بیان مسئله
یکی از قوانین مهم و تأثیرگذار حوزه آموزش عالی، ماده (1) "قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور" مصوب 1395/11/10 است که تاکنون از زاویه ارتباط و تناسب آن با اصل سیام قانون اساسی بهعنوان مهمترین اصل در حوزه آموزش عالی بررسی نشده است. گفتنی است؛ بهدلیل اهمیت و جایگاه موضوع ماده (1) ، رعایت چارچوب مفاد آن در بند «الف» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد تأکید قرار گرفته است. با توجه به آنچه گذشت این گزارش قصد دارد ظرفیتها و یا چالشهای این قانون را در جهت تحقق اصل سیام قانون اساسی در حوزه آموزش عالی بررسی کند.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
اغلب احکام نهفته در ماده (1) در راستای برخی از الزامات مهم تحقق اصل سیام قانون اساسی تشخیص داده شدند. مهمترین الزامات تحقق اصل سیام که این ماده در راستای آنها تشخیص داده شده شامل موارد ذیل است:
- حفظ کارآمدی و کیفیت آموزش عالی،
- تأمین مالی آموزش عالی و ایجاد تنوع در آن،
- برنامهریزی برای تربیت نیروی انسانی متخصص منطبق با نیازهای جامعه.
برخی از مصوبات هیئتهای امنا ممکن است با اصول قانون اساسی، مانند اصل سوم (عدالت و رفع تبعیض ناروا)، مغایرت داشته باشد که نظارت حقوقی بر این مصوبات را ضروری میسازد. همچنین، تبصره «2» ماده(1) با موضوع لزوم تأیید استخدامهای جدید توسط وزارتخانههای علوم و بهداشت و سازمان اداری و استخدامی کشور بهدلیل کاهش انعطافپذیری و افزایش دیوانسالاری در مؤسسات مشمول این ماده، در راستای اصل سیام شناسایی نشد، اما وجود آن بهدلیل وابستگی مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی به اعتبارات عمومی لازم است. همچنین، حکم تبصره «7» درخصوص اجازه به اعضای هیئتعلمی برای تشکیل مؤسسات و شرکتهای صد درصد (۱۰۰%) خصوصی دانشبنیان و معاف کردن آنها از «قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی» بهدلایل مختلفی ازجمله ایجاد تعارض منافع، انحراف از مأموریتهای اصلی اعضای هیئتعلمی و کاهش درآمدهای اختصاصی مؤسسات آموزشی و پژوهشی، میتواند در تحقق اصل سیام قانون اساسی از منظر الزاماتی نظیر کارآمدی، کیفیت و تأمین مالی آموزش عالی اخلال ایجاد کند.
بهمنظور رعایت اصول هشتادوپنجم و یکصدوسیوهشتم قانون اساسی مصوبات هیئتهای امنای دانشگاهها منوط به تأیید وزیران ذیربط و یا رئیسجمهور است، بنابراین میتوان گفت؛ مؤسسات مشمول ماده (1) درواقع دارای استقلال عمل کامل نیستند. علاوه بر آنچه گذشت نظارت بر عملکرد مؤسسات مشمول ماده (1) و تطبیق مصوبات هیئتهای امنا با اصول قانون اساسی، اسناد بالادستی و قوانین حاکم، ضروری است تا اهداف ماده (1) و اصل سیام قانون اساسی بهطور کامل محقق شود.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
الف) موضوع فعالیتهای شرکت در راستای زمینه پژوهشی عضو هیئت علمی باشد، ب) حداقل پنج درصد از سهام شرکت متعلق به «سازمان توسعه و سرمایهگذاری» دانشگاه موضوع ماده (14) قانون جهش تولید دانشبنیان باشد، ج) مؤسس شرکت موظف است حداقل 50 درصد از نیروی کار تخصصی شرکت را از دانشجویان یا فارغالتحصیلان همان دانشگاه تأمین کند.
«با هدف تحقق اصل سیام قانون اساسی و هدفمندی هزینهکرد اعتبارات عمومی در حوزه آموزش عالی و تحقیقات، وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و مرکز آمار ایران و وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی؛ نسبت به نیازسنجی و برنامهریزی نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور در رشتهها و تخصصهای مختلف اقدام و نتایج آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور، شوراهای گسترش آموزش عالی و دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی اعلام کنند. هیئت امنای مؤسسات مشمول این ماده مکلف هستند برنامهریزیها، تصویب بودجه تفصیلی، ایجاد رشتههای جدید، در رشتههای مختلف و سایر وظایف خود را مبتنیبر این نتایج و زیرنظر نهادهای مرتبط ازجمله وزارتخانههای علوم و بهداشت و شوراهای گسترش آموزش عالی مرتبط انجام دهند».
تبصره «1» - معافیتهای قانونی موضوع این ماده به سیاستهای کلی نظام، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی قابل تسری نیست.
لذا پیشنهاد میشود؛ وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با هدف ارزیابی و پایش عملکرد دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی و تضمین کیفیت آموزش عالی و تقویت نظام ملی ارزیابی و رتبهبندی داخلی اقدام به طراحی شاخصهای بومی متناسب با مأموریتهای دانشگاهها (پژوهشمحور، آموزشمحور، مهارتمحور) و یا بهروزرسانی شاخصهای موجود، رتبهبندی تفکیکی (دانشگاههای جامع، علوم پزشکی، فنی و حرفهای، غیرانتفاعی) برای انعطاف در ارزیابی و اعتبارسنجی دورهای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و انتشار عمومی نتایج آن کند.
همچنین پیشنهاد میشود؛ تعیین شاخصهای تخصیص ظرفیت پذیرش دانشجو، تعیین شاخصهای توزیع و اختصاص اعتبارات عمومی دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی (به تفکیک پزشکی و غیرپزشکی) مبتنیبر این ارزیابیها و اعتبارسنجی باشد. این امر در راستای پیادهسازی اصل سیام قانون اساسی و ماده (95) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع «آمایش آموزش عالی» است.
ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (بهاختصار ماده (1)) مصوب 1395/11/10 یکی از مواد قانونی با اهمیت در حوزه آموزش عالی و تحقیقات است که مهمترین حکم آن معاف کردن دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و سایر مؤسسات مشابه از رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی و عمل در چارچوب مصوبات و آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت امناست. بنابراین، این قانون استقلال عمل بیشتری در زمینههای فوق به مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی داده که در راستای استقلال بیشتر، کاهش دیوانسالاری و بهبود عملکرد این مؤسسات قابل ارزیابی است. این عوامل موجب شده توجه به ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور از ضرورت بیشتری بهمنظور بررسی بهخصوص در نسبت با تحقق اصل سیام قانون اساسی بهعنوان قانون بالادستی حوزه آموزش عالی برخوردار باشد.
با توجه به اهمیت اصل سیام قانون اساسی در تأمین مالی دولتی و کارکردهای اصلی آموزش عالی، این گزارش قصد دارد، ظرفیتها و چالشهای ماده (1) «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور» را در جهت تحقق اصل سیام یا بهعبارتی دیگر برای تحقق الزامات اجراییسازی اصل سیام در حوزه آموزش عالی بررسی کند. در اصل سیام قانون اساسی آمده است: «دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور بهطور رایگان گسترش دهد». اگر از منظر اصل سیام قانون اساسی به آموزش عالی و نقش و تکلیف دولت در این زمینه توجه شود، میتوان گفت دولت مکلف است «نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور» را بهصورت رایگان تربیت کند که در گزارشهای پیشین بهتفصیل این تعبیر بحث شده است [1، 2]. لازم به ذکر است که عبارت «مورد نیاز» از عبارت «سرحد خودکفایی» در اصل سیام استنتاج شده و «سرحد خودکفایی» امری نسبی است و تشخیص آن نیاز به تعریف شاخصهای مناسبی دارد [1]. در این گزارش مقصود اصل سیام قانون اساسی در حوزه آموزش عالی، «تربیت و تأمین نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور» است، بهعنوان یک پذیره در نظر گرفته شده است. پذیرههای دیگر این گزارش، الزامات اجراییسازی اصل سیام در حوزه آموزش عالی است که از گزارشهای پیشین مرکز پژوهشهای مجلس استنباط و احصا شدهاند [1].
2.سابقه ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه در سایر اسناد و برنامههای توسعه پس از انقلاب
«تا قبل از سال 1358 دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی از نظر اداری، مالی و استخدامی بهصورت مستقل و براساس مقررات مصوب هیئتهای امنای خود اداره میشدند. در اجرای تبصره «36» قانون بودجه سال 1358 اختیارات مالی، ادرای و استخدامی آنها (بهاستثنای مقررات استخدامی اعضای هیئتعلمی) لغو و این امور تابع مقررات عمومی نظیر قانون محاسبات عمومی، قانون استخدام کشوری و مقررات حاکم بر بودجه سالیانه شد» [3]. سابقه ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه و اختیارات موضوع این قانون پس از انقلاب به «قانون تشکیل هیئتهای امنا دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی» مصوب جلسات ۱۸۱ و ۱۸۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی در تاریخ 1367/12/23 برمیگردد که در آن همه اختیارات قانونی و معافیتهای موضوع ماده (1) بهجز «ذیحسابی موضوع ماده (۳۱) قانون محاسبات عمومی» (مندرج در ماده (9) مصوبه شورا مستثنا شده است) آمده بود. این حکم برای اولینبار در ماده (49) قانون برنامه چهارم توسعه در سال 1383/06/11 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اختیارات و معافیتهای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی کشور و فرهنگستانها را گسترش داد و آنها را از رعایت قانون محاسبات عمومی نیز معاف نمود. این حکم بار دیگر در بند «ب» ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389/10/15 نیز تکرار شد و علاوهبر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها، اعضای هیئتعلمی ستادی وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز مشمول این حکم شدند. درنهایت، در تاریخ 1395/11/10 این حکم بهعنوان ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
3.مفاد ماده (1) «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور» و مصادیق متناظر هر حکم
در ادامه قبل از تطبیق احکام ماده (1) با الزامات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی، برای درک بهتر این ماده، مصادیق اختیارات و معافیتهای این حکم و برداشتهایی که از هرکدام از بخشها و احکام این ماده استنباط میشود در جدول 1 آورده شده است. این مصادیق و برداشتها با مطالعه مقالات مرتبط، مشورت با کارشناسان و برخی آییننامههای مصوب هیئتهای امنای دانشگاهها بهدست آمده است [3-5].
جدول 1. وظایف، اختیارات و تکالیف ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور
|
حکم/بند/ جزء/ تبصره |
مفاد حکم |
برداشتها و مصادیق |
|
ماده (1) |
ماده (۱) ـ دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط میباشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی بهویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تأیید رئیسجمهور و در مورد دانشگاهها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح میرسد، عمل میکنند. |
مصادیق اختیارات در امور مالی: -تصویب بودجه تفصیلی مؤسسه و اصلاح آن - پیشنهاد طرحهای عمرانی از محل منابع عمومی به مراجع ذیصلاح - تصویب طرحهای عمرانی از محل درآمدهای اختصاصی - تعیین و تغییر مدیر امور مالی - تعیین حسابرس برای رسیدگی به اسناد عملیات مالی و حسابداری مؤسسه و اظهارنظر نسبت به آن و صورتهای مالی مؤسسه - اجازه وصول درآمدهای اختصاصی |
|
مصادیق اختیارات معاملاتی: - خرید، فروش، اجاره، استجاره، پیمانکاری، اجرت مانند معاوضه، یا فروش یا اجاره ظرفیت بلااستفاده فضا، امکانات، اموال غیرمنقول، املاک و ابنیه با رعایت قوانین و مقررات موضوعه - خرید اموال منقول، غیرمنقول و خدمات |
||
|
مصادیق اختیارات اداری: - دستورالعملها، ضوابط و شرایط استخدام کارکنان هیئتعلمی و غیرهیئتعلمی - دستورالعمل نظام پرداخت حقوق و مزایای کارمندان و اعضای هیئتعلمی - میزان و نحوه پرداختهای مزایای غیرمستمر و امور رفاهی، ورزشی و تفریحی کارمندان |
||
|
مصادیق اختیارات استخدامی: - برنامهریزی نیروی انسانی (نیروی مورد نیاز مؤسسه) و تصویب استخدام نیروهای مورد نیاز - تصویب استخدام کارکنان قراردادی |
||
|
مصادیق اختیارات تشکیلاتی: - تصویب ایجاد یا حذف پستهای سازمانی جدید با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور - تصویب اصول، ضوابط، دستورالعملها و استانداردها برای حذف، تغییر، تبدیل و یا ایجاد پستهای سازمانی و واحدهای جدید |
||
|
تبصره «۱» |
تبصره «۱» ـ اعتبارات اختصاصیافته از منابع عمومی دولت به این مراکز و مؤسسات، کمک تلقی و بعد از پرداخت، به هزینه قطعی منظور میشود و براساس بودجه تفصیلی مصوب هیئت امنا و با مسئولیت آنها قابل هزینه است. |
- تخصیص اعتبارات بهعنوان کمک و برای هزینه قطعی منظور شده و مانده اعتبارات مصرف نشده در هر سال به خزانه برگشت داده نمیشود و به سال بعد منتقل خواهد شد. بهعبارتدیگر، زمانی که اعتبارات بهعنوان هزینه قطعی منظور میشوند، به این معنی است که این مبالغ دیگر قابل بازگشت نیستند و بهمنظور بخشی از هزینههای اجرایی یا عملیاتی ثبت میشوند. |
|
تبصره «۲» |
تبصره «۲» ـ هرگونه استخدام جدید از محل منابع عمومی و توسعه تشکیلات اداری منوط به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (حسب مورد) و سازمان اداری و استخدامی کشور است. |
- نظارت و تأیید وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان اداری و استخدامی کشور بر استخدامهایی که از محل اعتبارات عمومی انجام میشود. |
|
تبصره «۳» |
تبصره «۳» ـ هیئت امنا براساس ماده (۱۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 1393/12/4 نمیتواند علاوهبر آنچه که از محل منابع عمومی و درآمدهای اختصاصی برای دانشگاهها و مراکز مزبور پادار میشود تعهد جدیدی برای سال تصمیمگیری و سالهای بعد مصوب کند. |
ممنوعیت ایجاد بار مالی جدید مضاف بر اعتبارات سالیانه و پیشبینی شده در قوانین بودجه توسط هیئتهای امنا مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی |
|
تبصره «۴» |
صندوقهای رفاه دانشجویان مشمول این ماده و تبصرههای آن میشوند. |
اعطای آزادی عمل به صندوقهای رفاه در انجام امور محوله و عدم نیاز به تبادل موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه و یا نظارت این سازمان بر عملکرد صندوق |
|
تبصره «۵» |
هرگونه اصلاح ساختار و مقررات مالی، اداری، معاملاتی، استخدامی و تشکیلاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی و همچنین فرهنگستانهای تخصصی فقط مشمول این ماده و تبصرههای آن است. |
بخش غیردولتی مشمول این قانون نیست. |
|
تبصره «7» بند «1» |
۱. اعضای هیئتعلمی میتوانند با موافقت هیئت امنای همان دانشگاه نسبت به تشکیل مؤسسات و شرکتهای صد درصد (۱۰۰%) خصوصی دانشبنیان اقدام و یا در این مؤسسات و شرکتها مشارکت کنند. |
اجازه ایجاد شرکت دانشبنیان صد درصد خصوصی به اعضای هیئتعلمی |
|
تبصره «7» بند «2» |
۲. به دولت اجازه داده میشود بهمنظور حمایت از دانشجویان دانشگاههای دولتی، آزاد اسلامی، علمی- کاربردی و پیامنور و دانشگاههای فنی و حرفهای و مؤسسات آموزش عالی غیردولتی که دارای مجوز از وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری یا بهداشت، درمان و آموزش پزشکی میباشند، تسهیلات اعتباری در اختیار صندوق رفاه دانشجویان و یا سایر نهادهای ذیربط برای پرداخت وام بلندمدت قرضالحسنه به دانشجویان قرار دهد. |
پرداخت وام به دانشجویان از طریق صندوق رفاه |
|
تبصره «7» بند «3» |
۳. وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلفاند با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مرکز آمار ایران، رشتههای تحصیلی خود را متناسب با بازار کار تعیین نمایند. |
بهروزرسانی رشتههای دانشگاهی متناسب با نیازهای بازار کار |
مأخذ: نگارنده.
4.الزامات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی
الزامات و ملاحظات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی درواقع همان الزامات و ملاحظات تأمین نیروی انسانی متخصص کشور تا سرحد خودکفایی است که این الزامات براساس مطالعات پیشین [1] و جلسات کارشناسی استخراج شده و در ستون اول جدول 1 آمده است. این الزامات دارای سازوکارهای پیچیدهای است و تحقق آن نیازمند مشارکت دستگاهها و نهادهای متعدد و مرتبط در داخل و خارج از نظام آموزش عالی کشور است. ازجمله دستگاههای درونی این نظام، وزارتخانههای متولی آموزش عالی و دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی وابسته و مرتبط با آنهاست. سایر دستگاههایی که نام آنها در ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور ذکر شده شامل وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛ مرکز آمار ایران و سازمان اداری و استخدامی کشور است که در خارج از نظام آموزش عالی کشور قرار دارند و هرکدام میتوانند در برنامهریزی برای تأمین نیروی انسانی متخصص نقش داشته باشند.
4-1. حفظ اثربخشی و کیفیت آموزش عالی
در اصل سیام قانون اساسی سرحد خودکفایی مقوله مهمی است که بر آن تأکید شده و یک برداشت بسیار مهم از عبارت «سرحد خودکفایی» در اصل سیام تأمین نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور است. زمانی این نیروی انسانی میتواند رافع نیازهای کشور باشد که دارای مهارت و کیفیت بوده و متناسب با نیاز کشور تربیت شود. درواقع مضرات و زیان آموزش عالی بیکیفیت از پوشش کم آن، بیشتر است. یک نظام آموزشی غیراثربخش نمیتواند چنین ویژگیهایی را در فارغالتحصیلان خود ایجاد کند؛ بنابراین یکی از الزامات تحقق اصل سیام در حوزه آموزش عالی کارآمد بودن این نظام است تا بتواند علاوهبر بالا بردن کمّیت آموزش یعنی توانایی پاسخگویی مناسب به تقاضای اجتماعی، کیفیت آموزش را نیز ارتقا دهد. آموزش بیکیفیت نهتنها کارآمد نیست و مشکلی از جامعه حل نمیکند؛ بلکه موجب تبعات مختلفی نظیر مدرکگرایی، افزایش فارغالتحصیلان بیکار و دوری از مشاغل فنی- مهارتی میشود که برای جامعه و اقتصاد آسیبزاست. حفظ و ارتقای کیفیت آموزش عالی دارای شرایط متعددی از قبیل کیفیت جذب اعضای هیئتعلمی مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی، تأمین زیرساختها و تجهیزات آموزشی و پژوهشی، توسعه ارتباطات علمی بینالمللی، تمرکززدایی و پرهیز از دیوانسالاری در اداره امور مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و ... است.
4-2. تأمین مالی آموزش عالی و ایجاد تنوع در آن
در اصل سیام قانون اساسی بر گسترش رایگان وسایل تحصیلات عالی یا بهعبارتدیگر تأمین مالی رایگان آموزش عالی تأکید شده است. ارائه تحصیلات عالی رایگان نیاز به منابع مالی قابل اتکا برای تأمین اعتبارات مورد نیاز دارد و لازمه تأمین پایدار این اعتبارات، ایجاد تنوع در منابع تأمین است. توضیح اینکه بهدلیل شرایط اقتصادی متغیر و نوسانات نرخ تورم گاهی اعتبارات عمومی پاسخگوی همه نیازهای مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نیست و لازم است در کنار اعتبارات عمومی منابع دیگری مانند افزایش درآمدهای اختصاصی، استفاده از موقوفات و هدایای مردمی و ... برای تأمین مالی آموزش عالی پیشبینی شود. یکی از مسیرهای افزایش درآمدهای اختصاصی از طریق اجاره و ... است. مسیرهای مهم دیگر، ارائه خدمات پژوهشی از طریق قراردادهای پژوهشی با صنعت، خدمات مشاورهای، ایجاد شرکتهای دانشبنیان، ثبت اختراعات و ... توسط مؤسسات آموزشی و پژوهشی است. ابتکار عمل و اختیارات مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی در ایجاد و مصرف این اعتبارات میتواند به افزایش درآمدهای اختصاصی کمک کند.
4-3. برنامهریزی بهمنظور تربیت نیروی انسانی متخصص منطبق با نیازهای جامعه و تعیین و توزیع اعتبارات عمومی براساس این نیازها
تحقق «سرحد خودکفایی» در اصل سیام و تأمین نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور نیازمند شناخت این نیازها، در کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت است. لازمه شناخت نیازهای کشور به نیروی انسانی متخصص، شناخت وضع موجود نیروی انسانی، شناخت ظرفیتهای صنعتی، اقتصادی، آموزشی، آمایشی، تحولات اقتصادی و فناوری جهانی و داخلی و ... است. تحقق همه این موارد نیاز به برنامهریزی تأمین نیروی انسانی متخصص با همکاری همه دستگاههای ذیربط دارد. دستگاههای اجرایی که در این مهم میتوانند نقشی مهم و تعیینکننده داشته باشند شامل: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان اداری و استخدامی کشور، مرکز آمار ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارتخانههای علوم و بهداشت و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی وابسته به آنها، و دستگاههای اجرایی استانی است.
این مهم نیاز به برنامهریزی نیروی انسانی دارد؛ لذا نیروی انسانی متخصص ماهر و باکیفیتی که مبتنیبر نیاز جامعه و اولویتهای منطقهای و جغرافیایی پرورش داده شده میتواند کارایی لازم را داشته باشد و در جهت تحقق اصل سیام تلقی شود؛ بنابراین آگاهی از نیاز جامعه از یکسو و تدوین برنامه درسی متناسب با نیاز جامعه ازسوییدیگر از الزامات تربیت نیروی انسانی متخصص در راستای اصل سیام است.
بر این اساس، پس از تعیین نیازها و اولویتهای کشور در تربیت نیروی انسانی متخصص با در نظر گرفتن نیازهای ملی و منطقهای که در دل برنامهریزی نیروی انسانی متخصص تحقق پیدا میکند، توزیع اعتبارات عمومی در راستای این نیازها و اولویتها مرحله بعد اقدام دولت در راستای تحقق اصل سیام قانون اساسی در حوزه آموزش عالی است. شیوه توزیع سنتی اعتبارات عمومی که معمولاً بر محور سرانه دانشجویی و تا حدودی چانهزنی استوار است، نمیتواند توزیعی بهینه و هدفمند تلقی شود و درنهایت باعث میشود در برخی تخصصها نیروی مازاد بر نیاز تربیت شود و در برخی دیگر نیروی انسانی مورد نیاز تأمین نشود. علاوهبر تأمین نیروی انسانی مورد نیاز، توزیع آنها در مناطق مختلف کشور هم از اهمیت بالایی برخوردار است. یعنی ممکن است در یک رشته یا تخصص سرانه ملی و کشوری مطلوب باشد، اما این نیروها در مناطق خاصی مثلاً در مناطق برخوردار انباشته شوند و مناطق زیادی وجود داشته باشند که دچار کمبود نیروی انسانی متخصص باشند؛ لذا، در توزیع منابع محدود آموزش عالی، باید نیازها و پتانسیلهای منطقهای مورد توجه قرار داشته باشد.
4-4. تعیین و توزیع اعتبارات آموزش عالی براساس کیفیت مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی
همانطور که پیشتر نیز گفته شد؛ تربیت نیروی انسانی متخصص و باکیفیت میتواند پاسخگوی نیاز جامعه و درنهایت در راستای تحقق اصل سیام باشد؛ بنابراین، اعتبارات عمومی که به آموزش عالی اختصاص داده میشود میتواند یک ابزار قدرتمند برای سیاستگذاری در این عرصه ازجمله افزایش کیفیت آموزش باشد. لذا باید توجه داشت که کیفیت فارغالتحصیلان مترادف نتیجه یا نمود کیفیت مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی است. در این سیاست مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی که شاخصهای کیفی مورد نظر نهاد سیاستگذار را رعایت میکنند سهم بیشتری از اعتبارات عمومی خواهند داشت. این شاخصهای کیفی میتواند نسبت عضو هیئتعلمی به دانشجو، نسبت اختراعات بهازای هر عضو هیئتعلمی، تعداد پروژهها و طرحهای تحقیقاتی منعقد شده با صنعت، میزان اشتغال فارغالتحصیلان و ... باشد که برخی از این شاخصها در بند «الف» ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت آمده است. بهاینترتیب، اعتبارات عمومی عملاً در جهت افزایش کیفیت نیروی انسانی متخصص و تأمین نیاز واقعی جامعه عمل خواهد کرد.
4-5. تعیین و توزیع اعتبارات براساس عدالت
بسیاری از اصول قانون اساسی مکمل یکدیگر هستند و نمیتوان بدون توجه به برخی اصول یک اصل را تحقق بخشید. یکی از مقولهها و مفاهیم مهمی که در قانون اساسی مانند بندهای نهم و چهاردهم اصل سوم بر آن تأکید شده عدالت است؛ لذا تحقق هر اصلی ازجمله اصل سیام قانون اساسی بدون توجه به عدالت، قاعدتاً با قانون اساسی مغایرت دارد؛ بنابراین، توزیع اعتبارات عمومی در حوزه آموزش عالی باید بهگونهای باشد که همه دهکهای جامعه بتوانند براساس میزان نیاز و شایستگی از آن سهمی داشته و اینطور نباشد که دهکهای بالا بهدلیل دسترسی بیشتر سهم بیشتری داشته باشند. درواقع این اعتبارات باید بهگونهای توزیع شوند که اثر محرومیت و فقر خانوار در کاهش برخورداری از آموزش عالی به حداقل برسد؛ بنابراین بهدلیل توانایی اقشار برخوردار جامعه در مشارکت در آموزش عالی، اعتبارات عمومی باید در راستای بهبود عدالت اجتماعی با اولویت اقشار محروم و دهکهای پایین جامعه توزیع شود.
5.مقایسه و تطبیق الزامات اجرایی اصل سیام قانون اساسی با مفاد ماده (1) قانون احکام دائمی
ظرفیتهای ماده (1) در تحقق اصل سیام در میزان ارتباط و هماهنگی بین تکالیف و اختیارات مندرج در این ماده با الزامات و ملاحظات اجراییسازی اصل سیام است. درواقع جایی که احکام قانونی به تحقق الزامات اجرایی اصل سیام کمک میکند این ارتباط و ظرفیت تشخیص داده میشود.
همانطور که پیشتر گفته شد؛ مهمترین ویژگی ماده (1) اعطای اختیار به دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی برای تصمیمگیری در زمینههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی است. البته این اختیارات به مفهوم استقلال کامل دانشگاههای کشور نیست. بنابراین، نمیتوان ویژگیهای یک دانشگاه مستقل را برای مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی کشور در نظر گرفت. یک دانشگاه مستقل دارای چهار مؤلفه و بُعد مهم شامل خودگردانی اداری، استقلال مالی، استقلال علمی و استقلال در ارتباطات ملی و بینالمللی است [6]. شاید مهمترین این مؤلفهها استقلال مالی است که هیچکدام از مؤسسات مشمول ماده (1) دارای استقلال مالی نیستند، مثلاً در بحث تأمین مالی بخش عمدهای از منابع مالی آنها از اعتبارات عمومی است. همچنین، دانشگاه دارای استقلال علمی کامل نیست؛ چراکه دانشگاههای کشور دارای آزادی عمل در گزینش دانشجویان و وضع معیارها و تعیین روش ارزیابی نیستند.
در ادامه تحلیل احکام ماده (1) و ارتباط و تطبیق آنها با الزامات و ملاحظات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی در جدول 2 آمده است.
جدول 2. مقایسه الزامات اجرایی اصل سیام با مفاد ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور
|
الزامات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی |
تکالیف و اختیارات مندرج در ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه |
چالش |
ظرفیت |
تحلیل و توضیحات |
|
1. برنامهریزی برای تربیت نیروی انسانی متخصص منطبق با نیازهای جامعه، 2. ارزیابی و رصد و پایش مداوم نیازمندیهای کشور به نیروی انسانی متخصص، 3. تعیین و توزیع اعتبارات آموزش عالی براساس کیفیت مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی، 4. تعیین و توزیع اعتبارات مبتنیبر عدالت، 5. حفظ کارآمدی و کیفیت آموزش عالی، 6. تعیین و توزیع اعتبار براساس نیازها و اولویتهای کشور.
|
متن ماده (1) - دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذیربط میباشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی بهویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چارچوب مصوبات و آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیئت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تأیید رئیسجمهور و در مورد دانشگاهها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح میرسد، عمل میکنند. |
|
√ |
در این حکم اختیارات تصمیمگیری درخصوص موارد و مسائل مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی به مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی داده شده است. درواقع این حکم با تمرکززدایی در اداره مؤسسات آموزش عالی و کاهش دیوانسالاری با دادن اختیارات موضوع این ماده به هیئتهای امنا میتواند در افزایش و حفظ اثربخشی مؤسسات آموزش عالی مؤثر باشد. بهعنوان مثال، با معاف شدن این مؤسسات از «قانون محاسبات عمومی کشور»، استقرار ذیحساب منصوب وزارت امور اقتصادی و دارایی (موضوع ماده (31) «قانون محاسبات عمومی کشور») که قبلاً از این معافیت در اعمال نظارت مالی و کنترل بودجه و انجام پرداختهای ناشی از مصرف اعتبارات و نظارت بر اموال و نگهداری و تنظیم حساب ماهیانه و نهایی لزومی نخواهد داشت [7]. بنابراین، دیوانسالاری ناشی از این نوع نظارت کاهش مییابد یا حذف میشود. همچنین، مؤسسات فوق میتوانند برطبق آییننامههای مالی و معاملاتی مصوب هیئتهای امنای خود از طریق فروش اموال در اختیار (استفاده از داراییها و مولدساز، شراکت)، سرمایهگذاری، مشارکت در مناقصات و مزایدات، فروش خدمات و عقد قراردادهای پژوهشی و یا مشاورهای با صنعت اقدام به افزایش و ایجاد تنوع در درآمدهای اختصاصی خود کنند و اعتبارات کسب شده را صرف افزایش کیفیت آموزش و پژوهش و یا امور رفاهی و فرهنگی نمایند که نتیجه افزایش کیفیت خدمات این مؤسسات و افزایش کارآمدی است که از الزامات اصل سیام قانون اساسی است. همچنین، اختیارات مؤسسات مشمول در ایجاد پستهای هیئتعلمی و غیرهیئتعلمی (با تأیید سازمانهای اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه کشور) و تدوین و تصویب شرایط احراز این پستها و تصویب شرایط تبدیل وضعیت این کارکنان میتواند به افزایش کیفیت جذب کارکنان هیئتعلمی و غیرهیئتعلمی متناسب با نیاز هر دستگاه منجر شود که این مورد هم میتواند به افزایش کارایی این مؤسسات منجر شود. نکته مهم درخصوص مؤسسات مشمول این ماده این است که همه آنها دولتی هستند و طبق قوانین موضوعه مانند ماده (۱۱۴) «قانون محاسبات عمومی کشور» و ماده (69) «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» املاک آنها متعلق به دولت است. همچنین، تصمیمات هیئتهای امنای آنها به جهت رعایت اصول هشتادوپنجم و یکصدوسیوهشتم قانون اساسی منوط به تأیید وزیر یا رئیسجمهور است؛ بنابراین، این ماده تضمینکننده استقلال کامل این دستگاهها نیست و در امور مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی اختیار کامل ندارند. یکی از ایرادات این ماده عدم صراحت آن بهخصوص از جنبه مصوبات، قوانین و یا اسناد بالادستی حاکم بر مصوبات هیئت امنای دانشگاهها و مراکز آموزش عالی است. همچنین، عبارت «قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی» محل ابهام است، چون تشخیص قانون عام و خاص بهدلیل عدم ارائه معیار دقیق و شفاف سخت است [8]. بااینحال، با توجه به آرای دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 1073 مورخ 1398/06/12 که «قانون ممنوعیت بهکارگیری بازنشستگان» را قانون خاص و حاکم بر ماده (1) دانسته و دادنامههای شماره 850-849 مورخ 1398/05/01 هیئت عمومی این دیوان استنباط میشود که قوانین و مقررات خاص (موضوعی) و قوانین و مقرراتی که دامنه شمول آن اعم از دولتی و غیردولتی است؛ مانند ضوابط تغییر کاربری اراضی، نسبت به دانشگاهها و مراکز آموزش عالی معتبر و مجری است [8]. |
|
|
تبصره «۱» - کمک تلقی شدن اعتبارات اختصاصیافته از منابع عمومی دولت به این مراکز و مؤسسات و منظور شدن بهعنوان هزینه قطعی |
|
√ |
با توجه به اینکه با حکم این تبصره اعتبارات مؤسسات مشمول ماده (1) بهعنوان هزینه قطعی منظور میشود، مانده اعتبارات مصرف نشده در هر سال به خزانه برگشت داده نمیشود و موجب تأمین مالی مؤثر این مؤسسات بهخصوص تکمیل طرحهای عمرانی میشود. توضیح اینکه انجام برخی طرحهای عمرانی تا چند سال به طول میانجامد و این تبصره به بقای بودجه آنها در حساب دستگاه تا پایان طرح عمرانی کمک میکند و نتیجه آن افزایش کارایی است؛ بنابراین، این تبصره در راستای اصل سیام ارزیابی میشود. همچنین، با کمک تلقی شدن اعتبارات عمومی، محل مصرف آنها به تشخیص دستگاه ذیربط انجام و مبادله موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه مرتفع میشود. همچنین، دستگاه میتواند محل مصرف اعتبارات یک برنامه را به تشخیص خود تغییر دهد؛ بنابراین، دیوانسالاری ناشی از نظارت نهادهای نظارتی ازجمله دیوان محاسبات و ذیحساب وزارت اقتصاد کاهش و انعطافپذیری در مصرف اعتبارات افزایش مییابد؛ بنابراین، کمک تلقی شدن اعتبارات اختصاصیافته از منابع عمومی دولت به مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و منظور شدن آن بهعنوان هزینه قطعی، میتواند به کاهش دیوانسالاری، افزایش انعطافپذیری و حمایت از فعالیتهای آموزشی و پژوهشی کمک کند که نتیجه آن افزایش کارایی است. بااینحال، این رویکرد باید با سازوکارهای نظارتی قوی و شفاف از طرف وزارتخانههای علوم و بهداشت همراه باشد تا از سوءاستفاده از منابع عمومی، کاهش کارایی و وابستگی بیش از حد به بودجه دولتی جلوگیری شود. علاوهبراین، برای کاهش وابستگی به اعتبارات عمومی، افزایش درآمدهای اختصاصی باید در صدر برنامههای این مؤسسات باشد. |
|
|
تبصره «2» - تأیید هرگونه استخدام جدید از محل منابع عمومی و توسعه تشکیلات اداری توسط وزارتخانههای علوم و بهداشت و سازمان اداری و استخدامی |
√ |
|
تأیید هرگونه استخدام جدید از محل منابع عمومی و توسعه تشکیلات اداری توسط وزارتخانههای علوم، بهداشت و سازمان اداری و استخدامی، معمولاً با هدف کنترل هزینههای دولتی، جلوگیری از گسترش بیرویه تشکیلات اداری و بهبود کارایی دستگاههای اجرایی انجام میشود. علاوهبراین، این حکم در راستای جزء «5» بند «ب» ماده (2) قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری؛ مبنیبر نظارت این وزارتخانه بر فعالیت مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز است. همچنین، باید توجه کرد نظارت سازمان اداری و استخدامی در راستای بند «10» اصل (3) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مبنیبر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور قابل ارزیابی است. اما این فرایند دارای معایبی است که ممکن است برنامههای پژوهشی و نوآورانه مؤسسات آموزشی و پژوهشی را با تأخیر مواجه کند و کارایی این مؤسسات را کاهش دهد. این معایب از بهشرح زیر است: 1. طولانی شدن فرایند استخدام: تأیید استخدام جدید توسط سازمان اداری و استخدامی ممکن است فرایند استخدام را طولانیتر کند که این امر میتواند به کاهش بهرهوری منجر شود. 2. عدم تطابق با نیازهای واقعی: ممکن است سازمان اداری و استخدامی بهطور کامل از نیازهای تخصصی و فوری وزارتخانههای علوم و بهداشت آگاه نباشد که این موضوع میتواند به استخدام نیروهای نامناسب یا عدم تأمین نیروی انسانی مورد نیاز منجر شود. 3. ایجاد یا افزایش دیوانسالاری: این رویکرد ممکن است باعث ایجاد و افزایش دیوانسالاری در فرایندهای استخدامی شود که این امر میتواند به کاهش کارایی سیستم اداری منجر شود. این تبصره و اشکالاتی که ایجاد میکند در تعارض با صدر ماده (1) است که در امور استخدامی و تشکیلاتی اختیار عمل به هیئتهای امنا داده است. اما با توجه به ماهیت دولتی مؤسسات موضوع ماده (1) و تعلق اموال و املاک آنها به دولت برطبق ماده (۱۱۴) قانون محاسبات عمومی کشور، قابل توجیه است. ولی این توجیه باعث نمیشود این تبصره در راستای اصل سیام ارزیابی شود، مگر در صورت انجام اقداماتی که این اشکالات را کاهش دهد و نیازهای تخصصی و فوری مؤسسات آموزشی، پژوهشی و درمانی تأمین شود. برای این منظور موارد زیر پیشنهاد میشود: 1. تعریف شاخصهای نیازسنجی مورد نیاز مؤسسات مشمول ماده (1): سازمان اداری و استخدامی میتواند با همکاری وزارتخانههای علوم و بهداشت، شاخصهای دقیقی برای نیازسنجی نیروی انسانی مؤسسات آموزشی و پژوهشی تعریف کند. 2. ارزیابی مستمر اثربخشی عملکرد مؤسسات مشمول ماده (1): عملکرد نیروهای استخدام شده بهطور مستمر ارزیابی شود تا از کارایی و بهرهوری آنها اطمینان حاصل شود. یعنی باید نهاد نظارتی مستقل در حوزه آموزش عالی بر امور مرتبط با کارکرد این مؤسسات مانند اثربخشی آموزشی و پژوهشی و سایر نظارت داشته باشد تا مواردی نظیر اختصاص اعتبارات عمومی، استخدام، پذیرش دانشجو، تأسیس رشتههای جدید و ... مبتنیبر ارزیابی این نهاد انجام شود. در این خصوص ایجاد سازوکارهای نوین و جدیتر، تضمین کیفیت آموزش عالی و اعتباربخشی توسط وزارتخانههای ذیربط گزینه بسیار مناسبی برای نظارت در این زمینه است که ملحوظ نمودن نتایج این ارزیابیها در جذب نیروی انسانی آموزش عالی کشور، حرکت به سمت استفاده بهینه از اعتبارات آموزش عالی و تحقق اصل سیام قانون اساسی را آسانتر میکند. این مورد در راستای ماده (95) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع اجرای اصل سیام (۳۰) قانون اساسی و بهمنظور وحدترویه و تقویت هماهنگی و همگرایی در روند توسعه آموزش عالی است. |
|
|
تبصره «۳» - ممنوعیت ایجاد تعهد مالی جدید توسط هیئت امنا علاوهبر آنچه که از محل منابع عمومی و درآمدهای اختصاصی برای دانشگاهها و مراکز مزبور پادار میشود. |
|
√ |
ممنوعیت ایجاد تعهد مالی جدید توسط هیئتهای امنای دانشگاهها و مراکز آموزشی و پژوهشی، به این معناست که هیئتهای امنا اجازه ندارند تعهدات مالی جدیدی علاوهبر آنچه از محل منابع عمومی (مانند بودجه دولتی) و درآمدهای اختصاصی (مانند شهریهها، درآمدهای حاصل از پژوهش و خدمات) تأمین میشود، ایجاد کنند. این سیاست معمولاً با هدف جلوگیری از ایجاد بار مالی اضافی بر دولت و حفظ تعادل مالی مؤسسات اعمال میشود؛ بنابراین، اگر مصوبات هیئت امنا متضمن بار مالی باشد و محل تأمین آن مشخص نباشد، سازمان برنامه و بودجه و خزانه الزامی به رعایت آن ندارند. البته، قانونگذار در قوانین دیگری ازجمله ماده (71) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی را ممنوع کرده است. این تبصره و محدودیتهای مالی ناشی از آن، ضمن افزایش انضباط و نظارت مالی، از وابستگی بیش از حد دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی به اعتبارات عمومی جلوگیری میکند و غیرمستقیم آنها را وادار به افزایش درآمدهای اختصاصی و بهینهسازی مصرف اعتبارات کرده تا بتوانند نیروهای مورد نیاز خود را تأمین کنند که در این راستا باید به افزایش کیفیت خدمات ازجمله خدمات پژوهشی، آموزشی و فناورانه بپردازند که درنهایت حاصل چنین رویکردی افزایش کارایی این دستگاهها و کمک به بهینهسازی مصرف اعتبارات است. با این تفاسیر، حکم تبصره (3) ماده (1) در راستای تحقق اصل سیام ارزیابی میشود. بااینحال، این سیاست باید با انعطافپذیری کافی همراه باشد و سازوکارهایی را انجام داد تا مؤسسات بتوانند در مواقع ضروری، تصمیمات مالی لازم را اتخاذ کنند و از توسعه کیفیوکمّی خود اطمینان حاصل نمایند. برخی از این سازوکارها در ادامه آمده است: - لحاظ کردن موارد استثنایی مثلاً جذب نیروی متخصص در حوزههای نوظهور با ایجاد تعهدات مالی جدید با تأیید نهادهای بالادستی (مانند وزارت علوم یا سازمان برنامه و بودجه)، - هیئتهای امنا و نهادهای نظارتی بهطور مستمر نیازهای مالی مؤسسات را ارزیابی کنند و در صورت لزوم، سیاستهای مالی را تعدیل نمایند، - دولت میتواند از طریق «صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف)» یا سایر نهادها و صندوقها از پروژههای استراتژیک دانشگاهها و مراکز پژوهشی (مانند پروژههای تحقیقاتی کلان) بهصورت ویژه حمایت کند تا نیاز به ایجاد تعهدات مالی جدید کاهش یابد، - مدیریت هزینههای پژوهش و فناوری در قالب صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری از طریق تأمین مالی رقابتی با هدف حمایت از طرحهای کلان ملی. |
|
|
تبصره «4» ـ اعطای آزادی عمل به صندوقهای رفاه در انجام امور محوله و عدم نیاز به تبادل موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه و یا نظارت این سازمان بر عملکرد صندوق |
|
√ |
با اعطای آزادی عمل به صندوقهای رفاه در انجام امور محوله، صندوقهای رفاه میتوانند با توجه به نیازهای خاص کارکنان و دانشجویان، برنامهها و خدمات خود را طراحی و اجرا کنند، بدون اینکه محدودیتهای شدید اداری بر آنها اعمال شود. همچنین، حذف نیاز به تبادل موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه، فرایندهای اداری سادهتر و سریعتر میشوند. این امر به صندوقهای رفاه اجازه میدهد تا بهسرعت به نیازهای دانشجویان پاسخ دهند و در جهت توزیع کمکها مبتنیبر قانون تشکیل صندوقهای رفاه که تأکید بر اولویت دادن «مستعدان مستضعف» دارد اقدام نمایند. ازآنجاییکه یکی از الزامات اجرایی اصل سیام توزیع اعتبارات مبتنیبر عدالت است، در صورت اولویت دادن دانشجویان محروم در اعطای تسهیلات صندوق، این تبصره نیز در راستای اصل سیام قابل ارزیابی است. البته، سهم این صندوقها از کل اعتبارات آموزش عالی ناچیز است، به همین دلیل کمک آنها به ارتقای عدالت قابلتوجه نخواهد بود. |
|
|
تبصره «۵» -هرگونه اصلاح ساختار و مقررات مالی، اداری، معاملاتی، استخدامی و تشکیلاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی و همچنین فرهنگستانهای تخصصی فقط مشمول این ماده و تبصرههای آن است. |
- |
- |
به تصریح تبصره «5»، مراکز آموزش عالی، پژوهشی و فناوری دولتی و فرهنگستانهای تخصصی مشمول حکم این ماده هستند. بهعبارتی، مراکز آموزش عالی غیردولتی مانند دانشگاه آزاد اسلامی تخصصاً از موضوع این ماده خارج بوده و مشمول احکام خاص خود میباشد [8]. بههرحال مؤسسات غیردولتی براساس قوانین و مقررات خاص خود اداره میشوند و نیازی به رعایت قوانین عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی ندارند. هرچند در صدر ماده (1) بر دستگاههای دولتی (بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی)، تأکید شده است و ماهیت دولتی مشمولین این ماده را تعیین کرده، تبصره «2» نیز تنها بر ماهیت دولتی مؤسسات مشمول تأکید نموده و حکم جدیدی بر مشمولین اعمال نکرده است؛ ازاینرو، این تبصره مکمل سایر تبصرههاست. |
|
|
تبصره «7» بند «۱» ـ اعضای هیئتعلمی میتوانند با موافقت هیئت امنای همان دانشگاه نسبت به تشکیل مؤسسات و شرکتهای صد درصد (۱۰۰ %) خصوصی دانشبنیان اقدام و یا در این مؤسسات و شرکتها مشارکت کنند. این مؤسسات و شرکتها برای انعقاد قرارداد پژوهشی مستقیم و یا غیرمستقیم با دستگاههای اجرایی، مشمول قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی و اصلاحات بعدی آن نیستند.
|
√ |
|
اجازه به اعضای هیئتعلمی برای تشکیل مؤسسات و شرکتهای صد درصد (۱۰۰%) خصوصی دانشبنیان موضوعی و معاف نمودن این شرکتها از «قانون منع مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی» و اصلاحات بعدی آن میتواند تأثیرات مختلفی بر نظام آموزش عالی، اقتصاد دانشبنیان و جامعه داشته باشد. این سیاست معمولاً با هدف تشویق تجاریسازی پژوهشها، و توسعه اقتصاد دانشبنیان اعمال میشود. اما، این اجازه دارای معایب و چالشهایی جدی بوده که یکی از این چالشها تعارض منافع است. ممکن است بین مسئولیتهای آموزشی و پژوهشی اعضای هیئتعلمی و فعالیتهای تجاری آنها تعارض منافع ایجاد شود. این موضوع میتواند بر کیفیت آموزش و پژوهش تأثیر منفی بگذارد. علاوهبراین، اگر اعضای هیئتعلمی زمان و انرژی زیادی را صرف فعالیتهای تجاری کنند، ممکن است از مأموریت اصلی دانشگاهها، یعنی آموزش و پژوهش، غافل شوند. بهخصوص در شرایطی که موضوع فعالیت شرکت با زمینه پژوهشی اعضای هیئتعلمی همراستا و مشابه نباشد وضعیت بدتر خواهد بود. علاوهبراین، امکان دارد برخی اعضای هیئتعلمی از امکانات و منابع دانشگاهی (مانند آزمایشگاهها، تجهیزات و نیروی انسانی) برای منافع شخصی یا شرکتهای خصوصی خود استفاده کنند که این امر میتواند به زیان دانشگاه باشد. مجموع این عوامل کارآمدی دانشگاه در تربیت نیروی انسانی متخصص را کاهش خواهد داد. علاوهبر این موارد، در دنیا یکی از وظایف اعضای هیئتعلمی عقد قراردادهای پژوهشی با صنایع به نمایندگی از دانشگاه است و غالباً تربیت دانشجویان تحصیلات تکمیلی و بخشی از درآمدهای دانشگاه از رهگذر همین قراردادهاست. در شرایطی که اعضای هیئت دارای شرکت خصوصی باشند، بهاحتمال زیاد اولویت عقد قرارداد با صنعت، شرکت خصوصی خواهد بود؛ بنابراین، با هدف کاهش ایرادات بهتر است این حکم اصلاح شود؛ بهگونهای که 1. موضوع فعالیتهای شرکت در راستای زمینه پژوهشی عضو هیئت علمی باشد،2. حداقل پنج درصد از سهام شرکت متعلق به «سازمان توسعه و سرمایهگذاری» دانشگاه موضوع ماده (14) قانون جهش تولید دانشبنیان باشد، 3. عضو هیئتعلمی بتواند هر هفته 10 ساعت از زمان موظفی خود را در شرکت بگذراند، 4. در صورت انحلال شرکت، عضو هیئتعلمی همه ساعات موظفی خود را طبق مقررات مصوب هیئت امنا میگذراند، ۵. شرکت جهت استقرار میتواند از امکانات دانشگاه، سازمان توسعه و سرمایهگذاری دانشگاه و یا پارک علم و فناوری وابسته به دانشگاه استفاده نماید، ۶. مؤسس شرکت موظف است حداقل 50 درصد از نیروی کار تخصصی شرکت را از دانشجویان همان دانشگاه تأمین کند. |
|
|
بند «2» تبصره «7» - پرداخت وام بلندمدت قرضالحسنه به دانشجویان دانشگاههای دولتی و غیردولتی |
|
√ |
این وامها به دانشجویان کمدرآمد کمک میکند تا فرصتهای آموزشی بیشتری داشته باشند بااینحال، پرداخت وامهای دانشجویی با اولویت دانشجویان بیبضاعت در هر دو بخش دولتی و غیردولتی میتواند در جهت عدالت آموزشی و حمایت از دانشجویان بیبضاعت تعبیر شود. |
|
|
تبصره «7» بند «3» - وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلفاند با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مرکز آمار ایران، رشتههای تحصیلی خود را متناسب با بازار کار تعیین نمایند.
|
|
√ |
لازمه تحقق حکم بند «3» تبصره «7» مبنیبر تعیین رشتههای تحصیلی متناسب با بازار کار، برنامهریزی و نیازسنجی برای تأمین نیروی انسانی متخصص و باکیفیت مورد نیاز کشور در تمام عرصههای صنعتی، فرهنگی، علمی و ... با توجه به آمایش سرزمین، تحولات آینده علم و فناوری و ظهور نیازهای نوین و توزیع اعتبارات عمومی براساس این نیازهاست که یکی از مهمترین الزامات در تحقق اصل سیام است. بنابراین تحقق و توجه جدی به این حکم یک قدم اساسی و مهم در تحقق اصل سیام قانون اساسی در حوزه آموزش عالی تلقی میشود. اما در این راستا، ابتدا باید نیازهای بازار کار توسط همه دستگاههای مرتبط مانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان اداری و استخدامی کشور، مرکز آمار ایران و وزارتخانههای علوم و بهداشت و سایر مؤسسات تعیین شود؛ بنابراین بهتر است نام سایر دستگاههای مرتبط در این بند ذکر شود. همچنین، با توجه به اینکه وزارتخانههای علوم و بهداشت مجری تربیت نیروی انسانی متخصص هستند، بهتر است عاملیت اصلی در برنامهریزی نیروی انسانی وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد؛ بهخصوص اینکه در بند «پ» ماده (6) قانون برنامه هفتم پیشرفت این وزارتخانه مکلف به طراحی و استقرار «سامانه ملی اطلاعات بازار کار» شده است. بنابراین، با هدف تأکید بر لزوم برنامهریزی و نیازسنجی برای تربیت نیروی انسانی متخصص و ورود جدی دستگاههای ذیربط بهمنظور فعال شدن این بند پیشنهاد اصلاح آن داده میشود. در این برنامهریزی باید توجه داشت نیازهای جامعه به نیروی انسانی متخصص سیال و پویاست و محدود به زمان و مکان خاص نیست. برای نمونه، تحولات گسترده و سریع فناوری بهخصوص در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات ایجاب میکند تا نهادهای مسئول با هدف تأمین نیروی متخصص این حوزه در راستای اصل سیام، به این تحولات این حوزه اشراف داشته باشند. |
مأخذ: نگارنده.
همانطور که در جدول فوق با تفصیل بیشتر آمده است؛ برخی مفاد ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور بهصورت مستقیم و یا غیرمستقیم در راستا و مرتبط با برخی از الزامات اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی تشخیص داده شدند. اما، لازمه تأثیرگذاری ماده (1) در پیشبرد اهداف آموزش عالی کشور و تحقق اصل سیام قانون اساسی، نظارت علمی و دقیق بر کارکردها و خروجیهای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی توسط وزارتخانههای ذیربط برای نظارت درونی آموزش عالی کشور و نهادهای ارزشیابی مستقل و غیردولتی است و تأیید مصوبات هیئتهای امنا توسط وزیر مرتبط و یا رئیسجمهور با توجه به گزارشهای نهاد نظارتی انجام گیرد.
درخصوص نظارت حقوقی بر تصمیمات هیئتهای امنای مؤسسات آموزشی و پژوهشی مشمول ماده (1) بهدلیل ماهیت دولتی آنها دیوان عدالت اداری دارای صلاحیت است. دیوان در موارد مختلفی به مصوبات هیئتهای امنا ورود کرده و برخی از آنها را ابطال کرده است. در ادامه مواردی از مغایرتهای مصوبات هیئتهای امنا با قانون اساسی که منجر به ابطال آنها توسط دیوان عدالت اداری شده آمده است.
6.برخی مغایرتهای قانون اساسی مصوبات هیئتهای امنا
در مواردی هیئت امنای ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩﻫﺎ ﻣﺴﺘﻨﺪ ﺑﻪ ﻣﺎﺩﻩ (1) ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺣﻜﺎﻡ ﺩﺍﺋﻤﻲ ﺑﺎ ﺍﻳﻦ ﺍﺳﺘﺪﻻﻝ ﻛﻪ ﻣﺼﻮﺑﺎﺕ هیئت امنا ﻣﻠﺰﻡ ﺑﻪ ﺗﺒﻌﻴﺖ ﺍﺯ ﻗﻮﺍﻧﻴﻦ ﻭ ﻣﻘﺮﺭﺍﺕ ﻋﻤﻮﻣﻲ ﺣﺎﻛﻢ ﺑﺮ ﺩﺳﺘﮕﺎﻩﻫﺎی ﺩﻭﻟﺘﻲ ﻧﻴﺴﺖ، ﺍﻗﺪﺍﻡ ﺑﻪ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﻣﻘﺮﺭﻩﻫﺎی ﻛﺮﺩﻩ که با برخی اصول قانون اساسی مغایرت داشته است. لذا باید توجه داشت «هدف ﺍﺯ ﻗﻮﺍﻧﻴﻦ ﺩﺭ ﻋﺒﺎﺭﺕ «ﺑﺪﻭﻥ ﺭﻋﺎﻳﺖ ﻗﻮﺍﻧﻴﻦ ﻭ ﻣﻘﺮﺭﺍﺕ ﻋﻤﻮﻣﻲ ﺣﺎﻛﻢ ﺑﺮ ﺩﺳﺘﮕﺎﻩﻫﺎی ﺩﻭﻟﺘﻲ» ﻗﺎﻧﻮﻥ ﻋﺎﺩی ﺍﺳﺖ ﻭ اساساً ﺍﻣﻜﺎﻥ ﻭﺿﻊ ﻣﻘﺮﺭﻩﺍی ﺧﻼﻑ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ، ﻣﻐﺎﻳﺮ ﺍﺻﻞ ﺭﻋﺎﻳﺖ ﺳﻠﺴﻠﻪﻣﺮﺍﺗﺐ ﻫﻨﺠﺎﺭﻫﺎی ﺣﻘﻮﻗﻲ ﺍﺳﺖ؛ بنابراین هیئت ﺍﻣﻨﺎ ﺻﻼﺣﻴﺖ ﻭﺿﻊ ﻗﺎﻋﺪﻩﺍی ﻣﻐﺎﻳﺮ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﺭﺍ ﻧﺪﺍﺭﺩ»؛ در ادامه برخی از مصادیق این مغایرت آمده است.
6-1. مغایرت مصوبات با بند «9» اصل سوم قانون اساسی مبنیبر رعایت عدالت و رفع تبعیض ناروا
«ﻳﻜﻲ ﺍﺯ ﻣﻮﺍﺭﺩ ﭘﺮﺗﻜﺮﺍﺭ ﺍﺯ ﺍﻧﺤﺮﺍﻑ ﺗﺼﻤﻴﻤﺎﺕ هیئت ﺍﻣﻨﺎ، ﻧﻘﺾ ﺑﻨﺪ «٩» ﺍﺻﻞ ﺳﻮﻡ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﻣﺒﻨﻲﺑﺮ ﺭﻋﺎﻳﺖ ﻋﺪﺍﻟﺖ ﻭ ﺭﻓﻊ ﺗﺒﻌﻴﺾ ﻧﺎﺭﻭﺍﺳﺖ». برای مثال، به تشخیص هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، ﻣﺼﻮﺑﻪ هیئت ﺍﻣﻨﺎی ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ تهران ﻣﺒﻨﻲﺑﺮ ﺍﻋﻄﺎی ﺗﺨﻔﻴﻒ ﺷﻬﺮﻳﻪ ﺑﻪ ﻓﺮﺯﻧﺪﺍﻥ ﺍﻋﻀﺎی هیئتﻋﻠﻤﻲ ﻭ ﻛﺎﺭﻛﻨﺎﻥ ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ ﻛﻪ ﺩﺭ ﺩﻭﺭﻩ ﺷﺒﺎﻧﻪ ﻭ ﺷﻌﺒﻪ ﺑﻴﻦﺍﻟﻤﻠﻞ ﭘﺬﻳﺮﻓﺘﻪ ﺷﺪﻩﺍﻧﺪ؛ ﻣﻮﺟﺐ ﺍﻳﺠﺎﺩ ﺗﺒﻌﻴﺾ ﻧﺎﺭﻭﺍﺳﺖ (ﺩﺍﺩﻧﺎﻣﻪ ﺷﻤﺎﺭﻩ ١٧٨٦ ﻣﻮﺭﺥ 1397/9/6). همچنین در دادنامههای دیگری مصوبات هیئتهای امنا در ﺍﻧﺘﻘﺎﻝ ﻓﺮﺯﻧﺪﺍﻥ هیئتﻋﻠﻤﻲ ﻳﺎ ﺗﺨﻔﻴﻒ ﺩﺭ ﺷﻬﺮﻳﻪ ﻓﺮﺯﻧﺪﺍﻥ ﻭ ﺑﺴﺘﮕﺎﻥ ﺍﻋﻀﺎی هیئتﻋﻠﻤﻲ ﺑﻪمنظور «ﺍﻳﺠﺎﺩ ﺗﺒﻌﻴﺾ ﻧﺎﺭﻭﺍ ﺑﻴﻦ ﻓﺮﺯﻧﺪﺍﻥ ﺍﻋﻀﺎی هیئتﻋﻠﻤﻲ ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩﻫﺎ ﻭ ﻣﺮﺍﻛﺰ ﺁﻣﻮﺯﺵ ﻋﺎﻟﻲ ﺑﺎ ﺁﺣﺎﺩ ﻣﺮﺩﻡ ﻭ ﻣﻐﺎﻳﺮﺕ ﺑﺎ ﺣﻜﻢ ﻣﻘﺮﺭ ﺩﺭ ﺑﻨﺪ «٩» ﺍﺻﻞ ﺳﻮﻡ ﻭ ﺍﺻﻮﻝ ﻧﻮﺯﺩﻫﻢ ﻭ ﺑﻴﺴﺘﻢ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ» ﺍﺑﻄﺎﻝ ﺷﺪﻩ ﺍﺳﺖ [8]. ضمناً باید یادآور شد؛ مصوبات هیئتهای امنا در موارد اخیر ریشه در مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی دارد. برای نمونه، مصوبه جلسه ۷۳۵ مورخ 1392/۴/25 شورای عالی انقلاب فرهنگی، اختیار نقلوانتقال فرزندان اعضای هیئتعلمی را به وزرای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و رئیس دانشگاه آزاد اسلامی تفویض کرده است.
6-2. مغایرت مصوبات با اصل پانزدهم قانون اساسی
هیئت ﺍﻣﻨﺎی ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ ﺻﻨﻌﺘﻲ ﺷﺮﻳﻒ؛ «ﺑﻪ ﺍﺳﺘﻨﺎﺩ ﺑﻨـﺪ «ﺏ» ﻣﺎﺩﻩ (٢٠) ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﭘﻨﺠﻢ ﺗﻮﺳﻌﻪ، ﺑﻪ ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ ﺍﺟﺎﺯﻩ ﺻﺪﻭﺭ ﻛﺎﺭﻧﺎﻣﻪ (تأﻳﻴﺪ ﺭﻳﺰﻧﻤﺮﺍﺕ) ﺭﺳﻤﻲ ﻭ ﻏﻴﺮﺭﺳﻤﻲ ﻏﻴﺮﻓﺎﺭﺳﻲ ﺑﺮﺍی تمامی ﻣﻘﺎﻃﻊ ﺗﺤﺼﻴﻠﻲ داد. «هیئت ﻋﻤﻮﻣﻲ ﺩﻳﻮﺍﻥ ﻧﻴﺰ ﺑﺎ ﺍﻳﻦ ﺍﺳﺘﺪﻻﻝ ﻛﻪ: ﻣﻄﺎﺑﻖ ﺍﺻﻞ ﭘﺎﻧﺰﺩﻫﻢ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ، ﺯﺑﺎﻥ ﻭ ﺧﻂ ﺭﺳﻤﻲ ﻭ ﻣﺸﺘﺮﮎ ﻣﺮﺩﻡ ﺍﻳﺮﺍﻥ ﻓﺎﺭﺳﻲ ﺍﻋﻼﻡ ﺷﺪﻩ ﺍﺳﺖ ﻭ ﺍﺳﻨﺎﺩ ﻭ ﻣﻜﺎﺗﺒﺎﺕ ﻭ ﻣﺘﻮﻥ ﺭﺳﻤﻲ ﻭ ﻛﺘﺐ ﺩﺭﺳﻲ ﺑﺎﻳﺪ ﺑﺎ ﺯﺑﺎﻥ ﻭ ﺧﻂ ﻓﺎﺭﺳﻲ ﺑﺎﺷﺪ ﺍﻓﺰﻭﺩ: ﻧﻈﺮ ﺑﻪ اینکه ﻛﺎﺭﻧﺎﻣﻪ ﻭ ﺭﻳﺰﻧﻤﺮﺍﺕ ﺻﺎﺩﺭﻩ ﺑﺮﺍی ﺩﺍﻧﺸﺠﻮﻳﺎﻥ ﺑﻪﻋﻨﻮﺍﻥ ﺳﻨﺪ ﻭ ﻣﺘﻦ ﺭﺳﻤﻲ ﻣﺤﺴﻮﺏ ﻣﻲﺷﻮﺩ، ﺗﺠﻮﻳﺰ ﻛﺎﺭﻧﺎﻣﻪ (ﺭﻳﺰﻧﻤﺮﺍﺕ) ﺭﺳﻤﻲ ﻭ ﻏﻴﺮﺭﺳﻤﻲ ﻏﻴﺮﻓﺎﺭﺳﻲ ﺑﺮﺍی ﺩﺍﻧﺸﺠﻮﻳﺎﻥ ﻛﻠﻴﻪ ﻣﻘﺎﻃﻊ ﺗﺤﺼﻴﻠﻲ، ﻣﻐﺎﻳﺮ ﺍﺻﻞ ﭘﺎﻧﺰﺩﻫﻢ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﺍﺳﺖ» (ﺩﺍﺩﻧﺎﻣﻪ ﺷﻤﺎﺭﻩ ٢٩٨٠ ﻣﻮﺭﺥ 1398/11/15 هیئت ﻋﻤﻮﻣﻲ ﺩﻳﻮﺍﻥ ﻋﺪﺍﻟﺖ ﺍﺩﺍﺭی) [8].
6-3. رﻋﺎﻳﺖ اﺻﻞ ﻫﺸﺘﺎدوﭘﻨﺠﻢ ﻗﺎﻧﻮن اﺳﺎﺳﻲ در ﻣﻮرد ﺗﺼﻮﻳﺐ اﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﻣﺆﺳﺴﺎت دوﻟﺘﻲ
ﻣﻄﺎﺑﻖ ﺍﺻﻞ ﻫﺸﺘﺎﺩﻭﭘﻨﺠﻢ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺩﺍﺋﻤﻲ ﺍﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﻣﺆﺳﺴﺎﺕ ﺩﻭﻟﺘﻲ ﺩﺭ ﺻﻼﺣﻴﺖ ﻣﺠﻠﺲ ﺷﻮﺭﺍی ﺍﺳﻼﻣﻲ ﻳﺎ ﻛﻤﻴﺴﻴﻮﻥﻫﺎی ﺩﺍﺧﻠﻲ ﻣﺠﻠﺲ ﻭ ﺩﻭﻟﺖ ﻣﻨﻮﻁ ﺑﻪ ﺍﺟﺎﺯﻩ ﻣﺠﻠﺲ ﺍﺳﺖ. ﺍﻣﺎ هیئت ﺍﻣﻨﺎی ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ ﺻﻨﻌﺘﻲ ﺷﺮﻳﻒ ﻃﻲ ﺩﺳﺘﻮﺭ ﻳﺎﺯﺩﻫﻢ ﺟﻠﺴﻪ ﻣﻮﺭﺥ 1391/12/27 ﻣﺴﺘﻨﺪ ﺑﻪ ﺑﻨﺪ «ﺏ» ٢٠ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﭘﻨﺠﻢ ﺗﻮﺳﻌﻪ ﺳﺎﺯﻣﺎﻥ ﺗﻮﺳﻌﻪ ﻭ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﮔﺬﺍﺭی ﺩﺍﻧﺸﮕﺎﻩ ﺻﻨﻌﺘﻲ ﺷﺮﻳﻒ و ﺍﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﺁﻥ ﺭﺍ ﻣﻨﻮﻁ ﺑﻪ تأﻳﻴﺪ ﻣﻌﺎﻭﻧﺖ ﭘﮋﻭﻫﺶ ﻭ ﻓﻨﺎﻭﺭی وزارت ﻣﺘﺒﻮﻉ ﺗﺄﺳﻴﺲ ﻣﻲﻛﻨﺪ؛ این ﺩﺭﺣﺎﻟﻲ است ﻛﻪ ﺗﺄﺳﻴﺲ ﻣﺆﺳﺴﻪ ﺩﻭﻟﺘﻲ ﻳﺎ ﻭﺍﺑﺴﺘﻪ ﺑﻪﻣﻮﺟﺐ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﻣﻜﺎﻥﭘﺬﻳﺮ ﺍﺳﺖ ﻧﻪ ﻣﻘﺮﺭﻩ؛ ﻟﺬﺍ هیئت ﻋﻤﻮﻣﻲ ﺩﻳﻮﺍﻥ ﻋﺪﺍﻟﺖ ﺍﺩﺍﺭی ﺩﺭ ﺭﺳﻴﺪﮔﻲ ﺑﻪ ﺍﻋﺘﺮﺍﺽ ﻧﺴﺒﺖ ﺑﻪ ﻣﺼﻮﺑﻪ ﻣﺬﻛﻮﺭ، ﻃﻲ ﺩﺍﺩﻧﺎﻣﻪ ﺷﻤﺎﺭﻩ ٢٦٦٥ ﻣﻮﺭﺥ 1398/8/27 ﺍﺳﺘﺪﻻﻝ ﻛﺮﺩ که ﺍﻳﺠﺎﺩ ﭼﻨﻴﻦ ﺳﺎﺯﻣﺎﻧﻲ ﻭ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺍﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﺁﻥ ﺧﺎﺭﺝ ﺍﺯ ﺻﻼﺣﻴﺖ هیئت ﺍﻣﻨﺎ ﺑﻮﺩﻩ؛ ﺯﻳﺮﺍ ﺩﺭ ﻫﻴﭻﻳﻚ ﺍﺯ ﻗﻮﺍﻧﻴﻦ ﻣﺮﺑﻮﻃﻪ ﺍﺯﺟﻤﻠﻪ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺗﺸﻜﻴﻞ هیئت ﺍﻣﻨﺎ، ﺑﻨﺪ «ﺏ» ﻣﺎﺩﻩ (20) ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﭘﻨﺞﺳﺎﻟﻪ ﭘﻨﺠﻢ ﺗﻮﺳﻌﻪ ﻭ ﻣﺎﺩﻩ (١) ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺣﻜﺎﻡ ﺩﺍﺋﻤﻲ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪﻫﺎی ﺗﻮﺳﻌﻪ ﻛﺸﻮﺭ ﭼﻨﻴﻦ ﺍﺧﺘﻴﺎﺭی ﺑﻪ هیئت ﺍﻣﻨﺎ ﺍﻋﻄﺎ ﻧﺸﺪﻩ ﺍﺳﺖ ﻭ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺍﺳﺎﺳﻨﺎﻣﻪ ﺳﺎﺯﻣﺎﻥﻫﺎی ﺩﻭﻟﺘﻲ ﺑﻪﻣﻮﺟﺐ ﺫﻳﻞ ﺍﺻﻞ ﻫﺸﺘﺎﺩﻭﭘﻨﺠﻢ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﺟﻤﻬﻮﺭی ﺍﺳﻼﻣﻲ ﺍﻳﺮﺍﻥ باید ﺑﺎ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﻣﺠﻠﺲ ﺷﻮﺭﺍی ﺍﺳﻼﻣﻲ ﻳﺎ ﺑﺎ ﺍﺟﺎﺯﻩ ﻣﺠﻠﺲ ﺗﻮﺳﻂ ﺩﻭﻟﺖ ﺻﻮﺭﺕ ﭘﺬﻳﺮﺩ؛ ﻟﺬﺍ ﻣﺼﻮﺑﻪ ﻣﻮﺭﺩ ﺷﻜﺎﻳﺖ ﺧﺎﺭﺝ ﺍﺯ ﺻﻼﺣﻴﺖ ﻭ ﻣﺨﺎﻟﻒ ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺍﺳﺎﺳﻲ ﻭﺿﻊ ﺷﺪﻩ ﺍﺳﺖ [8].
7. جایگاه مصوبات هیئت امنای دانشگاهها در سلسلهمراتب قوانین و اسناد بالادستی
یکی از نکات مهم درخصوص ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه، تعیین دقیق جایگاه مصوبات هیئت امنای دانشگاهها و مراکز آموزش عالی در سلسلهمراتب هنجاری و رابطه آن با اسناد بالادستی مانند سیاستهای کلی نظام، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی است.
مستند به نظریه تفسیری شورای نگهبان ذیل اصل یکصدودوازدهم به شماره ٥٣١٨ مورخ 1372/٧/24 هیچیک از مراجع قانونگذاری حق نقض مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارد. همانطور که قبلاً گفته شد؛ هیئت امنا مرجع قانونگذاری نیست و صلاحیت مقررهگذاری آن منوط به تأیید وزیر مرتبط است، اما به قیاس اولویت، زمانی که مراجع قانونگذاری امکان نقض مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارند، مرجع مقررهگذاری نیز چنین صلاحیتی نخواهد داشت. همچنین، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی بهعنوان مرجع عالی سیاستگذاری در حوزه آموزش عالی، برای دانشگاهها لازمالاجرا محسوب میشوند [8].
بااینحال، ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور بهصورت شفاف به این سلسلهمراتب اشاره نکرده و همین امر موجب بروز ابهام در تعیین حدود اختیارات هیئت امنای دانشگاهها شده است. در عمل، برخی از مصوبات هیئت امنا در حوزههایی مانند مدیریت منابع مالی، جذب نیروی انسانی و سیاستهای آموزشی ممکن است با اسناد بالادستی تعارض پیدا کند که این موضوع لزوم نظارت دقیق و پیشبینی مکانیسمهای حل تعارض در قوانین را آشکار میسازد. بههرحال، هرگونه تصمیم هیئت امنای دانشگاهها باید در چارچوب قوانین و سیاستهای کلی نظام اتخاذ شود تا از اعتبار حقوقی لازم برخوردار باشد.
ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب 1395/11/10، با اعطای اختیارات گسترده به دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی، گامی مهم در جهت کاهش دیوانسالاری و افزایش کارایی این مؤسسات برداشته است. این قانون به مؤسسات اجازه میدهد بدون رعایت قوانین عمومی حاکم بر دستگاههای اجرایی مانند قانون محاسبات عمومی کشور و قانون مدیریت خدمات کشوری، تنها براساس مصوبات هیئت امنا عمل کنند. این اختیارات شامل حوزههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی است و به مؤسسات امکان میدهد تا با انعطاف بیشتری به نیازهای کشور در زمینه تربیت نیروی انسانی متخصص پاسخ دهند. این امر بهویژه در راستای تحقق اصل سیام قانون اساسی، که بر گسترش رایگان تحصیلات عالی تاسرحد خودکفایی کشور تأکید دارد، حائز اهمیت است. البته باید توجه داشت بهدلیل اینکه نهایی شدن مصوبات هیئتهای امنا دستگاههای مشمول این ماده منوط به تأیید وزرای وزارتخانههای مرتبط شده است، نمیتوان گفت این دستگاهها خودمختار یا دارای استقلال کامل هستند.
بااینحال، تحقق کامل اهداف این قانون نیازمند نظارت دقیق و شفاف بر عملکرد مؤسسات است. برخی از مصوبات هیئتهای امنا ممکن است با اصول قانون اساسی، مانند اصل عدالت و رفع تبعیض ناروا، مغایرت داشته باشد. برای مثال، مواردی مانند اعطای تسهیلات ویژه به فرزندان اعضای هیئتعلمی یا کارکنان مؤسسات، میتواند منجر به ایجاد تبعیض ناروا و نقض اصل عدالت شود. همچنین، وابستگی مؤسسات به اعتبارات عمومی و محدودیتهای ناشی از نظارت وزارتخانههای علوم و بهداشت و سازمان اداری و استخدامی موضوع تبصره «2»، میتواند باعث کاهش انعطافپذیری و افزایش دیوانسالاری شود.
برای بهرهبرداری کامل از اختیارات اعطا شده، نیاز به هماهنگی بین دستگاههای مختلف برای برنامهریزی و نیازسنجی نیروی انسانی و تعریف شاخصهای دقیق برای نیازسنجی نیروی انسانی وجود دارد. این شاخصها باید براساس نیازهای واقعی کشور در حوزههای مختلف صنعتی، علمی و فرهنگی تعیین شوند. همچنین، باید سازوکارهایی برای افزایش درآمدهای اختصاصی مؤسسات و کاهش وابستگی به اعتبارات عمومی ایجاد شود. این امر میتواند از طریق فروش خدمات پژوهشی، عقد قرارداد با صنعت، و ایجاد شرکتهای دانشبنیان محقق شود.
درنهایت، نظارت مستقل بر عملکرد مؤسسات و تطبیق مصوبات هیئتهای امنا با اصول قانون اساسی ضروری است تا اهداف ماده (1) و اصل سیام قانون اساسی تحقق بیشتری بیابد. تقویت نظام ملی ارزیابی و رتبهبندی داخلی میتواند به بهبود کیفیت آموزش عالی و افزایش کارایی مؤسسات کمک کند. در صورت رعایت این موارد، ماده (1) میتواند بهعنوان ابزاری قدرتمند در جهت تحقق اهداف آموزش عالی و توسعه کشور عمل کند.
اغلب احکام این ماده بهجزء تبصره «2» و حکم بند «1» تبصره «7» در راستای اجراییسازی اصل سیام قانون اساسی تشخیص داده شده است. نکته مهم درخصوص بند «1» تبصره «7» این است که اعضای هیئتعلمی مهمترین رکن آموزشی و پژوهشی در دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی هستند و اشتغال آنها در شرکتهای خصوصی ضمن ایجاد تعارض منافع موجب تضعیف عملکرد آموزشی و پژوهشی آنهاست. ضمن اینکه عضو هیئتعلمی تماموقت حقوق و مزایای خود را از اعتبارت عمومی دریافت مینماید، درحالیکه شرکتهای مذکر بهدلیل ماهیت کاملاً خصوصی نفعی را متوجه دانشگاه نمیکنند. در این میان، حکم بند «3» تبصره «7» مبنیبر تعیین رشتههای تحصیلی متناسب با بازار کار دارای بیشترین و مستقیمترین ارتباط و هماهنگی با الزامات تحقق اصل سیام است.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
الف) موضوع فعالیتهای شرکت در راستای زمینه پژوهشی عضو هیئتعلمی باشد، ب) حداقل پنج درصد از سهام شرکت متعلق به «سازمان توسعه و سرمایهگذاری» دانشگاه موضوع ماده (14) قانون جهش تولید دانشبنیان باشد، ج) مؤسس شرکت موظف است حداقل 50 درصد از نیروی کار تخصصی شرکت را از دانشجویان یا فارغالتحصیلان همان دانشگاه تأمین کند.
«با هدف تحقق اصل سیام قانون اساسی و هدفمندی هزینهکرد اعتبارات عمومی در حوزه آموزش عالی و تحقیقات، وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و مرکز آمار ایران و وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی؛ نسبت به نیازسنجی و برنامهریزی نیروی انسانی متخصص مورد نیاز کشور در رشتهها و تخصصهای مختلف اقدام و نتایج آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور، شوراهای گسترش آموزش عالی و دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی اعلام کنند. هیئت امنای مؤسسات مشمول این ماده مکلف هستند برنامهریزیها، تصویب بودجه تفصیلی، ایجاد رشتههای جدید، در رشتههای مختلف و سایر وظایف خود را مبتنیبر این نتایج و زیرنظر نهادهای مرتبط ازجمله وزارتخانههای علوم و بهداشت و شوراهای گسترش آموزش عالی مرتبط انجام دهند».
تبصره «1» - معافیتهای قانونی موضوع این ماده به سیاستهای کلی نظام، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی قابل تسری نیست.
لذا پیشنهاد میشود؛ وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با هدف ارزیابی و پایش عملکرد دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی و تضمین کیفیت آموزش عالی و تقویت نظام ملی ارزیابی و رتبهبندی داخلی اقدام به طراحی شاخصهای بومی متناسب با مأموریتهای دانشگاهها (پژوهشمحور، آموزشمحور، مهارتمحور) و یا بهروزرسانی شاخصهای موجود، رتبهبندی تفکیکی (دانشگاههای جامع، علوم پزشکی، فنی و حرفهای، غیرانتفاعی) برای انعطاف در ارزیابی و اعتبارسنجی دورهای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و انتشار عمومی نتایج آن کند.
همچنین، پیشنهاد میشود؛ تعیین شاخصهای تخصیص ظرفیت پذیرش دانشجو، تعیین شاخصهای توزیع و اختصاص اعتبارات عمومی دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی (به تفکیک پزشکی و غیرپزشکی) مبتنیبر این ارزیابیها و اعتبارسنجی باشد. این امر در راستای پیادهسازی اصل سیام قانون اساسی و ماده (95) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع «اجرای اصل سیام (۳۰) قانون اساسی و بهمنظور وحدترویه و تقویت هماهنگی و همگرایی در روند توسعه آموزش عالی...»، است.