نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
مواد طرح تعیین وظایف و اختیارات فرمانداری های ویژه مغایر قوانین متعدد است. لذا، پیشنهاد می شود به منظور تجدیدنظر جامع در وظایف، اختیارات و ضوابط سازماندهی همه سطوح تقسیمات کشوری، دولت لایحه جامع تقسیمات سیاسی- اداری را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
کلیدواژهها
مسئله اصلی
با وجود اینکه استقرار نظام مطلوب تقسیمات کشوری با رویکرد عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی مورد تأکید قانون برنامه چهارم ماده (73) و قانون برنامه پنجم توسعه ماده (186) بوده است و سالهاست قوانین (ازجمله بند «3» اهداف کلی قانون برنامه اول توسعه، بند «7» بخش خطمشی قانون برنامه دوم توسعه، بند «د» ماده (2) قانون برنامه سوم توسعه، ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه، و بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه و بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم) بر تمرکززدایی و انتقال و واگذاری وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی به استانها و شهرستانها تأکید دارند، اما تاکنون در این زمینه اقدام اساسی به عمل نیامده است. یکی از مهمترین اقدامهایی که میتوانست گام مهمی در راستای تمرکززدایی باشد، ایجاد «فرمانداریهای ویژه» بهموجب مصوبه دولت در سال 1386 بوده است. اما با وجود اینکه حدود دو دهه از تصویبنامه مربوط به تشکیل فرمانداریهای ویژه گذشته و بهرغم تلاشهای صورت گرفته، تشکیل فرمانداریهای مذکور در محدوده ایجاد ساختار متوقف، و بحث تعریف وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه همچنان مسکوتمانده که مغایر فلسفه وجودی ایجاد فرمانداریهای ویژه است. هدف طرح حاضر، تعیین برخی وظایف و اختیارات برای فرمانداریهای ویژه، ارتقای جایگاه، ارتقای ساختار اداری و نیز استقلال بودجه فرمانداریهای مذکور است.
نقاط قوت و ضعف طرح
ملاحظاتی درباره طرح حاضر وجود دارد که ضروری است به آنها توجه شود:
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
با توجه به اینکه تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه گامی مثبت در راستای تقلیل مطالبات مکرر برای تشکیل استانهای جدید، افزایش اعتماد نهادی، کاهش نارضایتی های اجتماعی ناشی از بوروکراسی مأیوس کننده اداری و به ویژه تحقق سیاستهای مندرج در قوانین و اسناد فرادست درباره تمرکززدایی است؛ لذا کلیات تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه در قانون مورد تأیید است. بااین حال، نظر به این واقعیت که تفویض اختیارات به فرمانداریهای ویژه باعث ایجاد نوعی شکاف میان فرمانداریهای مذکور و فرمانداریهای معمولی کشور خواهد شد و مردم ساکن در فرمانداریهای معمولی کشور خود را قربانی بی عدالتی خواهند دید و ازآنجاکه بند «9» اصل سوم قانون اساسی بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی» تأکید دارد؛ و نیز بهمنظور اجتناب از تبعاتی همچون تشدید تلاشهای فرمانداریهای معمولی کشور برای تبدیل شدن به فرمانداری ویژه، و درنتیجه افزایش هزینه ها و اندازه دولت، پیشنهاد می شود رویکردی اتخاذ شود که همه فرمانداریها در کل کشور، به نسبت پتانسیلها و ظرفیتهای خود از مزایای تفویض اختیارات بهره مند شوند.
لذا رویکرد بهینه این است که وظایف، اختیارات و ضوابط سازماندهی همه سطوح (استان، شهرستان، بخش و دهستان و نیز شهرها و روستاها) در سراسر کشور، بهصورت جامع مورد تجدیدنظر قرار گیرد، بهگونه ای که مشکلات و تنگناهای کل سطوح و واحدهای تقسیماتی که ناشی از تمرکزگرایی اداری- مالی است از بین برود؛ ازآنجاکه امر تفویض اختیارات به فرمانداریهای ویژه نیازمند اصلاح قوانین متعدد، بازطراحی برخی فرایندهای اداری و ارتقای شفافیت و پاسخگویی فرمانداریهای مذکور به سطوح بالاتر دولت و ... است، لذا ضروری است دولت لایحه جامع تقسیمات سیاسی- اداری را «با جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران بهعنوان نمایندگان عالی دولت» به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. ضروری است چنین لایحه ای گذشته از تجدیدنظر در سطوح تقسیمات کشوری از منظر شاخصها و فرایند تشکیل، به تقسیم وظایف و صلاحیتها بین دولت مرکزی، و سطوح دولت محلی (شامل استانها، شهرستانها و بخشها) بپردازد. چنین لایحه ای باید ضرورتاً شامل جایگاه و نحوه انتخاب/ انتصاب رؤسا و مدیران دولتهای محلی، وظایف و اختیارات کلیه سطوح دولت محلی، ساختار و تشکیلات دولتهای محلی، نحوه نظارت دولت مرکزی بر دولتهای محلی، نحوه تأمین مالی جهت وظایف تفویض شده به دولتهای محلی و ... باشد.
نظام تقسیمات سیاسی- اداری به ویژه در حکومتهای تکساخت از دو وجه اصلی برخوردار است: نخستین وجه این است که واحدهای سیاسی در سطوح منطقه ای، میانی و محلی براساس چه شاخصها و فرایندی ایجاد میشوند. وجه دوم این است که قدرت و اختیارات چگونه به رده های ذیل دولت مرکزی منتقل میشود و این قدرت و اختیارات تا چه اندازه است. درواقع وجه دوم، ملاحظات ساختاری/ نهادی درباره شیوه های مختلف تخصیص مسئولیت و اختیارات میان سطوح دولت محلی است [1].
سیستم کنونی تقسیمات کشوری ایران، سیستم «چهار ردهای» و متمرکز شکل گرفته در سال 1316 است که در پاسخ به مقتضیات آن زمان شکل گرفت. طی تلاشهای انجام شده برای مدرنسازی دولت در دوره پهلوی اول، نظام حکمرانی یکپارچه با پیروی از حقوق اداری فرانسه، مبنای ساماندهی ادارات دولتی قرار گرفت. در سالهای بعد نیز به تبعیت از تحولات حقوق اداری فرانسه، تحولاتی همچون استفاده از راهکارهای اصلاحی عدم تراکم جهت ارتقای کارآمدی نظامات مدیریت اداری در کشور مورد توجه قرار گرفت. اما سیاستهای عدم تمرکز به گونه ای که موجبات پیشرفت و توسعه پایدار استانها را فراهم کند تحقق عینی و عملی نیافته است که ازجمله پیامدهای آن تلاش سطوح زیرین تقسیماتی برای ارتقای سطح، با هدف بهره مندی از منابع و اختیارات بیشتر و درنتیجه بی ثباتی در مرزهای تقسیمات کشوری، توسعه فزاینده ساختار تشکیلاتی دولت، عدم تناسب میان وظایف و اختیارات سطوح دولت محلی، بی توجهی به نیازها و پتانسیلهای سطوح زیرین تقسیماتی، نبود انگیزه در میان پرسنل دولتی در سطوح زیرین دولت جهت خلاقیت، نوآوری و بهره وری بیشتر و کاهش اعتماد نهادی است.
با وجود اینکه استقرار نظام مطلوب تقسیمات کشوری با «رویکرد عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی» مورد تأکید قانون برنامه چهارم توسعه ماده (73) و قانون برنامه پنجم توسعه ماده (186) بوده و سالهاست که قوانین (ازجمله بند «3» اهداف کلی قانون برنامه اول توسعه، بند «7» بخش خطمشی قانون برنامه دوم توسعه، بند «د» ماده (2) قانون برنامه سوم توسعه، ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه، و بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه و بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم) بر «تمرکززدایی» و واگذاری وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی به استانها و شهرستانها تأکید دارند، اما تاکنون در این زمینه اقدام اساسی به عمل نیامده است.
تجربیات گذشته و حال حاضر تراکم زدایی، و تفویض اختیارات دولت مرکزی به سطوح زیرین تقسیماتی نشان میدهد که هرچند دولت مرکزی جهت سبک کردن کار، حذف فرایندهای زائد، افزایش مشارکت استانها و دلایل علمی و عملی متعدد دیگر به تفویض برخی وظایف و اختیارات اقدام کرده است، اما از یکسو، میزان اختیارات واگذار شده کافی و پاسخگوی نیازهای استانها نبوده و ازسویدیگر، اختیارات اعطایی به استانها در مراکز استانها رسوب کرده و شهرستانها و بخشهای تابعه استان کماکان در تنگناهای حاصل از بوروکراسی تمرکزگرا با مشکلات عدیده ای همچون کندی کار، رفت و آمدهای مکرر به مرکز استان، تحمیل هزینه های زائد، فقدان جایگاه در نظام تصمیم گیری محلی و ... مواجه هستند.
یکی از مهمترین اقدامهایی که می توانست گام مهمی برای کاهش چالشهای فوق و به ویژه گامی در راستای تمرکززدایی باشد، ایجاد «فرمانداریهای ویژه» بهموجب مصوبه دولت در سال 1386 بوده است. ایجاد فرمانداریهای ویژه درواقع پاسخی به مسائلی ازجمله وضعیت و شرایط خاص سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی برخی از شهرستانها، جمعیت، وسعت، بُعد مسافت تا مرکز استان و سختی راه، استعدادها و پتانسیلهای موجود در شهرستان، حجم مراجعات مردم به ادارات دولتی استانی و ضرورت تسهیل در انجام همه امور و اخذ تصمیم مدیریتی در شهرستانها بود؛ مسائلی که موجب شده بود گاهی شهرستانها خواستار تأسیس استانی مستقل یا الحاق به استانی دیگر باشند. لذا دولت «بهمنظور ارائه خدمات مناسب و نظارت بر انجام فعالیتهای دستگاههای اجرایی در شهرستانهای بزرگ» در شهرستانهایی با ویژگیهای خاص مبادرت به تأسیس فرمانداری ویژه کرد که تاکنون بیش از 40 فرمانداری ویژه ایجاد شده است. اما با وجود اینکه حدود دو دهه از تصویبنامه مربوط به تشکیل فرمانداریهای ویژه گذشته و به رغم تلاشهای صورت گرفته، تشکیل فرمانداریهای مذکور در محدوده ایجاد ساختار متوقف شده و دامنه وظایف و اختیارات آنها تعریف نشده است [2].
هرچند، در بازنگری تشکیلات فرمانداریها توسط وزارت کشور، تشکیلات فرمانداریهای ویژه در قالب سه پست معاونت و سه پست رئیس اداره و تقویت بدنه کارشناسی تهیه و پس از تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور جهت اجرا به استانداریهای مربوطه ابلاغ شده است؛ بااین حال، بحث تعریف وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه همچنان مسکوتمانده که مغایر فلسفه وجودی ایجاد فرمانداریهای ویژه است. بهعبارتدیگر، ساختار گسترش یافته است بدون اینکه مسئولیت و اختیارات بیشتری تفویض شود.
نمایندگان محترم پیشنهاددهنده طرح «تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه» (با شماره ثبت 61)، به دنبال تعیین برخی وظایف و اختیارات برای فرمانداریهای ویژه، ارتقای جایگاه، ارتقای ساختار اداری و نیز استقلال بودجه فرمانداریهای مذکور هستند. طبق مقدمه توجیهی طرح «یکی از مبانی توسعه در هر جامعه ای نظام اداری و مدیریت آن است. نظام اداری مطلوب و کارآمد میتواند تسهیل کننده و زمینه ساز تحقق هدفهای برنامه توسعه باشد. در عصر حاضر ضرورت داشتن سرعت در تصمیم گیری و ابلاغ سریع تصمیمات بر کسی پوشیده نیست؛ اما با افزایش حجم و اندازه دولت و بوروکراسی اداری عملاً این سرعت امکان ندارد و بوروکراسی بهعنوان یکی از علتهای ناکارآمدی و کاهش بهره وری در سازمانها، به عامل ایجاد کندی در اداره عمومی شهر بدل شده است. هیئتوزیران در جلسه 1386/5/3 دایر نمودن فرمانداریهای ویژه شهرستانهایی که دارای شاخصهای ذکر شده هستند [را] مورد تصویب قرار داد. در ادامه بهرغم اقداماتی که صورت گرفت نظیر صدور حکم معاون استاندار برای فرمانداران ویژه و نیز حکم معاون مدیرکل برای برخی رؤسای ادارات این شهرستانها، اما عملاً تعریف مشخص و کاربردی در حوزه امورات اداری و اجرایی در این شهرستانها وجود ندارد و تغییر خاصی صورت نگرفته است». در ادامه به بررسی کلیات و مواد طرح پرداخته می شود.
با وجود اینکه سطوح و واحدهای تقسیمات سیاسی- اداری ایران در وضعیت برابر نسبت به هم قرار دارند که این موضوع ریشه در قانون دارد، اما اصل برابری در رابطه با قلمرو، مانع از آن نیست که قانونگذار متناسب با هدف قانون برای وضعیتهای متفاوت راه حل های مختلف و متنوعی را در نظر بگیرد و یا از اصل برابری بهمنظور در نظر گرفتن منافع عمومی متناسب با هدف قانون بهصورت خاص صرفنظر کند [3]. تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه گامی مثبت در راستای تقلیل مطالبات مکرر برای تشکیل استانهای جدید، افزایش اعتماد نهادی و کاهش نارضایتی های اجتماعی ناشی از بوروکراسی اداری و بهویژه تحقق تمرکززدایی و سیاستهای مندرج در قوانین و اسناد فرادست است. بااین حال، ایرادها و ملاحظاتی درباره طرح حاضر وجود دارد که ضروری است به آنها توجه شود:
لازم به توضیح است که شاخصهای ایجاد فرمانداریهای ویژه براساس مفاد مصوبات شماره های 72759/ت37954ه مورخ 1386/5/9 و 84544/ت 37954 مورخ 1386/5/28 هیئتوزیران بهشرح ذیل است:
الف) جمعیت شهرستان حداقل (250) هزار نفر،
ب) جمعیت مرکز شهرستان حداقل (125) هزار نفر،
ج) فاصله شهرستان از مرکز استان (125) کیلومتر،
د) سابقه فرمانداری حداقل 50 سال،
هـ) مساحت (10 هزار کیلومترمربع).
جمعیت شهرستان، جمعیت مرکز شهرستان، فاصله از مرکز استان، وسعت شهرستان و سابقه داشتن فرمانداری، بهعنوان شاخصهای ایجاد فرمانداریهای ویژه، همه شاخصهای کمّی هستند. درحالیکه، ایجاد واحدهایی با وضعیت خاص و واگذاری یا تفویض اختیارات به آنها، علاوهبر شاخص جمعیت، باید وابسته به شاخصهای کیفی مانند ظرفیت و پتانسیلهای اقتصادی (سطح درآمد، تولید ناخالص و ...)، توان مدیریتی، حجم کار موجود در واحد مذکور از نظر اداری، در نظر گرفتن بار مالی و ... باشد. بررسی فهرست فرمانداریهای ویژه کشور نشان میدهد که فرمانداریهای مذکور نه از ظرفیتها و پتانسیلهای یکسانی برخوردارند و نه نیازهای مشابهی دارند.
گفتنی است؛ یکی از علل عمده تغییرات پی درپی بهوجود آمده در تقسیمات کشوری ایران، این است که شاخص آستانه جمعیت و نیز وسعت و تراکم، ملاک عمده تعیین کننده ارتقای واحدهای تقسیماتی است. از پنج شاخص ایجاد فرمانداریهای ویژه، دو شاخص مرتبط با آستانه جمعیت و یک شاخص مرتبط با وسعت است. وجود این شاخصها بهعنوان شرط تشکیل فرمانداریهای ویژه و بهخصوص این نکته که طبق تبصره نخست بند «اول» مصوبه ایجاد فرمانداریهای ویژه، اگر یک فرمانداری چهار شاخص از پنج شاخص ذکر شده را داشته باشد، با تصویب هیئتوزیران میتواند تبدیل به فرمانداری ویژه شود، میتواند طی سالهای آینده به همان وضعیتی منجر شود که امروزه بر بحث ارتقای سطوح تقسیماتی حاکم است. بهعبارتدیگر، همانگونه که امروزه بسیاری از سطوح تقسیماتی (دهستان، بخش و شهرستان)- درحالیکه اغلب پتانسیلهای کیفی لازم را ندارند- با اتکا به عامل جمعیت و وسعت به دنبال ارتقا به سطح بالاتر هستند، این احتمال وجود دارد که فرمانداریهای کشور نیز طی سالهای آینده از طریق راهکارهایی مانند الحاق نواحی اطراف و رسیدن به شاخص آستانه جمعیت و مساحت لازم، و ... به طور روزافزونی خواستار تبدیل به فرمانداری ویژه، جهت برخورداری از وظایف و اختیارات جدید و ... شوند که نتیجه آن بیثباتی بیشتر در مرزهای تقسیمات کشوری است. این نگرانی ازآنجهت تقویت میشود که در حال حاضر نیز اغلب فرمانداریهای ویژه واجد معیارها و ویژگیهای تعیین شده در مصوبات فوق نیستند و درواقع بهدلیل برخی ملاحظات توسط دولت به فرمانداری ویژه ارتقا یافته اند.
با توجه به این واقعیت که فرمانداریهای کشور نه از ظرفیتها و پتانسیلهای یکسانی برخوردارند و نه نیازهای مشابهی دارند، در صورت تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه در قانون، شایسته است براساس یک سیستم درجه بندی جامع مبتنیبر شاخصهای طبیعی و زیستی (منابع آب پایدار و ...)، شاخصهای جمعیتی، شاخصهای زیربنایی- اقتصادی (نوع معیشت، سطح درآمد، تولید ناخالص داخلی، توانایی اتکا به خود و ...)، شاخصهای سیاسی- اداری (حجم کار، بار مدیریتی، توان اداره و ...)، و غیره فرمانداریهای کشور درجه بندی و اختیاراتی برای درجات مختلف فرمانداریها تعریف شده و بهصورت تدریجی به آنها تفویض شود. با توجه به وجوه افتراق فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی فرمانداریهای ویژه، تجویز رویکردی مشترک برای همه فرمانداریهای ویژه و تفویض اختیارات یکسان به آنها نیز فاقد توجیه کارشناسی است، زیرا همه فرمانداریهای ویژه نیازهای یکسان، و توان و ظرفیت پاسخگویی به یک نوع واحد افزایش وظایف و اختیارات را ندارند.
- ابتدا قانون روزآمدی درخصوص وظایف و اختیارات وزارت کشور تدوین و تصویب شود. قانون یا آیین نامهای در جمهوری اسلامی ایران بهتصریح ساختار، وظایف و اختیارات وزارت کشور نپرداخته است و جزء اساسنامه هیئتدولت مبنیبر تعیین تشکیلات و وظایف وزارت داخله در تاریخ 1310/1/28، در دوره پهلوی اول و مصوبه یازدهمین دوره مجلس شورای ملی متن حقوقی دیگری درباره آن وجود ندارد [4].
- دوم اینکه، در جمهوری اسلامی ایران قانونی درخصوص تفکیک امور محلی و منطقه ای از ملی وجود ندارد. تا زمانیکه تفکیک صریحی میان امور محلی و منطقه ای از ملی در قانون صورت نگیرد، واگذاری اختیارات و تحقق صحیح تمرکززدایی دشوار است.
- سوم، با فرض اینکه در مبحث تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه، قرار بر این است که برخی وظایف استانداران و دستگاههای دولتی در سطح استان به فرمانداران و دستگاههای دولتی در سطح شهرستان واگذار شود، تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه در قانون، مستلزم ابتدا تعیین وظایف و اختیارات دولت در سطح استانی در کل و استانداران به طور خاص در قانون با رویکرد تقویت نقش استانداران به عنوان نمایندگان دولت مرکزی است. گفتنی است؛ که قانون برنامههای چهارم و پنجم توسعه بر تجدیدنظر در نظام تقسیمات کشوری «با جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران بهعنوان نمایندگان عالی دولت» تأکید داشتند. لذا رویکرد بهینه در این زمینه این است که دولت در راستای تکلیفی که قانون برنامههای چهارم و پنجم برای دولت تعیین کرد و محقق نشد، لایحه جامع تقسیمات کشوری دربردارنده وظایف و اختیارات مدیران منطقه ای (استانداران، فرمانداران و بخشداران) با رویکرد تعیین شده در قانون برنامههای چهارم و پنجم توسعه را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کنند.
ضروری است چنین لایحه ای گذشته از تجدیدنظر در سطوح تقسیمات کشوری از منظر شاخصها و فرایند تشکیل، به گونه ای صریح به تقسیم وظایف و صلاحیتها بین دولت مرکزی و سطوح دولت محلی با رویکرد عدم تمرکز بپردازد، و درعینحال نقش نظارتی و هماهنگ کننده استانداران بهعنوان نماینده عالی دولت مرکزی بر فرمانداریها و بخشداریها را تقویت کند. چنین لایحه ای ضرورتاً باید دربرگیرنده نحوه انتخاب/ انتصاب رؤسا و مدیران دولتهای محلی، وظایف و اختیارات کلیه سطوح دولت محلی، ساختار و تشکیلات دولتهای محلی، نحوه نظارت دولت مرکزی بر دولتهای محلی، نحوه تأمین مالی جهت وظایف تفویض شده به دولتهای محلی و ... باشد. قطعاً تدوین لایحه جامع تقسیمات سیاسی- اداری کشور با چنین رویکردی، بهمعنای تجدیدنظر اساسی در حکمرانی منطقه ای و محلی و شیوه اداره کشور (از منظر اداری و مالی) است و ازاین رو مستلزم مشارکت جدی سازمان برنامه و بودجه، و سازمان اداری و استخدامی کشور با وزارت کشور در امر تدوین لایحه مذکور و مستلزم تنقیح و ادغام قوانین تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، قانون شهرداری، قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا و سایر قوانین مربوطه در قالب یک قانون جامع است. برایند چنین قانونی ارائه یک تصویر جامع و شفاف از حکمرانی منطقه ای و محلی و درواقع نحوه اداره استانها و سطوح ذیل آنها خواهد بود.
مواد طرح، ناظر بر تفویض اختیار برخی کمیسیونها، شوراها، کارگروهها و کمیته های استانی به فرمانداریهای ویژه، ارتقای جایگاه فرمانداریهای ویژه، ارتقای ساختار اداری و نیز استقلال بودجه فرمانداریهای مذکور است. در این زمینه نکات ذیل قابل تأمل است:
جدول 1. وظایف و اختیارات تفویضی به فرمانداریهای ویژه طبق طرح حاضر
|
ردیف |
عنوان |
اظهارنظر کارشناسی |
|
1 |
شورای توسعه و برنامه ریزی
|
1. «شورای برنامه ریزی و توسعه استان» صحیح است. 2. چنانچه منظور از این بند «تعمیم همه وظایف شورای برنامه ریزی و توسعه استان به کمیته برنامه ریزی و توسعه شهرستان در شهرستانهای دارای فرمانداری ویژه» باشد، براساس ماده (14) آییننامه اجرایی شورای برنامهریزی و توسعه استان که در تاریخ 1398/3/5 توسط هیئتوزیران تصویب شده، این شورا میتواند تنها وظایف و اختیاراتی که در بند «ج» ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، قید شده را به کمیته برنامهریزی شهرستان، محول کند و بسیاری از امور با توجه به سلسلهمراتب موجود در نظام فنی و اجرایی کشور قابلیت طرح در کمیته برنامهریزی شهرستان را ندارند. همچنین دادن اختیارات مالی و بودجهای بیشتر به فرمانداریهای ویژه بهمعنای کاهش اختیارات شورای برنامهریزی و توسعه استان است که به اصلاحات قانونی (ماده (44) قانون الحاق ٢ و ماده (31) احکام دائمی) نیاز دارد. 3. شورای برنامهریزی و توسعه استانها نهادی است که از سال ۱۳۸۲ در نظام توسعه و برنامهریزی کشور نقش یافته و بهرغم کاستیهای قابل تأمل در ساختار و عملکرد آن، نزدیک به دو دهه از عمر آن میگذرد. در مطالعات انجام شده درباره این شورا پیشنهاد اصلی بهبود نیروی انسانی، امکانات و افزایش اختیارات بودجهای و اثربخشی بیشتر تصمیمهای آن در توسعه استان بوده است، حال آنکه کاهش اختیارات در طرح حاضر موجب کماثر شدن نهاد مذکور خواهد شد. بهعلاوه براساس تجربه تاریخی کشور، کاهش اختیارات یک نهاد و محول کردن به نهادهای دیگر بدون پشتوانه کارشناسی مکفی، نهتنها باعث بهبود عملکرد و بروز دستاوردهای بایسته توسعهای نشده، بلکه اغلب هزینههای سنگینی را به کشور تحمیل کرده است. |
|
2 |
شورای فنی |
1. «شورای فنی استان» صحیح است. 2. طبق بند «1» مادهواحده لایحه قانونی واگذاری اختیارات فنی به استانها (مصوبه شورای انقلاب مورخ 1358/11/17)، شورای فنی استان در مرکز استان و زیرنظر استاندار تشکیل میشود. بااین حال، نظر به اینکه شورای فنی استان، افزایش کارآمدی و اثربخشی طرحها و پروژهها و پیگیری و ارزیابی آنها مبتنیبر نظام مدیریت کیفیت، متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، اقلیمی و زیستمحیطی را سرلوحه کار خود دارد و ازسویدیگر دامنه تصمیمگیری این شورا اغلب طرحها و پروژههایی است که اجرای آنها از طرف دستگاههای ملی به دستگاههای اجرایی استان تفویض شده، لذا در صورت اصلاح قانون موجود، تفویض اختیار به فرمانداریهای ویژه در این زمینه مثمرثمر خواهد بود و با توجه به اینکه این جلسات تنها یکبار در ماه برگزار می شود و در برخی موارد بهدلیل مشغله استاندار و معاون عمرانی وی و عدم حضور دوسوم اعضا جلسات آن منعقد نمیشود، در صورت تشکیل کمیتههای چهارگانه پیمان، نظارت، آموزش و کنترل کیفیت مصالح ساختمانی در سطح شهرستانهای دارای فرمانداری ویژه، بررسی اشکالها و موانع اجرایی طرحها میتواند در مدت زمان کمتر اجرایی شود که این امر فراهم آوردن موجبات حداکثری استفاده از امکانات اجرایی موجود را ممکن میسازد. البته برخی از اعضای حاضر در این شورا در سطح شهرستان فاقد تشکیلات هستند که این امر خود میتواند به نظارت استانی بر این شورا کمک نماید. |
|
3 |
شورای واگذاری معادن |
1. «شورای معادن» صحیح است. 2. طبق ماده (48) قانون برنامه هفتم تعاونیهای توسعه و عمران شهرستانی که توسط مردم بومی منطقه تشکیل میشوند در صدور مجوز از طریق درگاه صدور مجوزها و واگذاریهای قانونی معادن در شرایط یکسان در اولویت قرار دارند. دستورالعمل این جزء با پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت به تصویب شورای عالی معادن میرسد. 3. با توجه به اینکه شورای معادن استانی، شعبه شورای عالی معادن در استانها محسوب میشود و بناست تا با تفویض برخی اختیارات ازسوی شورای عالی معادن و تحت نظارت این شورا، امور معادن استانها را تسریع بخشد و بر فعالیت معادن استان نظارت کند، لذا ترکیب این شورا که در جزء «1» بند «الف» ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه آمده است از حالت تخصصی خارج شده و بیشتر حاکمیت مدیریت سیاسی و اداری را بر امور معادن استانها ایجاد کرده است. همچنین بهدلیل اینکه استاندار رئیس این شورا بوده و ریاست وی غیرقابل تفویض است، بهدلیل مشغله استانداران، جلسات شورای معادن استانی بهصورت منظم تشکیل نمیشود. حضور کمرنگ و بدون حق رأی نمایندگان بخش خصوصی و تشکلهای غیردولتی معدنی نیز از دیگر ایرادهای این قانون است که موجب میشود تصمیمهای این شورا بدون حضور فعالان حوزه معادن استان اتخاذ شود. بنابراین با توجه به موارد ذکر شده، تفویض اختیارات شوراهای معادن استانی به فرمانداریها، همان ایرادها و نواقص ذکر شده برای شوراهای معادن استانی را خواهد داشت و سیاستگذاری و مدیریت معادن از حالت تخصصی خارج شده و موجب ایجاد چالشهای متعدد خواهد شد. ازاین رو، تشکیل شوراهای مذکور در فرمانداریهای ویژه و تصمیم گیری مستقل از استان توصیه نمی شود. |
|
4 |
کمیسیون ماده (5) |
1. کمیسیون ماده (5) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/12/22 صحیح است. 2. نظر به اینکه براساس تبصره «2» قانون اصلاح ماده (5) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1388/1/23، دبیرخانه کمیسیون ماده (5) در اداره کل راه و شهرسازی استان قرار دارد و ازسویدیگر طرح مباحث در کمیسیون ماده (5)، مستلزم بررسی کمیته فنی است که در مرکز استان منعقد میگردد، تشکیل جلسات کمیسیون ماده (5) در شهرستانها و واگذاری اختیارات آن به فرمانداریها نمیتواند گشایشی در این امر ایجاد کند. گفتنی است؛ ادارات و مدیریتهای راه و شهرسازی شهرستانها فاقد ساختار تشکیلاتی و از همه مهمتر بدنه کارشناسی و نیروی انسانی متخصص در این امر هستند و در عمل تفویض اختیار در این زمینه چندان مثمرثمر نخواهد بود. ازسویدیگر، عملکرد ضعیف کمیسیونهای ماده (5) استانی و تضاد منافع محلی، با خرد شدن در سطح شهرستانهای منتخب تشدید میشود و روند تغییر کاربری و افزایش تراکم، بحرانی تر خواهد شد. ازاینرو، تشکیل جلسات کمیسیون ماده (5) در فرمانداریهای ویژه و تصمیم گیری مستقل از استان توصیه نمی شود. |
|
5 |
کمیسیون ماده (1) تبصره «1» |
1. «کمیسیون تبصره «1» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها» اصلاحی 1385/8/1 صحیح است. 2. بیشترین تقاضاهای مطروحه در کمیسیون تبصره «1» ماده (1) مربوط به احداث اتاق در باغ و ویلا و مسکن دوم برای افراد متمول بوده که نهتنها نقش و تأثیری در تولید ندارند؛ بلکه مانع اساسی تولید محسوب میشوند؛ بهگونهای که رشد قارچگونه آنها انگیزه کشاورزان واقعی برای استمرار امر کشاورزی را خدشهدار میسازد. ازسویدیگر، تعداد بسیار زیاد این تقاضاها در کنار سایر تقاضاهای مربوط به سایر فرایندها در یک کمیسیون واحد به ریاست استاندار عملی نبوده و امکان رسیدگی به همه آنها وجود نخواهد داشت و درنتیجه حجم بالای پروندههای مطروحه نهتنها موجب تسهیل و تسریع تصمیمگیری نشده، بلکه آنها را با تأخیر مواجه و تصمیمهای شتابزده و بدون بررسی کارشناسی و دقت کافی که از حجم بالای این امور ناشی خواهد شد میتواند تبعات نامطلوبی برای کشور بهدنبال داشته باشد. ازاینرو، تشکیل جلسات کمیسیون مذکور در شهرستانها و تصمیم گیری مستقل از استان توصیه نمی شود. |
|
6 |
کمیسیون تبصره «2» ذیل بند «3» ماده (90) قانون شهرداریها |
1. کمیسیون تبصره «2» ذیل بند «3» ماده (99) قانون شهرداری مصوب 1372/12/01 صحیح است. 2. با توجه به تعداد کمتر پروندههای ساخت وسازهای غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها نسبت به پروندههای تغییر کاربری و ازآنجاکه در برخی از شهرستانها نیز کمیسیون مزبور بهمنظور جلوگیری از عملیات عمرانی و نحوه رسیدگی به تخلفات که در حال تشکیل است و نسبت به صدور رأی قلعبنا یا جریمه اقدام مینماید، در صورت نظارت دقیق استانی و ملی، این وظایف میتواند در شهرستانهای منتخب انجام شود. |
|
7 |
کمیسیون مواد (2) و (21) |
1. کمیسیونهای موضوع مواد (2) و (21) دستورالعمل اصلاحی ضوابط واگذاری منابع ملی و دولتی برای طرحهای کشاورزی و غیرکشاورزی موضوع ابلاغیه شماره 020/2626 مورخ 1387/2/3 وزارت جهاد کشاورزی صحیح است. 2. ازآنجاکه هرساله و در همین ساختار فعلی برای دهها هزار فقره پرونده، مجوز تغییرکاربری صادر می شود، ازاین رو در صورت وجود عزم و اراده و با توانافزایی طرحهایی که قبلاً برای آنها مجوز صادر شده، ظرفیت لازم برای تأمین نیازهای صنعتی، خدماتی و ... از طریق آنها وجود دارد و در صورت فعالسازی و نظارت صحیح مستمر میتوانند بیش از نیاز کشور تولید داشته باشند. بنابراین میتوان گفت نیازی به تفویض اختیار در این زمینه نیست. گفتنی است؛ بخشی از این طرحها در عمل به انحرافرفته و به طرحهای غیرتولیدی و غیرمولد تبدیل شده و زمینهای کشاورزی به بهانههای مختلف از حیز انتفاع خارج و تولید آنها کاهش پیدا کرده و ادامه این روند قطعاً چندان منطقی نخواهد بود. |
|
8 |
کمیته تخصیص اعتبارات |
1. «کمیته تخصیص اعتبارات استان» صحیح است. 2. طبق ماده (179) قانون برنامه پنجم توسعه، نظام درآمد- هزینه استان، بهمنظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استانها سازماندهی میشود. طبق بند «د» ذیل ماده (179)، به منظور تخصیص اعتبارات استانی در اختیار استان با لحاظ وضعیت تحقق درآمدها، سیاستها و خطمشیهای کلی ناظر بر بودجه عمومی دولت، کمیته تخصیص اعتبارات استان با مسئولیت استاندار و عضویت معاون برنامه ریزی استان و رئیس امور اقتصادی و دارایی استان تشکیل می شود. 3. طبق بند «پ» ماده (17) قانون برنامه هفتم توسعه سازمان مکلف است نسبت به طراحی و استقرار نظام نوین درآمد- هزینه استانها با هدف افزایش پایدار درآمدهای استانی و بهبود تعادلهای استانی در چارچوب سازوکارهای انگیزشی کارا و اثربخش از طریق تفکیک وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی ملی و استانی و بازگشت نظام مند درآمدهای مازاد وصولی به استانها اقدام نماید. آییننامه اجرایی این بند ظرف سه ماه از لازمالاجرا شدن این قانون، توسط سازمان با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت کشور تهیه می شود و به تصویب هیئتوزیران میرسد. |
|
9 |
کمیته فنی محیط زیست |
فلسفه ایجاد سازمان مستقل حفاظت از محیط زیست، زیر نظر مستقیم رئیسجمهور، شأن نظارت عالیهای است که سازمان مزبور میبایست نسبت به کلیه واحدها اعم از دولتی و خصوصی داشته باشد. چنین شأنی بدون تردید ارتباطی مستقیم با جایگاه این سازمان در تشکیلاتی دولتی خواهد داشت؛ بهنحویکه این جایگاه از یکسو مستلزم استقلال و ازسویدیگر نیازمند فرادستگاهی بودن آن است، لذا بهنظر میرسد با تفویض اختیارات استانی به کمیته محیط زیست فرمانداریهای ویژه، بهطور کل وظایف و مأموریتهای زیست محیطی مغفول خواهد ماند. چراکه بهدلیل عدم دیدگاه تخصصی این امر منجر به تضعیف مأموریت حفاظتی در خارج از سازمان محیط زیست می شود. در این زمینه همچنین باید توجه داشت که ایجاد تشکیلات جدید به تنهایی نمیتواند پاسخگوی مقاصد اصلی از این تغییرات تشکیلاتی و دستگاهی باشد. |
|
10 |
کمیته فنی بنیاد مسکن |
طبق بند «ب» ماده (51) قانون برنامه هفتم، «طرحهای هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها در سراسر کشور براساس ضوابط مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران توسط اداره بنیاد مسکن شهرستان تهیه میشود و در کمیتهای متشکل از معاون عمرانی استاندار (رئیس کمیته)، مدیرکل بنیاد مسکن استان (دبیر)، نماینده اداره کل راه و شهرسازی استان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده اداره کل حفاظت محیط زیست استان، فرماندار شهرستان، مدیر بنیاد مسکن شهرستان، بخشدار بخش مربوط و رئیس شورای اسلامی روستا (ناظر) و دهیار (ناظر) بررسی شده و به تصویب میرسد». با توجه به این حکم و افزایش نمایندگان دستگاههای اجرایی دارای حق رأی، امکان تفویض اختیار در این زمینه وجود دارد و توصیه میشود اظهارنظر در این زمینه اصلاح شود و همچنین پیشنهاد میشود این تفویض اختیار در قالب تبصرهای به برنامه هفتم پیشرفت افزوده گردد. |
|
11 |
کمیسیون تبصره «4» ماده (1) قانون حفظ اراضی زراعی |
1. «کمیسیون تبصره «4» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها» صحیح است. 2. هریک از تصمیمهای حوزه زمین از قبیل تغییر کاربری، واگذاری اراضی، احصای ضوابط طرحهای فرادستی و ... نیازمند طی فرایند کارشناسی و تخصصی مرتبط با نوع زمین، طرح مورد نظر، نوع مالکیت و ... است. بهعنوان مثال در فرایند حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، نوع و کیفیت زمین طی فرایندی که تشخیص نوع زمین نامیده میشود سنجیده شده و همه تصمیمهای بعدی ازجمله تشخیص ضرورت تغییر کاربری، براساس نوع زمین و اهمیت حفظ یا امکان تغییر کاربری آن، توسط کمیسیونی که اعضای آن دارای تخصصهای مرتبط بوده اتخاذ میشود که قطعاً در صورت محول شدن به کارگروه دارای ماهیت عمومی که تکلیف، تخصص و انگیزه لازم برای حفاظت از اراضی کشاورزی را ندارد، موجب اتخاذ تصمیمهای نادرست و افزایش تغییر کاربریهای غیراصولی و غیرکارشناسی خواهد شد که مغایر سیاستهای کلی بخش کشاورزی است. |
|
12 |
کارگروه توسعه صادرات |
1. اصل موضوع مطرح شده درخصوص ضرورت تسهیل امور اداری و کاهش مقررات و سرعت در تصمیمگیری، ممکن است به رونق صادرات کمک کند. اما سیاستگذاری در امر تجارت نیازمند مدیریت واحد است. ضمن اینکه در متن طرح مشخص نیست که حیطه اختیارات و شرح وظایف این کارگروه چیست و در صورت تضاد و تناقض میان تصمیمهای اتخاذ شده توسط کارگروه در سطح هر شهرستان، چگونه در سطح استان و در سطح کشور مرتفع خواهد شد. 2. برای ایجاد یا تغییر ساختارهای اداری موجود در حوزه اقتصادی باید دلایل توجیهی و کارآمدی لازم به خوبی تبیین شود. بهطور مثال، مبنای قانونی تشکیل شورای عالی گفتگوی دولت و بخش خصوصی را مواد (5)، (6)، ، (11)، (12)، (13)، (14)، (22)، (24) و (27) «قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار» مصوب سال 1390 رقم زده و دبیرخانه آن نیز تابع دستورالعمل تشکیل و نحوه اداره جلسات شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی است. 3. در حال حاضر مطابق با ماده (13) قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار مصوب سال 1390در همه مراکز 31 استان کشور، شوراهای گفتگوی استانی تشکیل شده که انتقال آنها به سطح فرماندار ممکن است علاوهبر ایجاد برخی مشکلات ساختاری به تناقض در اتخاذ تصمیمها در سطح استان منجر شود. بررسیها حاکی از آن است که تصمیمهای شوراهای گفتگوی استانی از ضمانت اجرایی کافی برخوردار نیست. بنابراین پیشنهاد میشود جهت تسریع فرایند صادرات، سازوکاری اتخاذ شود که براساس آن تصمیمهای شوراهای فوق ضمانت اجرایی لازم را داشته باشد. همچنین بهنظر میرسد این امر مقدم بر تشکیل کارگروهی ذیل فرمانداریهاست که تخصص و جامعنگری لازم در امر توسعه صادرات را ندارند. |
|
13 |
شورای حل اختلاف تجدیدنظر |
ازآنجاکه مشخص نیست منظور از شورای حل اختلاف تجدیدنظر، هیئتهای حل اختلاف مقرر در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است یا شورای حل اختلاف تحت نظارت قوه قضائیه، این بند دچار ابهام است. گفتنی است؛ که شورای حل اختلاف نهادی شبه قضایی است که بهمنظور حل اختلافات و صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی، تحت نظارت قوه قضائیه عمل میکند. ازآنجاکه مقررات مربوط به صلاحیتهای شوراهای مذکور تابع مقررات آیین دادرسی کیفری و مدنی است، تغییر حیطه صلاحیتهای شوراهای حل اختلاف نیز باید از طریق اصلاح مقررات مذکور صورت گیرد. همچنین چنانچه منظور پیشنهاددهندگان محترم طرح، هیئتهای حل اختلاف مقرر در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است، تفویض اختیارات هیئتهای حل اختلاف استانی قابل تفویض به سطح شهرستان نیست. |
|
14 |
کارگروه امور زیربنایی |
1. «کارگروه تخصصی امور زیربنایی»، موضوع ماده (12) آیین نامه شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروههای تخصصی، صحیح است. 2. کارگروه تخصصی امور زیربنایی میتواند گزینه خوبی برای استقرار در فرمانداریهای ویژه باشد چون سطح آن نیز نسبت به شورای برنامهریزی و توسعه استان، پایینتر تلقی میشود. تشکیل جلسات کارگروه تخصصی زیربنایی، توسعه روستایی، شهری و آمایش سرزمین درخصوص موضوعات مختلف در چارچوب وظایف این کارگروه، در وهله نخست مستلزم بررسی ضابطهای در کمیسیونهای تخصصی اداره کل راه و شهرسازی استان است. ازاینرو، پیشنهاد میشود بهمنظور محول کردن این اختیار، در سطح ادارات و مدیریتهای راه و شهرسازی شهرستانهای دارای فرمانداری ویژه نیز کمیسیونهای تخصصی تشکیل شود. همچنین در شهرستانهای مزبور سازمان برنامه و بودجه فاقد تشکیلات بوده و تنها دارای نماینده است که حسب مورد در جلسات کمیته برنامهریزی شهرستان حضور مییابد و در بسیاری از موارد نماینده تعیین شده در چند شهرستان بهطور مشترک دارای مسئولیت است. بنابراین تحقق این امر مستلزم ایجاد تغییرات در تشکیلات سازمان مدیریت و برنامهریزی استان است. |
|
15 |
صدور احکام کارگزینی تحت امر |
ازآنجاکه ماده (1) به تفویض اختیارات کمیته ها، شوراها، کارگروهها و کمیسیونهای استانی به فرمانداریهای ویژه اختصاص دارد؛ وجود این بند با موضوع صدور احکام کارگزینی تحت امر، ذیل ماده (1) توجیهی ندارد. |
|
16 |
درج آگهی مناقصه در معاملات عالی در روزنامه های سراسری |
ضمن اینکه معاملات عالی در این بند ابهام دارد و ضروری است مصادیق این معاملات بهصورت شفاف تعیین شود؛ با توجه به اینکه ماده (1) به تفویض اختیارات کمیته ها، شوراها، کارگروهها و کمیسیونهای استانی به فرمانداریهای ویژه اختصاص دارد، وجود این بند با موضوع درج آگهی مناقصه ذیل ماده (1) توجیهی ندارد. |
گفتنی است؛ که بررسی ساختار شورای برنامه ریزی و توسعه استانها و کارگروههای تخصصی زیرمجموعه آنها، حاکی از این است که این نهاد از ساختار مطلوب و مناسبی برخوردار نیست و علاوهبرآن اعتبارات و بودجه مکفی نیز در اختیار ندارد. بررسی اعتبارات استانی طی سالهای 1394-1382 نشان میدهد که اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استانها (مجموع 31 استان) کمتر از 10 درصد کل اعتبارات است و درمجموع شورای برنامه ریزی و توسعه استان نتوانسته به طور شایسته در فرایند توسعه استانها اثرگذار باشد [5]. ازاین رو، درصورتیکه تمایل سیاستگذار به اصلاح فرایند توسعه در استانها و بهبود وضعیت آنها باشد، در وهله نخست ضروری است تلاش بایستهای در مسیر اصلاح نهادهای توسعهای موجود را در دستور کار قرار داده و در راستای تقویت و بهبود اثربخشی آن گام بردارند. متأسفانه این امر در کشور ما اغلب در اولویت نخست سیاستگذاران و برنامهریزان قرار نگرفته و تمایل بیشتر به ایجاد ساختارهای جدید است.
نکته مهم اینکه تفویض اختیارات به سطوح زیرین هرچند میتواند فوایدی ازجمله بالا رفتن سرعت عمل تصمیمگیری را بهدنبال داشته باشد؛ اما در صورت نبود ظرفیت نهادی، توان نیروی انسانی و قوت مدیریتی کافی، مسائل جدید و پیچیدهتری را بهوجود خواهد آورد. بااین حال، چالش مهمی که تقویت ساختار فرمانداریهای ویژه دربردارد، افزایش هزینه ها و اندازه دولت (از نظر نیروی انسانی، پستها و ...) است. مهم اینکه تمایز قائل شدن میان فرمانداریهای ویژه و فرمانداریهای معمولی از منظر تفویض اختیارات سبب تلاش سایر فرمانداریهای کشور جهت ارتقا به فرمانداری ویژه و درنتیجه تشدید معضل افزایش هزینه ها و اندازه دولت خواهد شد که مغایر قوانین متعدد کشور و نیز اسناد بالادستی ازجمله بند «16» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی با موضوع «تحول اساسی در ساختارها، منطقیسازی اندازه دولت و حذف دستگاههای موازی و غیرضرور و هزینههای زائد»، بند «10» سیاستهای کلی نظام اداری با موضوع «چابکسازی، متناسبسازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری»، و بهویژه بند «الف» ماده (105) قانون برنامه هفتم توسعه مبتنیبر کاهش سالیانه حداقل 5 درصدی واحدهای سازمانی دستگاههای اجرایی است.
لذا با توجه بهتصریح ماده (181) آیین نامه داخلی مجلس، تصویب این بخش از مفاد طرح نیز نیازمند رأی دوسوم نمایندگان حاضر در جلسه صحن علنی خواهد بود. ازاین رو، بهمنظور اجتناب از بار مالی و افزایش اندازه دولت، شایسته است در صورت تصویب طرح حاضر، همراه با تفویض وظایف و اختیارات استانداریها به فرمانداریهای ویژه، نیروی انسانی و بدنه کارشناسی مورد نیاز فرمانداریهای مذکور نیز از طریق کاهش نیروهای انسانی نهادهای سطح استان و انتقال آنها به فرمانداریهای ویژه تأمین شود.
وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران براساس مصوبه شماره 12/602 مورخ 1377/7/30 شورای عالی اداری و اصلاحات و الحاقات بعدی آن تعیین شده است. طبق ماده (1) این مصوبه «استانداران در قلمرو مأموریت خویش بهعنوان نماینده عالی دولت، مسئولیت اجرای سیاستهای عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که بهنحوی از بودجه عمومی دولت استفاده مینمایند، نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی، شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی را عهدهدار خواهند بود». تبصره «1» ذیل این ماده بیان میدارد: «نیروهای نظامی در چارچوب وظایفی که در ارتباط با امنیت مناطق دارند، تحت نظارت استانداران عمل خواهند کرد». براساس ماده (24) این مصوبه «کلیه وظایف و اختیاراتی که برعهده استانداران محول گردیده است فرمانداران نیز همان وظایف و اختیارات (بهاستثنای اختیار مطرح در بند «15» ماده (2) این مصوبه) را در شهرستان محل مأموریت خود دارا هستند».
بااین حال، شمول مفاد تبصره ماده (5) نسبت به نیروهای انتظامی مغایر بند «4» اصل یکصدودهم قانون اساسی است که فرماندهی کل نیروهای مسلح را ازجمله وظایف و اختیارات مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) تعیین کرده است. هرچند ماده (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (مصوب 1362/4/15) بیان میدارد: «رعایت محدوده کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدها و سازمانهای اداری (اجرایی و قضایی) و نهادهای انقلاب اسلامی کشور لازم است». اما طبق تبصره «1» همین ماده «نیروهای نظامی در ارتباط با دستورالعمل های شورای عالی دفاع و اجرای وظایف سازمانی خود در هر محدوده با اطلاع نماینده سیاسی دولت از این ماده مستثنی خواهد بود». ماده (2) قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1369/4/26) نیز بیان میدارد «نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران سازمانی است مسلح در تابعیت فرماندهی کل قوا و وابسته به وزارت کشور». همچنین بند «16» سیاستهای کلی قانونگذاری «بر رعایت تدابیر فرماندهی کل نیروهای مسلح در قانونگذاری برای نیروهای مسلح» تأکید دارد. بنابراین قانونگذاری درخصوص نیروهای انتظامی و نهادهای تحت نظر مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) نیازمند اذن ایشان است.
با توجه به آنچه در این گزارش بیان شد، هرچند کلیت امر تعیین وظایف و اختیارات فرمانداریهای ویژه مورد تأیید است، بااینحال شایسته است وظایف، اختیارات و ضوابط سازماندهی همه سطوح (استان، شهرستان، بخش و دهستان و نیز شهرها و روستاها) در سراسر کشور، بهصورت جامع مورد تجدیدنظر قرار گیرد. بهگونه ای که مشکلات و تنگناهای کل سطوح و واحدهای تقسیماتی که ناشی از تمرکزگرایی اداری- مالی است از بین برود؛ ازآنجاکه امر تفویض اختیارات به فرمانداریهای ویژه نیازمند اصلاح قوانین متعدد، بازطراحی برخی فرایندهای اداری و ارتقای شفافیت و پاسخگویی فرمانداریهای مذکور به سطوح بالاتر دولت و ... است، لذا در این راستا ضروری است؛ دولت لایحه جامع تقسیمات سیاسی- اداری را «با جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران بهعنوان نمایندگان عالی دولت» به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. ضروری است؛ چنین لایحه ای گذشته از تجدیدنظر در سطوح تقسیمات کشوری و نحوه شکل گیری آنها، بهگونهای صریح به تقسیم وظایف و صلاحیتها بین دولت مرکزی، و سطوح دولت محلی (شامل استانها، شهرستانها و بخشها) بپردازد. همچنین این لایحه ضرورتاً باید دربرگیرنده نحوه انتخاب/ انتصاب رؤسا و مدیران دولتهای محلی، وظایف و اختیارات کلیه سطوح دولت محلی، ساختار و تشکیلات دولتهای محلی، نحوه نظارت دولت مرکزی بر دولتهای محلی، نحوه تأمین مالی جهت وظایف تفویض شده به دولتهای محلی و ... باشد.
