خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

 وجود بیش از 12 هزار قانون در نظام حقوقی ایران که در زمان بیش از یک قرن قانونگذاری تنظیم شده است، محمل مناسبی برای ایجاد تعارضات و تزاحمات قانونی و متعاقباً زمینه‌ساز فساد در کشورمی­باشد. ضمناً این حجم متورم قانونگذاری، بار نظارتی مجلس را نیز تشدید کرده است و به‌جای آنکه مجلس در موقعیت راهبری و سکان‌داری نظارتی بنشیند، وقت متراکمی را برای موقعیت تصدی نظارتی گذارده است. این وضعیت هم کارایی و هم اثربخشی نظارت را کم کرده است که درنتیجه  با نظارت غیربهره ور مواجه شدیم . همچنین، موقعیت نظارت به جهت عدم اتکا بر یک مدل مفهومی مطلوب، از یکسو صرفا به شکل استطلاعی انجام میپذیرد و در جایی که شأن استصوابی مییابد نیز به جهت سرشت غیرشواهدمحوری که پیدا کرده است، وافی به مقصود یعنی مصحح حرکت عمومی دولت در مسیر اهداف مندرج در قانون اساسی و همینطور قوانین عادی نیست. همه این مقدمات یک معنا را به‌خوبی مشخص می‌کند و آن اینکه مجلس لازم است بر موقعیت ارزشیابی آثار قوانین مبتنی‌بر روش‌شناسی‌های دقیق بنشیند و نفی و اثبات لوایح دولتی و همین‌طور ارزشیابی آثار اجرای قانون را مبتنی‌بر شواهد متقن انجام دهد تا اقداماتش، سیاسی و سیاستی یابد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

مجلس لازم است شأن نظارتی خود را با ارزشیابی آثار قوانین تکمیل کند، اما به جهت نبود ساختار و بوروکراسی، فقدان منابع انسانی و مالی و فقدان داده‌ها و اطلاعات کافی، لازم است این مهم را در مرحله تمهید مقدمات و انجام فرایند تولید پیوست ارزشیابی آثار قوانین به دولت که واجد همه شروط لازم و کافی برای انجام این مهم است بسپارد و خود در موقعیت سکان‌داری نظارتی قرار گیرد؛ در این موقعیت و برای اصالت‌سنجی پیوست ارزشیابی آثار قوانین که دولت تنظیم کرده است لازم است مجلس دو اقدام انجام دهد: از یک‌سو ارزشیابی مضاعف یا مجدد لوایح مهم (برخوردار از بار مالی زیاد و شمولیت و عمق اثر بالا) را انجام دهد و از‌سوی‌دیگر فرایند و روش‌شناسی تولید پیوست توسط دولت را ارزشیابی کند. اما نکته مهم آن است که ارزشیابی و تهیه پیوست آن، با موانع مهمی روبه‌رو است که عبارت‌اند از:

• اهمیت وجود اراده سیاسی: ارزشیابی آثار قوانین به وجود اراده در دولت و مجلس به‌صورت توأمان نیازمند است،
• سختی سنجش آثار قوانین: آثار قوانین ملموس نیست و سنجش آن با مشقات زیادی همراه است،
• تولید دانش و ابزار ارزشیابی: فقدان دانش متراکم و ابزارهای کارآمد و سهل‌الوصول، مانع دیگری برای ارزشیابی آثار قوانین است،
• برآورد هزینه‌های انباشت ‌شده: یکی دیگر از چالش‌های مهم ارزشیابی تأثیرات قانون، برآورد هزینه‌های انباشته شده در کل بازه زمانی اجرای مقررات است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1.‌ تسریع در تصویب قوانین مرتبط به سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری

رهبر معظم انقلاب در دیدار مجلس یازدهم بر ضرورت تدوین قانون تحقق سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری تأکید فرمودند. یکی از مختصات مهم سیاست‌های کلی که هم در روح و هم متن آن مندرج است، توجه به بُعد ارزشیابی و بار ‌مقررات‌گذاری است که تحقق آن بلاشک هم توان ارزشیابی تأثیرات قانون را بالا خواهد برد و هم از تولید بار مقرراتی زیاد جلوگیری می‌کند.

2.‌ بازنگری جامع قوانین

تنقیح و تدوین، دو وظیفه مهم مجلس شورای اسلامی در شرایطی است که سابقه طولانی قانونگذاری و عدم  توجهبه انجام این دو مهم به‌طور تاریخی، کشور را با تورم قانونی مواجه کرده و این تورم هم جوامع هدف سالم را در اجرای قوانین دچار  پریشانی کرده و هم امکان سوءاستفاده نااهلان از این محیط بعضاً متعارض و متزاحم را ایجاد کرده است. تنقیح قوانین، باعث حذف حشویات، تعارضات و تزاحمات قانونی است و تدوین قوانین نیز  حساس به میزان تحقق اهداف قانونگذار پس از اجرای قانون است.

3.‌ حذف در قبال تصویب یک مقرره

ضروری است، هر کدام از طراحان پیش‌نویس‌های قانونی اعم از طرح و لایحه به باری که قانون پیشنهادی بر افراد، مشاغل، سازمان‌های اجتماعی و حاکمیت وارد می‌کند توجه داشته باشند. لذا، برای آنکه این توجه کاملاً ساختارمند شود و فقط به توصیه اکتفا نشود، باید به میزان وزن باری که قانون پیشنهادی به یک حوزه قانونگذاری وارد می‌کند از همان حوزه، همان میزان بار کم شود. این راهبرد، نوعی تنقیح را خود تضمین ‌شده دارد و باعث می‌شود در‌مجموع، بار جدیدی به حوزه‌های تقنینی وارد نشود.

4.‌ لایحه‌محوری

نمایندگان مجلس باید این اصل را به رسمیت بشناسند که اولویت، قانونگذاری از طریق لایحه است. بدین‌معنا که نمایندگان از ارائه طرح، به‌جزء موارد خاص و استثنایی، پرهیز کنند و همه تلاش خود را برای اعمال ابزارهای نظارتی در راستای الزام دولت به ارائه لوایح ضروری و ارتقای کیفیت لوایح طی رسیدگی و بررسی در کمیسیون و صحن علنی به‌کار گیرند. همچنین، التزام نمایندگان مجلس و دولت به انجام دقیق تمامی مراحل فرایند ارزیابی تأثیرات قانون از دیگر نکات مهم در اجرای ارزیابی تأثیرات قانون است.

5.‌ واسپاری ارزشیابی تأثیرات قوانین به دولت

مجلس به‌ جهت نبود ساختار و بوروکراسی، فقدان منابع مالی لازم و فقدان داده و اطلاعات در موضوع پیش‌نویس قوانین و همین‌طور داده‌های به‌دست ‌آمده پس از اجرا، امکان انجام ارزشیابی تأثیرات همه قوانین را ندارد؛ لذا چاره‌ای نیست که این مهم را به دولت بسپارد.

6.‌ ارزیابی مضاعف و متقاطع

مجلس می‌تواند متعاقب تولید پیوست ارزشیابی تأثیرات قوانین توسط دولت، دو امکان ارزشیابی برای خود فراهم آورد: اول، ارزشیابی مضاعف موضوعات مهم که ارزشیابی اولیه آن توسط دولت انجام گرفته است و دوم، ارزشیابی متقاطع که می‌تواند هم ناظر به ارزشیابی فارغ از هدف باشد و هم ناظر به ارزشیابی روش‌شناختی ارزشیابی اولیه که دولت انجام داده است.

7.‌ بازبینه ارزشیابی

شکل متداول اجرایی ارزیابی تأثیرات قانون در قالب یک بازبینه نمایان می‌شود. بدین‌نحو که پیشنهاددهنده ملزم به تکمیل دقیق بازبینه بوده و باید به‌صورت مستند و مستدل به سؤالات آن پاسخ دهد.

8.‌ ترکیب ارزشیابی پیشینی- پسینی و مبتنی‌بر هدف فارغ از هدف

ارزشیابی آثار قوانین هم به شکل پیشینی و قبل از اجرا با ابزار پیش‌بینی ممکن است و هم به شکل پسینی و بعد از اجرا؛ همچنین، هم با رویکرد مبتنی‌بر هدف ممکن است و هم با رویکرد فارغ از هدف.

1.‌ مقدمه

مجلس شورای اسلامی مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی، دو وظیفه اساسی دارد که عبارت است از تقنین و نظارت. هرچند از شأن سومی با عنوان نمایندگی نیز نام می‌برند، اما این شأن عمدتاً در دو کارکرد تقنین و نظارت متعیّن است. بر همین اساس، توازن این دو کارکرد بسیار اهمیت دارد آنچنان ‌که نه بار تقنینی مجلس مخل وظایف نظارتی‌اش شود و نه بار نظارتی آن، نهاد اصلی ‌قانونگذار در کشور را از وظیفه تقنینی‌اش بازدارد. اما نکته اساسی آنجاست که چون بنیاد وضع قانون با اتکا به مذاق قانون اساسی بر «لایحه‌محوری» و نه طرح‌محوری است، مجلس حتی در نسبت شأن قانونگذاری خود نیز در موقعیت ارزشیابی قرار دارد و این در‌حالی است که تاکنون عمده تمرکز و وقت‌گذاری نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر امر تقنین و کمتر بر نظارت بوده است. لذا، تغییر این موازنه با اتکا به ظرفیت‌هایی که مندرج در سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری بوده و راهکارهایی را به‌منظور حل برخی مسائل تقنینی و نظارتی مجلس ارائه داده ممکن است.

جدول 1. ظرفیت‌های سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌منظور بهبود امر تقنین و نظارت مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

گفتنی است؛ چنانچه مجلس شورای اسلامی جهت‌گیری و ظرفیت‌های مندرج در سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری را جدی بگیرد، بلاشک باید موازنه تقنین‌/ نظارت را به نفع نظارت و البته با اتکا به رویکردهای جدیدتر، به نفع ارزشیابی تغییر دهد؛ و ازقضا بالاترین میزان اثرگذاری بر جهت‌دهی کلی دولت به‌سوی قوانین اساسی و عادی کشور را نیز از همین رهگذر می‌تواند داشته باشد. ازاین‌رو، لازمه این گذار را باید در قالب مفهومی به نام بار مقرراتی دنبال کند. هرچه بار مقرراتی را بکاهد هم هزینه و سردرگمی جوامع هدف در تبعیت از قوانین را کاسته است و هم بار ذهنی و روانی خود را تنزل داده است تا در پی آن بتواند بر امر نظارت تکیه بیشتری کند. تاکنون مفهوم بار مقرراتی در نوشته‌های مختلفی همچون خیرخواهان و براتی [1] و مرکز مالمیری [2] مورد بحث و بررسی قرار گرفته است، اما در بیشتر موارد بر این مفهوم به‌عنوان شاخص اندازه‌گیری اختلال‌هایی که قانونگذاری در روند کنش اقتصادی کسب‌وکارها می‌تواند ایجاد کند، تأکید شده است. در‌حالی‌که بار مقرراتی بالا، خواه در هزینه انطباق و چه اداری یا تأخیر، قبل از آنکه مشاغل یا سازمان‌های اجتماعی و افراد را متضرر کند، خود حاکمیت و در درجه اول، مجلس را متضرر خواهد کرد. این نوشتار با مفهوم‌شناسی و نوع‌شناسی بار مقررات قصد دارد، مجلس شورای اسلامی را از میل بدون قاعده نسبت به امر قانونگذاری احتراز داده و تمرکز آن را بر ارزشیابی پیشینی افزایش دهد.

جدول 2. انواع و جوامع هدف بار مقرراتی

مأخذ: همان.

لازم به ذکر است؛‌ عمل ارزشیابی یک عنصر جدایی‌ناپذیر از فرایند خط‌مشی‌گذاری است که می‌تواند به‌عنوان مجموعه‌ای از مراحل حل مسئله «از چارچوب‌بندی موضوع بحث‌انگیز خط‌مشی (از طریق ایجاد راه‌حل‌ها، انتخاب ابزار و اجرا) تا سنجش نهایی آثار» تلقی شود [3] .ارزشیابی از یک‌سو مسئولیت‌پذیری مسئولان ناظر به امر سرمایه‌گذاری‌های در موضوعات عمومی را تضمین می‌کند و از‌سوی‌دیگر، یادگیری و در‌نتیجه بهبود سودمندی مداخلات عمومی را در طول زمان ممکن خواهد کرد [3]. همچنین، اهداف ارزشیابی این است که «چه چیزی، برای چه کسی و در چه بافت و بستری کار می‌کند» [3]. لذا اگر نتایج کارهایی که انجام شده ‌است و مسیرهای رسیدن به آنها، به دقت بررسی و ارزشیابی شود، بهتر می‌توان به سمت جلو حرکت کرد. از‌این‌‌رو، نیات خوب، افزایش بودجه و چشم‌اندازهای هیجان‌انگیز کافی نیست؛ این نتایج واقعی بوده که امری مهم است [4]. به‌طور سنتی، مشروعیت اقدامات در گرو رویه‌های مناسب و سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی، لفاظی‌، نیت‌های خوب و هدف‌گذاری‌های شایسته بود و به‌ندرت مشروعیت دولت با ارجاع به نتایج به‌دست آمده احراز می‌شد؛ در‌حالی‌که، طرفداران ارزشیابی استدلال می‌کنند که آنچه مهم است، دستاوردهای واقعی بوده و بلاشک خط‌مشی عمومی باید نتیجه‌گرا شود [4].

اما فارغ از این موضوعات مناقشه‌ برانگیز، در طول دو دهه گذشته، ارزشیابی خط‌مشی توجه (و منابع) رو به افزایشی را از‌سوی خط‌مشی‌گذاران، متخصصان و دانشمندان در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و سازمان‌های بین‌المللی به خود جلب کرده است [5]. ارزشیابی خط‌مشی‌، ابزار مهمی برای کارویژه قانونگذاری و نظارتی نمایندگان مجلس است [6]؛ چراکه یک خط‌مشی عمومی را با توجه به اثربخشی، کارایی یا تناسب آن با هدف سنجش می‌کند. از‌آنجایی‌که نمایندگان مجلس باید تصمیمات معتنابهی درباره موضوعات بحث‌‌برانگیز بگیرند، مطالعات ارزشیابی می‌تواند اطلاعات قابل‌توجهی در مورد خط‌مشی‌های خاص به آنها ارائه دهد. علاوه‌بر‌این، مطالعات اخیر نشان می‌دهد که نمایندگان مجلس از ارزشیابی‌ها برای پاسخ‌گویی و همچنین تعیین دستورکار استفاده می‌کنند [6].

با‌این‌حال، در اطلس بین‌المللی ارزشیابی، پارلمان ضعیف‌ترین درجه نهادینه‌سازی ارزشیابی را در همه کشورها در مقایسه با دولت نشان می‌دهد؛ در بسیاری از پارلمان‌ها، منابع نسبت کمی را به امر ارزشیابی اختصاص می‌دهند و فقدان متخصص کافی نیز امکان مختصری برای این موضوع فراهم می‌کند؛ بنابراین پارلمان‌ها به‌طور‌کلی در میان تولیدکنندگان بزرگ ارزشیابی‌ها نیستند. لازم به ذکر است؛ یکی از دلایل مشارکت محدود مجلس در انجام ارزشیابی‌ها این است که در مقایسه با قوه مجریه، مجالس اغلب از نظر منابع و زیرساخت‌ها فاقد ظرفیت هستند. پارلمان‌های ملی معدودی وجود دارند که به ارزشیابی پیشینی می‌پردازند، یا واجد نظام اداری (مانند خدمات پژوهشی مجلس یا سایر نهادهای تخصصی)، کمیته‌های پارلمانی و یا سایر ساختارهای رسمی متشکل از اعضای پارلمان برای این موضوع هستند [7]. با‌این‌حال، نشانه‌هایی وجود دارد که علاقه عمومی به ارزشیابی در داخل پارلمان‌ها افزایش یافته است. علاوه‌بر‌این، پارلمان‌ها این فرصت را دارند که ارزشیابی را در دستور‌کار سیاسی قرار دهند [8]. پارلمان اروپا در سال‌های اخیر شروع به ایفای نقش بسیار مهمی در ارزشیابی، به‌عنوان بخشی از کارویژه نظارت عمومی خود بر قوه مجریه، کرده است [7]. در این گزارش، از مفهوم بار مقررات وام خواهیم گرفت تا مشخص کنیم که هزینه تقنین زیاد فقط کسب‌وکارها و مردم را متأثر نخواهد کرد؛ بلکه مجلس قبل از همه عناصر و ارکان دیگر از بار ‌قانونگذاری زیادی تأثیر خواهد پذیرفت.

2.پیشینه

در طی سالیان اخیر، پژوهش‌های متعددی درباره ارزشیابی تأثیرات قانون صورت گرفته است؛ هرچند نتیجه آن تحقیقات، تغییر فرایندهای نظارتی به نفع ارزشیابی نبوده، بلکه برخی از همان محققین، بعدها مدعی شدند جنس این تغییرات، اساسی بوده و نیازمند اصلاحات گسترده حداقل در آیین‌نامه داخلی مجلس است. برخی از آن پژوهش‌ها به شکل موجز در ادامه معرفی خواهند شد:

جدول 3. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: همان.

3. بار مقررات

هزینه‌های مقرراتی عارض بر کسب‌وکارها در غالب کشورها، روزبه‌روز در حال افزایش است؛ در‌حالی‌که دولت‌ها تمایلی بر ارزیابی و سنجش بار مقررات و سپس کاستن از مقررات دست‌وپاگیر و اضافی ندارند [2]. این در‌حالی است که بار ناشی از ‌مقررات‌گذاری، عامل دخالت و مزاحمت دولت در عملیات کسب‌وکارها، ایجاد هزینه رعایت الزامات قانونی و پاسخ به تقاضاهای اطلاعاتی از‌سوی حکومت است که منشأ بسیاری از تأخیرها، نااطمینانی‌ها و ناکامی‌های آنان در مواجهه با دیوان‌سالاری متراکم دولتی است [1]. از‌سوی‌دیگر، بار مقررات‌، شاخص مناسبی در توازن‌بخشی به مناسبات میان دستگاه قانونگذار کشور یعنی مجلس شورای اسلامی با دولت، بخش خصوصی و بخش سوم است تا با توجه به آن، به شکل بی‌رویه به سمت ‌قانونگذاری مفرط نرود.

3-1. چیستی بار مقررات

تعریف مطلوب مقررات، مفهوم بار مقررات را مشخص می‌کند؛ سازمان توسعه و همکاری اقتصادی، مقررات را «شامل طیف کاملی از ابزارهای قانونی تعریف کرده است که به‌موجب آن نهادهای حاکم (در تمام سطوح حاکمیت) تعهدات یا محدودیت‌هایی را بر رفتار بخش خصوصی تحمیل می‌کنند». اما به‌طور‌کلی، مقررات را می‌توان به‌عنوان یک اقدام حاکمیتی تعریف کرد که قصد دارد بر رفتار فردی یا گروهی و نتایج بازار تأثیر بگذارد [9]. از‌این‌رو، مقررات به خودی خود یک کالای عمومی است که تحقق بسیاری از ارزش‌های عمومی در گرو آن است. از دیدگاه برخی، مقررات در بهترین حالت یک شر ضروری و در بدترین حالت مانعی برای بهره‌وری، اشتغال و رشد اقتصادی است. اما شاید این تعبیر واقع‌بینانه‌تر باشد که باید بین مقررات کارآمد و ناکارآمد تمایز قائل شد. از دیدگاه خط‌مشی عمومی، اگر مقررات به‌صورت ضعیف طراحی و اجرا شود منجر به هزینه بیش از اندازه می‌شود؛ به‌طوری‌که هزینه‌های انطباق مقررات از هزینه دستیابی به اهداف مدنظر خط‌مشی بیشتر خواهد شد [10]. به همین جهت، در بسیاری از کشورها از بار تحمیل شده توسط قوانین و مقررات بر صنعت شکایت شده است، به‌ویژه در جایی که این مقررات ماهیت تفصیلی و تجویزی داشته است [11]. همچنین بار سنگین مقرراتی، مدیران را مجبور می‌کند که زمان و منابع بیشتری را برای رسیدگی به الزامات مقررات صرف کنند و باعث می‌شود شرکت‌ها در فعالیت‌های فسادزا شرکت نمایند. در یک بستر نهادی ضعیف، بار مقررات سنگین نشان می‌دهد که مقامات حاکمیتی، منابع مرتبط به توسعه شرکت‌ها را صرف اجرای قواعد تنظیمی می‌کنند [12]. در این وضعیت، هزینه‌های تحمیلی بر صنعت و تجارت افزایش می‌یابد و شرایط برای مدیران فعال در آنها سخت و پیچیده‌تر می‌شود. خاستگاه چنین هزینه‌هایی می‌تواند مقرراتی باشد که توسط خط‌مشی‌گذاران و قانونگذاران وضع شده است. لذا فهم بار مقررات و درک پیامدهای آن بر محیط قانونگذاری، اهمیتی ویژه می‌یابد. اگرچه اصطلاح «بار مقرراتی» بسیار مورد استفاده قرار می‌گیرد، اما اغلب مفهوم‌پردازی ضعیفی از آن صورت گرفته است. بر این اساس، درک ماهیت و منبع بار مهم است تا بتوان آن را اندازه‌گیری کرده و کاهش داد [13].

به‌طور‌کلی می‌توان گفت قوانین و مقررات در کنار امتیازات، حمایت‌ها و منافعی که برای برخی گروه‌ها و اقشار ایجاد می‌کند، قیود، محدودیت‌ها و هزینه‌هایی نیز برای حاکمیت (در مقام قانونگذاری، تصویب و اجرا) و برای شهروندان (تبعیت) در‌بر‌دارد؛ که به این هزینه‌های ناشی از محدودیت‌ها و قیود، بار مقرراتی گفته می‌شود. از‌این‌رو، دیدگاه‌های مختلفی در‌خصوص بار مقرراتی و نحوه کاهش آن بر بدنه اجتماع اعم از شهروندان و کسب‌وکارها شکل گرفته‌اند که مهم‌ترین این هزینه‌ها، هزینه تبعیت از قوانین و مقررات برای شهروندان است [14].

در رویکرد معطوف به کاهش بار مقرراتی، فرض بر این است که مقررات بسیار زیادی وجود دارد. لذا خط‌مشی‌های مقررات‌زدایی با بررسی مجدد مقررات موجود و ایجاد موانع و محدودیت‌هایی جهت ‌مقررات‌گذاری بی‌رویه (برای مثال، محدودیت‌ «یکی وارد، یکی خارج») به‌دنبال کاهش کل مقررات هستند [15]. با‌این‌حال، شکست‌های مقررات‌زدایی منجر به تنظیم مجدد راهبرد‌های خط‌مشی شده است. از‌این‌رو، در رویکردهای اخیر، تأکید از مقررات‌زدایی به کیفیت مقررات تغییر کرده است و پرسش اساسی دیگر سطح و میزان کل مقررات نیست، بلکه کارایی، پاسخ‌گویی، سازگاری و شفافیت مقررات است. همچنین، پژوهش‌های متعدد ناظر به کیفیت مقررات نشان داده است که نمی‌توان به سادگی و با محدود کردن تعداد کل قواعد، کیفیت مقررات را بهبود بخشید. این امر مستلزم طراحی نهاد نظارت تنظیمی است [16].‌ لازم به ذکر است؛ دولت‌های اروپایی تقریباً یک دهه با دستورکار اصلاح مقررات که اغلب «خط‌مشی‌های ‌مقررات‌گذاری (تنظیم‌گری) بهتر» یا «‌مقررات‌گذاری هوشمند» نامیده می‌شوند، به استقبال تقویت کیفیت مقررات رفته‌اند. این دستور‌کارها شامل ساده‌سازی، کاهش بارهای اداری، مشاوره، دسترسی به صورت‌بندی خط‌مشی تنظیمی، رویه‌های اطلاع‌رسانی و اظهار‌نظر، و ارزیابی تأثیرات قانون است. در این دستور کار اصلاحی، ارزیابی تأثیرات قانون به‌عنوان یک ابزار کلیدی خط‌مشی‌گذاری شناخته می‌شود [16].

3-2. نوع‌شناسی بار مقررات

همان‌طور ‌که در شکل نشان داده شده است، ‌کسب‌و‌کارها با دو نوع اصلی هزینه مقرراتی روبه‌رو هستند: هزینه مقررات حاکمیتی (که به‌عنوان بار مقررات نیز نامیده می‌شود) و هزینه خود‌تنظیمی.

شکل 1. هزینه‌های مختلف مقررات برای ‌کسب‌و‌کار [12]

بااین‌حال، علاوه‌بر هزینه‌های پایه که هزینه‌های معمول کسب‌و‌کارهاست، هزینه‌های مقرراتی مربوط به ابزارهای قانونی لازم‌الاجرا که توسط حاکمیت تحمیل شده‌اند نیز وجود دارد [12].

همان‌طور که در شکل 1 نشان داده شده است، تمایزی میان مقررات کارآمد و ناکارآمد وجود دارد؛ بخشی از بار یا هزینه مقرراتی ضروری بوده و به‌عنوان وسیله‌ای برای دستیابی به اهداف خط‌مشی حاکمیت مطرح است، اما بخشی دیگر، مقرراتی است که نتوانسته به هدف خط‌‌مشی خود برای رفع شکست بازار دست یابد و به‌نوعی نمایانگر شکست مقررات و حاکمیت است. این مجموعه مقررات، منجر به ایجاد بار مقرراتی بیش از حد می‌شود؛ چراکه هزینه‌های تبعیت از مقررات از آنچه برای دستیابی به اهداف خط‌مشی لازم است بیشتر شده است. برای یک مقررات معین، بارهای غیرضروری را می‌توان بدون احتساب مزایای خالص مقررات حذف کرد [12].

جدول 4. انواع بار مقرراتی غیرضروری [10]و[12]

3-3. روش‌های اندازه‌گیری بار مقررات

رویکردهای روش‌شناختی متفاوتی برای اندازه‌گیری بارهای مقرراتی استفاده می‌شود؛ فون در هایدت [12] معتقد است به‌طور‌کلی دو روش برای اندازه‌گیری بارهای مقرراتی وجود دارد: رویکردهای بالا به پایین و رویکردهای پایین به بالا. رویکردهای بالا به پایین با هدف انجام برآوردهای کلان دولتی از بارهای مقرراتی و معمولاً شامل نظرسنجی از سازمان‌ها می‌شود. در مقابل، رویکردهای پایین به بالا، برآورد فردی از بارهای مقرراتی و گاهی به‌عنوان بخشی از سنجش اثر است. رویکردهای پایین به بالا معمولاً شامل بحث‌های عمیق با تعداد کمتری از افراد و گروه‌ها و مطالعات موردی برای بررسی تأثیرات مقررات خاص است. در این دو دسته کلی، چندین رویکرد وجود دارد که می‌تواند برای اندازه‌گیری بارهای مقرراتی مورد استفاده قرار گیرد که عبارت‌اند از: سنجش بارهای مقرراتی غیر‌ضروری، مدل هزینه استاندارد، محک‌زنی هزینه‌های مقرراتی با استفاده از مدل هزینه استاندارد، تجزیه‌و‌تحلیل هزینه فایده و مدل تعادل عمومی قابل محاسبه [10] و روش ارزیابی مقررات دست‌وپاگیر [2].

گفتنی است؛ بیشتر چارچوب‌های موجود برای اندازه‌گیری بار مقررات (مانند مدل هزینه استاندارد) تنها بر اندازه‌گیری بار اداری مقررات موجود متمرکز شده‌اند و نسبت‌سنجی میان بار مقررات و عدم تحقق اهداف خط‌مشی نمی‌کنند؛ لذا، به همین جهت است که بینش کافی در مورد میزان بار مقرراتی غیرضروری یا قابل اجتناب ارائه نمی‌دهند [10]. یکی از روش‌های کاربردی محاسبه بار مقررات، کمّی‌سازی بار اداری یک مقررات‌گذاری است که در بسیاری از کشورها، متداول است. بار اداری از سه متغیر تشکیل شده است: 1. هزینه اقدام، 2. تعداد (فراوانی) دفعاتی که بنگاه باید اطلاعات خاصی را در یک سال ارائه کند و 3. تعداد کسب‌وکارهایی که تحت تأثیر مقررات قرار می‌گیرند. بر این اساس، هزینه‌های اقدام، به زمان صرف شده جهت ارائه اطلاعات خاص هر قانون مقرره می‌گویند. زمان را می‌توان از طریق نظرسنجی‌های کسب‌وکار یا از طریق شبیه‌سازی یک اقدام اداری (شبیه‌سازی در یک بنگاه نمونه) برآورد کرد.

3-4. راهبردهای کاهش بار مقررات

هزینه‌های متعارف بار مقررات بر «کسب‌وکارها»، «مصرف‌کنندگان»، «دولت» و «دیگر گروه‌ها» توسط سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی، ارائه شده است، اما از هزینه‌هایی که خود پارلمان متحمل می‌شود سخنی به میان نیامده که در این خصوص قسمت پنجم به‌عنوان هزینه‌های پارلمان اضافه شده است:

جدول 5. هزینه‌های متعارف بار مقرراتی [17]

هزینه‌های ناشی از بار ‌مقررات‌گذاری، بسیار بیش از آن چیزی است که در این جدول آورده شد که این ضرورت مواجهه اثربخش با این موضوع را عمیقاً ایجاب می‌کند. در این راستا راهکارهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت وجود دارد که برخی در ادامه مطرح و تبیین شده است [1]:

3-4-1. تجارب و راهکارهای کوتاه‌مدت

• حذف یک مقرره در قبال تصویب یک مقرره: این راهبرد می‌تواند از تورم قانونگذاری بزداید؛ به این صورت که برابر وزنی که هر قانون جدید در یک بخش ایجاد می‌کند به همان میزان از بار قانونی آن بخش کاسته شود.
• اعطای پاداش به تجارب موفق:‌ به بخش‌هایی از حاکمیت که در حذف قوانین یا مقررات زائد و دست‌وپاگیر موفق عمل کرده‌اند پاداش داده شود.

3-4-2. راهکارهای میان‌مدت و بلندمدت

• بازنگری جامع: بسیاری از کشورها در حال بازنگری تمامی قوانین و مقررات خود هستند تا نیاز به لغو یا ساده‌سازی آنها مشخص شود.
• ابزارهای حمایتی و کنترلی: در این راهکار باید تعادلی بین ابزارهای حمایتی از قبیل راهنمایی و آموزش کارکنان به‌همراه ابزارهای کنترلی که مستلزم ارزیابی‌های رسمی است به‌کار گرفته شود.
• ضرورت تعیین اهداف: کاهش مقررات که دلالت بر تعهد سیاسی دارد قابل اندازه‌گیری و ردیابی است. تعیین اهداف ملموس برای کاهش بار مقررات، بسیار راهگشاست. با نظرسنجی یا گفت‌وگوی با بنگاه‌ها می‌توان میزان تحقق این اهداف را سنجید.
• تحلیل تأثیر ‌مقررات‌گذاری: یکی از روش‌های متداول در دنیا برای افزایش کیفیت قانون و مقررات و نیز سنجش و کاهش بار مقرراتی، ارزیابی تأثیرات قانون است. هدف این تأثرات قانونی، بهبود اثربخشی و کارآمدی نظام ارزیابی از لحاظ اهداف تعیین ‌‌شده (بهبود رویه‌‌های ارزیابی در حکمرانی تنظیمی و اصلاح نظام ‌مقررات‌گذاری) است.

در ادامه به معرفی این مفهوم، چرایی آن و چگونگی کاربست آن پرداخته خواهد شد.

4.ارزشیابی تأثیرات قانون

4-1. چرایی و ضرورت ارزشیابی تأثیرات قانون

دولت‌ها برای دستیابی به رشد اقتصادی بیشتر و به حداکثر رساندن رفاه اقتصادی و اجتماعی جامعه تلاش می‌کنند. برای انجام این مهم، دولت‌ها به مداخلات تنظیمی در قالب وضع خط‌مشی‌‌ها، دستورالعمل‌ها، قوانین، قواعد، بخشنامه‌ها، مقررات‌ها، ابلاغیه‌ها و ... متمایل‌اند؛ مقررات معمولاً تأثیرات گسترده‌ای بر گروه‌های ذی‌نفع دارند که درک این تأثیرات در هنگام ‌مقررات‌گذاری برای دستیابی به نتایج بهینه ضروری است. لذا، دولت‌ها باید در حالت ایدئال اطمینان یابند که مقرراتی که وضع می‌کنند مؤثر و کارآمد است، زیرا هزینه‌هایی (از‌جمله هزینه‌های پنهان)‌ که مقررات ضعیف بر جامعه می‌گذارد بسیار زیاد می‌باشد [18].

گفتنی است؛ تحلیل اثر ‌مقررات‌گذاری یک سیستم پشتیبانی خط‌مشی‌گذاری است که به دستیابی به نتایج مناسب در فرایند خط‌مشی‌گذاری عمومی کمک می‌کند. تحلیل اثر ‌مقررات‌گذاری (در کلی‌ترین تعریف خود) تحلیل تأثیرات احتمالی خط‌مشی‌های عمومی در نسبت موضوعی خاص است که قبل از اجرای خط‌مشی انجام می‌پذیرد. در محدوده این تحلیل، سودمندترین و کم‌هزینه‌ترین خط‌مشی با ایجاد اطلاعات جامع و نظام‌مند (از‌جمله تعیین هزینه‌ها و منافع خط‌مشی‌های مختلف در نسبت کل جامعه) درباره یک موضوع، به‌طور جداگانه محاسبه و به تصمیم‌گیران پیشنهاد می‌شوند [19]. سنجش اثر مقرراتی، تأثیرات احتمالی گزینه‌های خط‌مشی (و همچنین تأثیرات غالب آنها) جهت انتخاب مطلوب‌ترین گزینه و اقدامات اصلاحی مورد نیاز برای مقررات موجود را بررسی می‌کند [18].

اکثر مطالعات فرض می‌کنند که در دسترس بودن و استفاده از اطلاعات حاصل از ارزیابی تأثیرات قانون منجر به قانونگذاری بهتر و بهبود کیفیت مقررات می‌شود. همچنین انتظار می‌رود ارزیابی تأثیرات قانون، مسئولیت‌پذیری و مشروعیت خط‌مشی‌‌گذاری و قانونگذاری را افزایش دهد [20]. ارزیابی اثر نیز گام مهمی در مشروعیت بخشیدن به پیشنهادیه‌های خط‌مشی دارد [21]. در همین راستا و صرف‌نظر از انگیزه معرفی روش‌ها و قواعد ارزیابی تأثیرات قانون، حامیان ارزیابی تأثیرات قانون استدلال می‌کنند که این سنجش «انضباط و سخت‌گیری جدیدی را به فرایند قانونگذاری» معرفی می‌کند، زیرا داده‌ها و شواهد تجربی را نیز در اختیار تصمیم‌گیرندگان قرار می‌دهد و همچنین آنها با اتکا به یک چارچوب جامع، می‌توانند گزینه‌هایشان و پیامدهای احتمالی تصمیمات‌شان را ارزیابی کنند. درک ضعیف از مسائل موجود یا آثار غیرمستقیم اقدامات دولت می‌تواند تلاش‌های مقرراتی را تضعیف کند و منجر به شکست‌های قانون و مقررات شود. همچنین باید پاسخ‌گویی و مشروعیت هر نظام خط‌مشی‌گذاری و قانونگذاری را به‌دلیل کارایی واقعی ارائه شده توسط اطلاعات کافی بهبود بخشد. علاوه‌بر‌این، طرفداران همچنین معتقدند که ارزیابی تأثیرات قانون، هماهنگی خط‌مشی‌‌ها و مشارکت قوی‌تر ‌ذی‌نفعان را افزایش می‌دهد [22]. بسیاری از مطالعات قبلی فرض می‌کنند که در دسترس بودن و استفاده از اطلاعات حاصل از ارزیابی تأثیرات قانون منجر به تغییراتی در‌نتیجه خط‌مشی‌گذاری، به‌ویژه به قانونگذاری و کیفیت مقرراتی بهتر می‌شود.

مقررات حکومتی که رفاه اقتصادی و اجتماعی را ارتقا می‌دهد باید اثربخش و کارا باشد. اثربخشی به‌معنای دستیابی به اهداف طرح‌ریزی شده و کارایی به‌معنای دستیابی به این اهداف با حداقل هزینه (یعنی از نظر هزینه‌های اداری دولت و هزینه‌های تحمیل شده بر اقتصاد از لحاظ رعایت مقررات) است. هدف از ارزیابی تأثیرات قانون «تبیین اهداف پیشنهادیه (مقرراتی)، خطراتی که باید به آن پرداخته شود و گزینه‌های دستیابی به اهداف است». در انجام این کار، باید هزینه‌ها و مزایای مورد انتظار گزینه‌ها را برای نهادهای مختلف درگیر، مانند سایر بخش‌های دولت و کسب‌وکارهای کوچک و نحوه تضمین و اجرای مطابقت با گزینه‌های مقرراتی شفاف کند. ارزیابی باید پیامدهای احتمالی اقتصادی، زیست‌محیطی، اجتماعی و توزیعی یک مقرره را در نظر گرفته و تحلیلی جامع از تأثیر آن ارائه دهد [23].

برای یک نظام تنظیمی «خوب» دو بُعد وجود دارد. اولین مورد مربوط به ابزارها یا اشکال قانونی انتخاب شده به‌منظور دستیابی به نتایج مطلوب است که توسط اهداف تنظیمی تعریف می‌شود. در این راستا، ارزیابی تأثیرات قانون، به شناسایی علت ریشه‌ای مسئله‌ای که مقررات برای رسیدگی به آن طراحی شده است کمک می‌کند. دومی مربوط به رویه‌ها یا فرایندهایی است که ابزارها توسط آنها فرموله و اعمال می‌شوند. بنابراین، ارزیابی تأثیرات قانون می‌تواند به هر دو بُعد نتیجه و فرایند اهداف ملی کمک کند [23]. لذا، استفاده از ارزیابی تأثیرات باید هر دو بُعد نتیجه و فرایند خط‌مشی‌گذاری را بهبود بخشد. به این معناست که سنجش اثر هم به دستیابی به نتایج مطلوب خط‌مشی و هم به فرایند خط‌مشی‌گذاری مؤثرتر در داخل دولت کمک می‌کند [24].

لازم به ذکر است؛ موقعیت‌محوری ارزیابی تأثیرات قانون از این واقعیت ناشی می‌شود که استانداردهایی را برای کل فرایند صورت‌بندی خط‌مشی فراهم می‌کند [25]. همچنین، ارزیابی تأثیرات قانون می‌تواند ابزاری برای کنترل سیاسی بوروکراسی توسط سیاستمداران دولت مرکزی باشد [26]. انتشار دستورالعمل‌های ارزیابی تأثیرات قانون نباید با رویکرد «یک اندازه مناسب برای همه» در خط‌مشی اشتباه گرفته شود، که مغایر با هدف ارزیابی تأثیرات قانون است [23].

در‌واقع، ارزیابی تأثیرات قانون، باید به تصمیم‌گیری در مورد مناسب بودن اقدام و اینکه آیا مقررات بهترین روش برای رسیدگی به مسئله است کمک کند. از‌این‌رو و به‌دلیل مشاوره نظام‌مند، معیارهای انتخاب خط‌مشی و تحلیل اقتصادی در مورد چگونگی تأثیر هزینه‌ها و مزایای مقررات پیشنهادی بر طیف گسترده‌ای از بازیگران، ارزیابی تأثیرات قانون به یک مؤلفه اساسی از حکومت تنظیم‌گر هوشمند مورد حمایت سازمان‌های بین‌المللی شد. گفتنی است؛ بسیاری از کشورها تعهد مقامات مقرراتی را برای انجام ارزیابی تأثیرات پیشین در طول فرایند تهیه پیش‌نویس و قبل از تصویب قانون معرفی کرده‌اند [22].

4-2. تعریف ارزشیابی تأثیرات قانون

ارزشیابی تأثیرات قانون مجموعه‌ای از رویه‌هایی است که برای ارزیابی قوانین و مقررات استفاده می‌شود. این ارزیابی می‌تواند هم پیشینی (یعنی در مرحله صورت‌بندی خط‌مشی و ارزیابی پیشنهادیه‌ها) و هم پسینی انجام شود، هرچند اغلب به‌صورت پیشینی انجام می‌شود. ارزیابی تأثیرات قانون معمولاً حول مراحل تعریف مسئله، شناسایی طیفی از گزینه‌ها، مشاوره، طبقه‌بندی هزینه‌ و فایده، طرحی برای پایش و بررسی، و انتخاب یک گزینه ‌براساس معیارهای تصمیم‌گیری مانند اثربخشی هزینه، به حداقل رساندن بار اداری، نسبت‌های تحلیل هزینه به فایده، یا آستانه‌ها انجام می‌شود [31]. ارزیابی تأثیرات قانون، ابزاری مبتنی‌بر شواهد برای حمایت از تصمیم‌گیری در نسبت مسائل عمومی است. در‌واقع یک ارزیابی نظام‌مند، با این پرسش مواجه است که چگونه یک خط‌مشی پیشنهادی احتمالاً بر گروه‌های خاصی از ‌ذی‌نفعان و طیف خاصی از نتایج تأثیر می‌گذارد. این ابزار می‌تواند برای قانونگذاری اولیه، یا ‌مقررات‌گذاری (اجرای) ثانویه و یا هر دو اعمال شود؛ و به ادارات (دپارتمان) دولت مرکزی و نیز تنظیم‌گران مستقل، دولت‌های منطقه‌ای و مقامات محلی کمک کند. این ابزار اغلب به‌عنوان ابزاری کلی برای دولت شناخته می‌شود که نشان می‌دهد یک الگوی واحد را می‌توان برای انواع مختلف خط‌مشی‌ها و بخش‌ها اعمال کرد؛ هرچند اگر به روش مشارکتی عمل کند، ممکن است به‌عنوان رویکردی کلی برای جامعه نیز تلقی شود [27].

از دیدگاه بانک جهانی، ارزیابی تأثیرات قانون، «ابزاری است که به خط‌مشی‌گذاران کمک می‌کند تا سؤالات نظام‌مندی درباره گزینه‌های مختلف خط‌مشی و پیامدهای مداخلات دولت بپرسند» که هدف نهایی آن، بهبود کیفیت مقررات است [28]. ارزیابی تأثیرات قانون اصطلاحی است که برای توصیف فرایند سنجش نظام‌مند مزایا و هزینه‌های یک مقررات جدید یا یک مقررات موجود، با هدف بهبود کیفیت خط‌مشی‌های تنظیمی استفاده می‌شود [23]. ارزیابی تأثیر قانون، به ابزاری فرایندی تبدیل شده که پایه و اساس نگاهی جدید به حکمرانی تنظیمی مبتنی‌بر اصول قاعده‌گذاری مانند شفافیت، سازگاری، تناسب، پاسخ‌گویی، هدف‌گذاری و تابعیت است [29]. فرایند یادگیری تکرار‌شونده در ابتدای فرایند خط‌مشی‌گذاری شروع می‌شود و به موازات فرایند تصمیم‌گیری پیش می‌رود. همان‌طور که ارزیابی تکامل می‌یابد، ممکن است سؤالات جدیدی ظاهر شوند و یا داده‌های جدید نیاز به تفسیر مجدد مفروضات اصلی داشته باشند. در‌واقع، ارزیابی تأثیرات قانون یک مسئله خط‌مشی را توصیف می‌کند، راه‌حل‌های جایگزین را برای دستیابی به اهداف خط‌مشی شناسایی کرده و آثار احتمالی را سنجش خواهد کرد و اقداماتی را که باید انجام شود توصیف می‌کند.

ارزیابی تأثیرات قانون در ابتدا ابزاری بود برای اطمینان از اینکه دولت به طور مداوم بار مقرراتی بر شهروندان و مشاغل اضافه نمی کند. هدف از به‌کارگیری ارزیابی تأثیرات قانون این بود که از دولت بخواهیم به‌وضوح بیان کند که این مقررات چگونه بر اقتصاد و جامعه تأثیر می‌گذارد و همچنین تعیین کند که آیا راه‌هایی برای دستیابی به اهداف مشابه وجود دارد یا خیر، و اینکه آیا می‌توان قوانین را با هم ترکیب یا لغو کرد؟

شاخص‌هایی که برای ارزیابی تأثیرات قانون استفاده می‌شوند عبارت‌اند از تناسب، پاسخ‌گویی، سازگاری، شفافیت و هدفمندی. بدیهی است که ارزیابی تأثیرات قانون ابزار مفیدی برای پارلمان است؛ زیرا مبنای محکمی را برای بررسی دقیق قانونگذاری فراهم می‌کند. ارزیابی تأثیرات قانون همچنین می‌تواند در بررسی پس از ‌قانونگذاری مفید باشد، به‌دلیل اینکه حاوی بیانیه‌ای است از آنچه دولت انتظار داشت تأثیر داشته باشد [33].

ارزیابی تأثیرات قانون در سه بُعد موجد تغییراتی در فرایند خط‌مشی‌گذاری‌/ ‌قانونگذاری است:

• به‌عنوان یک سند عمومی، شفافیت را در مراحل اولیه تدوین خط‌مشی به ارمغان می‌آورد. در‌حالی‌که یادداشت توضیحی که همراه با پیش‌نویس قانون است، ابعاد حقوقی را به تفصیل شرح می‌دهد، ارزیابی تأثیرات قانون در مورد منطق مداخله، نتایج مشاوره، تجزیه‌و‌تحلیل مقایسه‌ای گزینه‌های مختلف و چگونگی احتمال تأثیرگذاری بر نتایج را گزارش می‌دهد.
• ارزیابی تأثیرات قانون، به‌عنوان یک فرایند یادگیری و ظرفیت‌سازی، تقویت‌کننده تبادلات بین بخش‌های مختلف، تجمیع‌کننده آمارها و منابع داده‌ای، هماهنگ‌کننده واحدهای مختلف جهت جانمایی مطالعات قبلی و تعمیق‌کننده گفت‌وگو با ‌ذی‌نفعان است. مدیران عمومی، تنظیم‌گران مستقل و خط‌مشی‌گذاران، یاد می‌گیرند که چگونه مفروضات خود را با توجه به شواهد موجود از طریق مشاوره و برآورد تأثیرات به چالش بکشند و دیدگاه پیرامونی خود را به روی گزینه‌های قابل‌ اجرا و قابل مقایسه باز کنند.
• ارزیابی تأثیرات قانون به‌عنوان یک ابزار ارتباطی است که به گفت‌وگو بین قوه مجریه و مقننه کمک کرده و گفت‌وگو با ‌ذی‌نفعان را ساختار می‌دهد؛ لذا این پتانسیل را دارد که یک ابزار چابک برای ارتباط با طیف وسیعی از مخاطبان و جامعه باشد که بلاشک به ارتباطات شفاف و درنتیجه مشروعیت و مقبولیت اجتماعی کمک می‌کند [27].

در تعریف دیگری، ارزشیابی تأثیرات قانون، بدین شکل تعریف شده است: 

• سندی است که از تصمیم‌گیری با شواهدی در مورد مزایا و معایب گزینه‌های جایگزین از نظر تأثیرات احتمالی آنها بر ‌ذی‌نفعان و نتایج پشتیبانی می‌کند.
• فرایندی است جهت یادگیری چگونگی به چالش کشیدن باورهای قبلی، یادگیری در مورد پیامدهای احتمالی مداخلات ممکن فعلی و آینده و ایجاد ظرفیت برای ارزشیابی.
• یک پلتفرم ارتباطی برای تعامل با ‌ذی‌نفعان، به‌منظور تسهیل نظارت بر قوه مجریه، و ارائه شواهدی که از انتخاب یک قاعده خاص حمایت می‌کند [27].

همچنین، ارزیابی تأثیرات قانون روشی برای تجزیه‌و‌تحلیل خط‌مشی است که می‌تواند با ارائه روش‌شناسی برای سنجش پیامدهای مقررات جدید و موجود، به خط‌مشی‌گذاران در طراحی، اجرا و پایش‌گری بر بهبود نظام‌های مقرراتی کمک کند. از نظر عملی، ارزیابی تأثیرات قانون با شناسایی و تجزیه‌و‌تحلیل مسئله و اهداف یک خط‌مشی تنظیمی خاص آغاز می‌شود، و سپس با سنجش هزینه‌ها و فایده‌های رویه‌‌های اجرایی ممکن، به‌منظور انتخاب گزینه‌ای که بیشترین منفعت عمومی را فراهم می‌کند، دنبال می‌شود [26]. منطق اساسی برای ارزیابی تأثیرات قانون این است که مقررات باید ‌براساس مورد به مورد ارزیابی شوند تا ببینند آیا آنها به اهداف خط‌مشی استراتژیک کمک می‌کنند یا خیر [23]. در‌واقع، ارزیابی تأثیرات قانون با تجزیه‌و‌تحلیل وضعیت پویا شروع می‌شود؛ ابتدا تعریف مسئله می‌کند که معمولاً ناظر به شکست بازار یا شکست مداخلات تنظیمی قبلی است؛ سپس وضعیت موجود را می‌سنجد و چگونگی پیشرفت آن در آینده، بدون هرگونه مداخله یا تنظیم‌گری را ترسیم می‌کند. درنهایت اهداف را که باید قابل اندازه‌گیری، قابل دستیابی، واقع‌بینانه و به‌هنگام باشند را نیز مشخص خواهد کرد [27].

4-3. تجارب گسترده ارزشیابی تأثیرات قانون در سطح جهان

ارزیابی تأثیرات قانون برای اولین‌بار در ایالات متحده توسط فرمان اجرایی ریگان در سال 1981 به تصویب رسید که همه آژانس‌های فدرال را ملزم می‌کرد که از این ابزار برای سنجش اثر هر مقرره جدید مهم استفاده کنند [26]. اگرچه اقبال به ارزشیابی تأثیر قانون از بیم آنکه (به جهت تصمیمات حرفه‌ای) ممکن است جایگزین تصمیم‌گیری سیاسی شهروندان و تعمیق‌کننده تضاد میان تکنوکراسی (فن‌سالاری) و دمکراسی شود، به‌طور گسترده مورد استفاده قرار نمی‌گیرد [19]، اما با‌این‌وجود بیشتر دولت‌های اروپایی در حال سرمایه‌گذاری در برنامه‌هایی برای «‌مقررات‌گذاری بهتر» و «حکمرانی تنظیمی خوب» هستند. لذا ارزیابی تأثیرات قانون، سنگ بنای این برنامه‌هاست، که اغلب در ترکیب با ابزارهای دیگر، مانند مشاوره، ساده‌سازی، کدهای رفتاری در تهیه پیش‌نویس قانونگذاری، و ابتکارات برای بهبود دسترسی به مقررات به‌کار می‌رود [25]. در سال 2003، کمیسیون اروپا سنجش اثر را برای پیشنهادیه‌های قانونی به‌عنوان وسیله‌ای برای «مقررات بهتر» معرفی کرد. نظام یکپارچه برای سنجش نظامند آثار اقتصادی، زیست‌محیطی و اجتماعی پیشنهادیه‌های خط‌مشی ایجاد شد؛ که هدف کلی بهبود کیفیت و شفافیت نتیجه ‌قانونگذاری اتحادیه اروپا بود [32]. بنابراین پس از یک دهه آزمایش و تجربه با ابزارهای مختلف ارزیابی خط‌مشی، کمیسیون اروپا از رویه سنجش اثر برای حمایت از فرایند تدوین خط‌مشی در چارچوب استراتژی «مقررات هوشمند» اتحادیه اروپا استفاده کرده است [21].

از 186 کشور مورد بررسی توسط بانک جهانی، 86 کشور سنجش اثر ‌مقررات‌گذاری را به‌صورت نظامند یا دوره‌ای انجام دادند. کمتر از نیمی از کشورها از معیارهای خاصی برای شناسایی مقررات مشمول سنجش اثر استفاده می‌کنند. برخی از آنها دارای آستانه مالی (مانند ژاپن و بحرین) هستند، برخی دیگر به اثرات اجتماعی و اقتصادی معتنابه توجه می‌کنند (به‌عنوان‌مثال، یونان مقرراتی که بیش از 40 درصد جمعیت کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد یا بر بخش‌های مهمی مانند گردشگری، شرکت‌های کوچک و متوسط، بخش دریایی تأثیر می‌گذارد) یا اثرات بر تجارت (به‌عنوان‌مثال، مولداوی فقط برای مقرراتی که حاوی استانداردهای شکل‌گیری کسب‌وکار هستند، سنجش اثر را انجام می‌دهد) [29]. تمامی 33 کشور پردرآمد OECD، ارزیابی تأثیرات قانون را انجام می‌دهند. اروپا و آسیای مرکزی مناطقی است که استفاده از ارزیابی تأثیرات قانون در آن گسترده‌ترین (شایع‌ترین) است، به‌طوری‌که 23 کشور از 25 کشور حداقل نوعی سنجش اثر را انجام می‌دهند (به شکل 2 نگاه کنید). با‌این‌وجود، شکاف آشکاری بین کشورهای پردرآمد OECD و اقتصادهای اروپا و آسیای مرکزی و بقیه جهان وجود دارد. برای مثال، در آمریکای لاتین و دریای کارائیب، 43 درصد، در شرق آسیا و اقیانوسیه تنها 32 درصد و در جنوب آسیا 29 درصد از کشورها ارزیابی تأثیرات قانون را انجام می‌دهند. در کشورهای جنوب صحرای آفریقا و خاورمیانه و شمال آفریقا، عملکرد ارزیابی تأثیر کاملاً پراکنده است و کمتر از یک‌چهارم کشورها هر نوع ارزیابی تأثیر را انجام می‌دهند [28].

بسیاری از کشورها (از‌جمله کشورهای اروپای مرکزی) فرایندهای ارزشیابی تأثیرات قانون خود را اصلاح کرده‌اند. یکی از پیامدهای اصلی این اصلاح‌گری، این است که آیا یک نهاد ناظر بر ارزیابی تأثیرات قانون وجود دارد یا خیر؟ در‌واقع، به‌نظر می‌رسد یک اجماع گسترده جهت داشتن یک نهاد نظارتی قوی برای ارزیابی تأثیرات قانون در حال ظهور است. همچنین، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی قویاً ایجاد یک نهاد نظارتی مرکزی را به‌عنوان مهم‌ترین سازوکار تضمین کیفیت پیشنهاد داده است [22].

4-4. فرایند ارزشیابی تأثیرات قانون

اکثر اشکال سنجش اثر ‌مقررات‌گذاری، هزینه و مزایای مقررات فعلی یا پیشنهادی و همچنین سناریوهای جایگزین برای انتخاب بهینه‌ترین راه‌حل برای دستیابی به نتایج مطلوب را در قالب دو روش پیشینی و پسینی ارزشیابی می‌کنند؛ ارزشیابی پیشینی، آینده‌نگر است و تغییر در رفتار ‌ذی‌نفعان و پیامدهای ناشی از آن را پیش‌بینی می‌کند؛ همچنین برآورد می‌کند کدام گروه از ‌ذی‌نفعان و به چه روشی تحت تأثیر مقررات قرار خواهند گرفت [18]. اما ارزشیابی پسینی، گذشته‌نگر است و هزینه‌ها و مزایای مقررات موجود را ارزشیابی کرده و این پرسش را طرح می‌کند که آیا حفظ وضعیت موجود می‌تواند هدف مورد نظر را برآورده کند یا خیر [18]. برخی معتقدند ارزشیابی تأثیرات قانون، به جهت تأمین مقدمات لازم برای تدوین خط‌مشی، این امر را تسهیل می‌کند؛ چراکه انتخاب نهایی تصمیم‌گیرندگان (چه سیاستگذاران و چه تنظیم‌گران) را با شواهد و ورودی‌های ‌ذی‌نفعان تقویت می‌کند [27]. در ادامه، عناصر مختلف فرایندی ارزشیابی تأثیرات ‌مقررات‌گذاری در قالب پیشنهادهای مختلف آمده است:

پیشنهاد اتحادیه اروپا

• تعریف مناسب مسئله و شناسایی اهداف خط‌مشی،
• شروع سنجش در زمانی‌که بررسی گزینه‌های متعدد، همچنان امکان‌پذیر است،
• جمع‌آوری اطلاعات (احتمالاً از طریق مشاوره) و سنجش داده‌ها، با انتخاب صریح معیارها، رویه‌ها و تکنیک‌های مرتبط و مناسب برای انتخاب مجموعه‌ مشخصی از اطلاعات،
• سنجش اثر پیشینی هر‌یک از گزینه‌ها،
• انتشار نتایج ارزیابی تأثیرات قانون [26].

پیشنهاد بانک جهانی

• تعریف یک مسئله تنظیم‌گری که معمولاً در 3 دسته شکست بازار، ناکارآمدی تنظیم‌گری و اهداف یا مقاصد جدید خط‌مشی قرار می‌گیرند،
• شناسایی گزینه‌های سیاستی و تنظیمی مختلف،
• جمع‌آوری داده‌ها که از مشاوره‌های عمومی، مصاحبه‌های تلفنی و حضوری، پرسش‌نامه‌های کاغذی، نظرسنجی‌های آنلاین، گروه‌های کانونی و ... جمع‌آوری می‌شوند،
• سنجش گزینه‌های جایگزین به روش تحلیل هزینه‌ـ فایده، هزینه‌ـ اثربخشی، تحلیل ریسک و ... و همین‌طور سنجش گزینه‌ عدم تغییر خط‌مشی،
• شناسایی گزینه‌ تنظیمی مرجح،
• ابلاغ (اطلاع‌رسانی) نتایج ارزیابی تأثیرات قانون انجام شده به ‌ذی‌نفعان و عموم [28].

پیشنهاد سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی

• تعریف مسئله با اتکای به زمینه شکل‌گیری آن و شکاف میان وضع موجود و اهداف،
• شناسایی گزینه‌های مختلف تنظیمی اعم از ‌مقررات‌گذاری و ... که تحقق‌بخش اهداف هستند،
• ارزشیابی آثار گزینه‌های بدیل از‌جمله هزینه‌ها، منافع و ... ،
• مشاوره عمومی به جهت مشارکت‌دهی همه ‌ذی‌نفعان،
• طراحی راهبردهای اجرا و انطباق برای هر گزینه اعم از ارزشیابی اثربخشی و کارایی و همچنین طراحی سازوکارهای پایش [17].

لذا، پیشنهاد سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی به‌نظر جامعیت خوبی دارد؛ چراکه هم زمینه‌مندی مسائل را توجه داشته و هم مشارکت ‌ذی‌نفعان را در فرایند ارزشیابی به‌درستی جانمایی کرده است.

پیشنهاد سازمان ملل

‌براساس نظر کارشناسان سازمان ملل، در عمل و در دنیای واقعی، مراحل ارزشیابی موکداً خطی و متوالی نیستند؛ بلکه کل فرایند ارزیابی تأثیرات قانون یک فرایند تحلیلی تکرار‌شونده بوده؛ فرایندی که مشتمل بر اجزای زیر است [27]:

1. تعریف مسئله،
2. اندازه‌گیری پایه،
3. اهداف و گزینه‌ها،
4. معیارهای تصمیم‌گیری و منطق مداخله،
5. مشاوره،
6. جمع‌آوری داده‌ها،
7. تجزیه‌و‌تحلیل و مقایسه گزینه‌های مختلف،
8. انتخاب یک گزینه،
9. محدودیت‌ها و عدم قطعیت،
10. پایش‌گری و ارزشیابی.

پیشنهاد رادالی

اساساً، بازیگران مختلف منطق، معیارها و سازوکار‌های تضمین کیفیت متنوعی را در ارزشیابی تأثیرات قانون وارد می‌کنند. به همین منظور رادالی، مؤلفه‌های ارزشیابی تأثیرات قانون را عبارت می‌داند از تعریف مسئله، شرح گزینه‌های مختلف، مشاوره و رایزنی، انتخاب یک روش برای تجزیه‌و‌تحلیل گزینه‌ها، آزمون‌های ویژه، ضوابط انتخاب از بین گزینه‌ها و انتخاب و پایش‌گری مقررات و گزارش‌ها.

همچنین ‌ذی‌نفعان مختلف ناظر به شاخص، موفقیت و منطق عمل ارزشیابی، دیدگاه‌های متفاوتی دارند که به‌شرح ذیل است:

جدول 6. دیدگاه ‌ذی‌نفعان به ارزشیابی تأثیرات قانون [25]

رادالی، هرکدام از مؤلفه‌ها را به این شرح تعریف می‌کند:

• تعریف مسئله (از نظر خطرات، نیازها و فرصت‌های بهبود در وضع موجود)،
• اتخاذ رویکرد نوین به حکمرانی با ارتقای فرایندها از رهگذر شفافیت، پاسخ‌گویی، مشاوره، شواهدمحوری، و استانداردسازی فرایند تنظیمی با کمک علوم طبیعی و اجتماعی،
• رسیدگی صریح به گزینه‌های متعدد، از‌جمله گزینه عدم مداخله، بدیل‌های بازار‌پسند برای مقررات، قانون نرم، توافق‌های داوطلبانه و مقررات سنتی «فرماندهی و کنترل»،
• روش‌شناسی‌های خاص برای تجزیه‌و‌تحلیل گزینه‌های تنظیمی مختلف، مانند تجزیه‌و‌تحلیل هزینه‌ـ فایده، تجزیه‌و‌تحلیل چند‌معیاره و سنجش ریسک،
• تعهد به پایش‌گری و بازنگری مقررات [25].

به‌هر‌حال، آنچه در فرایند ارزشیابی تأثیرات ‌مقررات‌گذاری وجود دارد ترکیبی از رویکرد پیشینی و پسینی در تحلیل و ارزشیابی است که اگر منضم به مشاوره عمومی در کل فرایند شود بسیار اثربخش‌تر عمل خواهد کرد. مشاوره هم مرحله جمع‌آوری داده و اطلاعات است و هم جزئی از حکمرانی باز و شفاف. همان‌طور که گفته شد، این مرحله‌ای است که تصمیم‌گیرندگان می‌توانند از پتانسیل ارزیابی تأثیرات قانون به‌عنوان یک ابزار ارتباطی استفاده و ‌ذی‌نفعان می‌توانند از پتانسیل آن برای پاسخ‌گویی استفاده کنند. همچنین، مشاوره بیشتر زمانی سودمند است که در مراحل اولیه انجام شود، زمانی که ذهن تنظیم‌کننده‌ها بر روی گزینه مداخله‌ای خاصی متمرکز نیست؛ پیشنهاد این است که قبل از انتخاب گزینه تنظیمی مرجح، از اطلاعیه‌های (اخطارهای) قبلی در مورد قاعده‌گذاری و امکان اظهار‌نظر در مورد شواهد، مدل‌ها و داده‌ها استفاده شود [27].

شکل 4. فرایند ارزیابی اثر ‌مقررات‌گذاری [18]

4-5. روش های ارزشیابی تأثیرات قانون

برخی معتقدند هیچ مدل یا روش واحد و استانداردی وجود ندارد که بتوان در فرایند ارزشیابی تأثیر ‌مقررات‌گذاری به‌کار برد؛ بلکه باید مناسب‌ترین روش برای یک کشور را بومی‌سازی کرد. ضمن آنکه تصمیم در مورد اینکه کدام مقررات مشمول ارزشیابی اثر ‌مقررات‌گذاری رسمی خواهد بود، مستقلاً از ناحیه مقررات‌گذاران اتخاذ می‌شود [19]. با‌این‌وجود، برخی روش‌های مرسوم ارزشیابی تأثیرات ‌مقررات‌گذاری در ادامه آمده است:

• تحلیل هزینه‌-فایده

پرکاربردترین روش تحلیل اثر ‌مقررات‌گذاری «تحلیل هزینه- فایده» است. در این روش، مجموع منافع (برای اقشار مختلف جامعه) یک مقرره، به‌صورت رویه‌ای محاسبه شده و با هزینه کل مقایسه می‌شود. در‌نتیجه این مقایسه، اگر وزن فایده بیشتر باشد، تصمیمی که باید اخذ شود به‌طور بالقوه پشتیبانی می‌شود، اما اگر وزن هزینه زیاد بود، توصیه به تمرکز بر تصمیمات جایگزین می‌شود. هدف این تحلیل عمدتاً تخصیص منابع محدود به روشی است که رفاه خالص جامعه را به حداکثر برساند؛ لذا باید تمام آثار مقررات را در نظر گرفت و از تمرکز بر مزایا و هزینه‌های جزئی صرف‌نظر کرد.

نکات زیر باید در تحلیل هزینه- فایده در نظر گرفته شود [19]:

• تحلیل هزینه- فایده باید امکان مقایسه جنبه‌های مطلوب و نامطلوب خط‌مشی‌های در نظر گرفته شده برای اجرا را فراهم کند،
• باید به تصمیم‌گیرندگان فرصت داده شود تا منافع و هزینه‌های خط‌مشی‌های مختلف در ایجاد مقررات را ارزشیابی کنند،
• تحلیل هزینه و فایده باید برای تصمیمات مقرراتی مهم و جامع ضروری باشد،
• منافع و هزینه‌های خط‌مشی‌های پیش‌بینی شده باید تا حد امکان به‌صورت عددی بیان شود. عدم قطعیت‌ها باید به‌خوبی تعریف و برآورد شوند. بنابراین، باید یک راه سازنده برای تصمیم‌گیری فراهم شود،
• در محاسبه سود و هزینه باید از مفروضات اقتصادی استفاده شود. اگرچه ابتدا رابطه بین سود و هزینه مورد بحث قرار می‌گیرد، اما توزیع منافع و هزینه‌ها نیز باید در نظر گرفته شود.

این روش در جاه‌طلبانه‌ترین شکل خود، آثار پویا و تأثیرات بهره‌وری، نوآوری و تجارت را در نظر می‌گیرد [27].

• تحلیل هزینه‌-اثربخشی

تحلیل هزینه‌- اثربخشی، کاربردی‌تر از تحلیل هزینه‌ـ فایده است. تحلیل هزینه‌ـ اثربخشی، ناظر به هزینه گزینه‌های مختلف برای دستیابی به یک هدف بر روی جامعه است. این رویکرد که به داده‌ها و زمان کمتری نسبت به تحلیل هزینه‌ـ فایده نیاز دارد؛ گزینه‌های سیاستی را که سود کمتر و هزینه بیشتری برای دستیابی به نتایج مطلوب دارند را حذف می‌کند؛ هرچند نمی‌تواند گزینه بهینه خط‌مشی را آشکار کند. این روش زمانی استفاده می‌شود که مزایای بالقوه مقررات طرح‌ریزی شده قابل اندازه‌گیری نباشد و یا اندازه‌گیری منافع، مناسب نباشد [19]. هنگامی که منفعت مشخص است یا هدف توسط دولت یا یک سازمان بین‌المللی تعیین می‌شود، این تکنیک مقرون‌به‌صرفه‌ترین راه برای رسیدن به یک هدف را مشخص می‌کند [27].

• روش‌‎های دیگر

روش‌های متداول دیگر در ادامه اجمالاً توضیح داده شده‌اند:

• تحلیل ارزشیابی هزینه: در این روش تحلیل، هزینه‌های مقررات طراحی ‌شده برای جامعه، دنیای ‌کسب‌و‌کار و دولت با نادیده گرفتن مزایای خط‌مشی‌های جایگزین، ارزشیابی می‌شود.
• تحلیل ارزیابی فایده: تحلیل ارزیابی فایده، بر ارزیابی مزایای احتمالی مقررات بدون توجه به هزینه‌های آنها متمرکز است؛ این تحلیل زمانی استفاده می‌شود که هزینه یک مقررات نسبت به منافع اجتماعی آن ناچیز باشد.
• تحلیل ارزیابی مخاطره: تحلیل مخاطره با شناسایی مخاطراتی که ممکن است توسط مقررات طراحی شده ایجاد شود، فرصت انتخاب بین گزینه‌ها را برای خط‌مشی‌گذاران فراهم می‌کند. از‌آنجا‌که تمرکز بر مخاطرات مستلزم تمرکز بر مزایا و معایب خروجی‌های خط‌مشی نیز است؛ لذا، می‌توان اطلاعات محدودی در مورد این هزینه‌ها و منافع نیز در این روش به‌دست آورد [19]
• تحلیل چند‌معیاره: این موضوع زمانی مفید است که گزینه‌ها باید ‌براساس معیارهای مختلف رتبه‌بندی شوند[27].

جدول 7. روش‌های مورد استفاده در تحلیل اثر مقرراتی [19]

4-6. چالش‌های انجام ارزشیابی تأثیرات قانون

از‌آنجا‌که ارزشیابی تأثیرات ‌مقررات‌گذاری، برخوردار از فرصت‌ها و تهدیدهاست، بنابراین با چالش‌هایی نیز مواجه است.

جدول 8. تهدیدها و فرصت ها در تحلیل اثر مقرراتی [19]

برخی از چالش‌های عمده در انجام ارزیابی اثر ‌مقررات‌گذاری به‌شرح ذیل است [18]

• فقدان اراده سیاسی: اراده سیاسی برای ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری، امری حیاتی است. فقدان اراده سیاسی می‌تواند موفقیت این ابزار را با اختلال مواجه کند.
• شناسایی مسئله: شناسایی صحیح مسئله، برای شروع فرایند ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری ضروری است.
• جمع‌آوری داده‌ها: جمع‌آوری و تحلیل داده‌ها، حیاتی‌ترین جنبه در ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری است. دقت نتایج به کیفیت داده‌ها بستگی دارد که به‌دلیل عدم آگاهی از مزایای ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری، ممکن است ‌ذی‌نفعان در به‌اشتراک‌گذاری داده‌های محرمانه یا صحیح، همکاری مناسب را نداشته باشند.
• برخورد با انواع مختلف داده‌ها: اغلب، داده‌های موجود، ترکیبی از داده‌های کمّی‌و‌کیفی است که در زمان مقایسه با چالش مواجه می‌شود؛ زیرا تفسیر داده‌های کیفی می‌تواند از فردی به فرد دیگر متفاوت باشد.
• نگاشت ‌ذی‌نفعان: یکی دیگر از وظایف مهم، فهرست کردن همه ‌ذی‌نفعان مربوطه است که از مقررات متأثر می‌باشند که باید تمام هزینه‌ها و منافع (مستقیم و غیرمستقیم) مقررات برای هر‌یک از آنها، و همچنین بر اقتصاد، محیط زیست و جامعه برآورد شود.
• برخورد با نتایج دارای سوگیری: تعاملات ‌ذی‌نفعان در مواقعی تمایل به سوگیری دارد که این سوگیری‌ها مانع دسترسی به داده‌های دقیق است. هرچند متقاعد کردن ‌ذی‌نفعان در مورد اهمیت و مزایای ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری و همین‌طور اطمینان از حفظ محرمانگی داده‌ها، محدودیت دیگری است که در این بین وجود دارد.
• تعیین (احراز) تأثیر: هنگام انجام ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری پسینی، گاهی اوقات به‌دلایل مختلف اثری ایجاد می‌شود که قابل اسناد به ماده مشخصی از یک مقرره نیست.
• چالش‌های برآورد: برآورد هزینه‌های انباشته شده در کل بازه زمانی اجرای مقررات می‌تواند یک چالش باشد.
• شخصی‌سازی (سفارشی کردن) ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری: هیچ روش تعریف شده یا مشخصی برای انجام ارزیابی اثرات ‌مقررات‌گذاری وجود ندارد و این فرایند انعطاف‌پذیر است. بنابراین، شخصی‌سازی (سفارشی‌سازی) ابزار با توجه به واقعیت‌های زمینی و داده‌های در دسترس، گاهی اوقات می‌تواند کار سختی باشد.
• فقدان دانش کافی: دانش محدود در میان خط‌مشی‌گذاران و نسبت به ابزار و فرایندهای خط‌مشی‌گذاری، اغلب می‌تواند منجر به تصمیم‌گیری و اجرای اشتباه شود.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

در پژوهش حاضر تلاش شد مفهوم ارزشیابی آثار مقررات و بار مقرراتی، تبیین شود. در‌عین‌حال که تاکنون ارزشیابی بار مقرراتی لوایح و طرح‌های پیشنهادی، به‌طور عمده متمرکز بر ارزیابی هزینه‌های اجرا و متابعت کسب‌وکارها و بنگاه‌ها از مقررات بوده است، اما در این پژوهش سعی شده است که این هزینه‌ها را ابتدا متوجه خود مجلس به‌عنوان نهاد ‌قانونگذار کنیم. در سال‌های اخیر، تمایل چشمگیری به ارزیابی لوایح و طرح‌ها، به‌عنوان یکی از عوامل ارتقای کیفیت فرایند قانونگذاری در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، ایجاد شده است تا از آن رهگذر هم بار مقرراتی کاهش یابد و هم آثار پیش‌نویس‌های قانونی، ارزشیابی شود.

گفتنی است؛ ارزشیابی تأثیرات قانون در حال حاضر در بسیاری از کشورها تحت نام‌های مختلف سنجش اثر، تحلیل اثر، ارزشیابی تأثیر، ارزشیابی خط‌مشی یا سنجش خط‌مشیدر فرایندهای خط‌مشی‌گذاری دولتی تجربه می‌شود. در اتحادیه اروپا، ارزیابی تأثیرات قانون به‌عنوان بخش عمده‌ای از حرکت (انگیزه) برای مقررات بهتر و مقررات هوشمند در نظر گرفته می‌شود. بنابراین، بسیاری از کشورهای اروپایی برنامه‌های مقررات بهتر و چارچوب‌های قانونگذاری را برای معرفی ارزیابی تأثیرات قانون به‌عنوان ابزاری برای بهبود فرایندهای تنظیم‌گری اتخاذ کرده‌اند [22].

مجلس شورای اسلامی لازم است ناظر به تجاربی که در نسبت این دو موضوع وجود دارد و البته با بومی سازی تجارب فوق، اقداماتی را انجام دهد که برخی از آن موارد در جدول زیر گزارش و سپس توضیح داده شده است:

* تداوم یا تقویت آیتمها یا اقدامات .
** اصلاح رویه ها یا ایجاد سازوکارها.
مأخذ: یافته های پژوهش.

1.‌ تسریع در تصویب قوانین مرتبط با سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری

رهبر معظم انقلاب در دیدار مجلس یازدهم بر ضرورت تدوین قانون تحقق سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری تأکید فرمودند: «مسئله دیگر (این است که) به قانون‌هایی که از دل سیاست‌های کلی درمی‌آید، باید اهمیت داد. سیاست‌های کلی طبق قانون اساسی به رؤسای سه قوه یعنی به سه قوه ابلاغ می‌شود؛ این سیاست‌های کلی نظام اسلامی به دولت، به مجلس، به قوه قضائیه ابلاغ می‌شود که هرکدام وظایفی در قبال اینها دارند؛ وظیفه مجلس این است که قانونگذاری را منطبق با این سیاست‌ها انجام بدهد؛ معارض با این سیاست‌ها نباشد؛ خب این خیلی اهمیت دارد؛ به این باید توجه کنید. الان من می‌خواهم عرض کنم مثلاً سیاست‌های کلی انتخابات، الان پنج شش سال است این سیاست‌ها ابلاغ شده، (ولی) قانون هنوز تنظیم نشده؛ این باید انجام بگیرد. یا سیاست‌های کلی قانونگذاری که آن هم یک سیاست‌هایی دارد؛ این سیاست‌ها بررسی شده است؛ روی آن کار شده، روی آن فکر شده؛ این هم بنظرم دو سال، سه سال است ابلاغ شده، اما هنوز قانونی براساس آنها گذاشته نشده؛ این هم یکی از توصیه‌های ما». یکی از مختصات مهم سیاست‌های کلی که هم در روح و هم متن آن مندرج است، توجه به بُعد ارزشیابی و بار ‌مقررات‌گذاری است که تحقق آن بلاشک هم توان ارزشیابی تأثیرات قانون را بالا خواهد برد و هم‌ از تولید بار مقرراتی زیاد جلوگیری می‌کند.

2.‌ بازنگری جامع قوانین

تنقیح و تدوین، دو وظیفه مهم مجلس شورای اسلامی در شرایطی است که سابقه مدید قانونگذاری و عدم فطانت به انجام این دو مهم به‌طور تاریخی، کشور را با تورم قانونی مواجه کرده و این تورم هم جوامع هدف سالم را در اجرای قوانین دچار تحیر کرده و هم امکان سوءاستفاده نا‌اهلان از این محیط بعضاً متعارض و متزاحم را ایجاد کرده است. تنقیح قوانین، باعث ازاله حشویات، تعارضات و تزاحمات قانونی است و تدوین قوانین نیز با ارزشیابی آثار قوانین، میزان تحقق اهداف قانونگذار از پس اجرای قانون را معین می‌کند.

3.‌ حذف یک مقرره در قبال تصویب یک مقرره

هر کدام از طراحان پیش‌نویس‌های قانونی اعم از طرح و لایحه لازم است به باری که قانون پیشنهادی بر افراد، مشاغل، سازمان‌های اجتماعی و حاکمیت وارد می‌کند توجه داشته باشند. برای آنکه این توجه کاملاً ساختارمند شود و فقط به توصیه اکتفا نشود باید به میزان وزن باری که قانون پیشنهادی به یک حوزه قانونگذاری وارد می‌کند از همان حوزه، همان میزان بار کم شود. این راهبرد، نوعی تنقیح را در خود به شکل تضمین ‌شده دارد و باعث می‌شود در‌مجموع، بار جدیدی به حوزه‌های تقنینی وارد نشود.

4.لایحه‌محوری

نمایندگان مجلس باید این اصل را به رسمیت بشناسند که اولویت، قانونگذاری از طریق لایحه است. بدین‌معنا که نمایندگان از ارائه طرح، به‌جزء موارد خاص و استثنایی، پرهیز کنند و همه تلاش خود را برای اعمال ابزارهای نظارتی در راستای الزام دولت به ارائه لوایح ضروری و ارتقای کیفیت لوایح طی رسیدگی و بررسی در کمیسیون و صحن علنی به‌کار گیرند. همچنین التزام نمایندگان مجلس و دولت به انجام دقیق تمامی مراحل فرایند ارزشیابی تأثیرات قانون از دیگر نکات مهم در انجام درست فرایند ارزشیابی تأثیرات قانون است. در‌واقع برای اینکه پارلمان‌ها بتوانند از ارزیابی تأثیرات قانون به‌خوبی استفاده کنند، باید ظرفیت تحلیل مؤثر و انتقادی این ارزیابی‌ها را داشته باشند [30].

5.‌ واسپاری ارزشیابی تأثیرات قوانین به دولت

مجلس به جهت فقدان ساختار و بوروکراسی، فقدان منابع مالی لازم و فقدان داده و اطلاعات در موضوع پیش‌نویس قوانین و همین‌طور داده‌های به‌دست ‌آمده پس از اجرا، امکان انجام ارزشیابی تأثیرات همه قوانین را ندارد؛ لذا چاره‌ای نیست که این مهم را به دولت بسپارد.

6.‌ ارزیابی مضاعف و متقاطع مجلس

مجلس می‌تواند متعاقب تولید پیوست ارزشیابی تأثیرات قوانین توسط دولت، دو امکان ارزشیابی برای خود فراهم آورد: اول، ارزشیابی مضاعف موضوعات مهم که ارزشیابی اولیه آن توسط دولت انجام گرفته است و دوم، ارزشیابی متقاطع که می‌تواند هم ناظر به ارزشیابی فارغ از هدف باشد (چون ارزشیابی دولت معمولاً مبتنی‌بر هدف است) و هم ناظر به ارزشیابی روش‌شناختی ارزشیابی اولیه که دولت انجام داده است.

جدول 10. نسبت دولت و مجلس در انجام فرایند ارزشیابی تأثیرات قانون

مأخذ: همان.

7.‌ چک‌لیست ارزشیابی

شکل متداول اجرایی ارزشیابی تأثیرات قانون در قالب یک بازبینه (چک‌لیست) است. بدین‌نحو که پیشنهاد‌دهنده (طرح یا لایحه) ملزم به تکمیل دقیق، مستند و مستدل سؤالات بازبینه است. ازاین‌رو، هیئت‌رئیسه مجلس نیز موظف است طرح‌ها و لوایح فاقد بازبینه را برگشت داده و اعلام‌ وصول نکند.

جدول 11. چک‌لیست ارزیابی تأثیرات قانون [23]

8.‌ ضرورت ترکیب ارزشیابی پیشینی/ پسینی و مبتنی‌بر هدف‌/ فارغ از هدف آثار قوانین

ارزشیابی آثار قوانین هم به شکل پیشینی و قبل از اجرا با ابزار پیش‌بینی ممکن است و هم به شکل پسینی و بعد از اجرا؛ هم با رویکرد مبتنی‌بر هدف ممکن است و هم با رویکرد فارغ از هدف. بر این اساس، چهار حالت ارزشیابی وجود دارد که عبارت است از:

جدول 12. نهاد مطلوب ارزشیابی‌کننده در نسبت رویکرد و زمان ارزشیابی

ماخذ: یافته های پژوهش.