خلاصه مدیریتی

بیان /‌شرح مسئله

شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در سال 1401 مصوبه‌ای به‌منظور تسهیل فرایند فروش و مولدسازی اموال دولت به تصویب رساند؛ که این گزارش بر ارزیابی عملکرد مصوبه مذکور متمرکز بوده و ایده‌هایی برای بهبود عملکرد آن طرح می‌کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

طی عملکرد حدود دو‌ساله مصوبه مذکور، حدود 2970 ملک به‌عنوان مازاد مصوب شده است که 27 درصد از آنها (به‌لحاظ تعداد) دارای پیشرفت بعدی (اخذ مصوبه تعیین قیمت و بعضاً برگزاری مزایده) بوده و 73 درصد تاکنون فاقد پیشرفت در مراحل بعدی بوده است. حدود 88 درصد املاک ارزش‌گذاری شده، زیر 50 میلیارد تومان و کمتر از 2 درصد آنها (تنها 13 ملک) بالای 500 میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده‌اند. مجموع این شواهد در کنار این نکته که میانه ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده تنها 5 میلیارد تومان است، نشان‌دهنده این واقعیت است که بخش عمده املاک معرفی شده توسط دستگاه‌ها، حداقل آن بخشی که ارزش‌گذاری برای آنها صورت گرفته، املاک دارای ارزش پایین بوده است.

در حوزه روش‌های عرضه، مزایده روش غالب مورد استفاده بوده و تجربه تهاتر بسیار محدود بوده است. از سوی‌دیگر، شواهد حاکی از آن است که عمده دارایی‌هایی که به فروش رسیده، در قیمت پایه مصوب فروش رفته و رقابت چندانی برای افزایش قیمت در فروش روی نداده است. همچنین بخش قابل‌توجهی از مزایده‌ها فاقد متقاضی بوده و منتهی به فروش نشده است.

مجموع ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده حدود 61 هزار میلیارد تومان و مجموع کل مبلغ املاک فروش رفته به‌همراه تهاتر و معاوضه، حدود 2 هزار میلیارد تومان برای مدت حدود دو‌ساله عملکرد مصوبه بوده است (دو عدد پیش‌گفته با فرض عدم لحاظ یک ملک خاص دارای ارزش بالا محاسبه شده که دلایل این امر در گزارش تشریح شده است). به‌بیان دقیق‌تر، از جهت تعداد، فروش برای حدود 19 درصد املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری محقق شده و این رقم از جهت ارزش تنها 3 درصد بوده است (با فرض عدم لحاظ ملک پیش‌گفته).

به‌طورکلی مهم‌ترین موانع مولدسازی دارایی‌های دولت را می‌توان در عناوین ذیل خلاصه کرد:

• کمبود یا فقدان تقاضای مؤثر برای اموال مازاد ناشی از:

-نحوه و شرایط واگذاری (فقدان انعطاف کافی در روش و شرایط واگذاری و محدودیت ساختار دولت به‌لحاظ تخصصی، اداری و مالی برای اجرای کارآمد کارکردهای مورد نیاز برای واگذاری)؛

-کمبود تقاضا به‌دلیل شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور.

• چالش‌های مربوط به تهاتر دارایی‌ها با بدهی‌ها:

-چالش تطبیق دارایی و بدهی؛

-چالش فقدان خزانه غیرنقد واحد.

• وابستگی به انتخاب و همکاری دستگاه‌ها:

-کوچک بودن مقیاس عمده املاک وارد شده در فرایند مولدسازی؛

-پایین بودن نقش‌آفرینی و سطح درگیری سازمان برنامه و بودجه در فرایند و تنظیم دستور کار مولدسازی؛

-عدم حصول حداکثر کارایی به‌دلیل دسترسی نداشتن به تمام گزینه‌ها؛

• عدم استفاده مؤثر از ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت

از میان عناوین فوق به‌طور خاص درخصوص اراضی به‌دلیل اهمیت و مقیاس بسیار بالاتر آن نسبت به سایر دارایی‌ها، این نکته قابل‌توجه است که در کشور چندین متولی برای حوزه اراضی وجود دارد که هر‌کدام هدف متفاوتی را در مدیریت اراضی تحت اختیار خود دنبال می‌کنند که مولدسازی در مفهوم اقتصادی آن در زمره اولویت‌های اصلی هیچ‌یک قرار ندارد. در چنین شرایطی، مولدسازی اراضی به حاشیه رفته و در مقیاس‌های قابل‌توجه در دستور کار قرار نگرفته است. شواهد نیز حاکی از آن است که عمده زمین‌های معرفی شده برای مولدسازی اولاً، دارای مقیاس‌های قابل‌توجه نبوده و ثانیاً، به شکل موردی توسط دستگاه‌ها انجام شده است، به شکلی که نمی‌توان گفت مولدسازی اراضی در مقیاس بزرگ به‌عنوان یک راهبرد توسط دستگاه‌های متولی اراضی دنبال شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

دو دسته راهکار در این حوزه قابل طرح است؛ دسته اول، نیازمند اصلاحات ساختاری قابل‌توجه (عمدتاً میان‌مدت یا بلندمدت) و دسته دوم، قابل انجام در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت (عمدتاً در کوتاه‌مدت یا میان‌مدت). هدف این گزارش، ارائه ایده‌هایی از جنس راهکارهای دسته دوم است (تبیین راهکارهای دسته اول در گزارش دیگر این مجموعه انجام خواهد شد). در عمده ایده‌های ارائه شده، تمرکز بر دو محور ذیل است:

• تسهیل فروش و ایجاد تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت؛
• توسعه و تسهیل تهاتر (اجرای پروژه‌های عمرانی با استفاده از ظرفیت دارایی‌های دولت).

الف) سازوکار کارگزاری: در این سازوکار، ما‌به‌ازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران، اسناد تعهدی خاصی روی املاک مازاد صادر شده و در اختیار نهاد حقوقی مشخصی که «کارگزار» نامیده می‌شود، قرار می‌گیرد. این اسناد تعهدی، سند تخصیص دارایی‌های غیر‌نقد دولت برای تسویه مطالبات طلبکاران است. به‌این‌ترتیب، عملیات فروش و مولدسازی دارایی‌های تخصیص داده شده بر‌عهده کارگزار گذاشته خواهد شد. متعاقب این امر، تسویه مطالبات طلبکاران دستگاه اجرایی، به میزان ارزش دارایی‌های غیرنقد تخصیص داده شده، بر‌عهده کارگزار قرار داده می‌شود. به‌بیان‌دیگر، دولت از یک‌سو، دارایی غیر‌نقد خود را جهت تسویه مطالبات اشخاص تعیین شده تخصیص داده و در اختیار کارگزار (جهت عملیات فروش، مولدسازی و یا تهاتر) قرار می‌دهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه مطالبات به کارگزار ارجاع می‌‌دهد.

انتقال عملیات مولدسازی به خارج از دولت یعنی کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش و استفاده از سایر روش‌های واگذاری و مولدسازی دارایی‌ها را ایجاد می‌کند. همچنین سازوکار دریافت کارمزد توسط کارگزار، انگیزش لازم برای تسریع و ارتقای کیفیت واگذاری را فراهم می‌کند. همچنین در این سازوکار، چالش تطبیق تا حد بالایی مرتفع می‌شود؛ زیرا در این الگو، نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد.

ب) سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله: تفاوت مهم دولت با سایر نهادهایی که بعضاً ممکن است در فروش اموال مازاد خود دچار مشکل باشند این است که دولت دارای حجم قابل‌توجه بدهی به اشخاص غیردولتی است که این بدهی‌ها می‌توانند تقاضاهای بالقوه‌ای برای اموال مازاد دولت باشند. سازوکار انتشار گواهی اعتبار ریالی، راهکاری جهت تبدیل این تقاضاهای بالقوه به تقاضای مؤثر است.

در این سازوکار، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مابه‌ازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران خود، گواهی اعتبار ریالی (قابل معامله) منتشر و در اختیار اشخاص طلبکار قرار می‌دهد. این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است؛ به این معنا که ارائه این گواهی‌ها، جایگزین ثمن معامله در مزایده‌های اموال مازاد دولت خواهد بود. نکته مهم درخصوص گواهی‌های مذکور، قابلیت بازارپذیری و معامله آن است؛ به این شکل که اشخاص طلبکار بتوانند در صورت عدم تمایل به خرید مستقیم اموال مازاد دولت، آن را به سایر اشخاص (که می‌تواند اشخاص حقیقی یا نهادهای مالی یا همان کارگزارهای عنوان شده در الگوی پیشین باشد) در بازار بفروشند. در اصل این روش، به‌نوعی سیال‌سازی بدهی دولت به اشخاص است.

گواهی اعتبار معرفی شده علاوه‌بر اینکه می‌تواند بدهی دولت به اشخاص را به تقاضا برای دارایی‌های مازاد تبدیل ‌کند، در عمل می‌تواند نوعی جذابیت اضافی برای خرید دارایی دولت از جنس تخفیف در ثمن معامله نیز ایجاد کند (تخفیفی که اعطای آن از‌سوی خود دولت بعضاً با محدودیت مواجه است). از‌سوی‌دیگر، در این الگو به‌دلیل سیال شدن بدهی دولت به اشخاص، عملاً نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد و به‌این‌ترتیب، چالش تطبیق مرتفع می‌گردد.

ج) مولدسازی موردی لکه‌های (اراضی) مستعد: یک ایده قابل طرح در حوزه اراضی، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های مناسب جهت مولدسازی با رویکرد اقتصادی به هیئت است. در این ایده، طرح کلی توسعه لکه هم‌زمان با معرفی آن، توسط وزارت راه و شهرسازی تدوین شده، به‌نحوی‌که توسعه‌دهندگان قادر باشند بر‌اساس طرح کلی، طرح تفصیلی تهیه کرده و عملیات اجرایی را انجام دهند. در این چارچوب، پرداخت بهای زمین و حسب مورد هزینه‌های زیرساختی ب‌عهده توسعه‌دهندگان خواهد بود.

د) ارتقای سطح نقش‌آفرینی سازمان برنامه و بودجه: درگیر شدن بیشتر سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و تعریف بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی، به سبب ارتباط مستقیم با طرح‌های عمرانی و در اختیار داشتن اهرم بودجه، دارای اهمیت ویژه است. در‌عین‌حال، دبیرخانه فعلی هیئت، فاقد اهرم خاصی برای جهت‌دهی به اقدامات دستگاه‌هاست. بر این اساس یک پیشنهاد، تشکیل کارگروهی ویژه و در سطح بالای مدیریتی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه است که به محل کلیدی طراحی بسته در مقیاس بزرگ (بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی) و تنظیم دستور کار برای هیئت تبدیل شود. علاوه‌بر‌این، تعریف مولدسازی به‌عنوان یکی از اولویت‌های سازمان برنامه و بودجه ضروری است.

ه) کاهش محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه: لزوم تسویه بدهی یک دستگاه از محل دارایی‌های همان دستگاه، محدودیت زیادی برای طراحی در مولدسازی ایجاد می‌کند. یک ایده‌ قابل طرح برای این مسئله، استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه و بودجه است؛ به این معنی که درخصوص بدهی‌هایی که سازمان برنامه و بودجه قصد بازپرداخت آنها را دارد، اگر از دارایی یک دستگاه برای بازپرداخت بدهی دستگاه دیگر استفاده شد، سازمان برنامه و بودجه به میزان ارزش دارایی استفاده شده برای تأدیه بدهی، تخصیص ریالی بیشتر برای دستگاه صاحب دارایی در نظر بگیرد.

1. مقدمه

توجه به ظرفیت اموال دولت به‌طور خاص از قانون بودجه سال 1396 [1] به‌بعد وارد مرحله جدیدی در سیاستگذاری کشور شد و به‌تدریج با بروز و عمیق‌تر شدن چالش در درآمدهای نفتی کشور توجهات بیشتری را به خود جلب کرد. به‌طور خاص، از سال مذکور تاکنون همه‌ساله در قوانین بودجه سنواتی حکم یا احکامی درخصوص فروش یا مولدسازی دارایی‌های دولت درج شده است.

این فرایند از سال 1401 مرحله جدیدی را آغاز کرد. در آذرماه سال مذکور، شورای عالی هماهنگی اقتصادی مصوبه‌ای به‌منظور سرعت بخشیدن و تسهیل فرایند فروش و مولدسازی اموال دولت به تصویب رساند که به موجب آن، یک هیئت هفت‌نفره به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور برای اتخاذ تصمیمات درخصوص مولدسازی دارایی‌های دولت تشکیل گردید و اختیارات ویژه‌ای به هیئت مذکور برای این امر اعطا شد.

به طور خاص تا پیش از قانون بودجه سال 1398 [1]، فروش اموال دولت به موجب مصوبه هیئت‌وزیران [2] ممکن بود، اما به‌منظور ‌تسهیل و شتاب بخشیدن به فرایند فروش دارایی‌ها، از قانون بودجه سال 1398 به‌بعد، مجوز وزیر امور اقتصادی و دارایی جایگزین تشریفات تصویب در هیئت‌وزیران گردید و پس از مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا نیز کلیه اختیارات در این حوزه به هیئت عالی مولدسازی سپرده شد.

با توجه به ماهیت موقتی مصوبات شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، اعتبار مصوبه مذکور در آبان‌ماه سال 1403 به اتمام رسید، اما شورای مذکور در آذرماه 1403 مصوبه مذکور را برای یک سال دیگر تمدید کرد.

این گزارش به طور خاص بر ارزیابی عملکرد مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی متمرکز بوده و تلاش می‌کند ایده‌هایی برای بهبود عملکرد آن طرح کند. بر این اساس، بخش ابتدایی گزارش به بررسی شواهدی از عملکرد حدود دو‌ساله مصوبه مذکور اختصاص دارد، بخش بعدی آسیب‌شناسی عملکرد را ارائه کرده و در انتها برخی ایده‌های قابل طرح جهت تسهیل مولدسازی دارایی‌های دولت تبیین خواهد شد.

منظور از «مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت» در سرتاسر این گزارش، مصوبه سال 1401 شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص مولدسازی دارایی‌های دولت بوده و منظور از «هیئت»، هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت، موضوع بند اول مصوبه مولدسازی شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قواست.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در حوزه راهبردهای مولدسازی، پیش از این دو گزارش موضوعی، یکی در حوزه املاک و مستغلات اختصاصی دولت و دیگری در حوزه مولدسازی اراضی از‌سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است. همچنین گزارش‌های نوبه‌ای بررسی موضوع مولدسازی در لوایح بودجه و همچنین برنامه توسعه نیز در این حوزه به چاپ رسیده است.

2-2. سوابق تقنینی

همان‌طور که در مقدمه عنوان شد؛ احکام موضوع مولدسازی از سال 1396 به‌بعد در لوایح و قوانین بودجه سنواتی به شکل بعضاً پراکنده درج شده‌اند، اما مهم‌ترین متن تقنینی مربوط به این حوزه، مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قواست. گفتنی است؛ قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها [3] نیز در ماده (36) خود به موضوع مولدسازی دارایی‌های دولت پرداخته است.

3. عملکرد مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت

به‌طور طبیعی اولین داده‌ای که در رابطه با مولدسازی دارایی‌های دولت قابل بررسی است، عملکرد کلی فروش و مولدسازی دارایی‌ها از جهت ارزش ریالی است. شکل 1، مقادیر مصوب و عملکرد «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» را در قوانین بودجه از سال 1396 تاکنون نشان می‌دهد. علاوه‌بر اینکه بیش‌برآوردی جدی در پیش‌بینی منابع حاصل از فروش دارایی‌ها در لوایح و قوانین بودجه مشهود است، بررسی ارقام اسمی و ارقام حقیقی (با خارج کردن اثر تورم) حاوی این نکته است که پیش و پس از اجرای مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت (زمان شروع اجرای مصوبه با توجه به زمان طی شده برای تدوین آیین‌نامه‌ها و ... عملاً از ابتدای سال 1402 بوده است)، شاهد تغییر ویژه‌ای در عملکرد نیستیم.

شکل 1. نمودار ارقام مصوب و عملکرد «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» در قوانین بودجه

توضیح: محور سمت چپ مربوط به ارقام مصوب و عملکرد و محور سمت راست مربوط به ارقام عملکرد حقیقی.

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس گزارش‌های خزانه‌داری کل کشور.

بیان این توضیح ضروری است که بند مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» در جدول شماره 5 قوانین بودجه سنواتی، شامل مجموعه گسترده‌تری از واگذاری اموال منقول و غیرمنقول از‌جمله فروش اموال مازاد بانک‌ها، فروش اموال تملیکی، فروش اموال قوه قضائیه، فروش اموال مصادره‌ای پرونده‌های مواد مخدر، فروش ماشین‌آلات و تجهیزات دستگاه‌های اجرایی، واگذاری اراضی دولتی، فروش زندان‌های قدیمی و ... است؛ که بعضاً پیش از طرح جدی‌تر مسئله مولدسازی در بودجه از سال 1396 نیز در این بخش بودجه درج می‌شده و از ظرفیت‌های قانونی مربوطه در حال انجام بوده و هستند. لذا عملکرد برخی از این موارد لزوماً دارای ارتباط با سازوکارهایی که از سال 1396 در قوانین بودجه و پس از آن در مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی طراحی شد، نیستند و همچنین وضعیت «فروش» دارایی‌ها تحت سازوکارهای فوق را به‌طور دقیق منعکس نمی‌کنند (البته این سازوکارها ممکن است اجرای موارد پیش‌گفته را نیز تسهیل کرده باشد و نمی‌توان گفت مطلقاً ارتباطی وجود ندارد، نکته آن است که ارتباط لزوماً کامل نیست).

در قوانین بودجه سنواتی ذیل بند «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول»، از سال 1398 ردیفی با عنوان «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» اضافه شد؛ که به‌نظر می‌رسد بررسی عملکرد این ردیف، تصویر دقیق‌تری از وضعیت «فروش» اموال مازاد دولت را تحت سازوکارهای طراحی شده در قوانین بودجه و مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت ارائه می‌کند. شکل ذیل، ارقام مصوب و عملکرد ردیف مذکور را به تصویر کشیده است. البته ذکر مجدد این نکته ضروری است که ارقام عملکرد کلی که در شکل پیشین ارائه شد، بی ارتباط با این سازوکارها نبوده و نمی‌توان آنها را مطلقاً مجزا از سازوکارهای بودجه و مصوبه مولدسازی دارایی‌ها تفسیر کرد؛ اما در شکل 2، تمرکز بر مسئله «فروش» است. شکل به‌صورت واضح حکایت از مشکل در «فروش» دارایی‌های مازاد دولت دارد؛ همچنین تفاوت ویژه‌ای در مقایسه قبل و بعد از اجرای مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت قابل مشاهده نیست.

شکل 2. نمودار ارقام مصوب و عملکرد ردیف «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» در قوانین بودجه

توضیح: محور سمت چپ مربوط به ارقام مصوب و عملکرد و محور سمت راست مربوط به ارقام عملکرد حقیقی.

مأخذ: همان.

پس از بررسی ارقام کلی عملکرد، لازم است به بررسی جزئیات عملکرد مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت بپردازیم. مطابق آمار ارائه شده از‌سوی سازمان خصوصی‌سازی (محل استقرار دبیرخانه هیئت)، از ابتدای سال 1402 تا اواسط اردیبهشت‌ماه سال 1404، یعنی طی عملکرد حدود دو‌ساله مصوبه مذکور، حدود 2970 ملک توسط هیئت به‌عنوان ملک مازاد مصوب شده است. از این میان، حدود 790 ملک دارای پیشرفت بعدی (اخذ مصوبه هیئت درخصوص تعیین قیمت و بعضاً برگزاری مزایده برای آنها) بوده و حدود 2180 ملک (73 درصد املاک به‌لحاظ تعداد) در مرحله تعیین به‌عنوان مازاد متوقف مانده است.

همچنین، میانگین ارزش املاکی که به مرحله ارزش‌گذاری رسیده‌اند (بر‌حسب قیمت پایه مصوب هیئت) حدود 121 میلیارد تومان است که البته اگر یکی از املاک خاص را کنار بگذاریم (زمین واقع در اصفهان که دارای ارزش بسیار بالایی بوده است و در ادامه درخصوص آن توضیحات بیشتری ارائه خواهد شد)، این میانگین به 77 میلیارد تومان کاهش می‌یابد که این عدد تصویر دقیق‌تری از میانگین ارزش املاک معرفی شده به دست می‌دهد. اگر بخواهیم یک طبقه‌بندی از تعداد این املاک بر‌حسب ارزش پایه مصوب هیئت داشته باشیم؛ شکل 3 مفید خواهد بود. همان‌طور که از شکل مشخص است، حدود 88 درصد املاک معرفی و ارزش‌گذاری شده، زیر 50 میلیارد تومان و کمتر از 2 درصد املاک مزبور (تنها 13 ملک) بالای 500 میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده‌اند. مجموع این شواهد در کنار این نکته که میانه ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده تنها 5 میلیارد تومان است، نشان‌دهنده این واقعیت است که بخش عمده املاک معرفی شده توسط دستگاه‌ها، حداقل آن بخشی که ارزش‌گذاری برای آنها صورت گرفته، املاک دارای ارزش پایین بوده است.

شکل 3. تعداد املاک مازاد بر حسب ارزش‌گذاری شده و نشده و همچنین رقم ارزش

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی.

وضعیت عملکرد دستگاه‌های اصلی در معرفی املاک مازاد و همچنین میانگین ارزش اموال معرفی شده در جدول 1قابل مشاهده است. ارقام ذکر شده برای دستگاه اصلی حاصل جمع/ میانگین کلیه املاک معرفی شده توسط خود دستگاه و زیرمجموعه‌های آن (از‌جمله شرکت‌های دولتی زیرمجموعه) است؛ همچنین بدیهی است که در محاسبات میانگین، تنها املاکی که مصوبه ارزش‌گذاری برای آنها وجود داشته لحاظ شده و سایر املاک فاقد مصوبه ارزش‌گذاری در محاسبات میانگین گنجانده نشده‌اند. اما ذکر چند نکته درخصوص این جدول ضروری است. اول اینکه در جدول مزبور، یکی از املاک موضوع مولدسازی که بالاترین ارزش را در میان تمام املاک مازاد دارا بوده (زمین واقع در اصفهان که پیشتر به آن اشاره شد)، گنجانده نشده است. توضیح اینکه ملک مزبور به‌دلایل اجرایی از فهرست دارایی‌های زیرمجموعه یک وزارتخانه به زیرمجموعه وزارتخانه دیگر منتقل شده و سپس فروش محقق شده است. این بدان‌معناست که ملک فروش رفته اساساً متعلق به وزارتخانه فروشنده نبوده است؛ لذا نمی‌توان ملک مورد نظر را به‌عنوان املاک معرفی شده وزارتخانه فروشنده در نظر گرفت. دوم اینکه بالا بودن میانگین ارزش املاک معرفی شده زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی مربوط به یکی از املاک معرفی شده از‌سوی یکی از بانک‌هاست که با کنار گذاشتن ملک مزبور، میانگین ارزش املاک برای وزارت امور اقتصادی و دارایی به 12 میلیارد تومان کاهش می‌یابد. نکته شایان ذکر دیگر اینکه بخش قابل‌توجه املاک معرفی شده از‌سوی قوه قضائیه مربوط به سازمان زندان‌ها با 40 ملک با ارزش میانگین 224 میلیارد تومان بوده که نسبت به سایر دستگاه‌ها رقم قابل ملاحظه‌ای محسوب می‌شود.

جدول 1. تعداد و میانگین ارزش املاک معرفی شده از‌سوی هر دستگاه اصلی و زیرمجموعه‌های آن

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی.

به‌جز وزارت نیرو که هم از نظر تعداد املاک معرفی شده و هم از نظر میانگین ارزش، به شکل نسبی وضعیت مناسب‌تری دارد، سایر دستگاه‌هایی که از نظر تعداد، در رتبه‌های بالا قرار دارند، از نظر میانگین ارزش املاک، زیر سطح میانگین کل هستند. شکل 4 نیز اطلاعات جدول فوق را به شکل بصری به نمایش گذاشته است؛ نکته قابل ذکر اینکه به‌منظور پرهیز از شلوغی شکل، دستگاه‌هایی که میانگین ارزش برای آنها قابل محاسبه نبوده در شکل گنجانده نشده‌اند.

شکل 4. نمودار تعداد و میانگین ارزش املاک معرفی شده از‌سوی زیرمجموعه‌های هر دستگاه اصلی

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی.

درخصوص نوع املاک معرفی شده نیز اگر تلاش کنیم املاک متنوع را با تسامح در دسته‌بندی‌های کلی‌تری طبقه‌بندی کنیم، جدول 2 به دست می‌آید. باید گفت؛ ساختمان‌ها و فضاهای اداری و همچنین فضاهای مسکونی بیشترین تعداد املاک معرفی شده را به خود اختصاص می‌دهند، اما به جهت میانگین ارزش، ارزش بالایی ندارند. نکته قابل ذکر اینکه، بالا بودن ارزش میانگین برای گروه «انبار/ سوله»، به‌دلیل وجود ملک پیش‌گفته واقع در اصفهان (با عنوان ثبت شده انبار نفت) است که در صورت حذف ملک مزبور، رقم میانگین این گروه به 93 میلیارد تومان کاهش می‌یابد. همچنین گفتنی است که مشابه جدول قبل، در محاسبه ارزش میانگین صرفاً املاکی که دارای مصوبه ارزش‌گذاری بوده‌اند، لحاظ شده‌اند.

جدول 2. تعداد و میانگین ارزش املاک معرفی شده به جهت نوع ملک

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی.

اما مسئله بسیار مهم بعدی، بررسی وضعیت نهایی مولدسازی دارایی (به شکل فروش، تهاتر، معاوضه یا سایر روش‌ها) است. جدول 3، خلاصه‌وضعیت دارایی‌هایی که دارای مصوبه ارزش‌گذاری از‌سوی هیئت بوده‌اند را نشان می‌دهد. همان‌طور که از جدول مشخص است، برگزاری مزایده، روش غالب مورد استفاده بوده و تجربه تهاتر بسیار محدود بوده است (تنها یک مورد). از‌سوی‌دیگر، مقایسه میانگین مبلغ ارزش‌گذاری مصوب و مبلغ فروش رفته حاکی از آن است که عمده دارایی‌هایی که به فروش رسیده، در قیمت پایه مصوب هیئت فروش رفته و رقابت چندانی برای افزایش قیمت در فروش روی نداده است.

نکته دیگر درخصوص میانگین قیمت مصوب و فروش رفته در این بخش، موضوع لحاظ یا عدم لحاظ مورد خاص زمین واقع در اصفهان است که پیشتر به آن پرداخته شد و مستلزم توضیح دقیق‌تری در این قسمت است. توضیح اینکه ملک مذکور از فهرست دارایی‌های یک شرکت دولتی به فهرست دارایی‌های شرکت دولتی دیگری منتقل شده و سپس انتقال به خریدار در ازای انجام پروژه‌های عمرانی مورد نظر انجام شده است. فارغ از تحلیل ابعاد مثبت یا منفی چنین امری، باید گفت این مورد، یک مورد بسیار خاص محسوب می‌شود؛ زیرا هم دارایی از یک شرکت دولتی به شرکت دولتی دیگر منتقل شده و هم عواید حاصل از مولدسازی متوجه شرکت اولیه صاحب دارایی نبوده است. به‌عبارت‌دیگر، مورد مذکور به‌حدی خاص است که نمی‌توان آن را در چارچوب و روال جاری مولدسازی دارایی‌های دولت دانست و امکان تکرار چنین اتفاقی نیز بسیار بعید به‌نظر می‌رسد. از‌این‌رو، لحاظ کردن آن در بررسی عملکرد دو‌ساله مصوبه مولدسازی، می‌تواند از جهاتی واجد اشکال بوده و برای استخراج توصیه‌های سیاستی، گمراه‌کننده باشد. به همین دلیل، ارقام جدول 3 بدون لحاظ این ملک خاص تنظیم شده، اما به‌منظور ارائه تصویری کامل، اعدادی که با در نظر گرفتن این ملک محاسبه شده‌اند، در جدول داخل پرانتز درج شده‌اند. مقایسه اعداد هم نشانگر تأثیر قابل‌توجه گنجاندن یا عدم گنجاندن ملک مذکور در محاسبات است؛ به‌نحوی‌که در صورت لحاظ کردن ملک مزبور، میانگین ارزش دارایی‌های فروش رفته 265 میلیارد و در صورت عدم لحاظ آن، این میانگین تنها 7 میلیارد تومان خواهد بود. مجموع شواهد گویای این واقعیت است که املاک فروش رفته، به‌طور متوسط از ارزش بسیار پایینی برخوردار بوده‌اند.

ذکر یک نکته در اینجا ضروری است و آن اینکه سابقه کاملی از وضعیت نهایی املاکی که مصوبه ارزش‌گذاری برای آنها اخذ شده لزوماً در دست نیست. از‌آنجایی‌که عملیات فروش به شکل متمرکز انجام نمی‌پذیرد، در صورت تحقق فروش یا تهاتر یا معاوضه، موضوع به دبیرخانه هیئت اعلام شده و سوابق آن ثبت می‌شود، اما در صورت عدم تحقق فروش یا تهاتر و ... ، اعم از اینکه مزایده برگزار شده باشد و برنده‌ای نداشته باشد یا اینکه اساساً مزایده برگزار نشده باشد، سوابق دارایی به‌طور دقیق در دسترس نیست. بر این اساس، در جدول برای سایر دارایی‌های فروش نرفته، از عبارت «عدم تحقق فروش» استفاده شده است که تمام حالات ممکن را در‌بر‌می‌گیرد. البته یک فرض واقع‌بینانه آن است که وقتی برای ملکی، مصوبه هیئت برای تعیین قیمت اخذ می‌شود، ملک مورد نظر به احتمال زیاد به مزایده می‌رود؛ زیرا قیمت تعیین شده برای مدت محدودی اعتبار دارد. لذا می‌توان گفت که به احتمال بالا، املاکی که فروش آنها محقق نشده، در مزایده با شکست مواجه شده و دارای متقاضی نبوده‌اند. بر این اساس، می‌توان گفت بخش قابل‌توجهی از مزایده‌ها فاقد متقاضی بوده و منتهی به فروش نشده است.

جدول 3. ارقام مولدسازی دارایی‌های ارزش‌گذاری شده بر‌حسب روش‌های مورد استفاده (ارقام به میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

مسئله قابل ذکر دیگر در جدول 3 آن است که ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده توسط هیئت که فروش آنها محقق نشده، حدود 59 هزار میلیارد تومان بوده است (که البته در صورت به‌روز‌رسانی قیمت‌ها، عدد بزرگتر هم خواهد شد). این بدان‌معناست که در صورت تسهیل فروش همین اموال مازاد نیز، ظرفیت ایجاد منابع از این محل نسبتاً قابل‌توجه خواهد بود؛ و البته باید توجه داشت که این جدول تنها ارزش املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری را نشان می‌دهد و بخش بزرگ دیگر، یعنی املاک فاقد مصوبه ارزش‌گذاری در این جدول لحاظ نشده است. نکته قابل‌توجه دیگر اینکه مجموع کل مبلغ املاک فروش رفته به‌همراه تهاتر و معاوضه (بدون در نظر گرفتن مورد خاص پیش‌گفته یعنی زمین واقع در اصفهان)، تنها حدود 2 هزار میلیارد تومان برای مدت حدود دو‌ساله عملکرد مصوبه بوده است.

اما نتیجه مهم جدول فوق که نیازمند توجه ویژه (به جهت دلالت‌های آن برای آسیب‌شناسی) است، مشکل در فروش و فقدان تقاضاست. به همین دلیل، شکل 5 این نکته را به‌طور خاص برجسته کرده است. مجدد شایان ذکر است که داده خاص مربوط به زمین اصفهان در شکل لحاظ نشده است، اما خط‌چین روی شکل، اثر لحاظ داده مذکور در شکل را نشان می‌دهد (دلایل کارشناسی برای عدم لحاظ داده مذکور در تحلیل‌ها، پیشتر در همین بخش تبیین شد).

شکل 5. نمودار وضعیت تحقق یا عدم تحقق فروش در املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری

توضیح: داده خاص مربوط به زمین اصفهان در شکل لحاظ نشده است، اما خط‌چین روی شکل، اثر لحاظ داده مذکور در شکل را نشان می‌دهد.

مأخذ: یافته‌های پژوهش بر‌اساس اطلاعات سازمان خصوصی‌سازی.

به‌بیان دقیق‌تر، از نظر تعداد، فروش برای حدود 19 درصد املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری محقق شده و این رقم به‌لحاظ ارزش تنها 3 درصد بوده است. گفتنی است؛ از جهت نوع املاک فروش رفته، ساختمان 46 درصد املاک فروش رفته را به خود اختصاص داده و پس از آن زمین و املاک مسکونی هر‌کدام با حدود 16 درصد در رتبه‌های بعدی قرار دارند.

4. آسیب‌شناسی اجرای مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت

بر‌مبنای آنچه در بخش قبل، درخصوص عملکرد مولدسازی در بازه حدود دوساله (ابتدای سال 1402 تا اواسط بهار 1404) ارائه شد، مهم‌ترین آسیب‌های قابل ذکر، تحت سرفصل‌های ذیل قابل طبقه‌بندی است.

4-1. چالش فروش (فقدان یا کمبود تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت)

آن چیزی که با نگاه اول به عملکرد دو‌ساله فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت قابل دریافت است، مشکل جدی دولت در فروش است؛ به این معنا که به‌رغم وجود چالش‌های مختلف در زمینه شناسایی و مستندسازی اموال مازاد، اما درخصوص همان اموال مازاد شناسایی و مصوب شده توسط هیئت نیز توفیقی در زمینه فروش حاصل نشده است. به‌بیان‌دیگر، هرچند که در زمینه شناسایی و معرفی اموال مازاد از‌سوی دستگاه‌ها و همچنین مرتفع کردن موانع فروش آنها (از‌جمله رفع مشکلات اسناد، رفع تصرف و معارض و ...) چالش‌های بسیار مهم و جدی وجود دارد، اما حتی برای اموالی که تمام مراحل را طی کرده و به مرحله آمادگی برای عرضه رسیده‌اند نیز فروش محقق نشده است. بر این اساس می‌توان گفت؛ مسئله کمبود یا فقدان تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت، حداقل به‌عنوان یکی از مهم‌ترین موانع و چالش‌های پیش روی مولدسازی دارایی‌های مازاد دولت مطرح است.

اگرچه بررسی داده‌های مربوط به عدم تحقق فروش لزوماً حاوی دلالت قطعی برای دلایل این امر نیست، اما به‌طورکلی می‌توان این‌گونه تحلیل کرد که بخشی از مسئله فقدان تقاضا، به‌نحوه فروش اموال مازاد دولت بازمی‌گردد و بخش دیگری از مشکل، به کمبود تقاضا به‌دلیل شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور (به‌عنوان مثال، کمبود تقاضای قهری ناشی از اجرای سیاست‌های اقتصاد کلان کنترل نقدینگی). در موضوع نحوه فروش، اولاً روش مزایده تقریباً به‌عنوان تنها روش فروش انتخاب شده است (که لزوماً در تمام موارد به اندازه کافی منعطف و بهینه نیست) و ثانیاً در دریافت ثمن معامله، انعطاف و جذابیت ویژه‌ای پیش‌بینی نشده است. اگرچه در کنار مزایده، روش‌های منعطف‌تری برای عرضه می‌توان نام برد، اما مسئله، معرفی سایر روش‌های فروش نیست، کما‌اینکه مشکل عدم استفاده از سایر روش‌های واگذاری نیز آگاهی مجری از روش‌های متنوع فروش نبوده است. مسئله این است که انتظار نمی‌رود استفاده از روش‌های متنوع و نوین فروش و مولدسازی، در ساختار دولت (شامل شرکت دولتی) و با پیچیدگی‌های قانونی و مقرراتی موجود چندان قابل انجام باشد.

به‌عنوان نکته دیگر در همین رابطه، باید گفت که فرایند فروش یک دارایی، فرایندی کاملاً تخصصی و مستلزم چند زیرفرایند جداگانه است. به‌طورکلی برای فروش یک ملک، چهار کارکرد موازی مورد نیاز است که می‌تواند توسط چهار نهاد موازی انجام شده یا اینکه ذیل یک نهاد تجمیع شود. این چهار کارکرد عبارتند از: 1. آماده‌سازی اسناد (بررسی اصولی و آماده‌سازی اسناد تا رسیدن به قابلیت انتقال)، 2. نگهداری و اجاره‌داری برای املاک دایر که نیازمند نگهداری است (حفظ دایر بودن ملک به‌منظور امکان‌پذیر شدن ارزش‌افزایی؛ به‌عنوان مثال برای پاساژ، پارکینگ طبقاتی و ...)، 3. مولدسازی و ارزش‌افزایی و 4. واگذاری (انتقال مالکیت). هر‌کدام از این چهار کارکرد، خود امری تخصصی است که بعضاً در بخش خصوصی شرکت‌های جداگانه‌ای برای آنها ایجاد شده است. انتظار انباشت و تجمیع این تخصص‌ها ذیل یک ساختار دولتی با تمام محدودیت‌های مقرراتی موجود، کمی بعید به‌نظر می‌رسد.

چالش دیگری که مرتبط با مسئله فروش است، اموالی است که حتی برای رسیدن به مرحله آمادگی برای فروش نیز با مشکل مواجه بوده یا فرایند ارزش‌افزایی برای آنها قابل انجام نیست. در برخی موارد، امکان‌پذیر شدن فروش یا ارزش‌افزایی مستلزم هزینه‌کرد مبالغی است که انجام آن در ساختار اداری دستگاه‌های اجرایی و همچنین محدودیت‌های بودجه‌ای بسیار دشوار یا در برخی موارد نشدنی است. یکی از دلایل عدم توفیق دولت در فروش املاک مازاد خود نیز بعضاً همین محدودیت هزینه‌کرد برای تسهیل فروش است. بنابراین، تحقق فروش در ساختار دولت هم با محدودیت‌های تخصصی، هم اداری و هم مالی مواجه است.

نکته قابل ذکر اینکه برخی از چالش‌هایی که در این بخش به آنها اشاره شد برای تهاتر نیز صادق است؛ به‌خصوص مواردی که مربوط به محدودیت‌های ساختار دولت است. اما برخی از چالش‌ها خاص تهاتر است که در بخش بعدی به آنها پرداخته خواهد شد.

4-2. دشواری پیشبرد تهاتر

مسئله‌ای که می‌تواند معضل کمبود تقاضای مؤثر را تا حد خوبی پوشش دهد، ظرفیت تهاتر بدهی‌های دولت به اشخاص با اموال مازاد دستگاه‌هاست. به‌بیان‌دیگر، تفاوت مهمی که میان دولت و سایر نهادهایی که بعضاً ممکن است در فروش اموال مازاد خود دچار مشکل باشند وجود دارد، این است که دولت دارای حجم قابل‌توجه بدهی به اشخاص حقیقی و حقوقی است که این بدهی‌ها می‌توانند تقاضاهای بالقوه‌ای برای اموال مازاد دولت باشند. بر همین مبنا، تهاتر دارایی‌های مازاد دولت با بدهی دولت به اشخاص غیردولتی (به‌طور خاص ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی)، در قالب بسته‌های رونق در دستور کار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار گرفت، اما این بخش نیز عملکرد مورد انتظار را نداشته است که شواهد بخش قبل نیز آن را تأیید می‌کند.

یکی از موانعی که در مسیر استفاده از ظرفیت مذکور وجود دارد، مسئله تطابق است؛ به این معنی که تطبیق ارزش بدهی دولت به یک شخص حقیقی یا حقوقی با اموال موجود در سبد دارایی‌های مازاد دولت در عمل به‌سختی قابل انجام است. این دشواری هنگامی وخیم‌تر می‌شود که محدودیت لزوم تسویه بدهی یک دستگاه با دارایی همان دستگاه را نیز به مسئله اضافه کنیم. به‌بیان‌دقیق‌تر، نمی‌توان بدهی یک دستگاه دولتی را با استفاده از اموال دستگاه دولتی دیگر تسویه کرد؛ زیرا این کار، در عمل باعث از بین رفتن انگیزه دستگاه‌ها در معرفی اموال مازاد خود به هیئت شده و عدم همکاری و سنگ‌اندازی آنها در مسیر مولدسازی دارایی‌های خود را سبب خواهد شد. این محدودیت، انتخاب‌های موجود جهت تطبیق بدهی با دارایی را بسیار محدود می‌کند. البته در این خصوص ذکر این نکته مفید است که ریشه این چالش، فقدان یک خزانه غیر‌نقد واحد است، به این معنی که کلیه اموال دستگاه‌ها در یک سبد واحد متمرکز بوده و توسط مدیر دارایی‌های دولت به شکل متمرکز قابل تخصیص باشد. به‌عبارت‌دیگر، این مسئله نتیجه طبیعی مدیریت غیرمتمرکز دارایی‌های دولت است که در ادامه به آن بیشتر خواهیم پرداخت. در اصل در الگوی فعلی، قائل شدن تفکیک میان سبد اموال مازاد هر دستگاه از سایر دستگاه‌ها، اجتناب‌ناپذیر و البته تحمیل‌کننده محدودیت شدید برای پیشبرد مولدسازی است. در نتیجه می‌توان گفت؛ یکی دیگر از چالش‌های مهم در مسیر اجرای مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت، مسئله دشواری تطابق بدهی دستگاه‌ها به اشخاص حقیقی و حقوقی با دارایی‌های مازاد آنها به‌منظور تهاتر و همچنین، محدودیت شدید گزینه‌های در دسترس برای تهاتر به‌دلیل لزوم تسویه بدهی یک دستگاه با دارایی همان دستگاه است.

4-3. مقیاس کوچک

مسئله دیگر آن است که موفقیت فرایند مولدسازی در الگوی فعلی مدیریت دارایی‌های دولتی در کشور، تا حد بالایی وابسته به انتخاب و همکاری دستگاه‌های اجرایی است. توضیح آنکه الگوی فعلی مدیریت دارایی‌های دولتی در کشور، الگوی غیرمتمرکز است که در آن تولیت و مدیریت دارایی‌های دولت میان دستگاه‌های مختلف پراکنده بوده و در یک نهاد متمرکز نیست. در چنین الگویی، دستگاه‌ها دارای قدرت زیادی برای تأثیرگذاری بر تصمیمات و اجرای آنها هستند. در‌نتیجه، از یک طرف مقاومت دستگاه‌ها موجب دور ماندن املاک ارزنده از فرایند مولدسازی خواهد شد و از‌سوی‌دیگر، به‌دلیل دسترسی نداشتن به تمام گزینه‌ها (برای تهاتر و جایگزینی و ...)، کارایی حداکثری حاصل نخواهد شد. در بخش قبل نیز شواهد به‌خوبی تأیید می‌کرد که املاک معرفی شده از‌سوی دستگاه‌ها، حداقل آن بخشی که ارزش‌گذاری شده‌‌، عمدتاً دارای ارزش پایین و مقیاس کوچک بوده و کارهای بزرگ از طریق مولدسازی انجام نشده است.

4-4. چالش در تعریف بسته‌های اتصال اموال به پروژه‌های عمرانی

به‌‌رغم اینکه یکی از اهداف کلیدی مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت، اجرای پروژه‌های عمرانی از محل مولدسازی بوده است، همان‌طور که عنوان شد توفیق چندانی در این مورد حاصل نشده است. بررسی کلی بسته‌های رونق تعریف شده نیز حاکی از مقیاس کوچک و اجرایی نشدن آنها در بسیاری از موارد است. طبیعتاً بخشی از مسئله مربوط به تعریف بسته‌های مذکور و بخشی مربوط به چالش‌های اجرایی شدن آنهاست.

در حوزه تعریف بسته، برخی از ریشه‌های مشکل، با علل ذکر شده برای سایر مشکل‌های پیش‌گفته مشترک بوده که عبارتند از: چالش تطبیق، فقدان خزانه غیرنقد واحد (از طریق محدود کردن گزینه‌های در دسترس برای تعریف بسته) و همچنین غیرمتمرکز بودن الگوی مدیریت دارایی‌ها در کشور (از طریق کوچک کردن مقیاس و کاهش کیفیت اموال موجود در بسته).

علاوه‌بر موارد فوق که در بخش‌های پیشین به آنها پرداخته شد، بخش دیگر مسئله به دبیرخانه هیئت و سازوکار تعریف بسته‌های مذکور باز‌می‌گردد. توضیح اینکه با توجه به استقرار دبیرخانه در وزارت امور اقتصادی و دارایی و البته نقش کلیدی دستگاه‌ها در معرفی اموال مازاد در حال حاضر، نقش و درگیری سازمان برنامه و بودجه در تعریف این بسته‌ها و به‌طورکلی تنظیم دستور کار برای هیئت، به‌طور نسبی کم‌رنگ و نیازمند تقویت به‌نظر می‌رسد. سازمان برنامه و بودجه به سبب درگیری مستقیم با طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و همچنین دارا بودن اهرم بودجه، دارای توان و انگیزه بالاتری برای نقش‌آفرینی در تعریف بسته‌های اموال مازاد و پروژه‌های عمرانی است. گفتنی است که دبیرخانه فعلی هیئت، یعنی سازمان خصوصی‌سازی، فاقد اهرم خاصی برای جهت‌دهی به اقدامات دستگاه‌ها است. به‌بیان‌دیگر، سازمان برنامه و بودجه واجد دو امتیاز مهم در تعریف بسته‌های مذکور بوده که وزارت امور اقتصادی و دارایی فاقد آنهاست؛ لذا به‌نظر می‌رسد، کم‌رنگ بودن و پایین بودن نسبی نقش‌آفرینی و سطح درگیری مدیریت سازمان برنامه و بودجه در فرایند مولدسازی و تنظیم دستور کار برای هیئت، یکی از علل عدم توفیق مولدسازی و اجرای پروژه‌های عمرانی قابل ملاحظه از این محل بوده است.

4-5. عدم استفاده مؤثر از ظرفیت اراضی

نتیجه طبیعی دیگر الگوی غیرمتمرکز مدیریت دارایی‌ها، پراکندگی اهداف است. به‌طور خاص این مسئله درخصوص مدیریت اراضی در اختیار دولت چالش‌آفرین بوده و موجب عدم بهره‌مندی از ظرفیت عظیم اراضی دولت برای مولدسازی بوده است. شواهد ارائه شده در بخش قبل نیز حاکی از آن است که عمده زمین‌های معرفی شده برای فرایند مولدسازی اولاً دارای مقیاس‌های بزرگ نبوده و ثانیاً به شکل موردی توسط دستگاه‌ها انجام شده است؛ به شکلی که نمی‌توان گفت مولدسازی اراضی در مقیاس بزرگ به‌عنوان یک راهبرد در کشور توسط دستگاه‌های متولی اراضی دنبال شده است. این در‌حالی است که یکی از مجاری انجام مولدسازی در مقیاس‌های بزرگ در جهان، مولدسازی اراضی است که معمولاً مقیاس بسیار بالاتری از مولدسازی سایر املاک دارد. به‌عنوان مثال، جدول 4، مقیاس برخی از پروژه‌های انجام شده درخصوص مولدسازی اراضی در نقاط مختلف جهان را نشان می‌دهد.

جدول 4. نمونه‌هایی از مقیاس مولدسازی اراضی در جهان [4]

به‌طور‌کلی، در کشور چندین متولی برای حوزه اراضی وجود دارد که هر‌کدام هدف متفاوتی را در مدیریت اراضی دنبال می‌کنند. سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری (در حوزه اراضی منابع طبیعی و با اهدافی مانند حفظ کاربری، یکپارچگی و ...)، سازمان ملی زمین و مسکن (در حوزه اراضی واقع در محدوده شهرها و با هدف تأمین مسکن)، بنیاد مسکن (در حوزه اراضی واقع در محدوده روستاها با هدف توسعه روستایی)، شرکت شهرک‌های صنعتی (در حوزه اراضی شهرک‌های صنعتی با هدف توسعه صنعتی) هر‌یک با تابع هدف متفاوتی، اراضی در اختیار خود را مدیریت می‌کنند.

در این میان، نقش وزارت راه و شهرسازی از سایر نهادها پررنگ‌تر است، هم به‌دلیل در اختیار داشتن تولیت زمین‌های شهری و هم به‌دلیل قرار داشتن شورای عالی معماری و شهرسازی در زیرمجموعه وزارتخانه مذکور. اما در قوانین و اهداف تأسیس نیز بیشتر وظیفه تدارک مسکن برای وزارتخانه مزبور و دستگاه‌های زیرمجموعه آن پررنگ است و طبعاً مولدسازی اراضی در زمره اولویت‌های اصلی قرار ندارد. طبیعی است که در چنین شرایطی، مولدسازی اراضی به حاشیه رفته و در مقیاس‌های قابل‌توجه در دستورکار قرار نگیرد. تجربه عملکرد هیئت عالی مولدسازی نیز حاکی از آن است که هیئت ورود چندانی در حوزه اراضی در اختیار وزارت راه و شهرسازی نداشته است (گفتنی است که وزیر راه و شهرسازی یکی از هفت عضو هیئت است).

نکته قابل ذکر در این مورد آن است که ظرفیت اراضی برای مولدسازی از ویژگی خاصی برخوردار بوده که سایر دارایی‌های دولت فاقد آن هستند و آن اینکه عرضه اراضی جدید از‌سوی دولت (به‌عنوان مثال، اختصاص لکه‌ای از اراضی موات به ساخت شهرک مسکونی)، تزریق یک دارایی جدید به اقتصاد بوده که از همین ناحیه فرصت رشد اضافی ایجاد می‌کند. درخصوص سایر دارایی‌های دولت (به‌عنوان مثال، ساختمان‌های در اختیار دولت)، فروش دارایی در حقیقت صرفاً انتقال مالکیت یک دارایی از بخش دولتی به بخش غیردولتی است که لزوماً دارایی جدیدی به اقتصاد اضافه نکرده و طبیعتاً فرصت رشد اضافی مشابه آنچه درخصوص اراضی جدید عنوان شد بر آن مترتب نیست. 

پس از بیان آسیب‌های عمده، اشاره به یک نکته مفید است. همان‌طور که عنوان شد، یکی از اهداف اصلی مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت، امکان‌پذیر شدن اجرای طرح‌های عمرانی با استفاده از ظرفیت مولدسازی دارایی‌ها بوده، اما توفیق چندانی در این زمینه حاصل نشده است. با توجه به اهمیت بالای این موضوع و پس از بیان آسیب‌های مسیر طی شده، داشتن تصویری کامل از موانع دستیابی به این هدف به‌طور خاص، مهم خواهد بود. لذا می‌توان گفت؛ تمام آسیب‌های پیش‌گفته به‌نحوی در این زمینه نقش داشته‌اند، شکل 6 این موضوع را به تصویر کشیده است.

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

درخصوص چالش‌های مربوط به تعریف بسته، پیش از این توضیحات مربوطه ارائه شد. درخصوص چالش‌های مربوط به اجرایی شدن بسته، بخشی از چالش‌ها، چالش‌های مشترک میان فروش و تهاتر است که پیشتر مورد اشاره قرار گرفت، اما یک چالش درخصوص بسته‌های رونق، مخصوص به حالت تهاتر بوده و آن چالش نحوه پیشبرد تهاتر است. فرض کنیم یک پروژه‌ عمرانی به مبلغ مشخصی برای اتمام نیاز داشته و یکی از اموال دولت که ارزش آن حدوداً برابر همان مبلغ مورد نیاز برای اتمام پروژه است برای این منظور انتخاب و با پیمانکار برای اجرای پروژه در قبال دریافت ملک توافق و بسته مورد نظر تعریف شده است. حال سؤال اینجاست که نحوه پیشبرد تهاتر چگونه باشد؟ چالش موجود این است که نمی‌توان به‌راحتی ملک را از ابتدا به پیمانکار منتقل کرد، زیرا با توجه به اینکه هنوز پیمانکار کاری انجام نداده، تقدم انتقال ملک محل تردید است؛ از‌سوی‌دیگر، الزام انتقال ملک به پیمانکار در پایان کار می‌تواند وی را در معرض نااطمینانی و کسری سرمایه مورد نیاز برای صرف در پروژه قرار دهد.

بدیهی است؛ اگر حد تفکیک‌پذیری ملک و مراحل انجام پروژه به‌نحوی باشد که بتوان انجام کار و انتقال مالکیت را به‌نحو منطقی مرحله‌بندی کرد، چالش فوق اهمیت زیادی نخواهد داشت. اما درصورتی‌که این شرایط برقرار نباشد، یا پیمانکار باید از نظر توانایی تأمین نقدینگی لازم برای انجام پروژه، در سطحی باشد که بتواند پس از انجام کار ملک را دریافت کند یا اینکه پیشبرد تهاتر با چالش مواجه خواهد شد. بنابراین، این مسئله نیز یکی از مشکلات پیش روی انجام طرح‌های عمرانی از مسیر مولدسازی دارایی‌های دولت است.

در پایان این بخش و به‌منظور مرور آسیب‌های مطرح شده، برخی از مهم‌ترین موانع مولدسازی دارایی‌های دولت را بر‌اساس آنچه عنوان شد می‌توان در عناوین ذیل خلاصه کرد:

• کمبود یا فقدان تقاضای مؤثر برای اموال مازاد ناشی از:

-نحوه و شرایط فروش (فقدان انعطاف کافی در روش و شرایط واگذاری و محدودیت ساختار دولت به جهات تخصصی، اداری و مالی برای اجرای کارآمد کارکردهای مورد نیاز برای واگذاری)؛

-کمبود تقاضا به‌دلیل شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور.

• چالش‌های مربوط به تهاتر دارایی‌ها با بدهی‌ها:

-چالش تطبیق دارایی و بدهی؛

-چالش فقدان خزانه غیرنقد واحد.

• وابستگی به انتخاب و همکاری دستگاه‌ها:

-کوچک بودن مقیاس املاک وارد شده در فرایند مولدسازی؛

-پایین بودن نقش‌آفرینی و سطح درگیری سازمان برنامه و بودجه در فرایند و تنظیم دستورکار مولدسازی،

-عدم حصول حداکثر کارایی به‌دلیل دسترسی نداشتن به تمام گزینه‌ها.

• عدم استفاده مؤثر از ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت

5. ایده‌هایی جهت تسهیل و شتاب‌بخشی به مولدسازی دارایی‌های دولت

در موضوع ارائه راهکار، ‌باید میان دو دسته راهکار تفاوت قائل شد؛ دسته اول، راهکارهایی که نیازمند اصلاحات ساختاری قابل‌توجه (عمدتاً میان‌مدت یا بلندمدت) هستند و دسته دوم، راهکارهایی که در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت و بدون نیاز به اصلاحات ساختاری (عمدتاً در کوتاه‌مدت یا میان‌مدت) قابل انجام هستند. هدف اصلی این گزارش، ارائه ایده‌هایی از جنس راهکارهای دسته دوم است و تشریح و تبیین راهکارهای دسته اول به‌دلیل حجم قابل‌توجه مطالب مورد نیاز و همچنین تفاوت ماهوی با راهکارهای دسته دوم، در گزارش جداگانه‌ای انجام خواهد شد. در این خصوص، تنها ذکر این نکته ضروری است که مطابق آنچه در بخش پیشین عنوان شد، بخش مهمی از چالش‌های مدیریت و مولدسازی دارایی‌های دولت، به‌غیر متمرکز بودن الگوی مدیریت دارایی‌های مذکور در کشور مرتبط است؛ راهکارهای دسته اول نیز معطوف به حل این چالش است. لذا به‌رغم اهمیت بالای موضوع مدیریت غیرمتمرکز دارایی‌های دولت برای مولدسازی، در این گزارش به این مسئله پرداخته نخواهد شد. ذکر این نکته ضروری است که از میان چالش‌های عنوان شده در بخش قبل، چالش وابستگی به انتخاب و همکاری دستگاه‌ها و همچنین چالش فقدان خزانه غیرنقد واحد، عمدتاً با راهکارهای دسته اول مرتبط هستند؛ لذا در این گزارش به آنها پرداخته نشده است. راهکارهای اساسی درخصوص چالش عدم بهره‌مندی از ظرفیت اراضی نیز عمدتاً در زمره راهکارهای دسته اول هستند، اما در این گزارش نیز یک ایده‌ کوتاه‌مدت معطوف به این چالش طرح خواهد شد.

در حوزه راهکارهای دسته دوم، با توجه به آسیب‌شناسی ارائه شده در بخش قبل، تمرکز بر دو محور ذیل بوده و تلاش می‌شود تا ایده‌های ارائه شده در ادامه این بخش، در نسبت با این محورها طرح شود:

• تسهیل فروش و ایجاد تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت؛
• توسعه و تسهیل تهاتر (اجرای پروژه‌های عمرانی با استفاده از ظرفیت دارایی‌های دولت).

5-1. سازوکار کارگزاری

در بخش قبل عنوان شد که یکی از چالش‌های اصلی در مسیر مولدسازی، مسئله فروش یا به‌بیان‌دیگر، فقدان یا کمبود تقاضاست. همچنین عنوان شد که انتظار نمی‌رود این چالش در ساختار دولت (شامل شرکت دولتی) چندان قابل رفع باشد. لذا در پاسخ به این چالش، ایده استفاده از کارگزاری‌های غیردولتی قابل طرح است.

برای پیاده‌سازی این سازوکار، در ابتدا نیازمند وجود یا تشکیل یک خزانه غیر‌نقد هستیم. خزانه غیر‌نقد در یک تعریف ساده، سبد اموال دولت است که توسط یک نهاد واحد مدیریت می‌شود. با این تعریف، مشخص است که تحقق کامل خزانه غیر‌نقد صرفاً در الگوی متمرکز مدیریت دارایی‌های دولت (به مفهوم تمرکز اختیارات تمام اموال دولت در یک نهاد) امکان‌پذیر است؛ اما می‌توان با درجات پایین‌تری از تحقق کامل این مفهوم نیز سازوکار کارگزاری را اجرا کرد. به‌طور خاص در چارچوب ساختاری فعلی، سبد اموال مازاد دولت (که توسط هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت مازاد بودن آنها مصوب شده و با تصمیم همان مرجع درخصوص آنها تصمیم‌گیری می‌شود)، می‌تواند با تسامح نقش خزانه غیر‌نقد را ایفا کند. طبیعتاً در الگوی فعلی با توجه به نقش وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان دبیرخانه هیئت، این نقش با وزارتخانه مذکور خواهد بود. بدیهی است که افزایش هرچه بیشتر دامنه شمول خزانه غیر‌نقد می‌تواند کارایی این سازوکار را افزایش دهد.  

در سمت دیگر مسئله، پیمانکاران هستند که از دستگاه‌های اجرایی بابت اجرای پروژه‌های عمرانی طلبکارند (یا به‌طورکلی طلبکاران حقیقی یا حقوقی از دولت). راهکاری که تاکنون تلاش شده اجرا شود، فروش دارایی برای کسب وجوه نقد به‌منظور اجرای طرح و تسویه مطالبات و یا تهاتر دارایی‌های مازاد دستگاه‌ها با طلبکاران مذکور بوده است؛ اما به‌دلایلی که در بخش قبل تشریح شد، تحقق این دو امر در چارچوب فعلی دشوار است. بر این اساس، نیازمند یک نهاد واسط هستیم که بتواند هر دو مسئله پیش‌گفته را تسهیل کند. این نهاد واسط، کارگزار (غیردولتی) است. به‌بیان‌دیگر، کارگزار واسطه میان دولت و پیمانکار طرح عمرانی (یا به‌طورکلی شخص طلبکار از دولت) خواهد بود. بدیهی است که میان دولت و کارگزار، یک قرارداد کارگزاری وجود خواهد داشت که محورهای اصلی آن در ادامه تشریح خواهد شد.

در سازوکار استفاده از کارگزاری، خزانه غیر‌نقد، ما‌به‌ازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران حقیقی و حقوقی، اسناد تعهدی خاصی روی املاک مازاد دستگاه‌های اجرایی (که هیئت مازاد بودن آنها را مصوب کرده) صادر کرده و در اختیار کارگزار قرار می‌دهد. این اسناد تعهدی، سند تخصیص دارایی‌های غیر‌نقد دولت برای تسویه مطالبات طلبکاران دولت است (تخصیص غیر‌نقدی از خزانه غیر نقدی). به‌این‌ترتیب، عملیات فروش و مولدسازی دارایی‌های تخصیص داده شده بر‌عهده کارگزار گذاشته خواهد شد. متعاقب این امر، تسویه مطالبات پیمانکاران یا طلبکاران دستگاه اجرایی، به میزان ارزش دارایی‌های غیرنقد تخصیص داده شده، بر‌عهده کارگزار قرار داده می‌شود. بدیهی است که اشخاص مورد نظر جهت تسویه مطالبات نیز توسط دولت (دستگاه اجرایی) تعیین و به کارگزار معرفی می‌شوند.

به‌بیان‌دیگر، دولت از یک‌سو، دارایی غیر‌نقد خود را جهت تسویه مطالبات اشخاص تعیین شده به میزان مشخص، تخصیص داده و در اختیار کارگزار (جهت فروش، مولدسازی و یا تهاتر) قرار می‌دهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه مطالبات به کارگزار ارجاع می‌‌دهد. کارگزار مطابق قرارداد، مسئولیت تسویه با افراد معرفی شده از‌سوی دولت به میزان مشخص (ارزش اموال تخصیص‌یافته) را بر‌عهده دارد.

ذکر این نکته ضروری است که صدور اسناد تعهدی پیش‌گفته توسط خزانه غیر‌نقد و تحویل آن به کارگزاری، به‌معنای انتقال مالکیت دارایی به کارگزار نیست، بلکه این اسناد صرفاً نشانگر تخصیص دارایی‌های مشخص برای موضوعی مشخص (تسویه مطالبات پیمانکاران یک طرح خاص به‌عنوان مثال) است. در این فرایند، کارگزار صرفاً عملیات و امور اجرایی فروش و مولدسازی یا تهاتر را انجام داده و مطابق قرارداد، کارمزد دریافت می‌کند. به‌عبارت‌دیگر، فرایندهای واگذاری توسط کارگزاری کارسازی شده و در نقطه نهایی، انتقال مالکیت توسط دولت انجام می‌شود.

در یک حالت عادی، تسویه نقدی طلبکاران توسط کارگزار از طریق فروش دارایی‌های مازاد تخصیص داده شده و تسویه غیر‌نقدی از طریق تهاتر مطالبات با دارایی‌های تخصیص داده شده صورت خواهد پذیرفت، اما اینها تنها حالت‌های ممکن نیستند. به‌عبارت‌دیگر، از‌آنجایی‌که در این الگو، مسئولیت تسویه‌حساب با کارگزاری است، کارگزار با شخص طلبکار وارد مذاکره شده و درخصوص نحوه تسویه (اعم از نقدی یا غیر‌نقدی یا مواعد زمانی و ...) به توافق می‌رسد. به‌عنوان مثال، کارگزار می‌تواند با استفاده از منابع نقدی خود حتی قبل از اینکه املاک تخصیص داده شده توسط دولت را به فروش برساند، نسبت به تسویه‌حساب در زمان کوتاه اقدام کرده و از این طریق، نسبت به اخذ تخفیف (بابت تسویه نقدی سریع) از وی در صورت توافق، اقدام کند. به‌تبع حالات بسیار دیگری نیز در این زمینه قابل تصور خواهد بود. بدیهی است که دولت طبق قرارداد، مسئولیت تسویه را بر‌عهده کارگزار گذاشته و درخصوص نحوه تسویه، منوط به رعایت مفاد قرارداد توسط کارگزار، ورودی نداشته و درگیر جزئیات آن نخواهد شد. شکل 7، چارچوب کلی سازوکار استفاده از کارگزاری در مولدسازی دارایی‌های دولت را به تصویر کشیده است.

شکل 7. چارچوب سازوکار کارگزاری

مأخذ: همان.

در بخش قبل عنوان شد که فرایند واگذاری مستلزم چند کارکرد تخصصی است که به‌صورت موازی مورد نیاز خواهند بود. بر این اساس، نهادی می‌تواند نقش کارگزار را برعهده بگیرد که حسب نیاز، کارکردهای مذکور را درون خود داشته باشد. به‌طور خاص، چهار کارکردی که در بخش قبل به آنها اشاره شد شامل: 1. آماده‌سازی اسناد، 2. نگهداری و اجاره‌داری، 3. مولدسازی و ارزش‌افزایی و 4. واگذاری، برای ایفای کامل نقش یک کارگزار حسب نیاز دولت لازم هستند. در این میان، کارکرد مولدسازی و ارزش‌افزایی از اهمیت قابل‌توجهی برخوردار است؛ این کارکرد مستلزم اعمال مدیریت بر روی ملک توسط کارگزار (به‌جز اختیار انتقال نهایی مالکیت) است. بنابراین، توجه به این نکته مهم است که ایفای بهتر و کامل‌تر کارکرد کارگزاری، مستلزم آن است که نگهداری ملک و همچنین اعمال مدیریت روی ملک در طول فرایند مولدسازی و واگذاری با کارگزار باشد.

یک پرسش قابل طرح آن است که برای پیاده‌سازی سازوکار کارگزاری، نیاز به ایجاد نهاد جدیدی خواهیم داشت یا خیر؟ درخصوص خزانه غیر‌نقد که پیشتر توضیحات مربوطه ارائه شد و درخصوص کارگزار نیز باید گفت در حال حاضر شرکت‌هایی با همین کارکردها وجود دارند که نقش‌های مشابهی را عهده‌دار هستند. همچنین سایر نهادهای مالی نظیر نهادهای بازار پول و سرمایه نیز می‌توانند در این زمینه نقش‌آفرینی کنند. البته بدیهی است که صلاحیت کارگزار نیاز به احراز داشته و می‌توان دستورالعمل جداگانه‌ای جهت تشخیص صلاحیت کارگزاری (اعم از توان مالی و تخصصی) و همچنین نحوه انتخاب و انعقاد قرارداد با آنها تدوین کرد.

بنابراین، لزوماً نیاز به ایجاد نهاد جدیدی نیست، اما درخصوص شرکت کارگزار، یک ایده قابل طرح برای شروع، می‌تواند یک شرکت شبه‌دولتی (با سهام‌داری کنترلی نهادهای عمومی غیردولتی ذی‌مدخل در موضوع املاک و مجاز بودن سهام‌داری صرفاً غیرمدیریتی برای دولت) باشد. این توصیه از آن جهت ارائه می‌شود که ریل‌گذاری و کنترل دقیق فرایند در شروع کار بسیار مهم بوده و پایه‌ای برای موفقیت و ادامه مسیر در دولت خواهد بود. ضمناً بدیهی است که انحصار کارگزاری در یک شرکت لزوماً مطلوب نبوده و این توصیه برای دوره شکل‌گیری سازوکار است. توصیه مهم دیگر در همین زمینه، شروع با موارد کوچکتر و آزمایشی (پایلوت) برای مراحل اولیه است. باید دقت داشت که ایجاد نمونه‌های موفق کوچک در شروع مسیر، مفیدتر از کارهای بزرگی است که می‌توانند با برخی نقایص اجرایی کل سازوکار را زیر سؤال ببرند.

پرسش قابل طرح دیگر آن است که استفاده از سازوکار کارگزاری، نیاز به ظرفیت قانونی جدیدی دارد یا خیر؟ دو موضوع اصلی در این زمینه وجود دارد که محول کردن آن به کارگزار دارای تقاطع با قوانین موجود است؛ اول، امکان اعمال مدیریت و به دست گرفتن نگهداری از ملک توسط کارگزار و دوم، انجام تشریفات واگذاری توسط کارگزار. در این زمینه دو مسیر قابل تصور است: اول؛ تمهید ظرفیت قانونی جدید برای استفاده از سازوکار کارگزاری به‌نحوی‌که امکان مدیریت ملک در طول فرایند واگذاری و همچنین انجام تشریفات واگذاری به کارگزار محول شده و دولت درگیر این موارد نشود. دوم؛ عدم تمهید ظرفیت قانونی جدید برای استفاده از سازوکار کارگزاری. در این صورت، سازوکار کارگزاری در قالب نوعی خرید خدمت توسط دولت قابل انجام خواهد بود اما به علت نیاز به هماهنگی مداوم اقدامات با دستگاه اجرایی بهره‌بردار ملک و همچنین لزوم تطبیق کلیه فرایندها با روال و محدودیت‌های اداری، کیفیت، سرعت و سهولت فرایند نسبت به حالت اول بسیار کمتر خواهد بود.

نکته پایانی در زمینه تبیین این ایده آن است که سازوکاری با همین عنوان کارگزاری در شهرداری تهران از اوایل دهه 90 شمسی به‌طور رسمی مورد استفاده قرار گرفته و بخشی از پروژه‌های عمرانی در دهه مذکور (و البته پس از آن) از طریق همین سازوکار تأمین مالی شده است. سازوکار مزبور تا حدی مشابه ایده کارگزاری است که در این گزارش تبیین شد، اما در‌عین‌حال تفاوت‌هایی میان آنها وجود دارد که پرداختن به آنها موضوع این گزارش نیست. پس از تبیین چارچوب سازوکار کارگزاری، نیاز است تا این سازوکار را از نظر انطباق با دو محور ذکر شده در ابتدای این بخش بررسی کنیم.

• تسهیل فروش: عنوان شد که یکی از موانع تحقق فروش در ساختار فعلی، تکیه صرف بر روش مزایده و آن هم با شرایط نه‌چندان منعطف و همچنین محدودیت ساختار دولت (اداری، مالی و تخصصی) برای انجام اقدامات و هزینه‌کردهای لازم و همچنین استفاده از سایر روش‌های واگذاری است. به‌بیان‌دیگر، فروش یک ملک حسب مورد نیازمند شناسایی مشتریان بالقوه، مذاکره با آنها، هزینه‌کرد مبالغی جهت امکان‌پذیر شدن فروش یا ارزش‌افزایی و استفاده از روش‌ها و شرایط متنوع واگذاری و مولدسازی (در بستر توان تخصصی) است. این کارکردها در حالت معمول در چارچوب محدودیت‌های اداری و بودجه‌ای در ساختار دولت قابل انجام نبوده یا انجام آنها دشوار خواهد بود. انتقال عملیات مولدسازی به خارج از دولت یعنی کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش و استفاده از سایر روش‌های واگذاری و مولدسازی دارایی‌ها را از طریق مدیریت حرفه‌ای و چابک فرایند، ایجاد می‌کند.

قرار دادن مکانیسم‌ انگیزشی کارگزار در جهت تسهیل فروش نکته مهم دیگر در این زمینه است. طبیعتاً اگر کارمزد کارگزار وابسته به تحقق واگذاری و مبلغ آن تعریف شود، انگیزه کارگزار، در جهت تحقق سریع‌تر و هرچه بهتر واگذاری دارایی‌های تخصیص داده شده خواهد بود.

مکانیسم انگیزشی قابل طرح دیگر، مربوط به ارزش‌افزایی است. توضیح اینکه قیمت ملک فروش رفته توسط کارگزار مشخص است؛ از‌سوی‌دیگر، دولت می‌تواند در هنگام صدور اسناد تعهدی، ارزش پایه ملک را مصوب کند. اگر کارمزد کارگزار روی مابه‌التفاوت ارزش پایه مصوب هیئت و قیمت فروش رفته، به‌صورت درصدی و مقداری بیش از کارمزد پایه کارگزار باشد، انگیزه کارگزار برای ارزش‌افزایی ملک (فروش به قیمت بالاتر از قیمت پایه مصوب هیئت) افزایش خواهد یافت.

مسئله دیگر در باب ارزش‌افزایی، لزوم هزینه‌کرد مبالغی جهت امکان‌پذیر شدن واگذاری ملک یا فروش به قیمت بالاتر در برخی موارد است. عنوان شد که معمولاً هزینه‌کرد برای این‌گونه موارد در چارچوب اداری دستگاه‌های اجرایی و همچنین محدودیت‌های بودجه‌ای بسیار دشوار یا در برخی موارد نشدنی است. یکی از دلایل عدم توفیق دولت در فروش املاک مازاد خود نیز گاهی همین محدودیت هزینه‌کرد برای تسهیل فروش است. یکی از کارکردهای استفاده از سازوکار کارگزاری، رفع محدودیت برای هزینه‌کردهای لازم به‌منظور تسهیل و تسریع در واگذاری است. یک سازوکار قابل تصور در این زمینه می‌تواند به این صورت باشد که اجازه هزینه‌کرد تا سقف پنج درصد (به‌عنوان مثال) ارزش پایه مصوب ملک، برای ارزش‌افزایی و تسهیل فروش، به کارگزار به نمایندگی از دستگاه اجرایی داده شده (پرداخت توسط کارگزار انجام می‌پذیرد) و به‌منظور عدم ایجاد بار مالی برای دستگاه اجرایی، این مبلغ از ثمن نهایی معامله کسر و به کارمزد کارگزار افزوده خواهد شد و یا به شکل غیرنقد با دارایی‌های مازاد تخصیص داده شده تسویه می‌گردد.

• تخفیف چالش تطبیق دارایی‌ها با بدهی‌ها به‌منظور تسهیل تهاتر: در سازوکار کارگزاری، چالش تطبیق تا حد بالایی مرتفع می‌شود؛ زیرا در این الگو، نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد؛ در این الگو می‌توان اشخاص طلبکار از دستگاه اجرایی را با ترکیب و تعداد مختلف، با این شرط که مجموع ارزش مطالبات آنها با مجموع ارزش دارایی‌های تخصیص‌یافته برابر باشد، به کارگزار معرفی کرد. البته مواردی نظیر حد تفکیک‌پذیری دارایی‌های تخصیص‌یافته می‌توانند همچنان درجاتی از چالش تطبیق را ایجاد کنند؛ اما به‌طورکلی، چالش مذکور در حالت استفاده از سازوکار کارگزاری نسبت به وضعیت فعلی کاملاً تخفیف خواهد یافت؛ بر این اساس، انجام تهاتر با سهولت بیشتری قابل انجام خواهد بود. همچنین چالش پیشبرد تهاتر که در بخش قبل به آن اشاره شد، با جایگزین کردن سازوکار کارگزاری قابل اجتناب خواهد بود.

ذکر این نکته هم مفید است که قید تسویه بدهی یک دستگاه از محل دارایی‌های همان دستگاه، در این سازوکار کماکان پابرجاست و محدودیت قابل‌توجهی نیز به الگو وارد می‌کند (از طریق محدود کردن شدید دارایی‌های قابل تخصیص). باید گفت؛ حل این چالش اساساً در محدوده راهکارهای دسته دوم که در ابتدای این بخش به آن اشاره شد قرار نداشته و در محدوده راهکارهای دسته اول است. لذا از سازوکارهایی مانند کارگزاری، نمی‌توان انتظار حل این‌گونه چالش‌ها را داشت؛ البته در همین بخش برای تخفیف این چالش نیز پیشنهادی ارائه خواهد شد.

5-2. سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله

عنوان شد که چالش کمبود یا فقدان تقاضا برای دارایی‌های مازاد دولت، یکی از چالش‌های اصلی اجرای مولدسازی تاکنون بوده است. همچنین بیان گردید که بخشی از مسئله کمبود تقاضا، مربوط به شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور بوده و برای تمام نهادهای عمومی یا خصوصی فروشنده دارایی صادق است. اما همان‌طور که پیشتر نیز اشاره شد، تفاوت مهم دولت با سایر نهادهایی که بعضاً ممکن است در فروش اموال مازاد خود دچار مشکل باشند این است که دولت دارای حجم قابل‌توجه بدهی به اشخاص غیردولتی است که این بدهی‌ها می‌توانند تقاضاهای بالقوه‌ای برای اموال مازاد دولت باشند. سازوکار انتشار گواهی اعتبار ریالی برای خرید دارایی‌های مازاد دولت، راهکاری جهت تبدیل این تقاضاهای بالقوه به تقاضای مؤثر است.

در این سازوکار، وزارت امور اقتصادی و دارایی (یا همان خزانه غیر‌نقد که در الگوی پیشین تشریح شد)، مابه‌ازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به پیمانکاران یا به‌طورکلی طلبکاران خود، گواهی اعتبار ریالی (قابل معامله) منتشر و در اختیار اشخاص طلبکار قرار می‌دهد (واضح است که منظور از گواهی، یک ورق بهادار نیست، بلکه مانند اوراق مالی اسلامی، به شکل سیال، یعنی تعداد مشخصی اوراق بهادار با ارزش اسمی مشخص که ارزش مجموع آنها با ارزش بدهی برابری می‌کند مورد نظر است). تفاوت گواهی‌های مزبور با سایر اوراق مالی اسلامی که دولت به طلبکاران خود می‌دهد آن است که این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است؛ به این معنا که ارائه این گواهی‌ها، جایگزین ثمن معامله در مزایده‌های اموال مازاد دولت خواهد بود (در سایر روش‌های واگذاری نیز می‌توان مکانیسم‌های مشابه طراحی کرد).

علاوه‌بر ویژگی پیش‌گفته، نکته مهم درخصوص گواهی‌های مذکور، قابلیت بازارپذیری و معامله آن است، به این شکل که اشخاص طلبکار بتوانند در صورت عدم تمایل به خرید مستقیم اموال مازاد دولت، آن را به سایر اشخاص (که می‌تواند اشخاص حقیقی یا نهادهای مالی یا همان کارگزارهای عنوان شده در الگوی پیشین باشد) در بازار بفروشند. در اصل این روش، به‌نوعی سیال‌سازی بدهی دولت به اشخاص است. طبیعتاً سایر ویژگی‌های ضروری اوراق اعتباری مانند تاریخ سررسید و نرخ به‌روز‌رسانی مبلغ گواهی تا تاریخ سررسید نیز درخصوص این گواهی‌ها وجود خواهد داشت. همچنین نیازی به توضیح نیست که سقف انتشار گواهی اعتبار ریالی برای طلبکاران هر دستگاه در این الگو، ارزش اموال مازاد دستگاه اجرایی مورد نظر است. شکل 8، چارچوب کلی این الگو را به تصویر کشیده است.

شکل 8. چارچوب سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله

مأخذ: همان.

 یک پرسش قابل طرح آن است که اگر گیرنده گواهی، تا پایان دوره سررسید، به هر دلیلی نسبت به خرید اموال مازاد اقدام نکرد چه اتفاقی می‌افتد؛ پاسخ آن است که گواهی، تنها تبدیل بدهی از نوعی به نوع دیگر است، در صورت سپری شدن سررسید و عدم استفاده از گواهی، بدهی به شکل پیشین بازگشته و هر اتفاقی درخصوص بدهی عادی (اعم از نرخ به‌روزرسانی و ...) می‌افتد، درخصوص بدهی مذکور نیز مجری خواهد بود. اگر در طول مدت سررسید، گواهی منتقل شد و انتقال گیرنده نتوانست به هر دلیلی نسبت به خرید ملک اقدام کند نیز، بدهی به فرد انتقال‌گیرنده منتقل خواهد شد. ضمناً بدیهی است که اعطای گواهی اعتبار به طلبکاران دولت، با توافق آنها انجام می‌پذیرد و حتماً ‌‌باید امکان صدور مجدد گواهی در پایان دوره سررسید در حالت‌های فوق بنا به درخواست دارنده گواهی وجود داشته باشد (زیرا در غیر این‌صورت، ممکن است خریدار گواهی تنها مالک یک بدهی غیر‌جاری دولت شود و در این‌صورت تقاضا برای خرید این گواهی بسیار افت خواهد کرد).

یک نقطه ابهام قابل ذکر، مقایسه گواهی تشریح شده در این الگو با اوراق مالی- اسلامی مرسوم است که دولت به طلبکاران خود می‌دهد. یک زاویه‌ از این ابهام را می‌توان در قالب یک پرسش نیز مطرح کرد و آن اینکه چرا باید اشخاص طلبکار از دولت، دریافت گواهی اعتبار برای خرید دارایی‌های مازاد دولت را ما‌به‌ازای طلب خود قبول کنند؟ اگرچه ممکن است اشخاص طلبکار از دولت اوراق مالی- اسلامی را در حالت معمول به گواهی‌های مخصوص به خرید دارایی‌های مازاد ترجیح دهند، اما باید توجه داشت ظرفیت انتشار اوراق مالی برای تسویه مطالبات اشخاص از دولت محدود بوده و صرفاً بخشی از بدهی دولت را پوشش می‌دهد. به‌عبارت‌دیگر، اساساً مخاطبان اوراق مالی- اسلامی و گواهی اعتبار ریالی موضوع این الگو متفاوت‌ هستند. گواهی اعتبار ریالی به‌تبع برای آن دسته از بدهی‌های دستگاه‌های اجرایی قابل استفاده است که توسط اوراق مالی- اسلامی امکان پوشش آنها وجود ندارد.

اما سؤال مهمی که باید پاسخ داده شود آن است که این الگو چگونه چالش‌های پیش‌گفته را مرتفع می‌کند؟ پاسخ را در قالب همان دو محور ارائه شده در ابتدای این بخش بیان می‌کنیم.

• ایجاد تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت: اگرچه در یک نگاه ساده، گواهی اعتبار معرفی شده در این الگو به‌طور طبیعی می‌تواند بدهی دولت به اشخاص را به تقاضا برای دارایی‌های مازاد تبدیل ‌کند، اما فرایندهای غیر‌مستقیم دیگری نیز در این الگو به‌وجود خواهد آمد که می‌تواند تقاضا را تحریک کند.

یکی از جذابیت‌های تحریک‌کننده تقاضا برای خرید یک دارایی، اعطای تخفیف است؛ اما به‌دلیل حساسیت‌های حاکم بر تصمیم‌گیری در دولت، امکان استفاده از این مشوق برای فروش دارایی‌ها توسط دولت محدود است؛ اما سازوکار گواهی اعتبار در عمل درون خود می‌تواند این مشوق را ایجاد کند. توضیح اینکه درصورتی‌که افراد دریافت‌کننده گواهی، علاقه‌ای به خرید مستقیم دارایی‌های دولت نداشته باشند یا اینکه اساساً ارزش مطالبات آنها در حدی نباشد که بتوانند وارد فرایند مزایده‌های اموال دولت شوند، گواهی‌های مربوط را احتمالاً با مبلغی کمتر از ارزش اسمی گواهی در بازار به فروش می‌رسانند؛ به‌تبع خریدار گواهی‌ها نیز به اندازه مبلغ اسمی گواهی‌های خریداری شده می‌تواند نسبت به خرید دارایی‌های دولت اقدام کند. به‌این‌ترتیب، عملاً نوعی تخفیف در خرید دارایی برای فرد خریدار لحاظ می‌شود؛ تخفیفی که اعطای آن از‌سوی خود دولت با محدودیت مواجه بود.

• تخفیف چالش تطبیق دارایی‌ها با بدهی‌ها به‌منظور تسهیل تهاتر: در این الگو به‌دلیل سیال شدن بدهی دولت به اشخاص، عملاً نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد و به‌این‌ترتیب، چالش تطبیق مرتفع می‌شود. اگرچه همانند الگوی قبل، قید تسویه بدهی یک دستگاه از اموال همان دستگاه باز هم پابرجاست و محدودیت شدیدی از این ناحیه بر الگو وارد می‌شود؛ به این معنی که گواهی منتشر شده بر روی بدهی یک دستگاه، تنها برای خرید اموال مازاد همان دستگاه قابل استفاده خواهد بود که البته محدودیت سنگینی محسوب می‌شود؛ بدیهی است حداکثر کارایی این الگو، در حالت مدیریت متمرکز دارایی‌های دولت و به‌تبع آن مرتفع شدن این قید ایجاد خواهد شد.

5-3. سازوکار مولدسازی موردی لکه‌های (اراضی) مستعد

همان‌طور که پیش از این عنوان شد، راهکار اساسی ورود اراضی به مولدسازی در مقیاس بزرگ، متمرکز شدن الگوی مدیریت دارایی‌های دولت است؛ به‌نحوی‌که تدوین اهداف و استراتژی‌ها و اعمال مدیریت بر دارایی‌ها توسط یک نهاد به‌صورت متمرکز انجام شود. اما در چارچوب فعلی که چنین الگویی وجود ندارد نیز نمی‌توان و نباید از ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت چشم‌پوشی کرد، به این معنا که حتی اگر مولدسازی به‌عنوان یک استراتژی کلیدی توسط دستگاه‌های پراکنده متولی اراضی دنبال نمی‌شود، پیگیری برای اجرای نمونه‌های موردی از مولدسازی اراضی در مقیاس متوسط و بزرگ حتماً ‌باید در دستور کار هیئت قرار داشته باشد. 

برای این منظور، یک ایده قابل طرح، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های مناسب جهت مولدسازی اراضی با رویکرد اقتصادی به هیئت جهت تصمیم‌گیری است. در این رویه، طرح کلی توسعه لکه ‌باید هم‌زمان با معرفی آن، توسط وزارت راه و شهرسازی تدوین و ارائه شود؛ به‌نحوی‌که توسعه‌دهندگان (که می‌توانند نهادهای عمومی خارج از دولت یا بخش خصوصی باشند؛ به‌عنوان مثال نهادهای عمومی غیردولتی ذی‌مدخل در امور عمرانی و انبوه‌سازی) قادر باشند بر‌اساس طرح کلی، طرح تفصیلی تهیه کرده و برای در اختیار گرفتن لکه با یکدیگر در صورت لزوم به رقابت بپردازند. در این چارچوب، پرداخت بهای زمین و حسب مورد هزینه‌های زیرساختی بر‌عهده توسعه‌دهندگان خواهد بود. به‌عنوان یک نتیجه ساده، ساخت شهرک‌هایی با رویکرد اقتصادی در این چارچوب مورد انتظار است.

حالت دیگر آن است که پس از انتخاب زمین، یک دستگاه یا نهاد توسعه‌دهنده به نمایندگی از دولت مسئولیت تسهیلگری و نظارت پروژه را بر‌عهده بگیرد؛ به این معنا که پس از تهیه طرح تفصیلی توسعه لکه، برای ساخت بخش‌های مختلف پروژه، مزایده برگزار کرده و حق بهره‌برداری از اعیان (یا عرصه حسب مورد) و عملیات ساخت را واگذار کند.

از دیگر نکات قابل ذکر اینکه اولاً، برای تمهید نوعی ضمانت اجرایی برای سازوکار فوق می‌توان گزارش‌دهی جداگانه هیئت به سران قوا به‌طور خاص برای تکلیف این موضوع را الزام کرد. ثانیاً، درخصوص اهمیت بالای وزارت راه و شهرسازی در میان سایر متولیان حوزه اراضی در کشور در بخش قبل نکاتی عنوان شد، به همین دلیل نیز وزارت راه و شهرسازی به‌طور خاص انتخاب شده است. ثالثاً، بدیهی است که اجرای این رویه به‌دلیل اینکه محدود به لکه‌های منتخب بوده، مانع انجام تکالیف وزارتخانه مذکور در حوزه تأمین مسکن نیست.

5-4. ارتقای سطح نقش‌آفرینی سازمان برنامه و بودجه

یکی از آسیب‌های عنوان شده در بخش آسیب‌شناسی، پایین بودن نقش‌آفرینی و سطح درگیری سازمان برنامه و بودجه در فرایند مولدسازی و تنظیم دستور کار برای هیئت بود. این در‌حالی است که درگیر شدن بیشتر سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و تعریف بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی و به‌طورکلی فرایند مولدسازی، به سبب ارتباط مستقیم آن سازمان با طرح‌های عمرانی و همچنین در اختیار داشتن اهرم بودجه، دارای اهمیت ویژه است. بر این اساس یک پیشنهاد قابل طرح، تشکیل کارگروه ویژه و در سطح بالای مدیریتی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه به‌منظور تهیه بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی و تنظیم دستور کار برای هیئت است. به‌عبارت‌دیگر، علاوه‌بر امکان ارائه پیشنهادها از‌سوی دستگاه‌ها و استان‌ها که در حال حاضر وجود دارد، کمیته مذکور به محل کلیدی طراحی بسته در مقیاس‌های بزرگ‌ و تنظیم دستور کار برای هیئت تبدیل شود. علاوه‌بر نکته فوق، تعریف مولدسازی به‌عنوان یکی از اولویت‌های سازمان برنامه و بودجه ضروری است.

5-5. کاهش محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه

عنوان شد که لزوم تسویه بدهی یک دستگاه از محل دارایی‌های همان دستگاه، از طریق محدود کردن شدید دارایی‌های در دسترس، قید مهمی محسوب شده و محدودیت زیادی برای طراحی گزینه‌های مختلف مولدسازی ایجاد می‌کند. همچنین بیان گردید که مرتفع شدن کامل این محدودیت، در چارچوب الگوی متمرکز مدیریت دارایی‌های دولت روی می‌دهد. اما در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت نیز می‌توان سازوکارهایی برای تخفیف این محدودیت طراحی کرد.

یک ایده‌ قابل طرح در این رابطه، استفاده از سازوکار تخصیص بودجه سازمان برنامه و بودجه است، به این معنی که درخصوص بدهی‌هایی که سازمان برنامه و بودجه قصد بازپرداخت آنها را دارد، اگر از دارایی یک دستگاه برای بازپرداخت بدهی دستگاه دیگر استفاده شد، سازمان برنامه و بودجه به میزان ارزش دارایی استفاده شده برای تأدیه بدهی، تخصیص ریالی بیشتر برای دستگاه صاحب دارایی در نظر بگیرد. به‌این‌ترتیب محدودیت گزینه‌های در دسترس برای تهاتر و تأدیه بدهی کاهش خواهد یافت.

6. جمع‌بندی

عنوان شد که یکی از چالش‌های بسیار کلیدی در فرایند مولدسازی دارایی‌های دولت طی عملکرد حدود دو سال گذشته، چالش «فروش» (فقدان یا کمبود تقاضا) بوده که استفاده از راهکار «تهاتر» نیز برای پوشش آن با مشکلاتی مواجه است. همچنین به‌رغم اهمیت و مقیاس بالای اراضی، این دارایی مهم در مولدسازی به حاشیه رفته و استفاده مؤثر از آن انجام نشده است. بر این اساس، دستور کار این گزارش، ارائه ایده‌هایی با محوریت پرداختن به چالش‌های مذکور بود. دو ایده اصلی استفاده از سازوکار کارگزاری‌های غیردولتی (به‌معنای انتقال عملیات مولدسازی و تسویه با طلبکاران به بیرون از دولت) و همچنین ایده انتشار گواهی‌های اعتبار ریالی قابل معامله (که صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده باشند) در این زمینه مطرح شد که هر دو ایده، چالش ایجاد تقاضا و تسهیل فروش و همچنین چالش تطبیق را به میزان خوبی مرتفع می‌سازند. به‌طور خلاصه سرفصل‌های مهم‌ترین اقدامات قابل توصیه به‌شرح ذیل است:

• استقرار سازوکار کارگزاری از طریق: تمهید ظرفیت قانونی مورد نیاز (در قالب مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت یا قانون دائمی)، تدوین دستورالعمل مربوطه (با همکاری نهادهای دارای سابقه در این زمینه مانند شهرداری تهران)، تفاهم و هماهنگی با یکی از نهادهای عمومی غیردولتی ذی‌مدخل در امر املاک جهت تأسیس شرکت کارگزاری جدید (برای مدت مشخص جهت شکل‌گیری فرایند) یا استفاده از شرکت‌های موجود حسب مورد و در‌نهایت شروع به‌کار به‌صورت آزمایشی؛
• استقرار سازوکار انتشار گواهی اعتبار ریالی قابل معامله: از طریق تمهید ظرفیت قانونی مورد نیاز (در قالب مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت یا قانون دائمی)، تدوین دستورالعمل مربوطه و اجرایی شدن با همکاری سازمان بورس اوراق بهادار؛
• تمهید ظرفیت قانونی در مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت مبنی‌بر الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های اراضی مستعد مولدسازی به‌همراه طرح کلی توسعه لکه و در ادامه واگذاری به تسهیلگران و توسعه‌دهندگان جهت تهیه طرح تفصیلی و اجرای عملیات ساخت؛
• تشکیل کارگروه مشترک و در سطح بالای مدیریتی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه جهت طراحی بسته در مقیاس بزرگ (بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی) و تنظیم دستور کار برای هیئت. همچنین تعریف مولدسازی به‌عنوان یکی از اولویت‌های اصلی سازمان برنامه و بودجه؛
• استقرار رویه مبنی‌بر در نظر گرفتن تخصیص ریالی بیشتر توسط سازمان برنامه به دستگاه‌های دارای املاک مازاد (به میزان ارزش املاک) درصورتی‌که از دارایی دستگاه مزبور برای بازپرداخت بدهی دستگاه دیگر استفاده شود.