می‌گیرد. در حالت اخیر، استاندار در صورت رفع شرایط اضطراری، خاتمه آن را اعلام می‌کند. درصورتی‌که استاندار گزارش فرماندار را تأیید نکند، فرماندار مسئولیت فرماندهی عملیات پاسخ به بحران و اعلام خاتمه شرایط اضطراری را برعهده خواهد داشت.

پ) سطح ملی: درصورتی‌که استاندار، شدت یا میزان حادثه یا بحران را فراتر از ظرفیت پاسخ استان محل وقوع حادثه تشخیص دهد، مراتب را به رئیس سازمان گزارش می‌دهد. رئیس سازمان در صورت تأیید گزارش وی، مراتب را به وزیر کشور اطلاع می‌دهد. وزیر کشور در صورت تأیید گزارش رئیس سازمان، ضمن اعلام شرایط اضطراری، فرماندهی عملیات پاسخ به بحران را برعهده می‌گیرد و پس از رفع شرایط اضطراری، خاتمه آن را اعلام می‌کند. درصورتی‌که وزیر کشور و رئیس سازمان، به‌ترتیب، گزارش رئیس سازمان و استاندار را تأیید نکنند، استاندار مسئولیت فرماندهی شرایط اضطراری و خاتمه آن را برعهده خواهد داشت.

نکته اول درباره این ماده، بند «پ» است که با بند «ث» ماده (۹) و جز‌ء «۳» ماده (۱۲) قانون مدیریت بحران کشور تداخل دارد. در این بندها مشخص نیست که فرماندهی حادثه در سطح ملی را وزیر کشور برعهده دارد یا رئیس سازمان مدیریت بحران؟ درواقع جایگاه ریاست سازمان مدیریت بحران در ستاد ملی مدیریت بحران در قانون به‌وضوح مشخص نشده است.

ماده (۱۱) که به اعلام شروع و خاتمه شرایط اضطراری و فرماندهی ستاد در سطوح شهرستان، استان و ملی می‌پردازد، برای سطح ملی بیان می‌کند: درصورتی‌که استاندار، شدت یا میزان حادثه یا بحران را فراتر از ظرفیت پاسخ استان محل وقوع حادثه تشخیص دهد، مراتب را به رئیس سازمان گزارش می‌دهد. رئیس سازمان در صورت تأیید گزارش وی، مراتب را به وزیر کشور اطلاع می‌دهد. وزیر کشور در صورت تأیید گزارش رئیس سازمان، ضمن اعلام شرایط اضطراری، فرماندهی عملیات پاسخ به بحران را برعهده می‌گیرد و پس از رفع شرایط اضطراری، خاتمه آن را اعلام می‌کند. درصورتی‌که وزیر کشور و رئیس سازمان، به‌ترتیب، گزارش رئیس سازمان و استاندار را تأیید نکنند، استاندار مسئولیت فرماندهی شرایط اضطراری و خاتمه آن را برعهده خواهد داشت.

این در حالی است که در بند «ث» ماده (۹) در شرح وظایف سازمان اشاره شده است:

ث) ایجاد آمادگی مطلوب سازمانی و عملیاتی برای پاسخ به بحران ازجمله برنامه‌ریزی و ایجاد هماهنگی جهت استقرار نظام‌های قابل اطمینان آمادگی و ایمنی در مؤسسات دولتی، عمومی غیردولتی، خصوصی و تأسیسات وابسته به آنها، ایجاد شبکه ارتباطی اختصاصی برای شرایط اضطراری، تهیه برنامه‌های آمادگی و پاسخ استان‌ها و تدوین ضوابط فنی و دستورالعمل‌های لازم جهت استاندارد کردن خدمات سازمان‌های امدادی در سطح کشور.

در ماده (۱۲)  در بیان وظایف ستاد در سطح ملی، جزء «۳» نیز به تسهیل هماهنگی بین دستگاه‌های مسئول و تسریع خدمات‌رسانی در شرایط اضطراری اشاره کرده است.

پیشنهاد می‌شود برای رفع ابهام و جهت تدقیق چنین امری، در بند «پ» ماده (۱۱) به این موضوع اشاره شود که رئیس سازمان مدیریت بحران در مقام «نایب‌رئیس و دبیر ستاد ملی مدیریت بحران» ایفای نقش خواهد کرد.

پیرو ارائه اصلاحات برای بند «پ» ماده (۱۱) و پیشنهاد تعریف رئیس سازمان مدیریت بحران در مقام نایب‌رئیس و دبیر ستاد ملی، ضرورت دارد این تغییرات نیز در سطوح محلی (شهرستان و استان) بندهای «الف»و «ب» ماده (۱۱) نیز اعمال شود. در سطح شهرستان، «جانشین ستاد، معاون سیاسی فرماندار و دبیر ستاد، مسئول حوادث شهرستان» و در سطح استان، «جانشین و دبیر ستاد، اداره کل مدیریت بحران استان» خواهد بود.

همچنین ضرورت دارد در این ماده‌قانونی ذکر شود که در حوادث بزرگ‌مقیاسی که اثرات آن، کل کشور را از لحاظ مختلف تحت‌تأثیر قرار می‌دهد، اعلام شروع و خاتمه شرایط اضطراری و فرماندهی حادثه برعهده رئیس‌جمهور یا معاون اول وی باشد.

۱۱

سوم (وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)

-

ماده پیشنهادی

با توجه به ماهیت بین‌بخشی و هماهنگ‌کنندگی مدیریت بحران و نیز در راستای ایجاد الزام در اجرای وظایف، هماهنگی و انسجام میان دستگاه‌های مختلف کشور در خصوص تهیه و تدوین اسناد و برنامه‌ها، پیشنهاد می‌شود کارگروه‌های تخصصی مرتبط با هریک از مراحل چهارگانه مدیریت بحران کشور در نهادهای مربوط و دارای وظیفه در این قانون تشکیل شود. این کارگروه‌ها در ۱۵ مورد دسته‌بندی می‌شوند. رئیس هر کارگروه تخصصی به پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه ذی‌ربط از بین معاونان مرتبط با مدیریت بحران همان دستگاه با حکم وزیر کشور منصوب می‌شود. علاوه‌بر این، کارگروه‌های تخصصی استانی مشابه کارگروه‌های تخصصی هرکدام از نهادها در صورت ضرورت و با توجه به حادثه‌خیز بودن هر استان، بنا به پیشنهاد استاندار و تصویب ستاد استانی مدیریت بحران تشکیل خواهد شد.

۱۲

سوم (وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)

بند «ب»

 ماده (۱۳)

ماده (۱۳)- کلیه دستگاه‌های موضوع ماده (٢) این قانون موظفند اقدامات ذیل را اجرا کنند:

ب) براساس استانداردهای ابلاغی سازمان، نسبت به آموزش کارکنان خود در خصوص مدیریت بحران اقدام کنند.

نکته قابل‌توجه در بند مذکور این است که این بند به‌درستی اجرایی نمی‌شود. برای الزامی کردن چنین وظیفه مهمی، در انتهای این بند اشاره شود تمامی دستگاه‌ها موظف‌اند که هر سه‌ماه یک‌بار گزارش برنامه‌های آموزشی را به سازمان مدیریت بحران کشور ارسال نمایند.

همچنین در این بند یا در بندی جداگانه ذیل ماده (۱۳) اشاره شود که عناوین و بسته‌های آموزشی یکپارچه و متناسبی باید در این خصوص توسط مراجع ذی‌صلاح، تهیه و ارائه شود. علاوه‌بر این، باید مدرسان و مربیان متخصص و با تجربه در این زمینه انتخاب شود.

13

سوم (وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)

ماده (۱۴)

ماده (۱۴)- شرح وظایف دستگاه‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران

در این ماده، در صورت عضویت رئیس مرکز ملی فضای مجازی در شورای عالی مدیریت بحران، ضروری است در شرح وظایف دستگاه‌ها و نهادهای مسئول، بندی در جهت تشریح فعالیت‌های فضای مجازی در مدیریت بحران اضافه شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود در بند «چ» ماده (۱۴) اصلاحات زیر صورت گیرد:

چ) سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و مرکز ملی فضای مجازی موظف‌اند:

۱- ضمن برنامه‌ریزی جامع برای مدیریت افکار عمومی و کمک به کنترل خطرپذیری و شرایط اضطراری به تعامل تنگاتنگ با مراکز مدیریت بحران بپردازند.

۲- با مشارکت جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران و براساس استانداردهای سازمان، نسبت به تهیه برنامه‌های آموزشی برای ارتقای سطح آگاهی مردم در برابر بحران اقدام کنند.

۳- با هماهنگی سازمان نسبت به اعلام هشدارهای لازم و اطلاع‌رسانی آگاهانه به مردم در خصوص مخاطرات و بحران‌ها اقدام کنند.

۴- در مواقع بروز حادثه با رصد و پایش دقیق محیط و خبردهی از ابعاد مختلف محیط فاجعه، به راهبری جامعه، رصد و هدایت افکار عمومی، ایجاد هم‌بستگی اجتماعی، جلب مشارکت همگانی و تقویت همدلی با آسیب‌دیدگان بپردازند.

۵- با بررسی چگونگی مواجهه سازمان‌های مسئول با بحران و نظارت هوشمندانه بر تحولات و اقدامات صورت‌ گرفته، در روند ترمیم و بهبود مجدد اوضاع بحرانی مشارکت نمایند.

14

سوم (وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)

ماده پیشنهادی

البسه نیروهای پاسخ به حادثه

در این ماده پیشنهاد می‌شود در راستای ایجاد یکپارچگی و هم‌گرایی مؤثر میان دستگاه‌ها و نهادهای مسئول در مرحله پاسخ به حوادث در کشور، در البسه سازمانی تمامی نیروهای مشارکت‌کننده نشان‌واره سازمان مدیریت بحران کشور نیز درج شود. چنین سازوکاری به‌مثابه ایجاد اتحاد میان نهادهای مسئول در مدیریت حوادث و نیز افزایش تبعیت‌پذیری‌ها از سازمان مدیریت بحران است.

15

سوم (وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی)

ماده پیشنهادی

منشور مدیریت بحران

در این ماده‌قانونی پیشنهاد می‌شود برای ایجاد یکپارچگی و انسجام در اجرای اهداف و وظایف مدیریت بحران در کشور، منشور مدیریت بحران توسط هریک از دستگاه‌های مسئول در مدیریت بحران در کشور طراحی و تدوین شود و پس از آن به تأیید سازمان مدیریت بحران کشور برسد. این منشور، شامل اصول و موازین کلی هنجاری و راهنمایی در مدیریت بحران است که باید توسط دستگاه‌های ذی‌ربط و طبق وظایف آنها ذیل برنامه‌های کاهش خطر حوادث و سوانح، آمادگی و پاسخ و بازسازی و بازتوانی در نظر گرفته و رعایت شود.

16

چهارم

(اعتبارات)

ماده (۱۶)

ماده (۱۶)- سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است، به‌منظور انجام اقدامات مربوط به پیشگیری و کاهش خطر و آمادگی در برابر بحران، ذیل امور اقتصادی در بودجه سنواتی، فصلی تحت عنوان «مدیریت بحران کشور» ایجاد کند و اعتبارات درج شده در فصول و برنامه‌های فعلی را در این فصل تجمیع کند. اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (۲) این قانون ذیل برنامه‌های مشخصی در این فصل بنا به پیشنهاد وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران) در لایحه بودجه سالانه منظور می‌شود.

در این ماده بیان شده است: اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (۲) این قانون ذیل برنامه‌های مشخصی در این فصل بنا به پیشنهاد وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران) در لایحه بودجه سالانه منظور می‌شود. در این جمله عبارت «وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران)» محل ابهام است و مشخص نیست که اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (۲) این قانون باید بنا به پیشنهاد وزارت کشور در لایحه بودجه سالانه منظور شود یا سازمان مدیریت بحران؟ در دو تبصره این ماده نیز چنین عبارتی تکرار شده است که نیازمند بررسی و شفاف‌سازی است.

در این زمینه، بند «ر» ماده (۹) قانون مزبور به پیش‌بینی سالانه نیازهای مالی، تجهیزات و اقلام امدادی مربوط به مدیریت بحران کشور و اعلام به سازمان برنامه و بودجه کشور و سایر دستگاه‌های مسئول موضوع ماده (۲) این قانون جهت تأمین آنها، به‌عنوان یکی از وظایف سازمان مدیریت بحران کشور اشاره کرده است. بنابراین ازآنجاکه سازمان مدیریت بحران کشور یک سازمان تخصصی در موضوع بحران و حوادث است و صلاحیت شناسایی و تعیین اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (۲) را دارد، پیشنهاد می‌شود که در این ماده‌قانونی، اعتبارات مدیریت بحران به «پیشنهاد سازمان مدیریت بحران و با تأیید وزارت کشور» منظور شود.

از دلایل تصریح بر عبارت «وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران)» این است که مسئولیت متوجه وزارت کشور باشد که قابل نظارت مستقیم توسط مجلس است و درصورتی‌که به‌جای آن عبارت، عبارت «سازمان مدیریت بحران» درج شود، این نظارت مخدوش شده و رئیس سازمانی که توسط هیئت‌وزیران و با حکم رئیس‌جمهور تعیین شده است، به سختی قابل نظارت خواهد بود. چراکه وزیر کشور صرفاً پیشنهاددهنده بوده و حتی عزل رئیس سازمان، نیازمند پذیرش رئیس‌جمهور است.

علاوه‌بر این، در این ماده بر تجمیع اعتبارات اجرای اقدامات مربوط به پیشگیری و کاهش خطر و آمادگی در برابر بحران در فصلی تحت‌ عنوان «مدیریت بحران کشور» اشاره شده که با وجود ایجاد شفافیت در اعتبارات ناظر بر موضوع مدیریت بحران، مرحله پیشگیری را دارای اهمیت متمایزی نکرده است. از طرفی انجام اقدامات پیشگیری و آمادگی جزء وظایف ذاتی دستگاه‌هاست و اکثریت دستگاه‌ها در این حوزه دارای وظایف مشخصی هستند. بنابراین، با توجه به عدم جدیت دستگاه‌ها در موضوع پیشگیری و کمبود اعتبارات آنها در این زمینه و رفع مسائل، شایسته است برای ترویج فرهنگ پیشگیری در کشور و ایجاد انگیزه بیشتر در دستگاه‌ها جهت اجرای اقدامات پیشگیری، بخشی تحت عنوان «پیشگیری و کاهش خطر» به‌عنوان قسمتی متمایز از موضوع پاسخ و بازسازی، ذیل فصل «مدیریت بحران کشور» ایجاد شود.

نکته دیگر این است که در ماده (۱۶) و در ارتباط با موضوع پیشگیری، به اعتبارات بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (۲) اشاره نشده است. با توجه به اینکه یکی از عمده دلایل اجرایی نشدن برنامه‌ها و اقدامات پیشگیری از بحران در کشور «کمبود اعتبارات» است، پیشنهاد می‌شود در ماده (۱۶) اشاره شود که در ارتباط با انجام اقدامات مربوط به پیشگیری و کاهش خطر و آمادگی در برابر بحران، دولت مکلف است از اعتبارات موضوع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (۲) با رعایت بند مذکور استفاده نماید.

17

چهارم

(اعتبارات)

ماده (۱۷)

ماده (۱۷)- دولت مکلف است به‌منظور پاسخ به حوادث و بحران‌ها، از اعتبارات موضوع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/۱۲/4، با رعایت بند مذکور استفاده کند. این اعتبار به محض وقوع حادثه، از طریق تنخواه خزانه و با تأیید سازمان برای پاسخ در چارچوب برنامه‌های آمادگی و پاسخ هزینه می‌شود. در صورت نیاز به اعتباری مازاد بر آن، دولت می‌تواند با تصویب هیئت‌وزیران اعتبار لازم را تخصیص دهد، مشروط بر اینکه حداکثر یک‌ماه پس از تخصیص اعتبار، فرایند قانونی اصلاح بودجه را انجام دهد.

نکته «تأیید سازمان» در این ماده با توجه به کاربرد عبارت «به پیشنهاد وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران)» در بخش‌های دیگر این فصل، محل بحث است. هرچند عبارت «تأیید سازمان» در این ماده صحیح بوده، اما نیاز است که این مقوله در بخش‌های دیگر این فصل نیز تدقیق و اصلاح شود. به‌طورکلی، مدیریت بحران به‌ویژه در مرحله پاسخ، مسئله‌ای حیاتی است، بنابراین اعتبارات آن باید به‌طور کامل در اختیار و در دسترس سازمان مدیریت بحران باشد تا به محض وقوع حادثه، مسائل مالی موجب گسترش خسارت و تلفات نشود. درواقع، این اعتبارات می‌تواند در اختیار سازمان مدیریت بحران قرار گیرد و بعد از هر دوره سه‌ماهه، هزینه‌کرد آن توسط سازمان برنامه و بودجه مورد نظارت و پیگیری قرار گیرد.

18

چهارم

(اعتبارات)

تبصره «۱»

ماده (۱۷)

تبصره «۱» - سی درصد (۳۰%) از اعتبار این ماده در ابتدای هر سال (به‌صورت صددرصد (۱۰۰ %) تخصیص) در اختیار وزارت کشور به‌صورت تنخواه قرار می‌گیرد تا در صورت وقوع حوادث و بحران‌ها، در چارچوب برنامه‌های آمادگی و پاسخ هزینه شود.

با توجه به پیشنهادهای فوق، منطقی است که در این تبصره نیز اصلاحاتی صورت گیرد و اشاره شود که سی درصد (۳۰%) از اعتبار این ماده در ابتدای هر سال (به‌صورت صددرصد (۱۰۰%) تخصیص) «از طریق وزارت کشور» در اختیار «سازمان مدیریت بحران» به‌صورت تنخواه قرار می‌گیرد تا در صورت وقوع حوادث و بحران‌ها، در چارچوب برنامه‌‌های آمادگی و پاسخ هزینه شود.

19

چهارم

(اعتبارات)

تبصره «۴»

ماده (۱۷)

تبصره «۴»- وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مکلف است نحوه تأمین اعتبار تنخواه و میزان و نام دستگاه‌هایی را که از اعتبارات آنها کسر شده است در قالب گزارشی تا پایان همان سال به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

در این تبصره مجدداً به عبارت وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) اشاره شده که این مورد نیز محل بحث و بررسی است. با توجه به موارد فوق، ضرورت دارد در این ماده بیان شود: «سازمان مدیریت بحران کشور پس از تأیید وزارت کشور» مکلف است نحوه تأمین اعتبار تنخواه و میزان و نام دستگاه‌هایی را که از اعتبارات آنها کسر شده است در قالب گزارشی تا پایان همان سال به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

20

پنجم (جبران خدمات‌ و تخلفات)

ماده (۲۰)

ماده (۲۰)- کارکنان دستگاه‌های موضوع ماده (۲) این قانون و اشخاصی که داوطلبانه یا به درخواست سازمان مدیریت بحران کشور در پاسخ به حوادث و بحران‌ها، تحت مدیریت این سازمان به هر نحو همکاری می‌کنند، در صورت آسیب یا فوت ناشی از انجام وظایف محوله به‌عنوان «فداکار خدمت» شناخته می‌شوند. هزینه‌های پزشکی و غرامت صدمه جسمی، نقص‌عضو، فوت و مستمری خود یا خانواده ایشان، پرداخت می‌شود.

این ماده‌قانونی بیان می‌کند: تمامی اشخاصی که داوطلبانه یا به درخواست سازمان مدیریت بحران کشور در پاسخ به حوادث شرکت می‌کنند، در صورت آسیب یا فوت ناشی از انجام وظایف محوله به‌عنوان «فداکار خدمت» مشمول دریافت مستمری خواهند شد. نکته قابل‌توجه در ماده (۲۰) این است که اولاً، تعداد اشخاصی که در پاسخ به حوادث شرکت می‌کنند، ثابت نبوده و از این منظر نیازمند سازماندهی هستند. ثانیاً، به‌دلیل ثابت نبودن تعداد افراد داوطلب، نمی‌توان با شناسنامه‌دار کردن آنها به سازماندهی داوطلبان پرداخت و همچنین بعد از آسیب یا فوت، آنها را فداکار خدمت در نظر گرفت. شایان ذکر است که در حال حاضر و بعد از گذشت پنج سال از تصویب قانون مدیریت بحران کشور، حق‌و‌حقوق افراد مشمول فداکار خدمت (افراد فاقد هرگونه بیمه مانند بیمه درمانی، تأمین اجتماعی و...) پرداخت نشده است.

پیشنهاد می‌شود جهت رفع این چالش‌ها، در این بخش داوطلبان مشمول بیمه مسئولیت بی‌نام شوند. در این زمینه، سازوکار باید بدین ‌صورت باشد که طبق برآورد مخاطرات هرساله، آسیب‌های ناشی از آنها و همچنین تعداد افراد فداکار خدمت سال‌های گذشته، دولت سالانه مبلغی را به بیمه مرکزی جهت بیمه افراد داوطلب ذیل بیمه مسئولیت بی‌نام اختصاص دهد.

۱

بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (۲)

«م- به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور پیش‌آگاهی، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده از حوادث غیرمترقبه ازجمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، آتش‌سوزی، گردوغبار، پیشروی آب دریا، آفت‌های فراگیر محصولات کشاورزی و بیماری‌های همه‌گیر انسانی و دامی و حیات‌وحش و مدیریت خشک‌سالی، تنخواه‌گردان موضوع ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 را به سه درصد (3 ٪) و اعتبارات موضوع ماده (12) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387 را به دو درصد (2 ٪) افزایش دهد. اعتبارات مذکور با پیشنهاد وزارت کشور و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (ظرف مدت 10 روز) و تصویب هیئت‌وزیران قابل‌هزینه است. از ابتدای سال 1395 بخشی از اعتبارات مذکور به‌ترتیب و میزانی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌شود به‌صورت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به جمعیت هلال‌احمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص می‌یابد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه گردد».

در ابتدا نکته قابل بررسی در رابطه با بند «م» این است که بند مذکور در سال ۱۳۹۳ تصویب شده است و ازآنجاکه ارتباط مستقیمی با قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۹۸ دارد، ازاین‌رو ضرورت دارد جهت هم‌راستا شدن آن با قانون جدید و فعلی مدیریت بحران کشور، بند «م» با اعمال اصلاحاتی، با فصل چهارم (اعتبارات) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ تطبیق داده شود؛ این تطبیق‌دهی باید به این شکل صورت گیرد که اشاره به «ماده (12) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387» حذف شود و به تناسب موضوع، «فصل اعتبارات قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸» در اولویت قرار گیرد. همچنین در تبصره «۱۱» لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز اشاره به بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق شده و ازطرف‌دیگر به مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران پرداخته شده است که این مورد حکایت از عدم وجود یکپارچگی میان قانون مدیریت بحران و احکام وابسته به آن دارد.

نکته دیگر اینکه، در این بند بیان شده است: اعتبارات بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق، متناسب با اعتبارات تملک دارایی و سرمایه‌ای تعلق می‌گیرد. مسئله حائز اهمیت این است که اختصاص این اعتبارات به‌صورت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در موضوعی همچون مدیریت بحران، مبنا و معیاری صحیح نیست؛ زیرا ممکن است یک دستگاه مسئول، نقش‌آفرینی بیشتری در مدیریت بحران داشته باشد یا یک استان بزرگ‌مقیاس سالانه با حوادث کمتری مواجه باشد و یک استان کوچک‌مقیاس شدت حادثه‌خیزی بالایی داشته باشد که طبیعتاً متناسب با اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود، منابع مالی کمتری برای مدیریت و کنترل بحران‌ها در اختیار خواهد داشت. در این مورد، معیار درست و منطقی تخصیص اعتبارات برمبنای میزان نقش‌آفرینی دستگاه مربوطه در مدیریت بلایا و درصد خطرپذیری هر استان است.

علاوه‌بر این، در بند مذکور بیان شده است: بخشی از اعتبارات مدیریت بحران به‌ترتیب و میزانی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌شود به‌صورت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به جمعیت هلال‌احمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص می‌یابد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه گردد. نکته موردنظر این است که با وجود تخصیص بخشی از اعتبارات مدیریت بحران به هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، رویه نظارت بر چگونگی مصرف این اعتبارات توسط هلال‌احمر و اولویت‌های هلال‌احمر در هزینه‌کرد این اعتبارات شفاف نیست. همچنین استانداردهای منابع و تجهیزات امدادی هلال‌احمر به‌عنوان نیروی مهم امداد و نجات در بحران‌های کشور نیز مشخص نیست، با وجود این، سازمان مدیریت بحران کشور دارای حق اظهارنظر درباره نحوه هزینه‌کرد آن دسته از منابع مالی جمعیت هلال‌احمر است که از محل اعتبارات سازمان مدیریت بحران کشور تأمین می‌شود. به‌علاوه، طبق بند «م» بخشی از این اعتبارات به جمعیت هلال‌احمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی جهت آمادگی و مقابله با حوادث تخصیص می‌یابد. در اینجا به دو نهاد مذکور به‌دلیل اهمیت و اضطرار مرحله پاسخ و نقش مهم آنها در این مرحله اشاره شده است، اما ضرورت دارد سایر نهادها و دستگاه‌های مهم و اثرگذار مسئول (در همه مراحل مدیریت سوانح کشور) و نیازمند اعتبارات نیز در این بند مورد تأکید قرار گیرند.

به‌طورکلی در بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، نگرش‌های پیشگیری، بازسازی و بازتوانی در مدیریت بحران ضعیف است. حتی می‌توان گفت که رویکرد پاسخ و مقابله نیز به‌طور جامع بر این بند حاکم نبوده و از این منظر نیز دچار نقص و کاستی است. شایان ذکر است، دلیل اشاره به کاستی‌های مذکور این است که بند «م» یک حکم قانونی مهم در مدیریت بحران کشور است که مقررات مالی را این زمینه تعیین می‌کند و ازآنجاکه یکی از مهم‌ترین مسائل ایران در مدیریت بحران موضوع اعتبارات بوده، شایسته است که این حکم قانونی مهم به‌صورت دقیق‌تر، همه‌جانبه و با جدیت بیشتری به تنظیم مقررات مالی مدیریت بحران بپردازد.

۲

تبصره «۱۱» قانون بودجه ۱۴۰۴

«تبصره «۱۱»- حوادث و بحران»

الف) سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است از محل اعتبارات موضوع بند ‏‏«م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات ‏مالی دولت (2) تا مبلغ هشتاد هزار میلیارد (80.000.000.000.000) ریال به جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران و تا مبلغ 10 هزار میلیارد (10.000.000.000.000) ریال به وزارت بهداشت، درمان و آموزش ‏پزشکی (سازمان فوریت‌های پیش بیمارستانی اورژانس کشور) و بنابر پیشنهاد وزارت کشور تا مبلغ یک هزار میلیارد (1.000.000.000.000) ریال به سازمان دامپزشکی کشور بابت ‏مهار بیماری‌های واگیر دامی و مشترک بین انسان و دام و پایش باقیمانده‌های دارو، سموم و فلزات سنگین در فراورده‌های خام دامی، تا مبلغ ‏دو هزار میلیارد (2.000.000.000.000) ریال به مؤسسات تحقیقات ‏واکسن و سرم‌سازی رازی (هفتاد درصد (70%)) و انستیتو پاستور ایران (سی درصد (30%)) بابت تولید و ارتقای کیفیت انواع ایمن‌ساز (واکسن)‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور و تا مبلغ ‏دو هزار میلیارد (2.000.000.000.000) ریال به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح هر کدام پنجاه درصد (50%) جهت پیشگیری و احداث ایستگاه هوایی اطفای حریق در مناطق جنگلی و مراتع کشور و فرونشست زمین و تا مبلغ ‏دویست و پنجاه هزار میلیارد (250.000.000.000.000) ریال بابت رفع تنش آب شرب روستایی و عشایری در قالب ‏اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جهت هزینه در موارد ‏مندرج در بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم ‏بخشی از مقررات مالی دولت (2) اقدام نماید. دستورالعمل شناسایی موارد مشمول و استفاده از تنخواه این بند در موارد بحرانی به پیشنهاد وزارت کشور و سازمان و برنامه و بودجه کشور به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش تفصیلی عملکرد این بند ازجمله میزان تخصیص و پرداخت به هریک از دستگاه‌ها و نهادهای فوق را هر سه‌ماه یک‌بار به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید. همچنین دستگاه‌های دریافت‌کننده اعتبار مکلفند گزارش عملکرد و فهرست اقدامات صورت گرفته خود را هر سه‌ماه یک‌بار به مجلس شورای اسلامی ارسال نمایند».

درباره تبصره «11» لایحه بودجه ۱۴۰۴ باید گفت که این تبصره بیشتر به حوزه‌هایی مانند واکسیناسیون، دامپزشکی، بیمه محصولات کشاورزی و صندوق بیمه همگانی ‏حوادث طبیعی پرداخته و به سایر نهادهای مسئول در مراحل مختلف مدیریت بحران (مذکور در قانون مدیریت بحران کشور) و حوزه‌های حیاتی و زیرساختی دیگر مانند شبکه‌های آب، برق، گاز، حمل‌ونقل، سامانه‌های هشدار و نیز بافت‌های ناکارآمد شهری و ساختمان‌های ناایمن توجهی نداشته است. درصورتی‌که عدم پیش‌بینی بودجه کافی برای سایر بخش‌ها و نهادها در مدیریت بحران می‌تواند آسیب‌پذیری و خسارت‌های جانی و مالی را در کشور افزایش دهد. ضروری است که در این تبصره، در چارچوب فصل اعتبارات قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ و طبق مراحل مهم مدیریت بحران (پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی و پاسخ، بازسازی و بازتوانی) نوعی تقسیم‌بندی صورت گیرد و میزان اعتبار نهادهای مهم ذیل هر کدام از مراحل مذکور روشن و تصریح شود.