خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

بررسی تجربیات تاریخی نشان از آن دارد که هیچ‌گاه تعاملات سطح بالای اقتصادی میان کشورها خالی از عنصر «سیاست و قدرت» نبوده؛ اما اکنون که جهان وارد دوران چندتکه ‌شدن شده، اهمیت عنصر «قدرت» در برقراری تعاملات فراملی دوچندان شده ‌است. مهم‌ترین وصف دنیای جدید عبارت است از: وارونه‌ شدن سیاست یکپارچگی اقتصادی جهانی و نوعی از وارونگی که اغلب براساس ملاحظات استراتژیک و ژئوپلیتیک راهبری می‌شود.

شدت و تواتر تحولات اقتصادی - سیاسی، بسیاری از اندیشمندان و صاحب‌نظران را به این جمع‌بندی رسانده ‌است که منطق حکمرانی اقتصادی نیازمند بازنگری اساسی است؛ حرکت زنجیره‌های ارزش و تأمین جهانی از وضعیت یکپارچگی به‌سمت چندتکه ‌شدن در حوزه‌هایی نظیر نظام پولی، نظام پرداخت، ساختار ذخایر بین‌المللی، شبکه‌های دیجیتال، تجارت بین‌الملل، فناوری و صنعت و حوزه زیرساخت، مقوم این دیدگاه است که منطق حکمرانی دوران جهانی ‌شدن، دیگر برای دوران جدید قابل ‌استفاده نیست. به‌طوری‌که درحال‌حاضر، انگاره «مزیت نسبی»، که سکه رایج دوران «جهانی‌سازی» بود، اینک جای خود را به گفتمان‌های «ایمن‌سازی» و «انتخاب» داده است؛ همچنین در حوزه‌های دارای دلالت راهبردی، تاب‌آور ‌شدن زنجیره‌های ارزش و تأمین، در اولویت بسیار بالاتری نسبت به بهینگی آن زنجیره‌ها (شامل پارامترهایی نظیر هزینه نیروی کار و انرژی ارزان‌تر، لجستیک بهینه‌تر و...) قرار می‌گیرد. پرواضح است که در این دنیای جدید، روزبه‌روز سطح هم‌پوشان دایره اقتصاد، سیاست و امنیت بیشتر می‌شود.

به‌موجب حرکت جهان به‌سمت چندتکه شدن و کاهش سطح یکپارچگی جهان، زمینه برای جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل فراهم شده ‌است؛ اساساً تحریم در جهان یکپارچه کارایی حداکثری دارد و هرچه سطح یکپارچگی جهان کاهش یابد، از اثرگذاری تحریم کاسته می‌شود. فرض مهم نوشتار حاضر آن است که اقتضای نظام سیاستگذاری کشور در شرایط حاضر، تدبیر اقتصاد با فرض ماندگاری تحریم است. اتخاذ این دست‌فرمان سیاستی، اقتصاد کشور را برای بدترین سناریو آماده می‌کند. همچنین گفتنی است که گفتمان جانمایی جدید در شرایط رفع تحریم‌ها با سهولت بیشتری امکان پیشبرد دارد.

نقطه نظرات /یافته‌های کلیدی

دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید را می‌توان در دو سطح به این شرح معرفی کرد:

الف) تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور (بازه زمانی کوتاه‌مدت): اینجا منظور، رفع آسیب‌پذیری‌های اساسی کشور و افزایش تاب‌آوری درخصوص اقلام و کالاهایی است که ایجاد خلل در زنجیره آنها می‌تواند حتی در بازه زمانی کوتاه‌مدت، اقتصاد و به‌تبع امنیت کشور را دچار اختلال و نابسامانی کند. دو محور اصلی ذیل این راهبرد عبارت‌اند از: 1. ایمن‌سازی زنجیره واردات اقلام اساسی کشور و 2. ایمن‌سازی زنجیره صادرات کامودیتی‌های ایران (به‌صورت مشخص نفت).

ب) ‌احیا و جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی– سیاسی- امنیتی منتخب (بازه زمانی میان‌مدت و بلندمدت):

•  وقتی از «جهش» صحبت به میان می‌آید، منظور آن است که راهبرد جانمایی جدید نه‌فقط باید عقب‌ماندگی‌های اخیر ناشی از تحریم را مرتفع کند، بلکه باید کشور را به نقطه تولید نقش و قدرت نزدیک کند.
•  استفاده از واژه «قدرت» و عبارت «جهش قدرت» این دلالت را دارد که دستور کارهای ذیل راهبرد جانمایی جدید باید در قدوقواره «کلان‌معامله» باشند و بتوانند نقش استراتژیک جدید برای کشور در منطقه و فرامنطقه تولید کنند؛ نقشی که ازسوی کنشگران منطقه و فرامنطقه معتبر تلقی شود و مورد پذیرش قرار گیرد و ازسوی دیگر، کنشگران متخاصم نتوانند آن نقش را به‌راحتی نادیده گیرند یا تخریب کنند. حوزه‌هایی نظیر جذب سرمایه (به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اخذ وام خارجی)، جذب فناوری، جذب صنعت و وابسته‌سازی کشورهای منطقه و فرامنطقه به انرژی، بار و داده (خطوط انتقال انرژی، زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی، دریایی و جاده‌ای و خطوط انتقال داده) مواردی محسوب می‌شوند که ظرفیت ایجاد جهش در قدرت ایران را دارند. به بیان دیگر، راهبرد جانمایی جدید با تمرکز بر گفتمان جهش قدرت، تمرکز خود را بر شاهرگ‌های روابط اقتصادی بین‌المللی (که محل کنش حاکمیت‌ها و شرکت‌های بزرگ‌مقیاس دولتی و خصوصی است) معطوف کرده ‌است و متعرض مویرگ‌های تجاری نمی‌شود.
•  استفاده از عبارت «کمربندهای اقتصادی-سیاسی-امنیتی» دالِّ بر آن است که راهبرد جانمایی جدید، نگاهی کل‌نگر و جامع به پدیده کریدور با کمربند دارد و این مفهوم را صرفاً به‌عنوان مسیر حمل‌ونقل در نظر نمی‌گیرد.
•  فرض ضمنی پشت واژه «انتخاب» آن است که نظام سیاستگذاری حال حاضر ایران، نه در موقعیت «اختیار میان گزینه‌های متکثر و متعدد»، بلکه در وضعیت «حرکت در دالان باریک پیشرفت» قرار دارد. البته این موضوع خاص ایران نیست و بسیاری از کشورهای جهان در زمانه تغییر نظم در همین موقعیت قرار گرفته‌اند. به این معنا که نظام سیاستگذاری کشور پس از انتخاب و گزینش «کمربندهای اقتصادی - سیاسی - امنیتی موردنظر» باید تمام ظرفیت‌ها و امکانات خود را برای کنش مؤثر در آن کمربندهای منتخب به‌کار بگیرد و از به‌کارگیری غیربهینه ظرفیت‌های کشور برای پیشبرد دستور کار موازنه اقتصادی (مثبت یا منفی) پرهیز کند؛ هرچند که در عرصه سیاسی و دیپلماتیک ضرورت دارد گزینه‌های تعامل متنوع شوند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•  در راستای پیشبرد راهبرد «تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور» بهترین گزینه شورای ‌عالی امنیت ملی کشور است. در قالب این دستور کار جدید، شعام، کلان‌معاملات جدیدی را طراحی و مصوب کرده و به‌صورت مشخص وظیفه هریک از دستگاه‌ها، سازمان‌ها و حتی کنشگران بزرگ‌مقیاس حاکمیتی را در راستای پیشبرد کلان‌معاملات تعیین می‌کند و از همکاری با کنشگران بزرگ و چندبعدی خصوصی نیز بهره می‌برد.
•  نهاد، ساختار یا سازوکاری می‌تواند گزینه مناسب برای پیشبرد راهبرد «جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی – سیاسی - امنیتی منتخب» باشد که واجد این ویژگی‌ها باشد: 1. بهره‌مندی از یک ادراک بسط‌یافته از مفهوم امنیت ملی و توانایی بازتعریف دستور کارهای بخشی برمبنای آن ادراک؛ 2. توانایی هم‌بست کردن ظرفیت‌های کشور در حوزه‌های واجد دلالت‌های راهبردی؛ 3. حامل اراده حاکمیت برای بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل؛ 4. دسترسی حداکثری و بدون محدودیت به اطلاعات و تحلیل‌های دارای طبقه‌بندی؛ 5. مصونیت نسبت به محدودیت‌های نظارتی چندلایه در کشور؛ 6. توانمندی ایستادگی در مقابل مطالبات و فشارهای فروملی (نظیر مطالبات بخشی گروه‌های صاحب‌نفوذ و درخواست‌های استانی و شهرستانی غیرمنطبق با منافع کلان کشور)؛ 7. بهره‌مندی از دبیرخانه چابک و پویا؛ 8. دسترسی به پشتیبانی حداکثری ساختارهای نظامی، انتظامی و قضایی کشور و امکان طراحی تعامل همدلانه و رو به‌ جلو با این ساختارها؛ گزینه‌های پیشنهادی در این زمینه عبارت‌اند از: 1. رئیس‌جمهور؛ 2. معاونت اول رئیس‌جمهور؛ 3. سازمان برنامه ‌و بودجه.

1. مقدمه و بیان مسئله

در گزارش «ابتکار راهبردی ایران؛ جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در اقتصاد جهان؛ 1. خنثی‌سازی تحریم به چه معناست؟» عنوان شد که تحریم حداکثری صادرات نفت ایران (به‌عنوان عامل ایجاد اختلال در تولید منابع ارزی کشور) و همچنین تحریم نظام بانکی ایران (با هدف اخراج ایران از فضای مالی و بانکی جهانی‌ شده) باعث برهم خوردن کلان‌معامله سابق ایران شد؛ کلان‌معامله سابق اقتصاد ایران و بلوک غرب عبارت بود از: «صادرات نفت به کشورهای بلوک غرب و عضویت مؤثر و تعیین‌کننده در تامین انرژی آنها و در ازای آن، دسترسی به ارز جهان‌روا و واردات لوازم توسعه»؛ دسترسی به ارز جهان‌روا به‌معنای امکان فعالیت اقتصاد ایران در اتمسفر مالی و بانکی غرب بود. انباشت و سپرده ‌شدن ارز جهان‌روا در بانک‌های اروپایی و امکان تراکنش آزادانه آن در نظام مالی غرب زمینه واردات لوازم توسعه را فراهم کرده بود.

درواقع در حوزه‌های مختلف، زیست حکمرانی ایران اعم از نحوه بودجه‌ریزی، نگاشت نهادی متمرکز شده بر رویکرد تخصیص‌محوری و تقویت دیوان‌سالاری محدودکننده و انضباط‌محور، نحوه صورت‌بندی نظام رفاهی و نظام یارانه‌ها و... همگی برمبنای کلان‌معامله سابق ایران و تحت‌ تأثیر آن «زیست نفتی» شکل گرفته بود. تحریم، زیست نفتی ایران را هدف قرار داد و از آن ‌لحاظ که نظام سیاستگذاری کشور تغییر اساسی در ریل سیاستگذاری خود ایجاد نکرد، تحریم‌ها تأثیر قابل ‌توجهی بر زیست ایرانیان گذاشت که البته به‌مرور زمان و با افزایش تاب‌آوری اقتصادی، تا حدودی چالش‌های ناشی از تحریم مرتفع شد.

همچنین در آن گزارش بیان شد که تحریم را نمی‌توان پدیده‌ای گذرا و مقطعی تلقی کرد و عامل مهم دیگری وجود دارد که ماندگاری تحریم را توضیح می‌دهد؛ بررسی‌ها نشان می‌دهد که در سطحی کلان‌تر و عمیق‌تر، تحریم علیه ایران را باید در بستر رقابت جهانی بلوک‌های قدرت تحلیل و تفسیر کرد؛ توضیح اینکه در پرونده تقابل آمریکا با چین و روسیه، آمریکا به‌دنبال امنیتی‌سازی مسیر اقتصادی رقباست.

براساس مطالب گفته شده در آن گزارش، چهار روایت مرسوم از خنثی‌سازی تحریم، مشتمل‌بر: 1. رفع حقوقی تحریم و عادی‌سازی روابط اقتصادی با غرب، 2. دور زدن تحریم و صدور مجوزهای موردی، 3. استفاده از ابزارهای مقابله با تحریم (نظیر پیمان پولی، بانکداری فراساحلی و...) و درنهایت 4. اصلاحات اقتصاد داخلی در فضای سیاستگذاری کشور بازتکرار می‌شوند که باوجود اهمیت و فوریت، هیچ‌یک پاسخ دقیق به پدیده تحریم نیستند.

پاسخ دقیق به تحریم چیزی جز «جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل» نیست؛ در این نگاه بدیل، خنثی‌سازی تحریم علاوه‌بر سویه خارجی، وجوه اساسی در فضای سیاستگذاری داخلی خواهد داشت که در گزارش حاضر به‌طور خاص به بررسی وجوه اساسی و دلالت‌های نظری و ساختاری ذیل راهبرد «جانمایی جدید» خواهیم پرداخت.

توالی مباحث پژوهش به این شرح است: در بخش اول، مفاهیم و تعاریف مرتبط با راهبرد جانمایی جدید به بحث گذاشته خواهد شد. این مفاهیم عبارت‌اند از: زنجیره تأمین و زنجیره ارزش، کریدور یا کمربند اقتصادی، کلان‌معامله و درنهایت «ابتکار راهبردی ایران». در بخش دوم گزارش، مبانی نظری و در بخش سوم نیز دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید ارائه شده است. در بخش چهارم الزامات پیشبرد راهبرد جانمایی جدید مشتمل‌بر الزامات نظری و الزامات ساختاری- سازمانی بررسی و درنهایت در بخش آخر، محتوای گزارش جمع‌بندی و نتیجه‌گیری ارائه شده است.

گفتنی است که گزارش حاضر درحقیقت مقدمه‌ای بر گزارش‌های آتی است که در آنها ابتکار راهبردی ایران در نسبت با پهنه‌های جغرافیایی منتخب ارائه خواهد شد.

2. مفاهیم و تعاریف مرتبط با راهبرد جانمایی جدید

در این قسمت، مفاهیم و تعاریف مرتبط با راهبرد جانمایی جدید ارائه می‌شود.

2-1. زنجیره تأمین و زنجیره ارزش

یک زنجیره تأمین شامل تمام کنشگرانی است که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در برآورده‌ کردن نیاز یک اقتصاد دخیل‌اند. زنجیره تأمین نه‌تنها تولیدکننده و تأمین‌کنندگان را شامل می‌شود، بلکه شامل حمل‌ونقل، انبارها، خرده‌فروشان و حتی خود مشتریان نیز می‌شود. کارکردهای زنجیره تأمین شامل توسعه محصول جدید، بازاریابی، عملیات، حمل، توزیع، امور مالی و خدمات مشتری است، اما محدود به آنها نیست [1].

زنجیره ارزش فعالیت کاملی را توصیف می‌کند که بنگاه‌ها و نیروی کار انجام می‌دهند تا کالایی را از مفهوم اولیه خود به استفاده نهایی و مراحل پس از مصرف برسانند. این مفهوم شامل فعالیت‌هایی مانند تحقیق ‌و توسعه، طراحی، تولید، بازاریابی، توزیع و پشتیبانی از مصرف‌کننده نهایی است. همه بخش‌های موردنیاز برای نهایی‌ شدن کالا یا خدمات بخشی از زنجیره ارزش به شمار می‌روند. بعضی از زنجیره‌های ارزش جهانی، بعضی منطقه‌ای و برخی محلی (ملی)‌اند [2].

هر زنجیره ارزش جهانی نیز در اصل از تعدادی زنجیره‌های منطقه‌ای تشکیل شده‌اند. ازاین‌رو زنجیره‌های منطقه‌ای از اهمیت بیشتری برخوردارند. فعالیت‌های مندرج در زنجیره ارزش می‌توانند در شرکت واحدی انجام شوند یا بین شرکت‌های مختلف تقسیم شوند. در مسیر زنجیره ارزش، گام‌به‌گام بر ارزش کالا افزوده می‌شود تا درنهایت، کالای ساخته شده به دست مصرف‌کننده نهایی برسد [3].

تفاوت اصلی بین زنجیره ارزش و زنجیره تأمین این است که زنجیره تأمین با ساخت محصول و رساندن آن به مصرف‌کننده سروکار دارد؛ درحالی‌که زنجیره ارزش در پی راه‌هایی برای افزایش ارزش محصول در طول زنجیره تأمین است. به‌اصطلاح، زنجیره تأمین می‌تواند بخشی (تولید و تأمین مواد اولیه) از زنجیره ارزش باشد [4].

مفاهیم «زنجیره تأمین» و «زنجیره ارزش» پیوندی ناگسستنی با مفهوم «کریدور و کمربند» در معنای تکامل‌یافته آن دارند. به این منظور در ادامه، 6 سطح از کنش کریدوری (از ساده‌ترین به تکامل‌یافته‌ترین حالت) تشریح شده است. 

2-2. کریدور یا کمربند

برخلاف تصور رایج، مفهوم «کریدور یا کمربند» را نمی‌توان با زیرساخت حمل‌ونقل معادل دانست و مصادیق آن را صرفاً پل، جاده، ریل راه‌آهن و مسیر کشتیرانی معرفی کرد. کریدور دارای لایه‌های «پنهان» متعددی است و درنتیجه از «کریدور یا کمربند» کارکردی بسیار فراتر از زیرساخت حمل‌ونقل مورد انتظار است. زمانی که مفهوم کریدور در سطح فراملی مطرح می‌شود، لایه‌های پنهان و غیرملموس آن اهمیتی بسیار بیشتر نسبت به لایه‌های آشکار و ملموس آن پیدا می‌کنند.

کمربند اقتصادی را می‌توان به این صورت تعریف کرد: «روابط درهم‌تنیده‌ای از ابعاد اقتصادی، سیاسی، فرهنگی- اجتماعی و امنیتی میان بازیگران حوزه‌های جغرافیایی»[5]. در تعریفی دیگر، کریدور یا کمربند را می‌توان «نوعی از بازتعریف روابط میان دولت- ملت‌ها، شرکت‌های بزرگ (فعال در حوزه زیرساخت، لجستیک، صنعت، فناوری، تجارت بزرگ مقیاس) و...، گروه‌های پرنفوذ سیاسی و اقتصادی در بستر جغرافیا دانست که به‌موجب آن بازتعریف روابط، یک ارزشخاص، حداکثرسازی می‌شود.» در معنای تام، کریدور یا کمربند را می‌توان بستر یا زمینه طراحی نظم منطقه‌ای یا جهانی تلقی کرد.

در واقع کریدور اقتصادی حاصل یک یا چند کلان‌معامله است و زمانی از موفقیت بیشتری برخوردار می‌شود که زیرساخت‌های فیزیکی و سیاستی، هم‌زمان با یکدیگر توسعه یابند. برای مثال، کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات چین در تعریف ابعاد کمربندهای اقتصادی به پنج اصل: 1. اتصال زیرساخت، 2. یکپارچگی مالی، 3. تجارت بدون محدودیت، 4. هماهنگی سیاستی و 5. ارتباط مردم با مردم اشاره می‌کند [6]. در واقع کریدور یا کمربند اقتصادی، به معنای تام آن، زمانی ایجاد می‌شود که این پنج اصل به‌صورت هم‌زمان یا به‌صورت متوالی در جغرافیا تعین پیدا کنند.

دو مثال مشخص از کریدور یا کمربند در معنای تام آنها عبارت‌اند از: ابتکار کمربند و راه چین و کریدور اقتصادی هند-خاورمیانه- اروپا موسوم به کریدور آی‌مِک. هریک از این دو کریدور درصدد تولید نظم منطقه‌ای و جهانی با استفاده از اتصالات زیرساختی و درهم‌تنیدگی‌های سیاستی‌اند؛ ملموس‌ترین و شفاف‌ترین نمود این کریدورها زیرساخت‌های فیزیکی نظیر ریل، جاده و خطوط لجستیک دریایی‌اند که البته این سطح نازل‌ترین سطح یک کریدور است. پیمان‌های امنیتی، هم‌گرایی‌های سیاستی، درهم‌تنیدگی‌های تجاری، یکپارچه‌سازی استانداردها و... سطوح عمیق‌تر و البته غیرملموس یک کریدور یا کمربند محسوب می‌شوند.

به‌منظور تقریب به ذهن و برای بیان تفاوت میان کمربند اقتصادی و مسیر حمل‌ونقل، لازم است سطوح مختلف کنش بر مدار کریدور یا کمربند تشریح شود. پیش از آن ضروری است تأکید شود که هم مسیر حمل‌ونقلی و هم کریدور اقتصادی، هر دو در قالب جغرافیا تشخص و تعیّن می‌یابند، اما سطح تعیّن این دو کاملاً باهم متفاوت است.

سطح اول: ایجاد زیرساخت‌هایی اعم از خطوط انتقال انرژی، جاده، راه‌آهن، بندر، فرودگاه در راستای ایفای نقش ترانزیتی: این زیرساخت‌ها می‌توانند در راستای انتقال بار و انرژی کنشگران خارجی استفاده شوند و زمینه ترانزیت را برای کشور فراهم کنند؛ لازم است تأکید شود که اگرچه چنین زیرساخت‌هایی شرط لازم برای کنش کریدوری تلقی می‌شوند، عایدی حاصل از این سطح از کنش کریدوری حداقلی است و البته هزینه‌های تعمیر و نگهداری نیز در این رویه برعهده کشور میزبان است.

سطح دوم: ایفای نقش به‌عنوان جزئی از زنجیره تأمین: در این سطح از کنش کریدوری، شرکت‌های حوزه انرژی و لجستیک، ارائه خدمات تدارکاتی نظیر ساده‌سازی فرایند، ذخیره‌سازی، حمل‌ونقل و ترخیص کالا را در داخل کشور برعهده می‌گیرند. به‌عبارت ‌دیگر، در سطح دوم، انرژی، بار و کالای تولید شده در نقطه‌ای از جغرافیای ورودی، تحویل شرکت داخلی می‌شود و این شرکت داخلی است که براساس مزیت‌های خود و زیرساخت‌های کشور تصمیم می‌گیرد انرژی، کالا و بار را چگونه به جغرافیای مقصد منتقل کند.

سطح سوم: ایفای نقش به‌عنوان تجارت‌کننده: در این سطح از کنش کریدوری، دیگر صرفاً با شرکت‌های لجستیک و فورواردر مواجه نیستیم، بلکه اینجا شرکت‌ها و کنشگرانی وجود دارند که در جغرافیای کشور، مالک انرژی و بار هستند. یعنی این کنشگران به‌حدی از توانمندی مالی، قابلیت تجاری و اعتبار بازاری رسیده‌اند که می‌توانند انرژی، بار و کالای ساخته شده را از یک کنشگر خارجی خریداری کنند و در نقطه‌ای دیگر به کنشگری دیگر بفروشند. نکته مهم درخصوص این سطح از کنش کریدوری این است که شرکت تاجر ازآنجاکه بر انرژی، کالا و بار مالکیت دارد، می‌تواند هم در مرحله خرید (جغرافیای مبدأ) و هم در مرحله فروش (جغرافیای مقصد) روی قیمت چانه‌زنی کند.

سطح چهارم: ایفای نقش به‌عنوان جزئی از زنجیره ارزش: در این سطح، علاوه‌بر پیاده‌سازی سطوح قبلی، با شکل ‌دادن به زنجیره‌های ارزش و خوشه‌های تولید صنعتی در کشور، ارزش‌افزوده در داخل کشور خلق می‌شود. پیاده‌سازی چنین سطحی از کنش کریدوری، علاوه‌بر ایجاد زیرساخت‌های لجستیک و قابلیت‌های تجارت‌محور، نیازمند فراهم ‌آوردن سطح مکفی از توانمندی و ظرفیت صنعتی است که آن کنشگر بتواند بخشی از فراوری انرژی و فرایند تولید کالایی را با استاندارد خاص، قیمت مناسب و زمان کوتاه در داخل کشور برعهده گیرد.

سطح پنجم: ایجاد عاملیت تام در یک زنجیره ارزش یا کمربند اقتصادی: در این سطح از کنش کریدوری، که می‌توان آن را بالاترین سطح اقتصادی تلقی کرد، کلیت یک زنجیره ارزش، تحت قیمومیت و عاملیت یک یا چند کنشگر مؤتلف تشکیل می‌شود و شروع به کار می‌کند. در این سطح از کنش کریدوری، زنجیره تأمین، زنجیره ارزش، استانداردهای تولیدی، نظام تسویه مالی و ارزی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و طراحی قراردادهای اجتماعی، تحت مدیریت و اشراف یک یا چند کنشگر تحت ائتلاف ایجاد می‌شود.

سطح ششم: اتصال نقاط جمعیتی متراکم در قالب روابط اجتماعی- اقتصادی جدید و برقراری درهم‌تنیدگی‌های امنیتی: ویژگی ممتاز هر راهگذری ایجاد پیوند میان نقاط جمعیتی و قطب‌های ثروت و هدایت مازاد سرمایه و استعداد انسانی به نقاطی است که بهینه‌ترین بهره‌وری را حاصل می‌کند. نفس ارتباط میان نقاط جمعیتی به‌وسیله روابط اقتصادی، فرهنگی و سیاسی قابلیت تولید مناسبات پویای امنیتی، سیاسی و اقتصادی جدیدی را ایجاد می‌کند. از همین رو است که کشورهایی، که در دوره اخیر در پی ایجاد کمربندهای اقتصادی‌اند، تمرکز خود را بر ارتباطات انسانی قرار داده‌اند. جریان‌های کلان تجاری در حد اعلای خود، ارتباط مردم با مردم در قالب اتصال نقاط جمعیتی و نقاط تجاری با تراکم بالای جمعیتی هستند. رقابت در آینده نیز نه بر سر تصاحب مناطق جغرافیایی که بر سر تصاحب اتصالات جمعیتی است؛ در همین فضا، رقابت قدرت‌ها در عصر کنونی را می‌توان جنگ اتصالات معرفی کرد.

یکی از مصادیق جدی درهم‌تنیدگی‌های امنیتی اتصال زیرساختی در حوزه دیجیتال است که از کابل‌های زیر دریا تا شبکه ماهواره‌های کوانتومی را شامل می‌شود؛ منطق پشتیبان توسعه این اتصالات، ایجاد مسیرهای امن انتقال داده و ایجاد بستر حاکمیت بر داده میان اعضای کریدور است [7].

به‌عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت که هرچه سطح کنش بر مدار کریدور بالاتر می‌رود:

الف) ارتباط وثیق‌تری میان قطب‌های ثروت شکل می‌گیرد؛

ب) ارتباط مردم با مردم عمیق‌تر می‌شود و نظم اجتماعی تنیده‌تری شکل می‌گیرد؛

ج) موضوعیت و هویت خود مسیر افزایش پیدا می‌کند و مسیر صرفاً یک «محمل عبور» نیست، بلکه جزئی حیاتی از زنجیره ارزش است.

د) درهم‌تنیدگی اقتصادی- سیاسی کنشگران و کشورهای عضو کریدور افزایش می‌یابد.

هـ) استانداردهای اقتصادی، فنی، سیاسی، فرهنگی و حتی امنیتی کشورهای عضو کریدور به‌سمت یکپارچه ‌شدن حرکت می‌کند.

و) نقش مؤلفه «امنیت» در مدیریت و راهبردی کریدور پررنگ‌تر می‌شود.

ز) نقش کریدور در پاسخ به سؤال مشترک توسعه‌ای کشورهای نقش‌آفرین در کریدور پررنگ‌تر می‌شود.

2-3. کلان‌معامله

2-3-1. تعریف کلان‌معامله

منظور از کلان‌معامله «تعامل سطح بالای اقتصادی- سیاسی در حوزه‌های واجد دلالت راهبردی میان دو یا چند کشور است که منجر به تولید نقش استراتژیک برای کشورهای ذی‌نفع می‌شود».

- وقتی صحبت از «تعامل سطح بالا» به میان می‌آید، بخشی از اقدامات جاری دستگاه‌ها و کنشگران بخش خصوصی از دایره تحلیل خارج می‌شود. مشخصاً منظور از تعامل سطح بالا رابطه‌ای است که شکل‌گیری آن حاصل توافق اقتصادی- سیاسی (نه صرفاً اقتصادی و مبتنی‌بر منطق سود و زیان) میان دو یا چند کنشگر است که برای هریک از طرفین یا طرف‌ها «نقش راهبردی» تولید می‌کند؛ نقشی که ازسوی کنشگران منطقه و فرامنطقه معتبر تلقی شود و مورد پذیرش قرار گیرد و ازسوی دیگر، کنشگران متخاصم نتوانند بدون پرداخت هزینه قابل ‌توجه، آن نقش را نادیده گیرند یا تخریب کنند.

- استفاده از عبارت «حوزه‌های واجد دلالت راهبردی» این معنا را ایفاد می‌کند که «هر» تجارت و «هر» معامله اقتصادی میان دو یا چند کشور را نمی‌توان راهبردی تلقی کرد؛ در چارچوب این گزارش، حوزه‌هایی نظیر ترانزیت و زیرساخت حمل‌ونقل، تعاملات حوزه انرژی و خطوط انتقال آن، جذب صنعت و فناوری، سازوکارهای پرداخت و تسویه مالی و بانکی، زیرساخت‌های داده و شبکه، تجارت کامودیتی‌ها با تأکید بر اقلام اساسی و درنهایت جذب سرمایه در حوزه‌های فوق را به‌عنوان «حوزه‌های واجد دلالت راهبردی» در نظر گرفته می‌شوند.

- در انتهای تعریف سخن از «تولید نقش استراتژیک» به میان آمده است؛ در ادبیات روابط اقتصادی بین‌الملل، «نقش استراتژیک» به جایگاه یک کشور در زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و جهانی اطلاق می‌شود که با هزینه اندک در میان مدت قابل نادیده ‌گرفتن، حذف یا تخریب نیست. این نقش، خروجی مجموعه‌ای از درهم‌تنیدگی‌های اقتصادی میان دولت- ملت‌ها در حوزه‌های واجد دلالت راهبردی است.

2-3-2. ابعاد و مشخصات یک کلان‌معامله

به‌صورت مشخص، هر کلان‌معامله باید واجد ابعاد و مشخصاتی به این شرح باشد:

الف) پهنه جغرافیای موردنظر (اعم از یک یا چند کشور)؛

ب) حوزه­های کارکردی در تعامل با جغرافیای موردنظر: مصادیقی نظیر جذب سرمایه، تجارت و فراوری کامودیتی‏ها، تعامل در حوزه صنعت، جذب فناوری، تجارت انرژی، ترانزیت و تجارت انرژی، بار و داده...؛

ج) سطح کنش بر مدار کریدور: به‌طور مشخص باید تعیین شود که کلان‌معامله قرار است در کدام سطح از کنش کریدوری متوقف شود:

• آیا قرار است صرفاً اتصالات زیرساختی کشور در اختیار یک کمربند اقتصادی قرار داده شود؟
• آیا قرار است توان صنعتی کشور در مسیر خلق ارزش‌افزوده در مسیر کمربند به کار گرفته شود؟
• آیا ترتیبات مالی و بانکی خاصی توسط کشور بر یک کمربند اقتصادی بار می‌شود؟
• آیا اتصال نقاط جمعیتی و روابط شهر- شهر در یک کمربند اقتصادی مدنظر قرار خواهد گرفت؟
• آیا استانداردسازی و یکپارچه‌سازی رویه‌ها و استانداردهای مالی، بانکی، تجاری، گمرکی، محیط زیستی و... در تناسب با کمربند اقتصادی طرف تعامل رخ خواهد داد یا خیر؟
• علاوه‌بر تعاملات اقتصادی، کریدور موردنظر قوام‌بخش کدام پیمان‌ها و روابط امنیتی‌ است؟

د) جغرافیای کریدور: محمل تجارت (شامل تجارت دریایی، ریلی، جاده‌ای یا هوایی)، محل بارگذاری خطوط انتقال انرژی و داده

2-4. ابتکار راهبردی در نسبت با پهنه‌های جغرافیایی

به مجموعه کلان‌معاملات انتخابی و همچنین کریدورها یا کمربندهای منتخب کشور در نسبت با پهنه جغرافیایی موردنظر ابتکار راهبردی کشور در نسبت با آن پهنه جغرافیایی گفته می‌شود؛ به بیان دیگر، ابتکار راهبردی، صورت‌بندی کلان یک کشور از اراده‌اش برای مدیریت مجموعه کلان‌معاملات در نسبت با پهنه جغرافیایی موردنظر است؛ لذا ابتکار راهبردی ایران در نسبت با پهنه جغرافیایی موردنظر، رابطه همساز و «سازگار» کلیت سیاسی ایران با آن پهنه جغرافیایی را تعیین تکلیف می‌کند.

به‌منظور فهم عمیق‌تر از مفهوم کلان‌معامله و نسبت آن با ابتکار راهبردی، به شکل 1 دقت کنید. هریک از برش‌های عرضی را می‌توان یک کلان‌معامله نامید و تجمیع این کلان‌معاملات را می‌توان ابتکار راهبردی کشور در نسبت با پهنه جغرافیایی موردنظر معرفی کرد.

شکل 1. نمایش شماتیک مفهوم کلان‌معامله و ابتکار راهبردی

مأخذ: یافته‌های گزارش.

3. مبانی نظری

در این قسمت، مبانی نظری راهبرد جانمایی جدید ارائه می‌شود. ابتدا توضیح داده می‌شود که براساس تجربه تاریخی، توسعه کشورها در بستر روابط خارجی رقم خورده است؛ در بخش بعد بیان می‌شود که اکنون در دنیای جدیدی قرار گرفته‌ایم که مناسبات سیاسی و اقتصادی آن تفاوت‌های ماهوی با دوران «جهانی‌سازی پس از پایان جنگ سرد» دارد. در بخش سوم بیان خواهد شد که در این جهان جدید، امر سیاست و امر اقتصاد به‌شدت درهم‌تنیده شده‌اند و این درهم‌تنیدگی دلالت‌های مهمی به همراه خواهد داشت. در بخش چهارم نیز بیان شده که تغییرات جهان امروز باعث شده که جعبه‌ابزار اقتصادی در راستای تحکم سیاسی به‌شدت متنوع‌تر شده است و این‌گونه نیست که تنها ابزار، تحریم باشد.

3-1. نسبت توسعه و روابط بین‌الملل

بررسی‌های تاریخی نشان از آن دارد که تجربه‌های بسیار اندکی از توسعه در شرایط خودبسندگی (پاسخگویی به تمام تقاضای داخلی ازطریق عرضه داخلی) وجود دارد. در نقطه مقابل، تجربیات متعددی وجود دارد که توسعه کشورها در بستر روابط خارجی رقم خورده‌ است. دستیابی به مقیاس‌های تولید بالا، دسترسی به فناوری، تعامل سطح بالای صنعتی، روابط درهم‌تنیده تجاری، جذب سرمایه (در قالب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یا وام‌های خارجی)، تقویت زنجیره تأمین اقتصاد و... مؤلفه‌هایی‌اند که اقتصادها تلاش می‌کنند ازطریق برقراری روابط خارجی به آنها دست پیدا کنند. در ادامه به‌اجمال شواهدی از رابطه بین توسعه و روابط بین‌الملل بررسی خواهیم شد.

طرح مارشال (به‌عنوان یک طرح اقتصادی با پشتوانه نظری امنیتی و ژئوپلیتیک) ازطریق بازسازی زیرساخت‌ها، تقویت صنایع، ایجاد ثبات سیاسی و تشویق همکاری‌های اقتصادی، پایه‌های رشد و توسعه کشورهای اروپایی را پس از جنگ جهانی دوم بنا نهاد؛ جنگی که زیرساخت کشورهای اروپایی را ویران و کشورهای این قاره را از منظر اقتصادی و سیاسی، ازهم‌گسیخته کرده ‌بود؛ این طرح نه‌فقط اروپا را از بحران اقتصادی نجات داد، بلکه به ایجاد نظم بین‌المللی برپایه گفتمان «جهانی‌سازی» کمک کرد. آلمان غربی به کمک طرح مارشال، بازسازی زیرساخت‌ها و تقویت صنایع خود را آغاز کرد و با پیوستن به بازار مشترک اروپا (اتحادیه اقتصادی اروپا)، توانست از مزایای تجارت آزاد بهره ببرد. آلمان غربی در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ به‌سرعت رشد کرد و به یکی از پیشرفته‌ترین اقتصادهای جهان تبدیل شد.

پس از شکست در جنگ جهانی دوم، ژاپن به کمک طرح‌های بازسازی نظیر طرح مارشال برای آسیا و همکاری‌های اقتصادی با ایالات‌ متحده توانست اقتصاد خود را احیا کند. این کشور از فناوری و دانش فنی وارداتی بهره برد و با تمرکز بر صادرات محصولات صنعتی مانند خودرو و الکترونیک، به رشد سریع اقتصادی دست‌ یافت؛ به‌طوری‌که در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ یکی از سریع‌ترین نرخ‌های رشد اقتصادی در جهان را تجربه کرد و به یکی از قدرت‌های صنعتی جهان تبدیل شد. کره جنوبی مثال دیگری است که از سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری از کشورهای غربی و ژاپن، و کمک‌های اقتصادی ایالات متحده بهره برد. دولت این کشور سیاست‌های صادرات‌محور اتخاذ کرد و با ایجاد مناطق ویژه اقتصادی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی را تسهیل کرد. رشد و توسعه اقتصادی کره جنوبی به‌گونه‌ای بود که از کشوری فقیر به قدرت صنعتی و فناوری‌محور تبدیل شد و اکنون یکی از بزرگ‌ترین تولیدکنندگان محصولات الکترونیکی و خودرو در جهان به شمار می‌رود.

چین با اجرای آگاهانه سیاست درهای باز، به‌صورت انتخابی پذیرای سرمایه‌گذاری خارجی شد و به زنجیره تأمین جهانی پیوست. چین با نرخ رشد اقتصادی دورقمی در دهه‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ به دومین اقتصاد بزرگ جهان تبدیل شد و میلیون‌ها نفر را از فقر نجات داد. استفاده چین از سازوکارهای ذیل گفتمان «جهانی ‌شدن» تا آنجا پیش رفت که خود ایالات متحده (به‌عنوان طراح، راهبر و پاسبان ایده جهانی ‌شدن) به این نتیجه رسید که چنین سازوکارهایی منجر به برآمدن چین خواهد شد و ادامه این وضع، چین را به قدرت اول جهان تبدیل خواهد کرد؛ لذا در سال‌های اخیر، شاهد اقدامات متهورانه ایالات متحده آمریکا هستیم و این کشور تلاش دارد با استفاده از مقررات و رویه‌های جدید (که همگی خلاف آموزه‌های گفتمان جهانی‌سازی‌اند و صرفاً براساس گفتمان امنیت ملی، طراحی و پیاده‌سازی می‌شوند.) محدودیت‌های جدی پیش‌پای اقتصاد چین قرار دهد.

سنگاپور با جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تبدیل به مرکز تجاری و مالی جهانی شد. این کشور از موقعیت جغرافیایی خود بهره برد و به هاب ترانزیتی و تجاری در آسیا تبدیل شد؛ به‌طوری‌که اکنون سنگاپور به یکی از ثروتمندترین کشورهای جهان تبدیل شده است و یکی از بالاترین درآمدهای سرانه را در جهان دارد. امارات متحده عربی با بهره‌گیری از درآمدهای نفتی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، گردشگری، و فناوری، خود را به مرکز تجاری و مالی در خاورمیانه تبدیل کرد. روابط نزدیک با سرمایه‌گذاران بین‌المللی و جذب شرکت‌های خارجی به این توسعه کمک کرد.

اینجا لازم است به دو نکته مهم اشاره شود:

اولاً کشورهایی نظیر چین، ژاپن و کره جنوبی، همواره با برقرارسازی توازن میان «روابط خارجی اقتصادی» و «توانمندسازی صنعت داخلی ازطریق حمایت‌گرایی» نوعی از توسعه ترکیبی را پی گرفته‌اند و این‌گونه نبوده است که پیش از توسعه داخلی و توانمندسازی زنجیره‌های داخلی، مرزهای خود را به روی زنجیره‌های ارزش جهانی باز کنند.

ثانیاً برقراری روابط اقتصادی عمیق میان کشورها، هیچ‌گاه عاری و خالی از عنصر «سیاست و قدرت» نیست و نخواهد بود و این تصور که «تحلیل هزینه- فایده» می‌تواند عامل تامّ تعامل اقتصادی عمیق میان کشورها باشد، مخدوش است و این گزاره برای همه دوره‌ها، چه دوره جنگ سرد، چه دوره جهانی ‌شدن و چه دوره چندتکه ‌شدن جهان (که در بخش بعد مورد بحث قرار خواهد گرفت) صادق است. برای‌ مثال، هدف ژئوپلیتیک طرح مارشال، برقراری یکپارچگی اروپا ذیل نظم آمریکایی بود. برآمدن سنگاپور و امارات را نمی‌توان بدون عطف توجه به جایگاه جغرافیایی آنها (قرار گرفتن بر دهانه دو تنگه مهم جهان) تحلیل کرد. براین‌اساس، نمی‌توان بدون توجه به سبقه روابط سیاسی و ژئوپلیتیک، توصیه‌هایی نظیر ضرورت پیوستن ایران به زنجیره‌های ارزش جهانی را مطرح کرد؛ چه اینکه چنین زنجیره‌هایی عمدتاً ذیل قواعد آمریکایی یا تحت نظارت و کنترل آن کشور فعالیت می‌کنند. مخصوصاً آنکه اکنون جهان درحال تجربه یک گذار اساسی است که از آن تحت عنوان «چندتکه شدن جهان» نام برده می‌شود و این پدیده باعث شده است عنصر «قدرت» نقش و رد پای بسیار پررنگ‌تری در کریدورها و زنجیره‌های ارزش پیدا کنند. در بخش بعد، توضیح مبسوطی درباره این پدیده ارائه می‌شود.

3-2. جهان در مسیر حرکت به‌سمت چندتکه ‌شدن

در دوره جهانی‌سازی، رویدادهای نظیر برداشتن یا کاهش تعرفه‌های گمرکی، خصوصی‌سازی حداکثری، مقررات‌زدایی، آزادسازی بازارها، جهانی‌سازی زنجیره‌های تأمین و ارزش و... به‌کرات رخ داد؛ وجه مشخصه این دوران، در نظر نگرفتن تحولات ژئوپلیتیک در محاسبات مرتبط با بارگذاری زنجیره‌های ارزش و تأمین و همچنین مسطح فرض ‌کردن جهان تعاملات اقتصادی (به این معنا که ملاحظات سیاسی به‌عنوان مانع روابط اقتصادی در نظر گرفته نمی‌شد) بود. اما دنیای جدید به‌سمت جداسازی، ریسک‌زدایی، تکه‌تکه‌ شدن و منطقه‌ای‌سازی زنجیره‌های ارزش و تأمین در حرکت است؛ به‌گونه‌ای‌که دیگر کشورها و شرکت‌ها به‌دنبال ارزان‌ترین و بهینه‌ترین مسیر برای طرح‌ریزی زنجیره ارزش خود نیستند؛ بلکه تاب‌آورترین و پایدارترین آنها را انتخاب می‌کنند [8]. به‌عبارت دیگر، در دنیای جدید، تاب‌آوری زنجیره‌ها به مقوله‌ای مهم‌تر از کارآمدی اقتصادی آنها تبدیل شده است.

اگرچه در عرصه بین‌الملل، موضوع چندتکه شدن جهان، به‌شدت مورد توجه پژوهشگران، صاحب‌نظران و سیاستمداران قرار گرفته و این موضوع در نگاه آنها، به جریانی روبه‌رشد و روبه‌تزاید تبدیل شده است؛ اما در ایران، همچنان به این موضوع به‌عنوان موضوعی حاشیه‌ای یا حداقلی نگریسته می‌شود و عمدتاً تصور می‌شود که این رویدادها عمدتاً بین آمریکا، اروپا، چین و روسیه در جریان است و ربط و نسبتی با ایران پیدا نمی‌کند. درنتیجه، در نگاه سیاست‌پژوهان و سیاستگذاران ایرانی، این گزاره، که ضرورت حال حاضر ایران «پیوستن به زنجیره‌های ارزش جهان است»، همچنان پررنگ و غیرقابل‌ خدشه باقی مانده ‌است.

پیش از ورود به بحث درباره ابعاد پدیده چندتکه ‌شدن جهان لازم است به‌صورت مختصر توضیح داده شود که برخلاف تصور رایج سیاست‌پژوهان و سیاستگذاران ایرانی، روند زنده و پویای حال حاضر جهان و موضوعی که ذهن سیاستگذاران کشورها را به خود مشغول کرده، «حرکت جهان به‌سمت چندتکه ‌شدن» است نه «تلاش برای هرچه بیشتر پیوستن به زنجیره‌های جهانی».

صندوق بین‌الملل پول به‌عنوان یکی از نهادهای مولود و پاس‌دارنده جهانی‌سازی در گزارشی بیان می‌دارد: «پس از چندین دهه افزایش یکپارچگی اقتصادی جهانی، جهان با خطر چندتکه ‌شدن مواجه است». در بخش دیگری از این گزارش آمده ‌است: «درحالی‌که ادبیات متعارف نشان می‌دهد که تاب‌آوری زنجیره تأمین در برابر شوک‌ها با تنوع‌ بخشیدن به منابع ورودی، بهتر ایجاد می‌شود، اما در شرایط حاضر شرکت‌ها در راستای مقابله با ریسک‌های مرتبط با زنجیره تأمین خود، در عوض تنوع‌گرایی، مجدداً رویه دوست‌گرایی (انتخاب شرکت یا کشور طرف تعامل از درون بلوک سیاسی- امنیتی) را انتخاب کرده‌اند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که ذکر کلمات کلیدی مانند «بازآرایی دادوستد»، «توسعه دادوستد با جغرافیای نزدیک» و «به داخل آوردن» به‌طور قابل‌ توجهی در کنفرانس‌های شرکت‌های بزرگ و گزارش‌های سالیانه آنها افزایش یافته است [9].

شکل 2. نمودار تعداد ذکر کلیدواژه‌های خاص مرتبط با امنیت دادن به زنجیره‌های تأمین در اسناد شرکت‌ها [9]

در شکل 2 نیز مشخص است که واژه چندپارگی، چندتکه ‌شدن و ریسک ژئوپلیتیک در مکتوبات، قراردادها و... کاربرد پیدا کرده است؛ به‌صورت مشخص، کاربست این واژگان در بخش کامودیتی‌ها (کالاهای کشاورزی، انرژی و مواد معدنی) نسبت به کل بخش‌ها بسیار بیشتر است.

شکل 3. نمودار شاخص ریسک ژئوپلیتیک و شاخص واژگان مرتبط با چندتکه شدن جهان از سال 2013 تا فصل سوم 2023 [10]

توضیح : شاخص ریسک ژئوپلیتیکی توسط کالدارا و یاکوویولا (2022) تولید شده است. همچنین شاخص ریسک چندتکه ‌شدن، میانگین به‌کارگیری تعداد عبارات و واژگان مترادف با چندتکه شدن را در هر هزار «تماس عایدی» اندازه‌گیری می‌کند. منظور از «تماس عایدی» یک کنفرانس تلفنی بین مدیریت یک شرکت سهامی عام، تحلیلگران، سرمایه‌گذاران و رسانه‌ها برای بحث درباره نتایج مالی شرکت در یک دوره گزارش مشخص، مانند یک فصل یا یک سال مالی است. معمولاً قبل از فراخوان سود، گزارش سود ارائه می‌شود که حاوی اطلاعات خلاصه‌ای از عملکرد مالی دوره است.

یکی از نمادها و نشانه‌های پررنگ ‌شدن مسئله چندتکه شدن جهان، درگیر شدن عملیات شرکت‌های بزرگ با تبعات و چالش‌های این موضوع است؛ آخرین نظرسنجی مک‌کینزی از رهبران زنجیره‌های تأمین جهانی نشان می‌دهد که رویدادهای ژئوپلیتیک منجر به بی‌ثباتی زنجیره‌های تأمین شده‌اند و این روند همچنان یک اصل است، نه استثنا؛ به‌طوری‌که از هر 10 پاسخ‌دهنده، 9 نفر گفتند که در سال 2024 با چالش‌های زنجیره تأمین مواجه شده‌اند [11]. داده‌های جست‌وجوهای جهانی گوگل نیز نشان می‌دهد در سال‌های اخیر، جست‌وجوی عبارت «جهانی‌زدایی» بیشتر از جست‌وجوی عبارت «جهانی ‌شدن» بوده است. شکل 4 به‌خوبی این روند را نشان می‌دهد.

شکل 4. نمودار روند جست‌وجوی عبارت «جهانی‌زدایی» و «جهانی ‌شدن» از سال 2004 تاکنون[12].

در ادامه مهم‌ترین حوزه‌های تحت‌تأثیر از پدیده چندتکه ‌شدن جهان بررسی شده است.

3-2-1. نظام پولی، نظام پرداخت و ساختار ذخایر بین‌الملل

در جهان چندتکه شده، نظام پولی کاملاً متفاوت از نظام پولی برآمده از اقتصاد جهانی‌شده است. در زمانه‌ای که تجارت جهانی و زنجیره‌های عرضه بازتنظیم می‌شوند و به دسته‌هایی از کشورها گره می‌خورند، جهانی‌سازی نظام پولی می‌تواند جای خود را به «منطقه‌ای‌سازی» بدهد؛ به‌طوری‌که هماهنگی کشورها در استفاده از ابزارهای پولی، از سطح کلان و جهانی به سطح منطقه‌ای تنزل می‌یابد. در جهان چندتکه شده، مقررات پولی و نظارت بر جریان سرمایه (که تاحد زیادی تحت تأثیر سیاستگذاری‌های پولی کشورهاست) به‌صورت پراکنده‌تری اجرایی خواهند شد و درنتیجه، احتمال بروز بحران‌ها و شوک‌ها افزایش یافته، تعدیل در راستای جذب شوک با کُندی صورت می‌گیرد و دسترسی به منابع نقدشونده جهانی کاهش می‌یابد.

چندتکه شدن جهان رویدادهای مهمی نیز درزمینه نظام پرداخت بین‌المللی رقم زده‌است و این امر ادامه‌دار خواهد بود. پس از حمله روسیه به اوکراین در فوریه 2022، بانک‌های کلیدی روسیه از استفاده از سوئیفت منع شدند، بنابراین توانایی آنها برای انجام تراکنش با سایر نقاط جهان محدود شد. درنتیجه، روسیه مجبور شد به سیستم پیام‌رسان داخلی خود تکیه کند. اگر تنش‌های ژئوپلیتیکی افزایش یابند، سایر کشورها نیز به‌دنبال کاهش وابستگی به زیرساخت‌ها و استانداردهای مالی بین‌المللی خواهند رفت. این امر می‌تواند به‌دلیل نگرانی درباره تحریم‌ها و عملیات مالی به ارزهای دیگر یا سایر ملاحظات ژئوپلیتیکی باشد. درنتیجه، کاملاً محتمل است که سیستم‌های موازی جدیدی ظهور کنند که قابلیت همکاری ندارند.

چندتکه ‌شدن جهان همچنین می‌تواند منجر به تغییر در ترجیحات کشورها نسبت به ترکیب ذخایر ارز خارجی آنها شود. درحال‌حاضر، دلار آمریکا ارزی غالب است و اوراق‌ قرضه دلاری آمریکا گسترده‌ترین دارایی ایمن در سطح جهان محسوب می‌شوند. بااین‌حال، مسدود کردن حدود 300 میلیارد دلار از ذخایر ارزی بانک مرکزی روسیه توسط ایالات متحده و متحدانش در پی حمله روسیه به اوکراین، احتمالاً بر تصمیمات مدیریت ذخایر کشورهایی که روابط دوستانه با ایالات متحده و اروپا ندارند تأثیر خواهد گذاشت. علاوه‌بر ملاحظات ژئوپلیتیکی، تحول آتی در تجارت، تأمین مالی و زنجیره‌های ارزش جهانی می‌توانند بر تقاضای اجرای معاملات و تدوین صورت‌حساب‌ها به ارزهای مختلف (غیر از دلار) تأثیر بگذارند. برای ‌مثال، انتقال شتابان به‌سمت اجرای تجارت فرامرزی با ارزهای ملی و همچنین کوتاه ‌شدن یا هدایت مجدد زنجیره‌های ارزش جهانی به‌سمت کشورهایی که از منظر ژئوپلیتیک همسو هستند، ممکن است تقاضا برای دلار آمریکا برای انجام دادن معاملات و تدوین صورت‌حساب‌ها در سایر نقاط جهان را کاهش دهد [9].

برای مثال در بازه زمانی سال‌های 2022 تا 2023، خرید ذخایر طلا توسط بانک‌های مرکزی به‌شدت افزایش یافته است. از منظر سیاسی، طلا دارایی ایمن تلقی می‌شود که می‌تواند در کشور میزبان ذخیره شود و درنتیجه، در مقابل تحریم یا مصادره در امان است، اما نمی‌تواند به‌راحتی مبادله شود. نکته دیگر آن است که حرکت جهان به‌سمت چندتکه شدن، هماهنگی میان ناشران ارز ذخیره را کاهش می‌دهد و منجر به تضعیف یا تخریب شبکه و توافقات سواپ ارزی میان بانک‌های مرکزی می‌شود [10].

در شکل 5 نشان داده شده است که در سال‌های اخیر، تمایل بانک‌های مرکزی به خرید و نگهداری طلا افزایش یافته است. همچنین این نمودار گویای این است که کشورهای روسیه و چین از سال 2012 به نگهداری دلار به‌عنوان ارز ذخیره تمایل کمتری دارند؛ این درحالی است که سایر کشورهای همسو با آمریکا با تمایل بیشتری، دلار را به‌عنوان ارز غالب در سبد ذخایر بانک‌های مرکزی خود نگهداری می‌کنند.

شکل 5. روند حرکت بانک‌های مرکزی به‌سمت خرید و نگهداری طلا و اوراق بهادار ایالات متحده [9]

3-2-2. سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی

گسست ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک، می‌تواند جغرافیای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را به‌شدت تحت تأثیر قرار دهد؛ بدین نحو که به‌موجب آن، جریان‌های سرمایه‌گذاری به‌طور فزاینده‌ای در میان کشورهای همسو به‌لحاظ ژئوپلیتیکی (به‌ویژه در بخش‌های استراتژیک) متمرکز خواهند شد. براساس نظرهای صندوق بین‌المللی پول، تنش‌های ژئوپلیتیکی درحال‌افزایش است و توزیع نابرابر دستاوردهای قبلی حاصل از جهانی ‌شدن به افزایش بدبینی نسبت به چندجانبه‌گرایی و تمایل فزاینده به‌سوی سیاست‌های درون‌نگر کمک کرده است. برگزیت، تنش‌های تجاری میان ایالات متحده و چین و حمله روسیه به اوکراین چالش‌هایی پیش‌روی روابط بین‌الملل هستند و می‌توانند سیاست‌های بر محور یکپارچگی اقتصادی جهانی را معکوس کنند؛ فرایندی که آن را گسست ژئواکونومیک می‌نامند. این فرایند منجر به گسست سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نیز خواهد شد.

اگرچه بعد از بحران مالی سال 2008 شاهد کاهش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بوده‌ایم، گسست ژئواکونومیک و تغییر جریان سرمایه در امتداد خطوط گسل ژئوپلیتیکی و ظهور بلوک‌های منطقه‌ای بالقوه نیز عناصر جدیدی‌اند که می‌توانند کاهش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را در سال‌های اخیر توضیح دهند. شکل6، به‌خوبی می‌تواند این گزاره را توضیح دهد. شکل زیر، نشان‌دهنده بازتوزیع مقصد جغرافیایی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یا به بیانی دیگر، توضیح‌دهنده بازندگان و مناطق پیروز در انتقال جغرافیایی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ‌است.

شکل 6. جدول تخصیص مجدد در سبد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در سراسر مناطق جهان [13]

توضیح : در این شکل، در دو بازه زمانی، مبدأ و مقصد جغرافیایی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی مقایسه شده‌اند. این بازه‌های زمانی عبارت‌اند از: فصل دوم 2020 تا فصل چهارم 2022 در نسبت با فصل اول 2015 تا فصل اول 2020؛ رنگ سبز نشان‌دهنده افزایش و رنگ قرمز نشان‌دهنده کاهش است.

اکنون شرکت‌ها و سیاستگذاران هرچه بیشتر به Friend-Shoring  و Reshoring  روی می‌آورند. این استراتژی‌ها فرایندهای تولید را به کشورهای مورداعتماد، که اولویت‌های سیاسی همسو دارند، منتقل می‌کند تا زنجیره‌های تأمین را هرچه بیشتر انعطاف‌پذیر کنند و در برابر تنش‌های ژئوپلیتیکی کمتر آسیب‌پذیر باشند. تجزیه‌وتحلیل گزارش‌های تماس کسب درآمد نمونه بزرگی از شرکت‌های چندملیتی نشان می‌دهد که هم‌زمان با افزایش فاصله ژئوپلیتیکی میان کشورها، علاقه شرکت‌ها به Friend-Shoring و Reshoring افزایش می‌یابد. این دستور کارها تأثیر قابل ‌توجهی بر تصمیمات مرتبط با سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی کشورها و شرکت‌ها خواهد داشت. محاسبات صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد در سال‌های اخیر جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بیشتر میان کشورهایی متمرکز و برقرار بوده است که از نظر ژئوپلیتیکی همسو هستند. نقش همسویی ژئوپلیتیکی در ردپای جغرافیایی حرکت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، به‌ویژه برای بازارهای نوظهور و اقتصادهای درحال‌توسعه، قابل ‌توجه است و از سال 2018 و متعاقب تجدید تنش‌های تجاری بین ایالات متحده و چین، نقش این مؤلفه پررنگ‌تر شده است [13].

کاتالان و همکاران (2024) با استفاده از مدل جاذبه نشان داده‌اند تنش‌های ژئوپلیتیکی بین کشورها باعث شده‌اند صندوق‌های سرمایه‌گذاری سبد دارایی‌های فرامرزی خود را براساس ملاحظات ژئوپلیتیک بازنگری کنند. این پژوهش نشان داده است که صندوق‌های سرمایه‌گذاری سهم‌های کوچک‌تری از پرتفوی خود را به‌سمت کشورهایی روانه می‌کنند که از نظر ژئوپلیتیکی با آنها فاصله دارند؛ توضیح اینکه این «فاصله ژئوپلیتیکی» براساس رفتار رأی‌گیری کشورها در مجمع عمومی سازمان ملل متحد اندازه‌گیری می‌شود. دلالت این گزاره آن است که افزایش ناگهانی «فاصله ژئوپلیتیکی» بین دو کشور می‌تواند باعث جرقه جریان‌های سرمایه‌ای شدید برون‌مرزی (از جنس خروج سرمایه) شود و درنتیجه، پیوندهای مالی دوجانبه را تضعیف کند [14].

3-2-3. شبکه‌های دیجیتال

شبکه‌های دیجیتال و زیرساخت‌های مرتبط با آنها یکی از محورهای اصلی رقابت آمریکا و چین تلقی می‌شوند که در سال‌های اخیر، ماهیت و جغرافیای این رقابت تغییر کرده و از سطح رقابت به سطح تقابل رسیده است؛ کمااینکه مصادیق آن در موضوع دستگیری یکی از مدیران شرکت هوآوی، وضع محدودیت علیه توسعه شبکه 5G، وضع محدودیت علیه شبکه‌های اجتماعی و پلتفرم‌های چینی، احضار مدیران ارشد این پلتفرم‌ها به جلسات استماع در کنگره و طرح پرسش‌های امنیتی از آنها و... قابل‌ مشاهده است.

ازسوی دیگر، دولت چین نیز به اقدامات گسترده‌ای در این حوزه دست زده است: وضع محدودیت علیه فعالیت شرکت‌های بزرگ آمریکایی در چین، سانسور کردن سخنرانی‌های سیاسی و شکل‌دهی به اینترنت قابل‌ کنترل، سودآور و نوآور. تا سال 2010، غول‌های فناوری داخلی چین مانند بایدو، تنسنت، علی‌بابا و جی‌دی نه‌فقط بر اقتصاد دیجیتال داخلی تسلط یافتند، بلکه فعالیت‌های جهانی را نیز ایجاد کردند و رقابت بزرگی را با شرکت‌هایی آمریکایی مستقر در دره سیلیکون در سراسر جهان به وجود آوردند. در سال 2015، پکن جاده ابریشم دیجیتال را راه‌اندازی کرد که برای تقویت شرکت‌های پیشروی چینی در حوزه دیجیتال و حمایت از تلاش‌های آنها برای گسترش در خارج از کشور طراحی شده بود. این ابتکار جزئی مهم از یک طرح کلان تحت عنوان ابتکار کمربند و راه چین است که از منظر سیاست‌مداران آمریکایی، طرحی در راستای برپا کردن نظم جدید جهانی به رهبری چین تلقی می‌شود.

همان‌طور که شرکت‌های فناوری چینی حضور خود را در سطح جهانی گسترش دادند، تفسیر ارزیابی آنها به‌عنوان تهدیدی برای برتری دیجیتال آمریکا افزایش یافت. ایالات متحده و چین اکنون در سطح جهانی برای شکل ‌دادن به یکپارچگی زیرساخت‌های دیجیتال، سخت‌افزار و نرم‌افزار وارد تقابل با یکدیگر شده‌اند؛ همچنین در سال‌های اخیر واشنگتن و پکن به‌دنبال اهرم قراردادن پلتفرم‌های داخلی خود برای تعقیب اهداف ژئواکونومیک و ژئوپلیتیکی بوده‌اند. شرکت‌های پلت‌فرم، صرفاً توسعه‌دهندگان منفعل هریک از کشورها نیستند و می‌توان انتظار داشت که این پلتفرم‌ها به تلاش‌های پکن و واشنگتن برای هدایت فعالیت‌های خود پاسخ دهند. اما مرکزیت آنها در اقتصاد جهانی تضمین می‌کند که هم ایالات متحده و هم چین به اقدامات خود درزمینه شبکه و زیرساخت‌های دیجیتال، به‌عنوان اجزای جدایی‌ناپذیر استراتژی کلان خود نگاه کنند [15].

شروع تقابل میان قدرت‌ها در حوزه شبکه‌های دیجیتال، از یک سو نمود و خروجی چندتکه شدن جهان است و ازسوی دیگر پیش‌برنده آن است؛ به تعبیر دیگر، رابطه بین این دو مؤلفه را می‌توان رفت و برگشتی تلقی کرد. به‌صورت مصداقی می‌توان به محورهای تقابل در حوزه شبکه‌های دیجیتال به این شرح اشاره کرد: الف) وضع محدودیت‌های تجاری و موانع مرتبط با سرمایه‌گذاری علیه شرکت‌های فعال در حوزه فناوری‌های دیجیتال؛ ب) تقابل در دسترسی به مواد خام حیاتی موردنیاز برای تولید اقلام مرتبط با حوزه دیجیتال؛ ج) حرکت به‌سمت جداسازی و انفصال در شبکه کابل‌های زیردریایی و حتی ایجاد احتمال خراب‌کاری در این اتصالات؛ د) بروز تقابل میان قدرت‌ها درزمینه افزودن به تعداد کشورها، شرکت‌ها و جوامع بهره‌گیرنده از زیرساخت‌های فیزیکی و پلتفرم‌های ارتباطاتی تحت کنترل خود.

3-2-4. تجارت بین‌الملل

از دهه 1980 میلادی تا سال 2020، جریان تجارت کالا، خدمات و سرمایه رشد قابل‌ توجهی داشته است. آمار کلی این رشد در شکل 7 نمایش داده شده ‌است.

شکل 7. نمودار جریان جهانی کالا، خدمات و سرمایه (تریلیون دلار) [9]

فاصله‌ گرفتن بسیاری از کشورها از قواعد مرتبط با جهانی‌سازی، به پیاده‌سازی رویه‌های حمایت‌محور منجر شده و همین امر، تنش‌های تجاری میان کشورها ایجاد کرده ‌است. همه‌گیری کووید 19 و جنگ روسیه و اوکراین نیز عواملی بوده‌اند که شکست در قواعد اقتصاد جهانی را تعمیق کرده‌اند. در اوج همه‌گیری، بسیاری از کشورها محدودیت‌هایی برای صادرات کالاهای پزشکی و مواد غذایی اعمال کردند؛ در آن زمان ممنوعیت صادرات، حدود 90 درصد از محدودیت‌های تجاری را تشکیل می‌داد. درحالی‌که تعداد درگیری‌های نظامی بین‌المللی در سراسر جهان از زمان بحران مالی جهانی (در سال 2008) به‌طور پیوسته درحال افزایش بوده است، جنگ در اوکراین باعث ایجاد شکاف ژئوپلیتیکی عمیق‌تری نسبت به درگیری‌های قبل از آن شده ‌است. جنگ و وضع تحریم‌های گسترده توسط کشورهای غربی علیه روسیه و بلاروس به بروز تغییرات و تحولات گسترده در تجارت کامودیتی‌ها (به‌صورت مشخص تجارت انرژی و کالاهای کشاورزی) منجر شده است. همچنین افزایش تنش‌های ژئوپلیتیکی، دولت‌ها را به‌سمت حمایت‌گرایی بیشتر و افزایش استفاده از محدودیت‌های مرتبط با تجارت فرامرزی سوق داده است؛ محدودیت‌هایی که عمدتاً با برچسب «امنیت ملی» توجیه می‌شوند. در شرایط حاضر، تعداد اقدامات حمایتی (درزمینه تجارت خارجی) درحال افزایش است. حسب بررسی‌های صندوق بین‌الملل پول، تواتر وضع محدودیت توسط کشورها علیه تجارت بین‌الملل و حرکت سرمایه در قالب مقررات خاص و در راستای حمایت از اقتصاد داخلی طی سال‌های اخیر با سرعت زیادی افزایش پیدا کرده ‌است.

شکل 8. نمودار تعداد محدودیت‌های تجاری جدید علیه تجارت و سرمایه‌گذاری از سال 2009 تا 2023 [16]

صدور مقرره‌های تقابلی در راستای حمایت از تولید داخلی، جنگ‌های تعرفه‌ای، برقراری رژیم‌های کنترل صادرات، اعمال تحریم در راستای تحقق اهداف ژئوپلیتیک، همگی شواهد و مصادیق شکل‌گیری دنیایی جدید در عرصه تجارت بین‌الملل محسوب می‌شوند. امروزه، کشورها ترجیح می‌دهند تجارت منطقه‌ای، درون‌بلوکی، دوست‌گرا و نزدیک‌گرا را توسعه و از این طریق، تاب‌آوری اقتصادی خود را افزایش دهند. چنین اقداماتی باعث خواهند شد بازارها نیز به‌تدریج به بخش‌ها و بلوک‌های مجزا تقسیم شوند [9].

شکل 9 نشان‌دهنده افزایش مداخلات از سال 2009 تا 2022 در تجارت کلیه کالاها و به‌طور خاص کامودیتی‌هاست. طبق این شکل، بیشترین مداخلات تجاری در بخش تجارت کالاها، به‌ترتیب در حوزه کشاورزی، بخش مواد معدنی و سپس بخش انرژی رخ داده است.

شکل 9. نمودار تعداد مداخلات تجاری براساس بخش‌ها از سال 2009 تا 2022 [9]

3-2-5. فناوری و صنعت

تقابل قدرت‌های بزرگ و بروز پدیده انفصال، دلالت‌های مهمی نیز در حوزه فناوری و صنعت دارد؛ به‌طوری‌که این حوزه به یکی از کانون‌های تقابل بین‌المللی برای شکل‌دهی به نظم آینده جهان تبدیل شده ‌است. به‌عبارت دیگر، بخشی از اقدامات و فعالیت‌های قدرت‌های بزرگ و میانه درزمینه فناوری و صنعت، از دایره «رقابت صرفاً اقتصادی» خارج شده و ماهیت جدیدی به خود گرفته‌اند؛ توضیح اینکه اکنون، این سیاست‌ها و اقدامات در راستای «حفظ و ارتقای قدرت» پیاده‌سازی می‌شوند.

برای مثال، آمریکا با تأکید بر این نکته اساسی که «گستره نفوذ در سیاست خارجی متکی بر میزان توانمندی داخلی است» برای جلوگیری از روند افول و بازسازی قدرت ملی، سرمایه‌گذاری در صنعت و فناوری را به مهم‌ترین اولویت امنیت ملی خود تبدیل کرده است. در سند امنیت ملی سال 2022 این کشور، از صنعت و فناوری به‌عنوان پایه‌های اصلی قدرت ملی آمریکا نام برده شده ‌است. چین نیز ازطریق پروژه‌هایی نظیر ابتکار کمربند و راه در پی شکل‌دهی به یک زنجیره ارزش صنعتی در منطقه اوراسیاست که نقش مهمی در گسترش نفوذ بین‌المللی این کشور خواهد داشت.

اهمیت نقش صنعت و فناوری در قدرت ملی و نفوذ بین‌المللی کشورها در آن است که توان نظامی و رشد اقتصادی کشورها تا حد زیادی متکی به این دو مقوله است. به همین دلیل، صنعت و فناوری نقش تعیین‌کننده‌ای در نوع و دامنه کنشگری آنها در سیاست خارجی دارد. تجدیدنظر در سیاست‌های اقتصادی اجماع واشنگتن و بازگشت آمریکا و برخی از کشورهای اروپایی به سیاستگذاری صنعتی و سرمایه‌گذاری دولتی درزمینه فناوری‌های نوظهور دلالت‌های مهمی در دسترسی به فناوری، مواد اولیه، سرمایه و بازار خواهد داشت. زنجیره‌های ارزش جهانی به‌دلیل ضرورت تاب‌آوری در برابر تکانه‌های بین‌المللی و پایداری در رشد اقتصادی، به‌مرور خصلتی منطقه‌ای و ایدئولوژیک پیدا خواهند کرد. اجماع جدید واشنگتن اصطلاحی است که توسط جیک سالیوان، مشاور امنیت ملی آمریکا، درخصوص جدا شدن زنجیره‌های ارزش صنعتی از یکدیگر ارائه شده ‌است [17]. یک جنبه مهم اجماع جدید واشنگتن آن است که این اجماع جدید ژئوپلیتیکی است و افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های ارزش و احیای سیاست صنعتی، جزء جدایی‌ناپذیر آن است. نکته مهم آن است که اقدامات ذیل اجماع جدید واشنگتن، در راستای اهداف امنیت ملی و در راستای پیشبرد سیاست مهار چین به کار گرفته خواهند شد [11].

به‌عنوان مصادیق این رویداد می‌توان به نیمه‌هادی‌ها، سخت‌افزارهای مخابراتی و وسایل نقلیه الکتریکی و همچنین شبکه‌های تولید جهانی اشاره کرد که هوش مصنوعی و بیوتکنولوژی را در خود جای‌ داده‌اند. نکته مهم آن است که جداسازی زنجیره‌های ارزش و تولید صنعتی زمانی تشدید خواهد شد که قدرت‌های بزرگ علاوه‌بر تنظیم‌کننده، نقش کارآفرین و مالک سرمایه را در مقیاس و گستره‌ای بی‌سابقه برعهده گیرند. در چنین زمانی، مقامات پکن و واشنگتن کنترل بر بخش‌های استراتژیک صنعت و تولید را نه‌فقط پیش‌نیازی برای امنیت ملی، بلکه پایه‌ای برای تضمین رشد اقتصادی پایدار در بلندمدت تلقی خواهند کرد. غایت چنین مسیری می‌تواند شکل‌گیری زنجیره‌های صنعتی آمریکامحور و چین‌محور باشد [15].

3-2-6. زنجیره تأمین

در دوره جهانی ‌شدن، زنجیره‌های تأمین به‌شدت بین‌المللی شدند. این امر ازطریق برون‌سپاری تولید و برون‌سپاری برخی خدمات به کشورهای دارای نیروی کار ماهر اما ارزان‌تر رخ داده است. در همین زمان، تولید بسیاری از کالاهای حیاتی به‌شدت متمرکز شده ‌است؛ به این معنا که زنجیره تأمین آن در اختیار یک بلوک قدرت قرار گرفته ‌است. درحالی‌که براساس ادبیات رایج، تخصص‌گرایی و برون‌سپاری تولید منجر به افزایش بهره‌وری می‌شود، در همان حال، به عامل شکنندگی زنجیره‌های ارزش جهانی تبدیل شده ‌است. برای مثال، درحالی‌که ایالات متحده بر زنجیره تأمین (بالادست، پالایش و مصرف) نفت و گاز تسلط دارد، چین بازیگر غالب مواد معدنی انرژی پاک است. این باعث می‌شود زنجیره‌های ارزش جهانی، در موضوع تأمین، نه‌فقط در برابر قدرت بازار و خطرات لجستیکی، بلکه در برابر اختلالات ناشی از تنش‌های ژئوپلیتیک، ازجمله اعمال محدودیت‌های تجاری آسیب‌پذیر باشند. شکل 10، میزان انحصار کشورها بر زنجیره تأمین برخی کامودیتی‌ها را نشان می‌دهد؛ رنگ سیاه نشان‌دهنده تحت تحریم بودن آن کشور است.

شکل 10. زنجیره تأمین جهانی کامودیتی‌های منتخب، سال 2020 [9]

در شرایط حاضر، شرکت‌ها به‌طور فزاینده‌ای بر تاب‌آوری زنجیره تأمین خود تمرکز می‌کنند. درحالی‌که چنین حرکت‌هایی عموماً با تمایل قابل‌ فهم و قابل ‌پذیرش برای به‌ حداقل ‌رساندن خطرهای امنیتی و لجستیکی انجام می‌شود، اکنون تصمیم‌گیری توسط شرکت‌ها درباره محل تولید و زنجیره تأمین آن، ممکن است به‌جای ملاحظات مرتبط با کارایی، ناشی از سیاست‌های دولت‌ها و نگرانی ناشی از تحولات ژئوپلیتیک باشد [9].

3-2-7. زیرساخت

حوزه زیرساخت نیز به یکی از محل‌های تنش و نزاع ابرقدرت‌ها تبدیل شده است. این تقابل، هم در مرحله سرمایه‌گذاری، تعریف پروژه، ذی‌نفع نهایی و نحوه بهره‌مندی از زیرساخت‌های ایجاد شده جریان داشته است و خواهد داشت. همچنین نه‌فقط در حوزه سخت، یعنی تولید این زیرساخت‌ها، رقابت سخت در جریان است، بلکه در حوزه‌های نرم نظیر استاندارددهی، اعطای وام مرتبط با تولید زیرساخت، نحوه بازپرداخت وام و... نیز این تقابل روبه‌افزایش است.

به‌زعم مقامات آمریکایی، ابتکار کمربند و راه چین بازی ژئوپلیتیکی پرمخاطره‌ای است که ازسوی چین درحال‌پیگیری است و مقامات آمریکایی، این ابتکار را در عِداد «طرح جهانی مارشال» می‌بینند. به‌مرور از سال 2016، مقامات ایالات متحده شروع به توجه به ابتکار کمربند و راه کردند و با تیره‌تر شدن روابط بین دو کشور، این موضوع باعث نگرانی شد. ترامپ تغییر آشکاری را در لحن و خلق‌وخوی واشنگتن آغاز کرد و در سال 2018 طرح «استفاده بهتر از سرمایه‌گذاری‌های منجر به توسعه» به قانون تبدیل شد؛ البته ویرایش جدیدتری از این ایده تحت عنوان «مشارکت در سرمایه‌گذاری جهانی» منتشر می‌شود و به‌عنوان رقیب ابتکار کمربند و راه ایفای نقش می‌کند. ترامپ مجوز تأسیس شرکت توسعه مالی را صادر کرد که هدف آن تشویق «تأمین مالی ترکیبی» برای پروژه‌های زیرساختی در سطح جهانی و «ارائه جایگزینی قوی برای مدل دولتی چینی و مدل بدهی سنگین است که می‌تواند وضعیت کشورهای درحال‌توسعه را بدتر کند». واشنگتن در سال 2019 با کره جنوبی، سنگاپور، تایوان و اندونزی در سال 2020 به امضای قراردادهای دوجانبه «چارچوب همکاری درزمینه تأمین مالی زیرساخت‌ها و ایجاد بازار» پرداخت. براساس گزارش خزانه‌داری ایالات متحده (2019) و به نقل از شیندلر، این «تعامل از استراتژی گسترده‌تر دولت آمریکا در اقیانوس آرام حمایت می‌کند». دولت بایدن نیز نشان داد که تلاش خواهد کرد برای حفظ مرکزیت در شبکه‌های زیرساختی با چین رقابت کند. در اجلاس سال 2021، گروه هفت ابتکار B3W  را معرفی کرد که نمایانگر مشارکت جدید «برای ساخت دوباره بهتر جهان ازطریق رویکردی جدید برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها» بود. در سال 2022، گروه هفت مشارکت برای زیرساخت و سرمایه‌گذاری جهانی را راه‌اندازی کرد. کاخ سفید با انتشار سند توجیهی درباره این ابتکار بیان کرد که متعهد به رویکرد «کل دولت» برای «تقویت رقابت‌پذیری ایالات متحده در توسعه زیرساخت‌های بین‌المللی و بهبود هماهنگی در توسعه زیرساخت‌های بین‌المللی در بین آژانس‌های مربوطه» است [15].

3-3. پیدایش منطق سیاستگذارانه جدید پیرو وارونه ‌شدن سیاست جهانی‌سازی

فروپاشی شوروی را در سال 1991 می‌توان نقطه عطف آغاز جهانی جدید تلقی کرد. تا قبل از آن، نظام اقتصاد بین‌الملل به پیروی از بلوک‌بندی‌های ترسیم شده، براساس قواعد ژئوپلیتیک مدیریت می‌شد. در آن جهان، مناسبات تجاری و اقتصادی کشورها براساس بلوکشان صورت‌بندی می‌شد و همچنین روابط اقتصادی میان دو بلوک نیز حداقلی بود [16]. اما فروپاشی شوروی و برقراری نظم تک‌قطبی، مناسبات جدیدی را بر جهان حاکم کرد و عملاً انگاره جهانی‌سازی، که قبل از آن آغاز شده بود، اینک جان تازه‌ای گرفت.

انگاره «مزیت نسبی» سکه رایج زمان شده بود و اقتدا به اصول «جهانی‌سازی» رویه‌ای رایج در الگوی رفتاری اقتصاددانان ارشد کشورها بود. بعد از سال‌ها پیگیری سیاست «افزایش درهم‌تنیدگی اقتصادی» زیر چتر انگاره «جهانی‌سازی»، بحران مالی سال 2008 رخ داد که البته علی‌رغم وارد کردن صدمات سهمگین و سرریزهای گسترده آن به سایر کشورهای همکار با ایالات متحده، بازهم چرخش اساسی در انگاره‌های زیربنایی آن دوران ایجاد نکرد و بیشتر از آنکه سیاست «ایمن‌سازی» در دستور کار کشورها قرار بگیرد، سیاست «احیا و بازیابی» مدنظر سیاستگذاران و مدیران اجرایی کشورها قرار گرفت.

اما اکنون پس از چندین دهه افزایش یکپارچگی اقتصادی جهانی، جهان وارد دوران چندتکه ‌شدن شده است. مهم‌ترین وصف دنیای جدید (وصفی که کاملاً در نقطه مقابل مختصات دنیای سابق قرار می‌گیرد) عبارت است از: وارونه‌ شدن سیاست یکپارچگی اقتصادی جهانی؛ نوعی از وارونگی که اغلب براساس ملاحظات استراتژیک و ژئوپلیتیک راهبری می‌شود. در این «وارونه شدن» مهم‌ترین اولویت‌های دانش متعارف اقتصاد بین‌الملل دستخوش تغییر و تحول شده است [9]. برای ‌مثال، در دنیای قدیم بیان می‌شد که افزایش تجارت بین کشورها و تحکیم درهم‌تنیدگی‌های اقتصادی میان آنها باعث می‌شود که جهان جای امن‌تری برای زندگی باشد؛ اما اکنون بیان می‌شود که هر سطحی از وابستگی اقتصادی و درهم‌تنیدگی در زنجیره‌های ارزش و تأمین می‌تواند به سلاحی اقتصادی در راستای استیلای سیاسی تبدیل شود.

همچنین در دنیای قدیم، منطق سود و زیان اقتصادی عنصر اصلی و ماهوی در نظام تصمیم‌گیری سیاست‌مداران اقتصادی و مدیران ارشد شرکت‌های بزرگ بود؛ اما اکنون در دنیای جدید وارونه شدن این سیاست دیده می‌شود. فروهر (2022) در این خصوص بیان می‌دارد که روند جهانی ‌شدن فروکش کرده است. در عوض، جهانی بلوک‌بندی ‌شده و حتی جزئی و منطقه‌ای ‌شده درحال‌شکل‌گیری است. درنتیجه، سیاستگذاران باید با کنار گذاشتن منطق صرفاً اقتصادی (تحلیل صِرف سود و زیان) و به‌جای اینکه فرض کنند مقررات‌زدایی، مالی‌سازی و فرایند جهانی ‌شدن اموری اجتناب‌ناپذیر دانسته می‌شوند، باید پذیرای منطقه‌ای ‌شدن و بومی‌سازی جهان باشند. احیای گفتمان سیاست صنعت، بازتعریف زنجیره‌های ارزش و ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین مصادیقی از این رویکرد جدیدند که همگی ذیل گفتمان امنیت اقتصادی تعریف می‌شوند [19].

3-4. توسعه ابزارهای اقتصادی جدید در راستای تحکم ژئوپلیتیک

همان‌طور که در بخش قبل توضیح داده شد، پس از فروپاشی شوروی، میزان هم‌پوشانی میان دایره سیاست و اقتصاد، حداقلی شد. در آن دوران این امکان وجود داشت که اندیشمندان حوزه سیاست و صاحب‌نظران دانش اقتصاد، بدون اینکه به حوزه یکدیگر ورود کنند، درباره مناسبات جهانی سیاست و اقتصاد اظهارنظر کنند؛ در آن زمانه، تصمیم‌گیری و سیاستگذاری درباره تجارت، روابط اقتصادی بین‌المللی، بارگذاری زنجیره ارزش و تأمین و مواردی ازاین‌دست، براساس ملاحظات فنی و دغدغه‌های صرفاً اقتصادی صورت می‌گرفت؛ ملاحظاتی نظیر هزینه انتقال بار، هزینه انرژی، هزینه نیروی کار، تعرفه‌های تجاری میان کشورها، قوت زیرساخت لجستیکی و...؛ به بیانی دیگر می‌توان گفت در آن دوران، «عوارض سیاسی و ملاحظات ژئوپلیتیک» در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی نقشی حداقلی داشتند.

رویدادهایی نظیر تنش تجاری و صنعتی آمریکا و چین، جنگ روسیه و اوکراین، همه‌گیری کرونا و سایر تنش‌های منطقه‌ای باعث شده است دایره سیاست و دایره اقتصاد هرچه بیشتر درهم فروروند و درنتیجه، هم‌پوشانی میان این دو حوزه افزایش یابد؛ این رویداد پدیده‌ای طبیعی برای زمانه‌هایی است که تنش‌های ژئوپلیتیکی میان کنشگران اصلی جهانی بالا می‌گیرد و چنین رویدادی در همه اعصار تاریخی مشاهده شده است.

در چنین دوران‌هایی، سبک جدیدی از تقابل و رویارویی میان قدرت‌های اصلی جهان رواج پیدا می‌کند؛ توضیح آنکه اگرچه اصل تنازع و مخاصمه ذیل امر سیاسی صورت‌بندی می‌شود، برای ضربه ‌زدن به حریف از ابزارهای اقتصادی نیز بهره گرفته می‌شود. تحریم یکی از ابزارهای مهم و کاربردی این سبک از رویارویی است که تابه‌حال علیه تعدادی از کنشگران اصلی جهانی مورد استفاده قرار گرفته است؛ اما تقابل اقتصادی ابرقدرت‌ها محدود به «تحریم» نیست و اینک ابزارهای متعدد دیگری مورد استفاده قرار می‌گیرند [20]. در زمانه تعمیق تنش‌های ژئوپلیتیک، سیاست صنعتی، مقررات و محدودیت‌های مرتبط با تجارت، قواعد سرمایه‌گذاری خارجی، وضع محدودیت در مقابل توسعه محصولات دارای کاربرد دوگانه و... علاوه‌بر تحریم، ابزارهایی اقتصادی در راستای تنازع سیاسی به شمار می‌روند و به بیانی می‌توان آنها را ابزارهای جدید اقتصاد به‌منظور تحکم سیاسی نام‌گذاری کرد [21].

کنترل دولتی بخش‌های حیاتی، اعطای یارانه به شرکت‌ها در چارچوب کنترل ادغام و عمل متقابل در تدارکات عمومی، تأمین بازارهای دولتی برای فناوری‌های خاص، حمایت از توسعه سرمایه انسانی برای بخش‌های استراتژیک اقتصاد، استفاده از مقررات خاص (ازطریق کنترل‌های واردات و صادرات)، رفع آسیب‌پذیری‌های زنجیره تأمین و مقابله با تهدید خارجی، محورهای نوین سیاست‌های صنعتی جدید محسوب می‌شوند [22]. علاوه‌بر اقدامات مرتبط با سیاست صنعتی که پیش‌تر ذکر شد، دولت‌ها از اقدامات تجاری مختلفی نظیر وضع تعرفه‌های بالاتر از عرف تجارت خارجی برای مدیریت و حمایت بخش‌های استراتژیک اقتصاد خود استفاده می‌کنند؛ اقدامی که در دوره ترامپ و در مقابل اقتصاد چین انجام شد [23].

اَگراوال و رِدی (2021) معتقدند اگرچه در زمانه قدرت تک‌قطبی ایالات متحده، تنها ابزار اقتصادی کمکی برای تحکم سیاسی و امنیتی بر رقبا، تحریم بوده، اکنون و با توجه ‌به برآمدن قدرت‌های جدید، شکلی از زمامداری نوین اقتصادی پدید آمده‌ که جعبه‌ابزار آن جهت استیلای سیاسی و امنیتی بر رقیب بسیار گسترده‌تر و متنوع‌تر از جعبه‌ابزار پیشین (که صرفاً تحریم در آن جای داشت) شده ‌است. به اذعان نویسندگان، در دنیای جدید و در تقابل قدرت‌های اصلی جهانی، ابزارهای مهم اقتصادی جدیدی در راستای تحقق اهداف امنیت ملی به کار گرفته شده و می‌شوند؛ این ابزارها عبارت‌اند از: تدوین سیاست صنعتی و حمایت‌گرایی ملی، اعمال محدودیت‌های تجاری، قواعد غربالگری تأمین مالی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، محدودیت‌های مربوط به ادغام شرکتی و در دست‌گرفتن مالکیت و... [22].

4. تبیین دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید

در گزارش اول از مجموعه مطالعاتی «ابتکار راهبردی ایران؛ جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در اقتصاد جهان» بیان شد که خنثی‌سازی تحریم، فقط از مسیر بازتعریف نقش ایران در نظم درحال‌تحول جهانی قابل ‌دستیابی است. همچنین در آن گزارش بیان شد که تحولات سریع در جهان حاضر، فرصت مناسبی را برای نظام سیاستگذاری و تصمیم‌گیری ایران ایجاد کرده است تا ازطریق اقدامات ایجابی، زمینه را برای جانمایی جدید ایران در نظم درحال‌تحول جهانی فراهم کنند.

در این بخش، دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید تبیین خواهد شد. هدف از بیان «دالّ مرکزی» ارائه چارچوبی جامع‌ومانع از گفتمان «جانمایی جدید» است؛ چارچوبی که «به‌خوبی» صورت‌بندی شده و به‌حدی از اتقان رسیده ‌باشد که بتواند ایده‌ها و پیشنهادهای موجود را غربال و بیان کند که کدام ایده اساساً در تضاد با راهبرد جانمایی جدید است، کدام ایده هیچ ربط و نسبتی با این راهبرد ندارد و کدام ایده تطابق حداکثری با راهبرد جانمایی جدید دارد.

دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید را می‌توان ذیل یک دستور کار دوسطحی به این شرح معرفی کرد:

جدول 1. تبیین دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

4-1. تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور

وقتی از «تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور» سخن گفته می‌شود، منظور رفع آسیب‌پذیری‌های اساسی کشور و افزایش تاب‌آوری درخصوص اقلام و کالاهایی است که ایجاد خلل در زنجیره آنها می‌تواند حتی در بازه زمانی کوتاه‌مدت، اقتصاد و پیرو آن امنیت کشور را دچار اختلال و نابسامانی کند. منظور از زنجیره‌های تأمین «هر» زنجیره‌ای است که برای ادامه فعالیت اقتصاد، حیاتی و ضروری است و به بیانی، بقای آن اقتصاد به آن زنجیره وابسته است. پرواضح است که صادرات نفت و مراودات مالی مرتبط با آن، یکی از مهم‌ترین زنجیره‌های تأمین کشور است. در این سطح، تمرکز اصلی بر حوزه تجارت و به‌طور خاص تجارت کامودیتی‌ها از یکسو و فعال‌سازی سازوکارهای پرداخت ایمن و نقاط تسویه مالی و بانکی تحت کنترل ازسوی دیگر است. دو محور اصلی ذیل راهبرد «ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور» عبارت‌اند از: 1. ایمن‌سازی واردات اقلام اساسی کشور و 2. ایمن‌سازی زنجیره صادرات کامودیتی‌های ایران (به‌صورت مشخص نفت خام).

اهمیت راهبرد ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور از آن ‌لحاظ است که در دنیای جدید، هر سطحی از وابستگی ممکن است به سلاح اقتصادی در راستای استیلای سیاسی تبدیل شود. اساساً ابزار تحریم با همین هدف از سال 1389 به‌صورت هجومی و حداکثری علیه اقتصاد ایران به کار گرفته شد. درحال‌حاضر نیز اگرچه گفته می‌شود که واردات اقلام بشردوستانه مستثنا از تحریم‌ها هستند، باید دانست که اولاً درشرایط فعلی واردات همین اقلام نیز با کارشکنی‌ها و فشارهای سیاسی همراه است و ثانیاً در زمانه‌ای که شکاف‌های سیاسی میان کشورها درحال‌تعمیق است، به‌هیچ‌وجه نمی‌توان تداوم رویه مجوزدهی وزارت خزانه‌داری ایالات متحده آمریکا را تضمین ‌شده تلقی کرد.

ایمن‌سازی زنجیره صادرات کامودیتی‌ها نیز از این‌ نظر اهمیت دارد که عملکرد دولت و حتی کلیت اقتصاد وابسته به صادرات کامودیتی‌هاست. هر سطحی از اختلال در صادرات این کامودیتی‌ها می‌تواند زمینه‌ساز اختلال در عملکرد اقتصاد شود. ایالات متحده آمریکا از سال 2012، کل زنجیره صادرات نفت ایران را تحریم کرد. از آن زمان، ایران رویه دور زدن تحریم را برای صادرات نفت و سایر کامودیتی‌ها خود به کار گرفته است، اما ایمن‌سازی زنجیره صادرات کامودیتی مستلزم اقداماتی فراتر از دور زدن تحریم است و مشخصاً باید برنامه‌هایی در دستور کار قرار گیرد تا صادرات کامودیتی از دایره تسلط و استیلای ایالات متحده آمریکا خارج شود.

4-2. جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب

براساس آنچه در بخش‌های قبل گفته شد، فرض اساسی نوشتار حاضر آن است که جهش قدرت ایران جز با برقراری تعاملات خارجی قدرت‌ساز امکان‌پذیر نیست. براین‌اساس، خودبسندگی صرف (به معنای منطبق‌سازی تمام تقاضا با تمام عرضه در جغرافیای ایران) را نمی‌توان گفتمان قدرت‌ساز برای ایران در نظر گرفت. ازسوی دیگر، جمهوری اسلامی ایران در جایگاه کنشگر حامل ارزش‌های انسانی و اسلامی، ذیل گفتمان خودبسندگی نخواهد توانست الهام‌بخش کشورها و ملت‌های منطقه و فرامنطقه باشد. فرض اساسی دیگر آن است که برقراری تعاملات خارجی به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند عاری از عنصر «سیاست» باشد و این تصور که «تحلیل هزینه- فایده، عامل تامّ تعامل اقتصادی عمیق میان کشورهاست» مخدوش است؛ براین‌اساس، نمی‌توان بدون توجه به سبقه روابط سیاسی و ژئوپلیتیک، توصیه‌هایی نظیر ضرورت پیوستن ایران به زنجیره‌های ارزش جهانی را مطرح کرد.

اما راهبرد دوم ذیل دستور کار جانمایی جدید، که باید در بازه زمانی میان‌مدت و بلندمدت پی گرفته شود، عبارت است از: احیای قدرت ایران ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب. اینجا لازم است واژگان کلیدی موجود در این عبارت به‌صورت دقیق توضیح داده شوند.

•  وقتی از «جهش» صحبت به میان می‌آید، منظور آن است که رشد حداقلی در شاخص‌های اقتصادی کشور نمی‌تواند چاره‌ای برای چالش‌های ناشی از تحریم باشد. به‌طور خاص، حل‌وفصل کاهش درآمد سرانه و همچنین روند رو به ‌نزول سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها در دهه 1390، نیاز به تدبیری دارد که بتواند با استفاده از یک روند جهش‌گونه، نه‌فقط عقب‌ماندگی‌های اخیر را مرتفع کند، بلکه کشور را به نقطه تولید نقش و قدرت نزدیک کند.
• استفاده از واژه «قدرت» و عبارت «جهش قدرت» دلالتی بسیار مهم دارد: اینکه بخشی از اقدامات جاری دستگاه‌ها و کنشگران بخش خصوصی از دایره راهبرد جانمایی جدید خارج می‌شود؛ البته این ادعا به معنای کم‌اثر بودن اقدامات جاری دستگاه‌ها و کنشگران بخش خصوصی نیست، بلکه دلالت بر آن دارد که دستور کارهای ذیل راهبرد جانمایی جدید باید در قامت «کلان‌معامله» باشند و بتوانند نقش جدید برای کشور در منطقه و فرامنطقه تولید کنند؛ نقشی که ازسوی کنشگران منطقه و فرامنطقه معتبر تلقی شود و مورد پذیرش قرار گیرد و ازسوی دیگر، کنشگران متخاصم نتوانند آن نقش را به‌راحتی نادیده گیرند یا تخریب کنند.

براین‌اساس، حوزه‌هایی نظیر جذب سرمایه (به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اخذ وام خارجی)، جذب فناوری، جذب صنعت و وابسته‌سازی کشورهای منطقه و فرامنطقه به انرژی، بار و داده (خطوط انتقال انرژی، زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی، دریایی و جاده‌ای و خطوط انتقال داده) مواردی‌اند که ظرفیت ایجاد جهش در قدرت ایران را دارند. به بیان دیگر، راهبرد جانمایی جدید با تمرکز بر گفتمان جهش قدرت، تمرکز خود را بر شاهرگ‌های روابط اقتصادی بین‌المللی و کنشگران بزرگ‌مقیاس (اعم از کنشگران حاکمیتی و کنشگران خصوصی بزرگ‌مقیاس) معطوف کرده ‌است و متعرض مویرگ‌های تجاری نظیر تجارت برخی محصولات کشاورزی غیراساسی، تجارت اسباب‌بازی و... (که محل کنش بخش خصوصی کوچک‌مقیاس است) نمی‌شود.

•  استفاده از عبارت «کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی» دالّ بر آن است که راهبرد جانمایی جدید، نگاهی کل‌نگر و جامع به پدیده کریدور با کمربند دارد و این پدیده را صرفاً به‌عنوان مسیر حمل‌ونقل در نظر نمی‌گیرد. در بخش اول گزارش، سطوح کنش بر مدار کریدور ارائه شد. همچنین در آن بخش بیان شد که در دنیای جدید، کریدورها و کمربندها براساس منطق توأمان اقتصادی- امنیتی توسعه پیدا می‌کنند و حتی در موقعیت‌هایی که منطق اقتصادی (منطق سود و زیان) و منطق امنیتی (ایمن بودن زنجیره ارزش و تأمین) در تزاحم با یکدیگر قرار می‌گیرند منطق امنیتی بر منطق اقتصادی اولویت داده می‌شود.
• درنهایت لازم است درباره واژه «منتخب» توضیح بیشتری ارائه شود. در جهانی که روزبه‌روز به‌سمت چندتکه ‌شدن و قطبیت پیش می‌رود و همچنین در فضایی که تحریم، بسیاری از گزینه‌های پیشین (نظیر صادرات انرژی به اروپا) را از دسترس کشور خارج کرده است، نظام سیاستگذاری و تصمیم‌گیری کشور ناچار به «انتخاب» است. فرض ضمنی پشت واژه «انتخاب» آن است که نظام سیاستگذاری حال حاضر ایران، نه در موقعیت «اختیار میان گزینه‌های متکثر و متعدد»، بلکه در وضعیت «حرکت در دالان باریک پیشرفت» قرار دارد. البته این موضوع، خاص ایران نیست و بسیاری از کشورهای جهان در زمانه تغییر نظم در همین موقعیت قرار گرفته‌اند. دالان باریک پیشرفت به این معناست که نظام سیاستگذاری کشور پس از انتخاب و گزینش «کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی موردنظر» باید تمام ظرفیت‌ها و امکانات خود را به‌منظور کنش مؤثر در آن کمربندهای منتخب به‌کار گیرد و از به‌کارگیری غیربهینه ظرفیت‌های کشور برای پیشبرد دستور کار موازنه اقتصادی (مثبت یا منفی) با قدرت‌های منطقه و فرامنطقه پرهیز کند. هرچند که در عرصه سیاسی و دیپلماتیک، ضرورت دارد گزینه‌های تعامل متنوع شوند.

دلالت دیگر واژه «انتخاب» آن است که نظام سیاستگذاری و تصمیم‌گیری کشور نباید اجازه دهد ظرفیت‌های اقتصادی کشور، مصروف انبوهی از پروژه‌های ناسازگار (اعم از پروژه‌های زیرساختی، صنعتی، معدنی، عمرانی و...) شود؛ پدیده‌ای که سکه رایج دوران زیست نفتی بوده و هست؛ در این زیست، هریک از دستگاه‌ها بدون توجه به راهبرد کلان بین‌المللی کشور، دائماً در تلاش‌اند سهم بیشتری از بودجه را به‌سمت پروژه‌های خود سوق دهند.

مطالب بیان شده در این بخش را می‌توان به‌صورت خلاصه شده در جدول 2 مشاهده کرد:

جدول 2. مختصات گفتمان جانمایی جدید

مأخذ: همان.

5. الزامات پیشبرد راهبرد جانمایی جدید

5-1. الزامات نظری

در این بخش، الزامات نظری پیشبرد راهبرد جانمایی جدید ذیل سه محور ارائه می‌شود.

5-1-1. ضرورت مفروض انگاشتن ماندگاری تحریم‌ها

در بدنه مدیریتی و کارشناسی کشور یک سؤال به‌صورت مداوم تکرار می‌شود؛ اینکه تحریم‌ها چه زمانی رفع یا لغو می‌شوند تا کشور بتواند به دهه 1380 بازگردد و مسیر رشد شاخص‌های اقتصادی را مجدداً طی کند و از این رهگذر، افت درآمد سرانه، کاستی سطح سرمایه‏گذاری، نرخ روبه‌رشد فقر و چالش فرسودگی زیرساخت‌ها جبران شود. بر هیچ‌کس پوشیده نیست که پدیده تحریم و تشدید آن در دو موج، اقتصاد ایران را به «پیش از تحریم» و «پس از آن» تقسیم کرده است و از بین رفتن چنین مانعی در پیشبرد هر ابتکاری ازجمله ابتکار موضوع سلسله گزارش‌های فعلی تسریع ایجاد خواهد کرد و منافع کشور را افزایش خواهد داد. اما سؤال بسیار مهم آن است که آیا براساس تحلیل اِثباتی نه هنجاری، اکنون نظام سیاستگذاری باید اقتصاد کشور را با فرض ماندگاری تحریم تدبیر کند یا باید اصل را بر رفع تحریم قرار دهد و برای اقتصادی عاری از تحریم برنامه‌ریزی کند.

این موضوع به‌صورت مبسوط در گزارش‌های پیشین شرح و بررسی شده ‌است؛ اینجا به‌صورت اجمالی و ذیل چهار سطح تحلیلی، بیان می‌شود که اقتضای نظام سیاستگذاری کشور در شرایط حاضر، تدبیر اقتصاد با فرض ماندگاری تحریم است؛ اتخاذ این دست‌فرمان سیاستی، اقتصاد کشور را برای بدترین سناریو آماده می‌کند و از آن طرف، در صورت رفع تحریم‌ها، اقتصاد کشور از مزایای آن هم بهره‌مند خواهد شد. همچنین شایان ذکر است که گفتمان جانمایی جدید در شرایط رفع تحریم‌ها با سهولت بیشتری امکان پیشبرد دارد.

الف) سطح تحلیل حقوقی: تثبیت زیرساخت‌های حقوقی ازطریق وضع قوانین تحریمی در نظام قانونگذاری ایالات متحده آمریکا و ساختار غیرزمان‌مند آنها، چالشی اساسی در مسیر هر مذاکره‌ای پیرامون رفع حقوقی تحریم‌هاست. همچنین، تعدد گفتمان‌های تحریمی (هسته‌ای، موشکی، کنش‌های منطقه‌ای یا به‌اصطلاح تروریسم، حقوق بشر، فعالیت‌های سایبری و...) و وضع تحریم‌های متعدد، چندگانه و چندلایه علیه اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، به مانعی مستحکم علیه مذاکرات حقوقی رفع تحریم‌ها تبدیل شده ‌است. کمااینکه در مذاکرات احیای برجام نیز این موضوع یکی از عوامل اصلی شکست مذاکرات بود.

ب) سطح تحلیل اقتصادی: با فرض رفع کامل تحریم‌ها از منظر حقوقی، در سطح تحلیل اقتصادی، سؤال آن است که آیا احیای نقش سابق ایران امکان‌پذیر است؛ پیش‌فرض اساسی آن است که احیای نقش سابق ایران، نیازمند تولید تراز تجاری است؛ به این معنا که باید نفت ایران به بازارهای سنتی کشور (کشورهای اروپایی، ژاپن، کره جنوبی و هند) صادر و تراز تجاری تولید شود و از قِبَل آن، روابط اقتصادی احیا شود. نکته قابل ‌توجه آن است که اکنون کشورهای اروپایی و حتی آسیایی، نظیر ژاپن، کره جنوبی و هند، نیازهای انرژی خود را از کشورهای دیگر و به‌طور خاص آمریکا تأمین می‌کنند.

نکته بسیار مهم دیگر آن است که توسعه فناوری شیل و حرکت آمریکا به‌سمت صادرات انرژی (برخلاف قبل که آمریکا به‌صورت خالص، واردکننده انرژی بود) باعث شد که پس از وضع تحریم‌های حداکثری و کاهش صادرات نفت ایران، کشورهایی که پیش‌تر مشتری نفت ایران بودند، اینک بخشی از نیاز خود را از آمریکا تأمین کنند. این رویداد نشان می‌دهد که حتی برپایه تحلیل صِرف اقتصادی (تحلیل هزینه- فایده) آمریکا ذی‌نفع تداوم تحریم‌هاست و اجازه نخواهد داد بازار فروش نفت این کشور دچار تزلزل و فروشنده جدیدی به بازار اضافه شود.

حال ممکن است بیان شود که ایران مجدداً می‌تواند به‌صورت فعالانه بازاریابی کند و با ارائه تخفیف به کشورهای هدف، آنها را وارد معامله نفتی جدید با خود کند. اما همان‌طور که در بخش‌های قبل بیان شد، اکنون جهان وارد فضای جدیدی شده است و به‌دلیل بروز تنش‌های ژئوپلیتیک و برآمدن گفتمان ریسک‌زدایی و حتی در سطوحی بالاتر جداسازی زنجیره‌های ارزش و تأمین، بسیاری از کشورها نظیر کشورهای اتحادیه اروپا، ژاپن و کره جنوبی، سیاست ایمن‌سازی زنجیره تأمین خود را در پیش گرفته‌اند. این سیاست بیان می‌دارد که در دنیای مملو از تنش‌ها و چالش‌های ژئوپلیتیک، زنجیره‌های تأمین به‌هیچ‌وجه نباید به کشورهای غیرمطمئن و واجد ریسک وابسته شود. همچنین به‌دلیل اینکه یک بار خروج آمریکا از برجام تجربه شده، سطح عامل ریسک به‌شدت بالا رفته و درنتیجه، این چشم‌انداز که کشورهای اروپایی و برخی کشورهای آسیایی، زنجیره‌های تولید خود را مجدداً به نفت ایران وابسته خواهند کرد، محل تردید و خدشه است.

ج) سطح تحلیل سیاسی (روابط دوجانبه ایران و آمریکا): آمریکا هیچ‌گاه محورهای قدرت ایران (هسته‌ای، موشکی و منطقه) را جدا از یکدیگر تلقی نکرده و نخواهد کرد، بلکه همواره این کشور با هدف دستیابی به چشم‌اندازی مشخص (ایران کنترل ‌شده و فاقد ابزارهای قدرت)، سطح بهینه‌ای از فشار- تعامل را طراحی و پیاده‌سازی می‌کند. در دوره‌هایی، نگاه آمریکا آن بود که به‌صورت گام‌به‌گام می‌توان ابزارهای قدرت را از دست ایران خارج کرد. اما ترامپ در دوره اول ریاست‌جمهوری خود، این مسیر را تخطئه کرد، از برجام خارج شد و به‌صراحت بیان کرد در پی دستیابی به توافق جامع با ایران است؛ توافقی که محورهای آن در دوازده شرط پمپئو صورت‌بندی شده ‌بود.

لذا بسیار بعید است که در هر گفت‌وگوی آتی، پرونده هسته‌ای منفک از سایر پرونده‌های اختلافی مدنظر غرب در نظر گرفته شود؛ توضیح آنکه مرور محتواها و توصیه‌های سیاستی تولید شده در اندیشکده‌های آمریکایی (اعم از دمکرات و جمهوری‌خواه) درخصوص ماهیت هرگونه مذاکره با ایران در آینده نشان می‌دهد که آمریکا با عبور از ایده «توافق موردی» (یعنی توافقی که فقط یک مورد از نگرانی‌های آمریکا درباره ایران را پوشش دهد؛ مثل برجام که صرفاً متعرض مسئله هسته‌ای ایران شد)، ایده «توافق ماهوی» با ایران را در دستور کار دارد. توافق ماهوی یعنی توافقی که مجموعه‌ای از موضوعات مدنظر آمریکا را هم‌زمان پوشش دهد.

البته بخش جدایی‌ناپذیر این نوع از توافق، رسیدگی به سیاست‌های منطقه‌ای ایران به‌عنوان یکی دیگر از مؤلفه‌های قدرت در کشور است. دور از انتظار نخواهد بود که در هر مذاکره و گفت‌وگوی آتی، موضوع قطع حمایت ایران از گروه‌های مقاومت و سطحی از پذیرش موجودیت و امنیت رژیم صهیونیستی به‌عنوان پیش‌شرط هر توافقی (که اجزای آن در پیمان موسوم به ابراهیم صورت‌بندی شده ‌است) مطرح شود. اساساً همین موضوع، یکی از دلایل اصلی عدم احیای برجام بود. نباید فراموش کرد که اکنون ایران و رژیم صهیونیستی در شرایط جنگی به‌سر می‌برند و این چشم‌انداز که ایالات متحده، بدون توجه به جنگ جاری، صرفاً درباره موضوع هسته‌ای به میز مذاکره با ایران برمی‌گردد و «مذاکرات هسته‌ای» را به‌عنوان محور ابتدایی و انتهایی مذاکرات در نظر می‌گیرد، محل تشکیک جدی است.

د) سطح تحلیل ژئوپلیتیک (تنش قدرت‌های بزرگ): در این سطح از تحلیل، فارغ از اینکه ایران چه ایدئولوژی و گفتمان سیاسی‌ای داشته باشد و حتی فارغ از اینکه رویکرد اصولی کشور در مقابل ایالات متحده آمریکا و رژیم صهیونیستی چه باشد، تحلیل می‌شود که بازگشت پدیده «تقابل قدرت‌های بزرگ» دلالت‌های مهمی درخصوص تحریم ایران دارد. توضیح آنکه درحال‌حاضر، جغرافیای اقتصادی ایران، به‌صورت بالفعل، سطحی از هم‌پوشانی منافع با ابتکار کمربند و راه چین پیدا کرده و ایران به بخشی از گفتمان یکپارچگی برّی اوراسیایی (که خارج از دایره کنترل و دسترسی قدرت‌های بحری است) تبدیل شده ‌است. ایران با صادرات کامودیتی‌ها به چین و از آن طرف، فراهم ‌آوردن بازار صنعتی و مصرفی برای چین، در کمربند و راه چین ایفای نقش می‌کند که البته این سطح از تعامل می‌تواند تا سطوحی بسیار عمیق‌تر (تعاملی از جنس مشارکت راهبردی) ارتقا یابد.

گفتمان چرخش به‌سمت آسیا و مهار چین، که توسط آمریکا درحال‌ پیگیری‌ است، اقتضا دارد که همه مسیرهای جغرافیایی ابتکار کمربند و راه چین (به‌عنوان اصلی‌ترین راهبرد قدرت‌آفرینی این کشور) دستخوش تزلزل، تضعیف و تخریب شود. تحریم ایران ابزاری کاربردی در راستای جلوگیری از تعمیق روابط ایران و چین است. نکته مهم آن است که برآمدن چین در بستر نظم «جهانی ‌شدن» رخ داد و این کشور بنا ندارد با نظم فعلی جهان به‌صورت عیان مقابله کند. از این منظر، تحریم‌های امریکا می‌تواند به‌عنوان عاملی مخرب، تعمیق روابط ایران و چین را دچار اصطکاک و از این طریق، راهبرد قدرت‌آفرینی چین را دچار تزلزل کند.

کاپلان (2023) معتقد است حتی در صورت تغییر نظام در ایران و پا گرفتن رژیم نزدیک به آمریکا در ایران، بازهم تجارت و تعامل عمیق بین ایران و چین ادامه خواهد داشت. او بیان می‌دارد: «یک ایران دمکراتیک (منظور وی، یک ایران پساجمهوری اسلامی است)، به‌دلیل جغرافیا و ژئوپلیتیک، یک نقطه اتصال حیاتی برای طرح کمربند و جاده چین خواهد بود؛ این ایران ... در ابتدا بسیار طرف‌دار غرب خواهد بود؛ اما با گذشت زمان، ازآنجایی‌که این کشور به یک قطعه از پازل بزرگ از یکپارچگی اوراسیا (ابتکار کمربند و راه) تبدیل خواهد شد ممکن است حتی روابط قوی‌تری با چین برقرار کند؛ روابطی که حتی می‌تواند عمیق‌تر از روابط آلمان کنونی با چین باشد» [24].

رئیسی‌نژاد (1400) نیز معتقد است که جایگاه ژئواستراتژیک و نقش تاریخی ایران در راه ابریشم به‌همراه مدیریت مستقل ایران بر منابع انرژی خود، همگی بر اهمیت ایران در سیاست‌های کلان چین می‌افزاید. با ایجاد رابطه نزدیک پکن با تهران، چین به خلیج‌فارس و منابع عظیم انرژی آن دسترسی خواهد داشت؛ زیرا ایران تنها مسیر زمینی چین برای دستیابی به مخازن نفت خلیج‌فارس است. همچنین کالاهای چینی می‌توانند با گذر از قلمرو ایران به دریای مدیترانه برسند... جای شگفتی نیست که رهبران ایالات‌متحده، چه دونالد ترامپ و چه جو بایدن، روابط چینی- ایرانی را هدف قرار خواهند داد. باوجود نگرش‌های ناهمسان و تاکتیک‌های متفاوت، ترامپ و بایدن، هر دو از رهنمود نوین ژئوپلیتیک ایالات متحده پیروی می‌کنند؛ ازجمله زیر فشار قرار دادن کشورهایی با جایگاه ژئواستراتژیک، که به راه ابریشم نوین می‌پیوندند و در این میان، ایران، نخستین هدف است [25].

سویه دیگری از انطباق «ماندگاری تحریم‌های ایران» بر پدیده «تقابل قدرت‌های بزرگ» در روابط میان ایران، هند و روسیه متجلی می‌شود. توضیح آنکه متعاقب جنگ روسیه و اوکراین و کاهش قابل‌ توجه دسترسی روسیه به کریدورهای اروپایی، توجه تاریخی این کشور به جنوب جغرافیایی خود، احیا و دوچندان شده ‌است. همچنین این کشور، به‌صورت تاریخی، تعاملات عمیق اقتصادی و سیاسی با کشور هند دارد که در این میان، ایران عاری از تحریم می‌تواند مسیر دسترسی بهینه و قابل‌ اطمینان میان روسیه و هند باشد. رفع تحریم‌های ایران از یک سو باعث خواهد شد کنشگران حقیقی و حقوقی هندی (که انطباق کاملی با سیاست‌های تحریمی آمریکا دارند) حضور پررنگی در اقتصاد ایران و ضمن بهره‌مندی از ظرفیت‌های اقتصاد ایران (نفت، فراورده، محصولات پتروشیمی، مواد معدنی) دسترسی بهینه‌ای به روسیه و آسیای میانه داشته باشند و کریدور شمال- جنوب را در معنای تام و کامل خود عملیاتی کنند.

همچنین رفع تحریم ایران، این فضا را برای شرکت‌های خصوصی، اشخاص ذی‌نفوذ اقتصادی و بانک‌های بزرگ و درنهایت حاکمیت روسیه فراهم خواهد کرد تا ضمن بهره‌گیری از ظرفیت‌های اقتصادی ایران، دسترسی تضمین شده‌ای به آب‌های گرم جنوب از مسیر ایران داشته باشند؛ آن‌هم در شرایطی که دسترسی روسیه به آب‌های شمالی با چالش سرما، دسترسی به آب‌های شمال غربی با چالش‌های امنیتی و دسترسی به دریای سیاه با چالش نظامی (جنگ روسیه و اوکراین) و معضل تنگه‌های بسفر و داردانل مواجه است.

به‌صورت خلاصه می‌توان گفت که تحریم کارآمدترین ابزاری است که ذیل گفتمان «تقابل قدرت‌های بزرگ» می‌تواند اولاً ابتکار کمربند و راه چین را دچار چالش کند؛ ثانیاً مانع از تعامل عمیق اقتصادی روسیه و هند از مسیر ایران شود و ثالثاً دسترسی روسیه از مسیر ایران به آب‌های گرم جنوب را دچار وقفه و اصطکاک کند. در زمانه‌ای که تقابل آمریکا با چین و روسیه به نقطه غیرقابل بازگشتی رسیده است، بسیار بعید است آمریکا بخواهد با رفع واقعی تحریم‌ها اجازه دهد قدرت‌آفرینی جغرافیایی چین، هند و روسیه با کنشگری راهبردی ایران، سرعت و شدت بگیرد.

5-1-2. ضرورت توسعه دایره مفهومی امنیت ملی در نظام سیاستگذاری کشور

همان‌طور که پیش‌تر بیان شد، ما درحال‌حاضر در دنیایی قرار داریم که تعریف امنیت به فراتر از مسائل مربوط به جنگ و تروریسم تسری پیدا کرده است و اکنون، آسیب‌پذیری‌های اقتصادی (نظیر ناترازی انرژی) و وابستگی‌های راهبردی (نظیر وابستگی به مسیرهای لجستیکی و مالی پرخطر در واردات اقلام اساسی خوراکی)، به «مسئله اصلی» امنیت ملی بدل شده‌اند؛ لذا اکنون دایره اقتصاد، دایره سیاست و دایره امنیت بیش‌ازپیش هم‌پوشانی پیدا کرده‌اند.

این رویداد پدیده‌ای جهانی بوده و دلالت‌های آن بر همه کشورها و حتی کنشگران غیردولتی معظم بار شده است. اما به نظر می‌رسد در فضای سیاستگذاری کشور، این موضوع آن‌طور که باید و شاید مورد توجه قرار نگرفته است. شاهد مثال آنکه همچنان در فضای سیاستگذاری کشور، بخشی‌نگری‌ ساختاری (که محصول دوران زیست نفتی بوده) مشاهده می‌شود؛ به‌طوری‌که دستگاه‌های کنشگر درزمینه روابط خارجی (وزارت امور خارجه، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت، معدن و تجارت)، نه در چارچوب برنامه راهبردی بالادستی، بلکه براساس اولویت‌های درون‌سازمانی خود (یا حداکثر براساس مصوبات شوراهای بالادستی که بر آنها نیز رویکردهای بخشی بار شده است) تصمیمات را اتخاذ و اجرایی می‌کنند.

اشتباه راهبردی در زمانه تغییر نظم و در موقعیت هم‌پوشان ‌شدن دایره سیاست، اقتصاد و امنیت آن است که اقتصاددانان، اندیشه‌ورزان حوزه سیاست و سیاستگذاران حوزه امنیت، جدا از یکدیگر و به‌صورت ایزوله به تحلیل رویدادها و ارائه توصیه‌های سیاستی بپردازند؛ چون در چنین فضایی، هر اقدام به‌ظاهر اقتصادی در روابط میان کشورها، می‌تواند عامل توجیه‌گر امنیتی داشته باشد و البته نتایج امنیتی به بار آورد. برای مثال، سالیوان (2023) بیان می‌دارد که در دنیای جدید، حکمران اقتصادی باید به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کند که منابع قدرت و امنیت احیا شوند و این هدف جز با انتخاب‌های راهبردی، مداخله‌های هدفمند و پیاده‌سازی آنها در حوزه‌هایی نظیر تقویت ظرفیت‌های تولید، احیای سیاست صنعتی، حمایت‌گرایی و سرمایه‌گذاری در صنعت، برنامه‌ریزی برای افزایش رشد اقتصادی و بهبود امنیت غذایی، افزایش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین و... میسر نخواهد شد [16].

5-1-3. ضرورت بازاندیشی در نگاشت نهادی کشور

بخشی‌نگری ساختاری، که منبعث از زیست نفتی است، مانع پیشبرد هرگونه ابتکار هم‌بست در دوره تغییر نظم خواهد بود. به بیان دیگر، بیراه نیست اگر اصلی‌ترین مانع داخلی پیشبرد راهبرد جانمایی جدید، همین «بخشی‌نگری ساختاری داخل کشور» معرفی شود. بر این ‌اساس، نمی‌توان از ساختار دیوان‌سالارانه فعلی کشور انتظار داشت راهبرد جانمایی جدید را فهم و راهبری کند.

درخصوص این موضوع، فارِل و نیومن (2024) بیان می‌دارند در زمانه جدید، که امنیت و اقتصاد خطوط سیاستی جداگانه‌ای نیستند، نیاز بسیار مهم تغییر در شیوه حکمرانی است که ژاپن و اتحادیه اروپا به این سمت حرکت کرده‌اند؛ نویسندگان معتقدند فقط حکمرانی مبتنی‌بر امنیت اقتصادی اصلاح ‌شده می‌تواند برای جهانی که به‌شدت وابسته به یکدیگر و همچنین مملو از خطرهای امنیتی است مناسب باشد. نویسندگان بیان می‌کنند که ژاپن به‌سرعت به سازمان‌دهی مجدد دستگاه‌های دولتی خود اقدام کرده و حتی بوروکراسی خود را تغییر داده است؛ به‌طوری‌که اولین وزیر امنیت اقتصادی این کشور در سال 2021 به کابینه معرفی و منصوب شد و در پی آن در سال 2022، استراتژی جدید امنیت ملی تصویب شد که هدف اصلی آن «ارتقای امنیت اقتصادی» است. اتحادیه اروپا نیز به‌سمت توسعه رویکردی برای امنیت اقتصادی سوق پیدا کرده است؛ مشخصاً این اتحادیه درحال‌توسعه ابزار ارزیابی برای رصد آسیب‌پذیری‌های خود است تا نوع ریسک پیوندهای تجاری خاص خود را (سطح ریسک بالا، متوسط یا پایین) تشخیص دهد. به‌این‌ترتیب قادر خواهد بود با تقویت تجارت و انجام دادن مبادلات در منطقه کم‌ریسک و در نظر گرفتن بهترین روش برای محافظت از خود درباره مناطق پرریسک، سیاست ریسک‌زدایی خود را دنبال کند. توصیه سیاستی نویسندگان به ایالات متحده تأسیس دو نهاد جدید است: 1. ایجاد دستگاه اطلاعاتی امنیت اقتصادی هم‌تراز با سایر بازوهای اطلاعاتی؛ 2. ایجاد شورای امنیت اقتصادی برای میانجی‌گری میان شورای امنیت ملی و شورای اقتصاد ملی [26].

برای ایران که از سال 1389 اقتصادش تحت امنیتی‌ترین اقدامات و فشارها قرار گرفته (نظیر ممنوعیت صادرات نفت، ممنوعیت تراکنش مالی و بانکی با استفاده از زیرساخت‌های جهان‌شمول، واردات غذا و دارو با مجوز وزارت خزانه‌داری آمریکا) و همچنین امنیتش متحمل فشارهای اقتصادی ناشی از تحریم شده است (مشخصاً بروز آشوب‌های ناشی از تعدیل‌های اقتصادی، ناامنی در مناطق مرزی وابسته به چالش‌های اقتصادی و...) ضرورت دارد بیش و پیش از سایر کشورها «امنیتی‌سازی سیاست اقتصادی و اقتصادی‌سازی سیاست‌های استراتژیک» را در دستور کار خود قرار دهد. ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین کشور (واردات کالاهای اساسی و صادرات کامودیتی) و صورت‌بندی استراتژی توسعه صنعتی در راستای تولید درهم‌تنیدگی‌های اقتصادی و امنیتی با کشورهای هسمو و هم‌پیمان، بخشی از دلالت‌های مشخص این رویکرد است. اما فارغ از پروژه‌ها و ابتکارات، اقتضای پیاده‌سازی گفتمان «امنیتی‌سازی سیاست اقتصادی و اقتصادی‌سازی سیاست‌های استراتژیک» طراحی سبک جدیدی از حکمرانی است که یکی از اجزای بسیار مهم آن، طراحی یک نگاشت نهادی بدیل است.

5-2. الزام ساختاری- سازمانی: مختصات نگاشت نهادی بدیل به‌منظور پیشبرد راهبرد جانمایی جدید

براساس مطالب پیش‌گفته و مبتنی‌بر دو سطح راهبرد جانمایی جدید (تثبیت قدرت و جهش قدرت)، نکاتی به این شرح درباره نگاشت نهادی بدیل قابل ذکر است.

5-2-1. نقش شورای ‌عالی امنیت ملی درزمینه تثبیت قدرت ملی

اصلی‌ترین گزینه برای پیاده‌سازی یک نگاه «بسط‌یافته» به امنیت ملی، شورای ‌عالی امنیت ملی به‌عنوان بالاترین نهاد امنیتی کشور است. این نهاد و ستادهای ذیل آن در دوران تحریم، نقش بی‌بدیلی در مقابله با تحریم ایفا کرده‌اند و مشخصاً با صدور «مجوزهای عام و موردی» بسط ید مناسبی برای کارگروه‌ها و کمیته‌های مقابله با تحریم ایجاد کرده‌اند. اما نکته مهم آن است که این مجوزها با بسط یدی که در اختیار وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط قرار داده‌اند به‌صورت سرجمع، وضعیت و «تعادل»ی را برای کشور رقم زده‌اند که این تعادل لزوماً ایمن و تاب‌آور نیست؛ توضیح اینکه استفاده وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها از «مجوزهای عام و موردی»، معمولاً منتهی به تولید کلان‌معاملات جدید نمی‌شود، بلکه عمدتاً متولیان امر تلاش می‌کنند ازطریق اقدامات پوششی به همان ساختارها و سازوکارهای اقتصادی تعاملات خارجی قبلی (قبل از تحریم‌ها) مجدداً دسترسی پیدا کنند؛ مشخصاً همان مقاصد فروش قبلی، همان نقاط تسویه ارزی سابق، همان ارزهای قبلی، همان مبادی تأمین کالاهای اساسی و مجموعه‌ای از «همان‌های» دیگر.

اما براساس مطالب مندرج در این گزارش، به نظر می‌رسد در دنیای جدید، که دستخوش تحولات گسترده ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک شده است، شایسته است شورای ‌عالی امنیت ملی کشور بیش از آنکه خود را متولی «طراحی سازوکار دور زدن تحریم» بداند، جایگاه خود را به‌عنوان نقطه ثقل «تولید کلان‌معاملات جدید» و به‌عنوان مرکزیت راهبرد «جانمایی جدید» معرفی کند. در قالب این دستور کار جدید، شورای امنیت ملی، کلان‌معاملات جدیدی را طراحی و مصوب و به‌صورت مشخص وظیفه هریک از دستگاه‌ها، سازمان‌ها و حتی کنشگران بزرگ‌مقیاس حاکمیتی را تعیین می‌کند و همچنین از همکاری با کنشگران بزرگ و چندبعدی خصوصی بهره می‌برد.

تفاوت میان راهبرد پیشنهادی با رویه «دور زدن تحریم» آن است که در راهبرد «تولید کلان‌معاملات جدید»، اصالت با کشور یا کنشگر خارجی منتخب است و «برقراری تعاملات راهبردی مستقیم و بدون واسطه با آن کشور یا کنشگر» موضوعیت دارد؛ به بیان دیگر، در این راهبرد، مقام سیاستگذار در پی «تولید نقش» است و ابعاد این نقش نیز باید با دقت و وضوح مناسبی صورت‌بندی شده باشد؛ اما در رویه «دور زدن تحریم»، هدف تام سیاستگذار آن است که نیازهای اساسی کشور با کیفیت لازم و در زمان مقرر تأمین شود؛ اینکه این نیازها از محل کدام کشور، ازطریق کدام مسیر و کدام لجستیک، ازطریق کدام واسطه‌گر و... تأمین شود موضوعیت و اصالتی ندارد. طبیعی است که این رویه و دستور کار نخواهد توانست برای کشور «نقش» تولید کند؛ زیرا اساساً رویه «دور زدن تحریم»، در فضایی غیررسمی و مبتنی‌بر واسطه‌گری جریان دارد.

جمع‌بندی آن است که شورای ‌عالی امنیت ملی اصلی‌ترین گزینه برای پیشبرد راهبرد ریسک‌زدایی و «تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور» است. در قالب این رویکرد، طراحی و راهبری برعهده «شورای ‌عالی امنیت ملی» است و در ادامه، نقش مشخص برای دستگاه‌ها، سازمان و شرکت‌های ذی‌ربط تعیین می‌شود؛ همچنین بسته به ابتکارهای طراحی‌ شده از ظرفیت «نهادهای بزرگ‌مقیاس حاکمیتی و کنشگران بزرگ و چندبعدی خصوصی» استفاده می‌شود.

5-2-2. ضرورت تعیّن اراده حاکمیت در یک نهاد یا ساختار منتخب به‌منظور پیشبرد راهبرد جهش قدرت

پیش‌تر بیان شد که استفاده از صفت‌های «اقتصادی- سیاسی- امنیتی» پس از لفظ «کریدور یا کمربند» دال بر آن است که مفهوم کریدور یا کمربند را نباید به مسیر حمل‌ونقل تقلیل داد؛ بلکه به بیانی دقیق‌تر، کریدور را می‌توان به این صورت تعریف کرد: «برنامه سازگار توسعه فرامرزی قدرت‌ساز». این تعریف زمانی قوت و اتقان بیشتری می‌یابد که بدانیم اساساً در دنیای جدید، کریدورها و کمربندها براساس منطق توأمان اقتصادی- امنیتی توسعه پیدا می‌کنند. لذا بیراه نیست اگر مجموعه کریدورهای منتخب یک کشور را هم‌عرض برنامه سیاست خارجی آن کشور تلقی کنیم؛ کمااینکه نمود کاملی از برنامه اقتصادمحور سیاست خارجی چین را می‌توان در ابتکار کمربند و راه این کشور مشاهده کرد.

نکته دیگر آنکه کریدور را می‌توان تعیّن جغرافیایی هم‌بست‌شدن حوزه‌های قدرت دانست؛ به بیان روشن‌تر، در قالب کریدور است که دو یا چند حوزه از حوزه‌های واجد دلالت‌های راهبردی (شامل جذب سرمایه به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اخذ وام خارجی، جذب فناوری، جذب صنعت و درهم‌تنیدگی با کشورهای منطقه و فرامنطقه درزمینه انتقال انرژی، کالا و داده)، با یکدیگر هم‌بست می‌شوند.

براین‌اساس، به نظر می‌رسد نهاد، ساختار یا سازوکاری می‌تواند گزینه مناسبی برای پیشبرد راهبرد «جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب» باشد که واجد این ویژگی‌ها باشد:

1. بهره‌مندی از ادارک بسط‌یافته از مفهوم امنیت ملی و توانایی بازتعریف دستور کارهای بخشی بر مبنای آن ادراک؛
2. توانایی هم‌بست کردن ظرفیت‌های کشور در حوزه‌های واجد دلالت‌های راهبردی (شامل جذب سرمایه به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و اخذ وام خارجی، جذب فناوری، جذب صنعت و تولید زیرساخت حمل‌ونقل انرژی، کالا و داده) ازطریق ابزارهایی نظیر تعیین میزان تخصیص بودجه، عزل و نصب مدیران و ارتقای جایگاه یا در نقطه مقابل، تنزل رتبه مدیران ارشد و میانی؛
3. حامل اراده حاکمیت برای بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل؛
4. دسترسی حداکثری و بدون محدودیت به اطلاعات و تحلیل‌های دارای طبقه‌بندی؛
5. مصونیت نسبت به محدودیت‌های نظارتی چندلایه در کشور؛
6. توانمندی ایستادگی در مقابل مطالبات و فشارهای فروملی (نظیر مطالبات بخشی گروه‌های صاحب‌نفوذ و درخواست‌های استانی و شهرستانی غیرمنطبق با منافع کلان کشور)؛
7. بهره‌مندی از دبیرخانه چابک و پویا با امکاناتی نظیر جذب و خروج آسان پژوهشگران و مدیران و مستثنا از نظامات پرداخت متعارف کشور؛
8. واجد پشتیبانی حداکثری ساختارهای نظامی، انتظامی و قضایی کشور و امکان طراحی تعامل همدلانه و رو به‌ جلو با این ساختارها.

با توجه ‌به اینکه در دوره‌های مختلف ریاست‌جمهوری، این‌گونه نیست که همواره، مرکزیت تصمیم‌گیری و راهبری کلیت دولت برعهده یک ساختار یا سازوکار خاص قرار گیرد، لذا به‌طور خاص و با قطعیت نمی‌توان یکی از نهادهای کشور را متولی تام و کامل راهبرد «جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب» دانست. اینجا به گزینه‌های محتمل اشاره می‌شود:

1. پیشبرد دستور کار جانمایی جدید به‌عنوان پروژه شخص رئیس‌جمهور (به‌عنوان مقام تنفیذ شده توسط مقام معظم رهبری، منتخب مردم و رئیس شورای ‌عالی امنیت ملی): این مورد بهترین گزینه است؛ البته به شرط آنکه رتق‌وفتق امور عاجل و روزمره به معاون اول یا مقام ارشد دیگری از دولت سپرده شود.
2. معاونت اول رئیس‌جمهور.
3. سازمان برنامه‌ و بودجه: با استفاده از ظرفیت شورای اقتصاد که ریاست آن برعهده رئیس‌جمهور است.

در انتها لازم است به این نکته اشاره شود که وزرای دولت به‌دلیل تمرکز بر یک حوزه یا چند حوزه محدود و فقدان ابزار و اهرم لازم به‌منظور همراه‌سازی سایر وزارتخانه‌های بخشی کشور، به هیچ‌وجه گزینه مناسبی برای پیشبرد راهبرد جانمایی جدید نیستند.

براساس این مفاد، نگاشت نهادی بدیل را می‌توان به این شرح ارائه کرد.

جدول 3. نگاشت نهادی پیشبرد راهبرد جانمایی جدید

مأخذ: همان.

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

پس از چندین دهه افزایش یکپارچگی اقتصادی جهانی، اکنون جهان وارد دوران چندتکه ‌شدن شده است. مهم‌ترین وصف دنیای جدید (وصفی که کاملاً در نقطه مقابل مختصات دنیای سابق قرار می‌گیرد) عبارت است از: وارونه شدن سیاست یکپارچگی اقتصادی جهانی؛ نوعی از وارونگی که اغلب براساس ملاحظات استراتژیک و ژئوپلیتیک راهبری می‌شود. در این «وارونه شدن»، مهم‌ترین اولویت‌های دانش متعارف اقتصاد بین‌الملل دستخوش تغییر و تحول شده است و اینک انگاره‌های جدیدی متولد شده‌اند.

محور اصلی نظم درحال‌ظهور، تغییر تمرکز از سود مطلق (براساس فرض سود مثبت برای همه) به سود نسبی (نگرانی از اینکه سود یک طرف معادل ضرر طرف دیگر است) است. دغدغه بازیگران اصلی جهانی، از تمرکز بر همکاری به رقابت و درگیری تغییر کرده است. تغییر ارتباط میان اقتصاد و امنیت، برخی از تفاسیر کلاسیک مربوط به انتخاب عقلایی درباره سیاست تجاری را تضعیف کرده ‌است. تغییر از ذهنیت «اقتصادی» به‌طرز فکر «امنیتی» در نظم ژئواکونومیک جدید، مستلزم انتقال از کارایی اقتصادی به لزوم تاب‌آوری بیشتر، ازطریق افزایش اتکا به خود و زنجیره‌های همسوست. یکی از ویژگی‌های مهم نظم ژئواکونومیک جدید، بازنگری در جوانب مثبت و منفی وابستگی متقابل و یا به‌عبارت ‌دیگر تمایل بیشتر دولت‌ها به «تسلیحاتی کردن وابستگی متقابل» و تلاش برای اجتناب از قرار گرفتن در معرض چنین موقعیتی است. پرواضح است که راهبرد «تسلیحاتی کردن وابستگی متقابل» نشان‌دهنده شروع یک روند و فرایند است؛ این فرایند عبارت است از: افزایش روبه‌فزون هم‌پوشانی میان دایره اقتصاد و دایره سیاست. کاملاً محتمل است که چنین جهانی به‌شدت در معرض رویدادهایی تعیین‌کننده از جنس «امنیتی‌سازی سیاست اقتصادی و اقتصادی‌سازی سیاست‌های استراتژیک» باشد.

در چنین جهانی، ازآنجاکه مسئله اصلی کشورها حفظ هژمونی و ارتقای قدرت علیه رقباست، لذا هر ابزار تعاملی می‌تواند «تسلیحاتی» شود. اگرچه در دنیای پساجنگ سرد، تنها ابزار اقتصادی استیلای سیاسی، تحریم بود، اینک جعبه‌ابزار اقتصادی تحکم سیاسی بسیار متنوع‌تر شده است و مشخصاً ابزارهایی نظیر حمایت‌گرایی و پیاده‌سازی سیاست صنعتی، اعمال محدودیت‌های تجاری، وضع مقررات سخت‌گیرانه درزمینه جذب فاینانس و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نیز به محورهای تقابل قدرت‌های برتر و میانه تبدیل شده‌اند.

همه این تحولات، بسیاری از قدرت‌های برتر و میانه را به صرافت انداخته است تا زنجیره‌های مرتبط با خود را به تناسب اقتضائات دنیای جدید بازآرایی و بازتعریف کنند. اقتصاد ایران نیز به‌موجب تحریم‌ها، از سال 1389 در چنین موقعیتی قرار گرفته و پیرو نظام تصمیم‌گیری کشور، تلاش‌هایی برای ایمن‌سازی زنجیره‌های اساسی کشور انجام داده بود؛ اما اینک به‌موجب حرکت جهان به‌سمت چندتکه شدن و کاهش سطح یکپارچگی جهان (این موضوع از این‌ نظر اهمیت دارد که اساساً تحریم در جهان یکپارچه کارایی حداکثری دارد و هرچه سطح یکپارچگی جهان کاهش یابد، از اثرگذاری تحریم کاسته می‌شود)، زمینه برای جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل فراهم شده است.

در نوشتار پیش‌رو ذیل چهار سطح تحلیلی، شامل تحلیل حقوقی، تحلیل اقتصادی، تحلیل سیاسی (روابط دوجانبه ایران و آمریکا) و تحلیل ژئوپلیتیک (پدیده تقابل قدرت‌های بزرگ)، استدلال شده ‌است که اقتضای واقعی نظام سیاستگذاری کشور در شرایط حاضر، تدبیر اقتصاد با فرض ماندگاری تحریم است؛ اتخاذ این دست‌فرمان سیاستی، اقتصاد کشور را برای بدترین سناریو آماده می‌کند. همچنین شایان ذکر است که گفتمان جانمایی جدید در شرایط رفع تحریم‌ها با سهولت بیشتری امکان پیشبرد دارد.

حرکت جهان به‌سمت چندتکه شدن و کاهش سطح یکپارچگی جهان، شاهد مثال‌های متعددی دارد که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود:

الف) آینده کشورها نه صرفاً با منابع طبیعی و جمعیت و جغرافیا، بلکه بیشتر براساس تصمیمات راهبردی‌شان (سازمان‌دهی داخلی، اهداف سرمایه‌گذاری، متحدین و جنگ‌ها) و اینکه در کدام بلوک و دسته جانمایی می‌شوند مشخص می‌شود.

ب) حوزه زیرساخت به یکی از محل‌های تنش و نزاع ابرقدرت‌ها تبدیل شده است. نه‌فقط در حوزه سخت، یعنی تولید این زیرساخت‌ها، رقابت جریان دارد، بلکه در حوزه‌های نرم، نظیر استاندارددهی، اعطای وام و...، نیز این رقابت روبه‌افزایش است.

ج) ابرقدرت‌ها برای حفظ برتری در حوزه‌های خاص و فناورانه به وضع قوانین کنترل صادرات و سرمایه‌گذاری اقدام می‌کنند.

د) کشورها درزمینه زنجیره تأمین خود دو دسته اقدام انجام می‌دهند: در نسبت با بخشی از زنجیره خود، که کاملاً در معرض خطر است، رویکرد جداسازی کامل را در دستور کار قرار می‌دهند و درخصوص بخش دیگری از زنجیره تأمین خود، گزینه ریسک‌زدایی، متنوع‌سازی و کاهش وابستگی را برمی‌گزینند.

هـ) درزمینه تجارت بین‌الملل، تواتر وضع محدودیت توسط کشورها علیه تجارت دوجانبه و چندجانبه در قالب مقررات تجاری و در راستای حمایت از اقتصاد داخلی طی سال‌های اخیر با سرعت زیادی افزایش پیدا کرده است.

و) اتخاذ سیاست جداسازی یا ریسک‌زدایی، دلالت‌های مهمی در حوزه پولی و بانکی بین‌المللی خواهد داشت و مشخصاً روندهای مشابه موارد یاد شده در حوزه نظام پولی، نظام پرداخت و ساختار ذخایر بین‌الملل مشاهده می‌شود.

در چنین جهانی، امکان پیشبرد راهبرد جانمایی جدید بیش‌ازپیش میسر شده است. اما لازمه پیشبرد این راهبرد، شناخت دقیق اطراف و اکناف این گفتمان است. پژوهش حاضر برای این منظور، دالّ مرکزی راهبرد جانمایی جدید را ذیل دستور کاری دوسطحی به این شرح معرفی کرده است.

جدول 4. مختصات گفتمان جانمایی جدید

مأخذ: همان.

•  در راستای پیشبرد راهبرد «تثبیت قدرت ازطریق ایمن‌سازی زنجیره‌های تأمین حیاتی کشور»، شایسته است شورای ‌عالی امنیت ملی کشور بیش از آنکه خود را متولی «طراحی سازوکار دور زدن تحریم» بداند، جایگاه خود را به‌عنوان نقطه ثقل «تولید کلان‌معاملات جدید» و به‌عنوان مرکزیت راهبرد «جانمایی جدید» معرفی کند.
•  نهاد، ساختار یا سازوکاری می‌تواند گزینه مناسبی برای پیشبرد راهبرد «جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب» باشد که واجد این ویژگی‌ها باشد: 1. بهره‌مندی از ادارک بسط‌یافته از مفهوم امنیت ملی و توانایی بازتعریف دستور کارهای بخشی برمبنای آن ادراک؛ 2. توانایی هم‌بست کردن ظرفیت‌های کشور در حوزه‌های واجد دلالت‌های راهبردی ازطریق ابزارهایی نظیر تعیین میزان تخصیص بودجه، عزل‌و‌نصب مدیران و ارتقای جایگاه یا در نقطه مقابل، تنزل رتبه مدیران ارشد و میانی؛ 3. حامل اراده حاکمیت برای بازتعریف نقش ایران در عرصه بین‌الملل؛ 4. دسترسی حداکثری و بدون محدودیت به اطلاعات و تحلیل‌های دارای طبقه‌بندی؛ 5. مصونیت نسبت به محدودیت‌های نظارتی چندلایه در کشور؛ 6. توانمندی ایستادگی در مقابل مطالبات و فشارهای فروملی (نظیر مطالبات بخشی گروه‌های صاحب نفوذ و درخواست‌های استانی و شهرستانی غیرمنطبق با منافع کلان کشور)؛ 7. بهره‌مندی از دبیرخانه چابک و پویا با امکاناتی نظیر جذب و خروج آسان پژوهشگران و مدیران و مستثنا از نظامات پرداخت متعارف کشور؛ 8. دسترسی به پشتیبانی حداکثری ساختارهای نظامی، انتظامی و قضایی کشور و امکان طراحی تعامل همدلانه و روبه‌جلو با این ساختارها.

با توجه ‌به اینکه در دوره‌های مختلف ریاست‌جمهوری، این‌گونه نیست که مرکزیت تصمیم‌گیری و راهبری کلیت دولت همواره برعهده یک ساختار یا سازوکار خاص قرار گیرد، لذا به‌طور خاص و با قطعیت نمی‌توان یکی از نهادهای کشور را متولی تام و کامل راهبرد «جهش قدرت ازطریق نقش‌آفرینی در کمربندهای اقتصادی- سیاسی- امنیتی منتخب» معرفی کرد. اینجا به گزینه‌های محتمل اشاره خواهیم کرد: 1. پیشبرد دستور کار جانمایی جدید به‌عنوان پروژه شخص رئیس‌جمهور (به‌عنوان مقام تنفیذ شده توسط مقام معظم رهبری، منتخب مردم و رئیس شورای ‌عالی امنیت ملی)؛ این مورد بهترین گزینه است؛ البته به شرط آنکه مدیریت امور عاجل و روزمره به معاون اول یا مقام ارشد دیگری از دولت سپرده شود؛ 2. معاونت اول رئیس‌جمهور؛ 3. سازمان برنامه ‌و بودجه؛ با استفاده از ظرفیت شورای اقتصاد که ریاست آن برعهده رئیس‌جمهور است.

در انتها لازم است به این نکته اشاره شود که وزرای دولت به‌دلیل تمرکز بر یک حوزه یا چند حوزه محدود و فقدان ابزار و اهرم لازم به‌منظور همراه‌سازی سایر وزارتخانه‌های بخشی کشور، به‌هیچ‌وجه گزینه مناسبی برای پیشبرد راهبرد جانمایی جدید نیستند.