1.مقدمه

مطابق مقدمه توجیهی، لایحه پیشنهادی با هدف پیوستن ایران به «مقاوله‌نامه آمارهای کار، مصوب سال 1985 میلادی» و در راستای زمینه‌سازی به‌منظور «گردآوری، داده‌آمایی و انتشار آمارهای مربوط به حوزه اشتغال» و در جهت «آسیب‌شناسی، برنامه‌ریزی، رفع معضلات و در نهایت توسعه کیفیت اشتغال و گسترش همکاری‌های بین‌المللی در زمینه حقوق کار» ارائه شده است.

به‌طورکلی، مهم‌ترین موازین حقوقی بین‌المللی کار را می‌توان در دو دسته کلی مقاوله‌نامه‌ها (یا کنوانسیون‌ها) و توصیه‌نامه‌ها تقسیم‌بندی کرد. «مقاوله‌نامه‌ها» معاهدات ‌بین‌المللی هستند که توسط اکثریت دولت‌های عضو، تصویب شده و جنبه رسمی و چند‌جانبه دارند. علاوه‌بر مقاوله‌‌نامه‌‌، توصیه‌‌نامه‌‌هایی نیز توسط سازمان بین‌المللی کار به تصویب می‌رسد، که بیش از آنکه الزام‌آور باشند، واجد جنبه مقدماتی و تکمیلی برای مقاوله‌‌نامه‌‌ها محسوب می‌‌شوند. مطابق تعریف سازمان بین‌المللی کار، مقاوله‌نامه عبارت است از «یک معاهده بین‌المللی که توسط اکثریت نمایندگان دولت‌های عضو، مورد تصویب قرار گرفته و بنابراین، جنبه رسمی و چند‌جانبه دارند»[1]. براساس ماده (19) اساسنامه سازمان بین‌المللی کار، دولت‌های عضو موظف شده‌اند که ظرف مدت یک سال و یا در نهایت هجده ماه، مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار را برای تصویب در نظام حقوقی خود، به مرجع صلاحیت‌دار یعنی قوه مقننه ابلاغ کنند[2]. با‌این‌حال، تصویب یا عدم تصویب مقاوله‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار توسط دولت‌ها، به نوعی جزء صلاحیت‌های اختیاری قوه مقننه محسوب می‌شود و کشورها الزامی برای تصویب آنها نخواهند داشت[3]. از سال 1919 تاکنون، بیش از دویست مقاوله‌نامه و توصیه‌نامه، به‌عنوان استانداردهای بین‌المللی کار، از طریق مذاکرات میان اعضا، تنظیم و تصویب شده است، که ایران تاکنون به چهارده مورد از مقاوله‌نامه‌های کار ملحق شده است[3].

لایحه «مقاوله‌نامه آمارهای کار»، با هدف پیوستن ایران به مقاوله‌نامه مذکور ارائه شده است. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور به‌عنوان مقام‌های صلاحیت‌دار موضوع این مقاوله‌نامه در لایحه مشخص شده‌اند. این مقاوله‌نامه به دنبال تعیین چارچوبی در راستای ایجاد همکاری‌های آماری در حوزه بازار کار و اشتغال میان سازمان بین‌المللی کار و دولت‌های عضو است. مقاوله‌نامه «آمارهای کار» با تأکید بر لزوم جمع‌آوری بهینه آمار در حوزه کار، درصدد است تا کشورهای عضو را مکلف کند تا اطلاعات به‌روز، کارآمد و دقیقی را از وضعیت بازار کار و دستمزد تهیه و منتشر کنند[4]. انتشار این اطلاعات علاوه‌بر شفاف کردن وضعیت کشورها می‌تواند در الگوگیری از کشورهایی که موفق عمل کرده‌اند نیز مؤثر باشد. گزارش حاضر در پی بررسی کارشناسی مفاد لایحه مذکور است.

2. بررسی کارشناسی لایحه

1. مقاوله‌نامه «آمارهای کار» در سال 1985 در هفتاد‌و‌یکمین اجلاس سازمان بین‌المللی کار در ژنو به تصویب رسید که شامل یک مقدمه و 26 ماده است. مقاوله‌نامه فوق شامل چهار بخش است: مقررات عمومی، آمارهای بنیادین کار، پذیرش تعهدات و مقررات پایانی.
2.  ماده (1) این مقاوله‌نامه دولت‌های عضو را متعهد می‌کند که «به تدریج» و «به‌طور مرتب» نسبت به «گردآوری و انتشار آمارهای بنیادین کار اقدام نماید». این آمارها باید شامل موارد ذیل باشد:

الف) جمعیت فعال اقتصادی، اشتغال، در صورت ارتباط بیکاری و در صورت امکان اشتغال ناقص قابل مشاهده؛

ب) ساختار و توزیع جمعیت فعال اقتصادی، به منظور تجزیه‌ و‌تحلیل دقیق و ارائه آنها به‌عنوان داده‌های مرجع؛

ج) متوسط درآمد و ساعات کار (ساعت کار واقعی یا ساعات کار پرداختی)، و در صورت اقتضا، نرخ زمانی دستمزد و ساعات کار عادی؛

د) ساختار و توزیع دستمزد؛

ه) هزینه کار؛

و) شاخص‌های قیمت مصرف‌کننده؛

ز) هزینه‌های خانوار و درصورت امکان، درآمد خانوار؛

ح) آسیب‌های شغلی و تا آنجا که ممکن است بیماری‌های شغلی؛

ط) اختلاف‌ها و منازعات صنعتی.

3.  در بخش دوم مقاوله‌نامه و از مواد (7) تا (15) کشورهای عضو موظف شده‌اند تا داده‌آمایی مربوط به شاخص‌های ذکر شده در ماده (1) مقاوله‌نامه را به‌گونه‌ای انجام دهند «که بیانگر آمار کلی کشور باشد». با این وجود اما در بند «1» ماده (17) مقاوله‌نامه اشاره شده است که «هر عضو می‌تواند در ابتدا محدوده آمارهای موضوع ماده یا موادی از بخش دوم- که در ارتباط با آنها تعهدات این مقاوله‌نامه را پذیرفته است- به گروه‌های مشخص شده‌ای از کارگران، بخش‌های اقتصادی، شاخه‌های فعالیت اقتصادی یا مناطق جغرافیایی محدود کند». بر این اساس، در صورت وجود محدودیت‌های آماری در برخی حوزه‌ها در نهادهای گردآوری داده‌های حوزه کار در کشور، می‌توان از این ظرفیت پیش‌بینی شده در مقاوله‌نامه جهت مستثناسازی برخی از تعهدات ذکر شده در مقاوله‌نامه استفاده کرد.
4.  در صورت پذیرش این مقاوله‌نامه، یکی از نکات ضروری که باید در لایحه مدنظر قرار گیرد این است که در گردآوری آمارهای کار در ایران، آمار کارکنان وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و شرکت‌های وابسته به آن و نیروهای نظامی و انتظامی، به‌دلیل محرمانه بودن و نیز آمار کارکنان شرکت‌های تحت پوشش سازمان‌های دولتی- به علت وضعیت خاص استخدامی- در دسترس نیست. با توجه به اینکه در بند «1» ماده (17) مقاوله‌نامه اشاره شده است که «هر عضو می‌تواند در ابتدا محدوده آمارهای موضوع ماده یا موادی از بخش دوم- که در ارتباط با آنها تعهدات این مقاوله‌نامه را پذیرفته است- به گروه‌های مشخص شده‌ای از کارگران، بخش‌های اقتصادی، شاخه های فعالیت اقتصادی یا مناطق جغرافیایی محدود کند»، می‌توان عطف به ظرفیت پیش‌بینی شده در این حکم از مقاوله‌نامه، با قید تبصره‌ای در لایحه، این گروه از کارکنان را از شمول تعهدات ایران نسبت به این مقاوله‌نامه مستثنا کرد.
5.  با توجه به اینکه به موجب ماده (2) قانون تأسیس مرکز آمار ایران، وظیفه استخراج کلیه اطلاعات آماری وزارتخانه‌ها، دستگاه‌ها و مؤسسات دولتی و ملی بر‌عهده مرکز آمار ایران است[5] و تعریف شاخص‌های مدنظر مقاوله‌نامه نیز باید متناسب با استانداردهای این مرکز باشد، ازاین‌رو ضرورت دارد که مرکز آمار ایران نیز به‌عنوان مقام صلاحیت‌دار موضوع این مقاوله‌نامه در کنار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه، در تبصره «1» و «2» لایحه ذکر شود.
6.  با توجه به اینکه غالب شاخص‌های آماری که باید براساس این مقاوله‌نامه تهیه شود نیازمند تهیه آمارهای ثبتی مبنا است و لازم است تأمین مالی آن در قوانین بودجه سالیانه دیده شود، پیشنهاد می‌شود که در تبصره جداگانه‌ای در لایحه مذکور، منابع مالی مورد نیاز برای اجرای این مقاوله‌نامه پیش‌بینی شود.
7.  از سوی دیگر با توجه به اینکه اجرای این مقاوله‌نامه نیازمند همکاری منسجم بین دستگاه‌های مختلف است و ممکن است برخی دستگاه‌ها و ارگان‌ها برای دادن اطلاعات به یکدیگر- با فرض محرمانگی داده‌ها یا هر دلیل دیگری- همکاری لازم را نداشته باشند، پیشنهاد می‌شود که با قید تبصره‌ای در لایحه، دستگاه‌های اجرایی تهیه‌کننده آمار و اطلاعات حوزه کار ملزم به همکاری مستمر و برخط با دستگاه‌های موضوع تبصره یک مقاوله‌نامه باشند.

3. اشکالات ترجمه‌ای لایحه

1.  در بند «پ» ماده (1)، در ترجمه عبارت «Time Rates of Wage» عبارت «نرخ دستمزد زمانی» آورده شده است که به‌هیچ‌وجه بیانگر مفهوم درست عبارت لاتین نیست. این عبارت درصدد بیان «نرخ دستمزد مبتنی‌بر ساعات کار» است.
2. در ماده (4)، در ترجمه عبارت «Individual Statistical Unit» از عبارت «واحد آماری منفرد» استفاده شده؛ درحالی‌که منظور عدم افشای اطلاعات واحدهای «شخصی» است و بر این اساس، عبارت «منفرد» ترجمه دقیقی نیست.
3.  عبارت «Labour Cost» که در ماده (11) و برخی دیگر از مواد آمده است به معنای «هزینه نیروی کار» است که در متن به «هزینه کار» ترجمه شده است[4].

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مقاوله‌نامه آمارهای کار در سال 1985 توسط سازمان بین‌المللی کار و در راستای زمینه‌سازی به‌منظور گردآوری و انتشار آمارهای مربوط به حوزه اشتغال و بازار کار در کشورهای عضو این سازمان تصویب شده است. لایحه «تصویب مقاوله‌نامه آمارهای کار» به‌منظور پیوستن ایران به این مقاوله‌نامه ارائه شده است. در لایحه مذکور وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور به‌عنوان مقام‌های صلاحیت‌دارِ موضوع این مقاوله‌نامه مشخص شده‌اند. در این مقاوله‌نامه، دولت‌های عضو موظف شده‌اند که به تدریج نسبت به گردآوری و انتشار شاخص‌های کلیدی بازار کار همچون «جمعیت فعال اقتصادی»، «میزان اشتغال ناقص»، «متوسط درآمد و ساعات کار»، «ساختار و توزیع دستمزد» و «آسیب‌های شغلی» اقدام کنند. با توجه به اینکه بسیاری از شاخص‌های فوق در گزارش‌های رسمی مراکز آماری کشور به‌طور مستمر رصد و منتشر می‌شود و با توجه به اهمیت و ضرورت رفع نواقص آماری حوزه بازار کار در کشور، پیوستن به مقاوله‌نامه مذکور، پس از رفع ابهامات تشریح یافته در گزارش و با درج تبصره‌های ذیل، پیشنهاد می‌شود:  

تبصره «1»- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه کشور و مرکز آمار ایران به‌عنوان مقام‌های صلاحیت‌دار موضوع این مقاوله‌نامه تعیین می‌شوند.

تبصره «2»- ‌آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف ۶ ماه پس از تصویب این قانون، توسط شورای عالی آمار تهیه می‌شود و با پیشنهاد مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان برنامه و بودجه کشور و مرکز آمار ایران، به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

تبصره «3»- آمار کارکنان وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و شرکت‌های وابسته به آن و کلیه نیروهای نظامی و انتظامی، از شمول این مقاوله‌نامه مستثنا هستند. تعیین دایره مستثنیات برعهده مقام‌های صلاحیت‌دار موضوع این مقاوله‌نامه است.

تبصره «4»- اعتبارات اجرای این مقاوله‌نامه در بودجه سنواتی پیش‌بینی می‌شود.

تبصره «5»- کلیه دستگاه‌های اجرایی تهیه‌کننده آمار و اطلاعات حوزه کار در کشور ملزم به همکاری مستمر و برخط با دستگاه‌های موضوع تبصره «1» این مقاوله‌نامه هستند.