نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه آسیب های اجتماعی، دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
کنترل و کاهش بی خانمانی به عنوان یکی از پیچیده ترین مسائل اجتماعی؛ نیازمند اتخاذ رویکردی کارشناسی و بلندمدت است. تجارب موفق جهانی در این زمینه، از الزام در اولویت بخشی به تأمین مسکن مددجویان حکایت دارد.
کلیدواژهها
بیشک بیخانمانی مربوط به دوره حاضر نیست و تاریخ مبارزه با بیخانمانی در ایران معاصر را میتوان تا دوره مشروطه پی گرفت؛ اما آنچه امروزه اتفاق افتاده، تغییر چهره و رؤیتپذیرتر شدن این پدیده است. نابسامانیهای اقتصادی – اجتماعی، مهاجرتهای فراوان به شهرها، افزایش هزینه تأمین مسکن و سرپناه و ضعف نظام خانواده و دیگر نهادهای متولی در مدیریت آسیبهای اجتماعی و ظهور خردهفرهنگهای آسیبزا، زمینههای افزایش بیخانمانی را تشدید کرده است.
مسئله آسیبدیدگان اجتماعی و گروهها و اقشار آسیبپذیر مورد التفات قوانین مختلف بوده است. اما بهرغم ماهیت پیشگیرانه و درمانگرایانه اسناد و قوانین بالادستی، مسائلی ازقبیل بیخانمانی و تکدیگری رؤیتپذیرتر شده است. هرچند در قوانین ذکر شده میتوان توجه نسبی قانونگذار به مسئله آسیبدیدگان اجتماعی بهویژه بیخانمانی را استنباط کرد، اما ازجمله مهمترین مصوبهای که از آن پیگیری مسئله بیخانمانی و متکدیان استنباط شده و اکنون مبنای عمل دستگاههای مجری است، مصوبه شورای عالی اداری (1378) با عنوان «طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی» است. با وجود تلاشهایی که در نهادهای قانونگذار برای قانونگذاری جدید در این زمینه انجام شده است، اما تاکنون این مصوبه مبنای عمل دستگاههای اجرایی است و هدف آن اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاههای اجرایی و ارتقا کارایی و بهبود روشهای مربوط به مبارزه با تکدی و جمعآوری، شناسایی و تعیین وضعیت افراد بیسرپرست، گمشده، متواری، درراهمانده و موارد مشابه بوده است. تجلی مصوبه شورای عالی اداری (1378) در زمینه شناسایی و جمعآوری افراد متکدی و بیخانمان، تأسیس مراکزی (سامانسرا و مددسرا) برای ارائه خدمات به این افراد بوده است.
مرور تجارب جهانی در مبارزه با مسئله بیخانمانی نشان میدهد که بهطور کلی دو مدل پلکانی و مسیر برای مواجهه با بیخانمانی وجود دارد. در مدل پلکانی علل بیخانمانی بیشتر به ویژگیهای فردی و درواقع ضعف شخصیتی افراد ربط داده میشود، به همین دلیل در این رویکرد تلاش بر آن بوده است که ضعفها و مشکلات فردی و شخصیتی افراد بیخانمان رفع شود و آنها مورد بازپروری و بازتوانی مرحلهای قرار گیرند که درنهایت آماده اسکان شوند. درحالیکه مدل مسیر بیشتر بر علل ساختاری از قبیل بازار مسکن، تورم، بیکاری و تبعیض که زمینه را برای بیخانمانی مهیا میکنند، تأکید دارد. در این رویکرد در مقایسه با مدل پلکانی که مسکن در مرحله آخر قرار داشت، «اول» مسکن فراهم میشود. در مدل مسیر، دسترسی سریع به سرپناه با خدمات حمایتی سیار که افراد را در خانههای خودشان ویزیت میکند، ترکیب شده است. در این رویکرد، اجباری به ترک مواد مخدر یا سایر انحرافات اجتماعی در ازای مسکن وجود ندارد و در صورت ادامه استفاده از مواد مخدر و همچنین امتناع از ادامه درمان، افراد از خانه اخراج نمیشوند. «اولویتدهی به مسکن» به افراد کمک میکند، ابتدا جایی برای زندگی داشته باشند، بعد در صورت نیاز و تمایل، حمایت و درمان دریافت کنند. درحالیکه مدلهای زنجیرهای یا پلکانی از افراد میخواهد تا قبل از داشتن خانه مستقل، تعهد خود را نسبت به رفع مشکلات فردیشان نشان دهند که عملاً تاکنون این فرایند، موفقیت و کارایی لازم را بههمراه نداشته است؛ زیرا کاربران خدمات، بین مراحل پلکانی متوقف و یا اغلب بهخاطر قوانین سختگیرانه از فرایند درمان اخراج میشوند. علاوهبر اینکه هزینه خدمات پلکانی زیاد ولی اثربخشی آن محدود است.
شواهد نشان میدهد که رویکرد ساختاری با ایده اولویتدهی به مسکن توانسته با پایان دادن به بیخانمانی در بین افرادی که نیازهای حمایتی بسیار بالایی دارند، بهطور بالقوه در هزینههای سایر خدمات پسانداز کند. زیرا افراد بیخانمان با نیازهای پشتیبانی بسیار بالا، بهدلیل دریافت حمایت مناسب، هرچند وقت یکبار با بیخانمانی و استفاده مکرر از خدمات، مواجه نشدهاند و توانستهاند بهطور کلی استفاده از خدمات را متوقف یا به حداقل برسانند. این مدل بر اصولی از قبیل حق داشتن مسکن، اصل احترام، شفقت و دلسوزی، حمایت قابلانعطاف برای افراد تا زمان موردنیاز، حق انتخاب و کنترل برای استفادهکنندگان از خدمات، جدایی مسکن از درمان، جهتگیری بهبودی و اتخاذ رویکرد کاهش آسیب استوار است.
مطالعه تجارب سیاستگذاری و اجرایی در حوزه مبارزه با بیخانمانی در کشور حاکی از آن است که سازوکارهای مقابله با مسئله بیخانمانی در کشور متناسب با دو مدل معرفیشده (پلکانی و مسیر) در جهان، پیاده نشده است و تنها مصوبه موجود «طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی» (مصوب شورای عالی اداری 1378) در زمینه تکدیگری و بیخانمانی که مبنای عمل دستگاههای مجری محسوب میشود نیز با مسائل و مشکلاتی از قبیل عدم شمولیت قانون، تصور نادرست از علل و ریشههای مسئله، رویکرد جرمانگارانه، ضعف هماهنگی نهادی، تکمیلنشدن چرخه مبارزه با بیخانمانی، ضعف سازوکارهای اجرایی و درنهایت ضعف کارایی در ساماندهی افراد بیخانمان مواجه است.
با ابتنا به چالشها و کاستیهای تقنینی، نظارتی و اجرایی در مبارزه با بیخانمانی و نتایج این رویه تکراری در مقایسه با مدلهای موفق جهانی، الگوی مرسوم مراکز نگهداری در کشور نهتنها اثربخشی لازم را نداشته؛ بلکه به هدف اصلی ساماندهی نیز دست نیافته است. برای این منظور پیگیری این مسئله در قالب طرح و یا لایحه در مجلس شورای اسلامی ضروری است. در ادامه ملاحظات سیاستگذاری مربوطه به این موضوع ارائه میشود:
گسترش شهرنشینی و تحولات اقتصادی ناشی از صنعتی شدن در جهان معاصر، پیامدهای مختلفی به دنبال داشته است که بیخانمانی یکی از آنها است. بیشک بیخانمانی مربوط به دوره حاضر نیست و در طول تاریخ وجود داشته است؛ اما آنچه امروزه اتفاق افتاده؛ تغییر چهره و رؤیتپذیرتر شدن این پدیده است. بهطوریکه بخش عمدهای از بیخانمانهایی که در گذشته توسط خانواده، اقوام و خیرین نگهداری میشدند؛ امروزه حمایتهای اجتماعی کافی برای نگهداری و ساماندهی آنها وجود ندارد و به دلایلی ازجمله نابسامانیهای اقتصادی – اجتماعی، مهاجرتهای فراوان به شهرها، افزایش هزینه تأمین مسکن و سرپناه، ضعف نظام خانواده و دیگر نهادهای متولی در مدیریت آسیبهای اجتماعی و ظهور خرده فرهنگهای آسیبزا، زمینههای افزایش بیخانمانی تشدید شده است. مطالعات نشان میدهد؛ بسیاری از افراد بیخانمان بهدلیل محدودیتها و فقدان مراکز نگهداری کافی و در دسترس بهخصوص برای زنان، الزام به ترک و درمان اجباری وابستگی به مواد مخدر یا الکل و نبود زنجبرههای حمایتی پس از ترک، نهتنها تمایل به حضور در مراکز نگهداری را ندارند؛ بلکه از حضور در این مراکز گریزان هستند،ازاینرو میتوان تعداد و نوع افراد بیخانمان را متفاوت از وضعیتهای گذشته دید؛ زیرا چهره بیخانمانی در دو دهه اخیر تغییر پیدا کرده است.
بیخانمانها دیگر فقط متشکل از افراد مهاجر یا معتاد نیستند؛ بلکه بیخانمانی طیف وسیعتری از افراد را در برمیگیرد؛ از کودکان و نوجوانان بیسرپناه گرفته تا زنان و دختران فراری و رها شده و سالمندان و افراد طردشده از خانواده و جامعه و درنهایت خانوادههای بیخانمان را دربرمیگیرد. ازاینرو، این پدیده امروزه بسیار رؤیتپذیرتر از گذشته شده است و نیاز به برنامههای جامع مبارزه با بیخانمانی در دو سطح خرد و کلان نیز بیشتر احساس میشود. زیرا تاکنون مسئله بیخانمانی در مقایسه با سایر مسائل شهری بهویژه در حوزه آسیبشناسی، مغفول مانده است. بهطوری که خدمات نهادهای متولی (شهرداریها) بر بیخانمانی مزمن متمرکز شده است، یعنی تنها افرادی که در خیابان حضور دارند؛ مورد توجه قانون «طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی، مصوب شورای عالی اداری 1378» است و اغلب با طرحهای جمعآوری و ضربتی پیشرفته است. این درحالی است که فرایند بیخانمانی اغلب مدتها پیش از بروز خیابانی آن، آغاز میشود. خیابانی شدن یا بهعبارتی آشکار شدن بیخانمانی تنها زمانی مشاهده میشود که فرد علاوهبر سرپناه، پیوندها و سرمایه اجتماعی خود را از دست میدهد. همین امر باعث شده است که نگاه پسینی نسبت به این مسئله رواج بیشتری داشته باشد.
آنچنان که پیداست سازوکارهای مواجهه و مبارزه با بیخانمانی در کشور با چالشها و کاستیهایی روبهرو است. درحالیکه تجارب جهانی در این زمینه حاکی از وجود الگوهای موفق در مبارزه با این مسئله است. ازاینرو در این گزارش سعی شده است، ضمن بررسی چالشها و کاستیهای مراکز نگهداری بیخانمانها، تجارب جهانی موفق در ساماندهی و مدیریت مسئله بیخانمانی ارائه شود؛ تا از این طریق بتوان ملاحظات سیاستگذاری در این زمینه را بررسی نمود. برای این منظور ابتداً مجموعه اقدامات انجام شده در مقابله با بیخانمانی در ایران مورد بررسی قرار میگیرد، سپس رویکردهای جهانی مختلف به این پدیده در قالب مدلهای پلکانی و اول مسکن ارائه میشود، در ادامه ارزیابی و مقایسهای میان تجارب موفق جهانی با الگوی اجرا شده در ایران به عمل میآید و درنهایت ملاحظات سیاستگذاری در رابطه با مسئله آسیبدیدگان اجتماعی بهویژه بیخانمانها ارائه میشود.
مطالعات کمی در ساحت سیاستپژوهی و حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی انجام شده است، معدود مطالعات این حوزه توسط نهادها و مراکز سیاستپژوهی دولتی تولید شده است که در ادامه برخی از این مطالعات که ارتباط نزدیکتری با عنوان این پژوهش دارند، مرور میشوند:
|
ردیف |
عنوان گزارش |
سال انتشار |
شماره مسلسل |
نام دفتر / سازمان / نهاد |
|
1 |
درس آموختههای سیاستی مواجهه با فقرا و آسیبدیدگان اجتماعی در تاریخ ایران معاصر (1) |
1402 |
18977 |
دفتر مطالعات اجتماعی |
|
2 |
بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (74): ارزیابی از منظر تأمین مسکن برای گروههای کمدرآمد و آسیبپذیر |
1402 |
19196 |
دفتر مطالعات اجتماعی |
|
3 |
ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی |
1400 |
18540 |
دفتر مطالعات اجتماعی |
|
4 |
ارزیابی حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی در ایران (1) (بررسی سیاستها و اسناد بالادستی) |
1402 |
18919 |
دفتر مطالعات اجتماعی |
|
5 |
بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۳۳): چالشهای تنظیمگری در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی |
1402 |
۱۹۰۹۶ |
دفتر مطالعات اجتماعی |
|
6 |
بررسی کارایی سیاستهای ساماندهی بیخانمانها در ایران |
1398 |
مقاله علمی در مجله مطالعات راهبردی سیاستگذاری عمومی (مرکز بررسیهای استراتژیک ریاستجمهوری) |
ماخذ: یافته های پژوهش.
یوسفوند در مطالعهای با عنوان «درس آموختههای سیاستی مواجهه با فقرا و آسیبدیدگان اجتماعی در تاریخ ایران معاصر (1)» و با روشی اسنادی، تاریخی در پی فهم منطق مواجهه سیاستگذار با فقر و فقیر برآمده است تا از این طریق، راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیبدیدگان اجتماعی را طی صد و پنجاه سال گذشته احصا کند. براساس یافتههای این مطالعه، مهمترین اشکال سیاستگذاری حول فقر و فقیر و آسیبدیدگان اجتماعی در پنج محور شناسایی شده است و براساس گفتمانهای رایج در هر دوره، راهبردهای تنبیهی، نوانخانهای اردوگاهی، خیریهگرایانه، حمایتی، خودگردانی و فقرزدا از مهمترین راهبردهای مواجهه با فقرا و آسیبدیدگان اجتماعی در تاریخ ایران معاصر بودهاند. براساس یافتههای این پژوهش، اهتمام در اجرای قانون اساسی و الزام دولتها به تدوین قوانین برنامه توسعه متناسب با آمایش سرزمین، التزام عملی به بند «۹» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور»، اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی به مثابه گلوگاه سیاستگذاری اجتماعی در بخشهای تأمین منابع درآمدی و توزیع عادلانه آن، اصلاح نظام مالیاتی چه در بخش تأمین و چه در بخش توزیع آن، تدوین برنامه ویژه محرومیتزدایی برای استانهای مهاجرفرست در جهت پایداری جمعیت در این مناطق و کنترل و کاهش تراکم آسیبهای اجتماعی در استانهای مهاجرپذیر و «تدوین سند کاهش فقر و محرومیتزدایی» ازجمله ضرورتهای نظام سیاستگذار در راستای مواجهه با فقرا و آسیبدیدگان اجتماعی است[1].
کرمانی و یوسفوند در گزارش سیاستی با عنوان «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی» برای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشان دادند که با وجود صرف هزینه و انجام اقدامات متعدد ازسوی دستگاههای مسئول و متولی در زمینه پیشگیری، کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، بهدلیل شرایط نامناسب اقتصادی و اجتماعی ناشی از تحریم و کرونا از یکسو و ازسوی دیگر، وجود مسائل مالی و مشکلات فرایندی ازجمله فقدان یک برنامه جامع اقدام و عمل، ضعف هماهنگی، بخشینگری و کمبود منابع و امکانات، اقدامات صورت گرفته جامعیت، کفایت، پایداری و اثربخشی لازم در زمینه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی متناسب با احکام برنامه را نداشته و برخلاف حکم برنامه مبنیبر کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، آسیبهای اجتماعی در طول سالهای اجرای برنامه افزایش یافتهاند[2].
یوسفوند و محمدی در گزارش سیاستی با عنوان «ارزیابی حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی در ایران (1) (بررسی سیاستها و اسناد بالادستی)» نشان دادند که در حوزه سیاستگذاری بهویژه در سطح قانون اساسی و سیاستهای کلی رویکرد فراگیر و نسبتاً جامعی در مواجهه با مسائل و آسیبهای اجتماعی اتخاذ شده است؛ لکن، در حوزه قوانین برنامه توسعه و بودجه، بهرغم پرداختن به مسائل و آسیبهای اجتماعی، ضعف رویکرد سیاست اجتماعی جامع و نظریه سیاستی راهگشا، مشهود است[3].
تجربه برنامهریزی و سیاستگذاری در ایران حاکی از آن است که در کشور با تعدد و تکثر سیاستها و اسناد بالادستی مواجه هستیم و گویی در بسیاری از حوزهها تورم سیاستها و قوانین عاملی در ایجاد ناهماهنگی و سردرگمی شده است. در حوزههای مرتبط با مسائل اجتماعی در حدود ۹ اصل در قانون اساسی وجود داشته و همچنین تاکنون در حدود 26 سیاست کلی ابلاغ و تلاش شده در این زمینه هماهنگی و همراستایی با قانون اساسی داشته باشند. بررسی قوانین و اسناد بالادستی در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی نشان میدهد که مسائل اجتماعی کلان جامعه مورد عنایت سیاستگذار بوده است. اگرچه نمیتوان با قطعیت اذعان کرد که قوانین موجود عاری از اشکال هستند. زیرا تجربه مواجهه نظام حکمرانی در دهههای پیشین نشان میدهد که در سطح کلان (سیاستها و اسناد بالادستی) به موضوعهای اجتماعی ورود کرده است؛ اما الگوی نظاممند و منسجمی برای مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی در کشور وجود نداشته و عمدتاً بهصورت اقتضایی با مسائل و آسیبهای اجتماعی برخورد شده است و در اتخاذ رویکردی علمی و کارشناسی متناسب با بافت اجتماعی و فرهنگی تأخیر وجود دارد. میتوان اذعان کرد که چرایی گسترش و شیوع مسائل و آسیبهای اجتماعی را نه صرفاً در ساحت تقنینی و سیاستهای کلان؛ بلکه در حوزههای اجرایی و ضعف در اجرای سیاستها و قوانین نیز باید جستجو کرد. زیرا از یکسو کمتوجهی دستگاههای مجری و مواجهه نمایشی، سلیقهای، شعارگونه و مناسکی با آنها و ازسوی دیگر عدم پیگیری نهادهای ناظر بر اجرای این سیاستها باعث شده است که همچنان با پدیدههای اجتماعی ناگوار مواجه باشیم.
مطالعه کرمانی و گنجی با عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۳۳): چالشهای تنظیمگری در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی» حاکی از آن است که در پی بالا رفتن نرخ وقوع، گسترش و انباشت مسائل و آسیبهای اجتماعی در کشور و ضرورت پاسخ سیاستی مناسب ازسوی دولت در اوایل دهه ۱۳۹۰، نخستین چالشی که از جانب مسئولان و دستاندرکاران امر جهت انجام اقدام مؤثر در زمینه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی عنوان شد، تعدد و پراکندگی دستگاههای ذیربط و ضرورت تعیین یک نهاد متولی و تنظیمگر در این حوزه بود. در این رابطه، با وجود تکالیف قانونی مشخص و صریح در زمینه نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و شورای عالی رفاه در امر تنظیمگری آسیبهای اجتماعی، تصمیم بر آن شد که این مهم توسط سازمان امور اجتماعی کشور مبتنی بر ظرفیت شورای اجتماعی کشور صورت پذیرد. براین اساس، در قانون برنامه ششم توسعه ماده (۸۰) مقرر شد دولت در قالب مصوبات شورای اجتماعی و تهیه برنامه جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی نسبت به کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی اولویتدار اقدام کند. بهمنظور اجرای این حکم نیز اعتباری تحت عنوان برنامه جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی در قالب قوانین بودجه سنواتی از سال ۱۳۹۶ به بعد در اختیار سازمان امور اجتماعی کشور قرار گرفت. اما، پس از گذشت ۶ سال از شروع برنامه و عملکرد تنظیمگرانه سازمان امور اجتماعی، ارزیابیها حاکی از عدم تحقق اهداف برنامه ششم در زمینه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی بهدلایل مختلف ازجمله ضعف سازمان امور اجتماعی در انجام وظایف خود در زمینه سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاههای مسئول و متولی در این حوزه است[2],[4]. با ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه مجدداً موضوع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی با همان اسلوب قانون برنامه ششم توسعه و بدون در نظر گرفتن سازوکاری جهت رفع چالشهای سازمان امور اجتماعی بهعنوان متولی امر تنظیمگری در این حوزه، در قالب ماده (۸۵) مورد توجه قرار گرفته است. بر این اساس، در گزارش مذکور، تلاش شده است تا ضمن بیان مهمترین چالشهای تنظیمگری موجود در حوزه آسیبهای اجتماعی، راهکارهای مناسب جهت رفع آن در بستر قانون برنامه ارائه و پیشنهاد شود.
رمضانی و همکاران در مطالعهای با عنوان «بررسی کارایی سیاستهای ساماندهی بیخانمانها در ایران» نشان دادند که سیاستهای روشنی در زمینه مبارزه با بیخانمانی وجود ندارد و سیاستهای موجود نیز نمیتوانند به ساماندهی افراد بیخانمان بینجامند. بهعلاوه نگاه موجود به بیخانمانی نگاه ریشهای و درستی نیست، چرخه مبارزه با بیخانمانی بهدرستی ترسیم نشده است و نهادهای دخیل مشارکت خوبی ندارند؛ ازاینرو، افراد بیخانمان در یک چرخه بیثمر گرفتار میشوند. با توجه به روند روبهرشد بیخانمانی در کشور برای موفقیت در مبارزه با بیخانمانی باید جنبههای مختلف بیخانمانی مطالعه و تجارب موفق کشورهای دیگر نیز ملاحظه شود و براساس نتایج مطالعات سیاستگذاری در سطح کلان صورت گیرد، بهنحویکه مراحل و حلقههای مبارزه با بیخانمانی و وظایف نهادهای مختلف و منابع لازم برای انجام وظایف و فرایند نظارت بر آنها بهدرستی و روشنی تعریف شود[5].
در راستای مسئله مورد اشاره در این تحقیق در این مطالعه تلاش شده است که تجارب کشورهای گوناگون درخصوص مسئله بیخانمانی مورد بررسی قرار گیرد.
تاریخ مبارزه با بیخانمانی در ایران معاصر را شاید در دوره مشروطه بتوان جست. دولتآبادی در سال 1324 قمری از اقدام خود برای تأسیس انجمن خیرات، ساختن دارالایتام و دارالعجزه و تدوین اساسنامه و ساخت و نصب صندوقهای صدقات در شهر خبر میدهد[6]. که شاید اولین صندوقهای صدقه در ایران باشند. غیر از دولتآبادی بسیاری دیگر را میتوان یافت که در کارهای خیریه مشارکت داشتهاند، اما دولت تا زمان مشروطه وظایف عمومی چندانی به دوش نمیکشید. برای اولین بار در قانون بلدیه، مصوب سال 1286 شمسی «مراقبت در رفع تکدی و تأسیس دارالمساکین و دارالعجزه و مریضخانهها و امثال آن» بهعهده بلدیه گذاشته شد (قانون بلدیه) و این روند در قانون بلدیه سال 1309 شمسی نیز تکرار شد. از دوره پهلوی اول با کمرنگ شدن کمک مردم و افزایش نیازمندان، بلدیه جدیتر در این زمینه وارد میشود[7]. بعدها هم ذیل بند «5» و «6» ماده (55) قانون شهرداریها (مصوب 11 تیر 1334) جلوگیری از گدایی و واداشتن گدایان به آموزش و کار و ایجاد برخی مؤسسات مانند نوانخانه و پرورشگاه یتیمان، جزئی از وظایف شهرداری تعریف شد که همچنان هم این قانون پابرجا و ملاک عمل شهرداری است.
هرچند سابقه مراکز نگهداری بیخانمانها را تا دوره پیش از مشروطه نیز میتوان پی گرفت؛ اما پس از مرگ حدود 40 کارتنخواب در زمستان سال 1382 بود که ضرورت احداث گرمخانهها برای اسکان شبانه بیخانمانها در دستور کار قرار گرفت و ابتدا گرمخانههای چادری (دو چادر در سال 1383) و سپس گرمخانههای ثابت (دو گرمخانه در سال 1385) دایر شدند. اما در شرایط کنونی آنچه حائز اهمیت است؛ تجلی مسئله آسیبدیدگان اجتماعی در ساحت قوانین و مقررات است که در ادامه این موضوع تشریح شده است.
|
ردیف |
نام سند (قانون... / تصویبنامه.. /..) |
مرجع تصویب |
تاریخ تصویب |
شماره ماده / صفحه |
نکات برجسته / نقاط ضعف و قوت / پیامدهای اجرا |
|
1 |
طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی |
شورای عالی اداری |
1378 |
- |
هدف این مصوبه اصلاح ساختار و ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاههای اجرایی و ارتقای کارایی و بهبود روشهای مربوط به مبارزه با تکدی و جمعآوری، شناسایی و تعیین وضعیت افراد بیسرپرست، گمشده، متواری، درراهمانده و موارد مشابه بود. افراد مشمول مصوبه عبارتاند از: «افراد معلول و ناتوان (اعم از جسمی و ذهنی)، بیسرپرست، مجهولالهویه، درراهمانده، گمشده، متواری، افراد نیازمند غیرحرفهای، متکدیان و ولگردان حرفهای». |
ماخذ: همان.
در زمینه مسائل و آسیبهای اجتماعی قوانینی با ماهیت پیشگیرانه و درمانی وجود دارد که میتوان به اصول (3-20-21-28-29-31) قانون اساسی، ماده (57) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، مواد (78-79-80-81-104) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مواد (3-30-95-96-97) برنامه پنجساله چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مواد (3656) قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مواد (712و713) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383، طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی 1378 و برنامه پنجساله اول و دوم شهرداری تهران اشاره کرد.
علاوهبر این مصوبه، در سال 1383 نمایندگان طرح «الزام دولت به اقدام قانونی جهت جمعآوری و ساماندهی کامل مجموعه افراد بیخانمان» را تهیه کردند؛ اما با استناد به مصوبه شورای عالی اداری 1378 نظارت بر اجرای این مصوبه را مبنا قرار دادند و طرح نیز از دستورکار مجلس خارج شد. همچنین در سال 1397 نیز نمایندگان طرح «حفظ کرامت آسیبدیدگان اجتماعی» را ارائه کردند اما بهدلیل نواقص و کاستیهایی که در طرح وجود داشت این طرح نیز از دستور کار مجلس خارج شد. بهطورکلی به جز مصوبه مذکور (1378) که به موضوع بیخانمانی پرداخته است، دیگر قوانین سطح ملی فقط به اشاره ضمنی به مسئله بیخانمانی اکتفا کردهاند (برای مثال نگاه کنید به «آییننامه چتر ایمنی رفاه اجتماعی» مصوب هیئتوزیران در سال 1384)، سیاستهای کلی نظام در حوزه مسکن و سیاستهای مسکن در برنامههای پنج ساله توسعه. اما در مصوبات شورای شهر تهران نیز به بیخانمانی اشارهشده که مختص شهر تهران است. برای اطلاعات بیشتر نگاه کنید به مصوبه 22 مهر 1382 با عنوان «الزام شهرداری تهران جهت شناسایی و جمعآوری بیخانمانها و متکدیان در سطح شهر تهران و تحویل آنها به مراکز نگهداری موقت» که در آن مبتنی بر تبصره «5» ماده (55) قانون شهرداریها، دوباره شهرداری را ملزم به رعایت همان وظیفهای میکند که مصوبه شورای عالی اداری بهعهده آن گذاشته است. مصوبه آبان 1390 نیز درخصوص استفاده از ظرفیت شهرداری تهران در زمینه آسیبهای اجتماعی شهر تهران است که از این نهاد میخواهد از ظرفیتهای شهرداری در راستای پیشگیری و کاهش آسیبهای اجتماعی شهر تهران، ازجمله بیخانمانی، با مشارکت سایر نهادها و سازمانها استفاده کند.
همچنان که ملاحظه میشود مسئله آسیبهای اجتماعی و گروهها و اقشار آسیبپذیر مورد توجه قوانین مختلف بوده است. اما بهرغم ماهیت پیشگیرانه و درمانگرایانه اسناد و قوانین بالادستی، مسائلی از قبیل بیخانمانی و تکدیگری رؤیتپذیرتر شده است. هرچند از قوانین ذکر شده میتوان توجه نسبی قانونگذار به مسئله آسیبدیدگان اجتماعی بهویژه بیخانمانی را استنباط کرد، اما مهمترین مصوبهای که از آن پیگیری مسئله بیخانمانی و متکدیان استنباط شده و اکنون مبنای عمل دستگاههای مجری است، مصوبه شورای عالی اداری با عنوان «طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی» است که در اردیبهشت 1378 در 15 ماده به تصویب رسیده و در این گزارش مبنای بررسی است. هدف این مصوبه اصلاح ساختار، ایجاد هماهنگی در فعالیت دستگاههای اجرایی و ارتقا کارایی و بهبود روشهای مربوط به مبارزه با تکدی و جمعآوری، شناسایی و تعیین وضعیت افراد بیسرپرست، گمشده، متواری، درراهمانده و موارد مشابه بوده است. افراد مشمول مصوبه عبارتاند از: «افراد معلول و ناتوان (اعم از جسمی و ذهنی)، بیسرپرست، مجهولالهویه، درراهمانده، گمشده، متواری، افراد نیازمند غیرحرفهای، متکدیان و ولگردان حرفهای».
نهادهای مکلف در این قانون عبارتاند از: «وزارت کشور، استانداری، فرمانداری، شهرداری، دادگستری استان، نیروی انتظامی، سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی (ره)، وزارت کار و امور اجتماعی، سازمان صداوسیما و سازمان برنامه و بودجه» که برای هریک از آنها تکلیفی تعریف شده است.
جدول 3. نهادهای مسئول و وظایف آنها براساس طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی مصوب 1387 شورای عالی اداری
|
نهاد مسئول |
شرح وظایف |
|
وزارت کشور |
مسئول اجرای مصوبه، ایجاد نظام آماری متمرکز بهمنظور ثبت سوابق متکدیان و ارائه گزارشهای ششماهه به هیئت وزیران و شورای عالی اداری |
|
فرمانداری |
تشکیل و اداره مجتمعهای اردوگاهی، پذیرش افراد جمعآوریشده، نگهداری موقت و طبقهبندی آنها و اخذ رأی فضایی برای آنها |
|
شهرداری |
تأمین محل و امکانات و تجهیزات اولیه مجتمعهای اردوگاهی و شناسایی، جمعآوری و تحویل افراد موضوع مصوبه به مجتمعهای اردوگاهی با همکاری نیروی انتظامی |
|
دادگستری استان |
صدور رأی فضایی برای افراد موضوع مصوبه، دادگستری میتواند جهت استقرار قاضی در مرکز اقدام کند تا روند امور تسریع شود |
|
سازمان بهزیستی |
تحویل گرفتن افراد بیسرپرست، ناتوان، معلول و سالمندان نیازمند و نگهداری از آنها و در صورت امکان، فراهم کردن زمینه بازگشت آنها به زندگی عادی |
|
کمیته امداد |
فراهم کردن پوشش حمایتی لازم برای افراد نیازمند، گمشده، متواری و در راه مانده و ایجاد زمینه بازگشت آنها به زندگی عادی با هماهنگی مسئول مجتمع اردوگاهی |
|
وزارت کار و امور اجتماعی |
آموزشهای فنی و حرفهای مناسب و رایگان برای افراد مستعد و دارای توان تحت پوشش و اقدام جهت کاریابی برای آنها |
|
سازمان صدا و سیما |
تهیه برنامههای لازم بهمنظور آشناسازی مردم با تبعات مختلف تکدی و جلب مشارکت مردم برای مبارزه با این پدیده و نیز معرفی تجربههای موفق مردمی |
|
سازمان برنامه و بودجه |
تأمین اعتبارات موردنیاز اجرای طرح |
|
نیروی انتظامی |
همکاری با شهرداری در شناسایی و جمعآوری افراد موضوع مصوبه |
بهرغم تکالیفی که بر مبنای مصوبه شورای عالی اداری برای دستگاهها تعیین شده است، در عمل متولی اصلی در این فرایند طی سالهای اخیر، شهرداریها هستند، درحالیکه جای خالی برخی دستگاهها از قبیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت مسکن، راه و شهرسازی محسوس است؛ زیرا بخشی از فعالیتها و اقدامات مورد نیاز در حمایت از بیخانمانها در گروی مشارکت دو نهاد فوق است. همچنان که تجارب بینالمللی در این زمینه نیز نشان میدهد؛ امور مربوط به بهداشت و درمان و تأمین مسکن با مشارکت سازمانهای ذیربط انجام میگیرد.
با استناد به مصوبه شورای عالی اداری (1378) و در پی تعیین نقش و وظایف دستگاههای عمومی و دولتی و نحوه مشارکت و همکاری آنها و نیز براساس بند «5» ماده (55) قانون شهرداریها (مصوب سال 1371)، طرح ساماندهی متکدیان و افراد بیخانمان از تاریخ 85/2/23 به مرحله اجرا درآمد. شهرداری تهران نیز با ایجاد و راهاندازی گشتهای شناسایی و جمعآوری افراد متکدی و بیخانمان و همچنین مراکز نگهداری موقت متکدیان و بیخانمانها طبق تبصره ذیل ماده (2) مصوبه شورای عالی اداری، نسبت به شناسایی، جذب، انتقال، نگهداری موقت، تعیین تکلیف و ارجاع افراد موضوع بحث به سایر دستگاههای ذیربط اقدام کرده است.
3.مراکز موجود برای نگهداری افراد بیخانمان
تجلی مصوبه شورای عالی اداری (1378) در زمینه شناسایی و جمعآوری افراد متکدی و بیخانمان، تأسیس مراکزی برای ارائه خدمات به این افراد بوده است. در کل دو نوع مرکز در این خصوص وجود دارد. مراکز پذیرش شبانه یا همان گرمخانهها که اکنون به آنها مددسرا گفته میشود و مراکز پذیرش و اسکان موقت یا سامانسراها.
مددسرا اقامتگاهی است برای اسکان موقت شبانه بهمنظور ارائه خدمات به افراد بیخانمان که شامل خدمات حمایتی و اجتماعی ازجمله تأمین نیازهای اولیه است (دستورالعمل ساماندهی مددجویان در مددسراها: 5). گردآوری و نگهداری افراد بیخانمان در مددسراها، رایگان و شبانه است، یعنی از حدود ساعت 7 عصر تا حدود 7 صبح فردا (بنابه فصل)، ولی در صورت لزوم، مانند زمانهایی که دمای هوا در طول روز بسیار پایین است یا هوا بارانی یا برفی است، یا در شرایط خاص مانند شیوع ویروس کرونا، مددسراها میتوانند در طول روز نیز مددجوها را نگهداری کنند. فرایند ارائه خدمات در مددسراها، بهصورت خلاصه در قالب شکل زیر ارائه شده است.
شکل 1. فرایند ارائه خدمات در مددسرا[8]
سامانسرا مرکزی است که خدمات اقامتی، بهداشت و درمان، خدمات اجتماعی و حمایتی را بهصورت شبانهروزی به افراد جامعه هدف (متکدیان، معتادان خیابانی، افراد بیخانمان، درراهماندگان، گمشدگان، بیماران اعصاب و روان و معلولین جسمی _ حرکتی و ذهنی رهاشده در فضای عمومی شهر، که بالای 18هجده سال دارند) ارائه میکند. برخلاف مددسراها (گرمخانهها) که فقط افراد بیخانمان بهمعنای افرادی که سرپناهی برای ماندن شبانه را ندارند پوشش میدهد، افرادی که به مراکز اسکان موقت ارجاع داده میشوند؛ طیفهای مختلفی از معتاد گرفته تا افراد گم شده را دربرمیگیرد؛ از طرف دیگر برخلاف گرمخانهها که افراد به خواست و اختیار خود در آنها پذیرش میشوند، پذیرش در این مراکز و رهایی از آنها در اختیار افراد نیست. افرادی که در سامانسراها پذیرش میشوند؛ افرادی هستند که توسط سامانه گشت 137 شهرداری از سطح شهر به این مراکز ارجاع داده شدهاند، که یا خود سامانه این افراد را گردآوری کرده است و یا توسط نهادهای دیگر مثل نیروی انتظامی گردآوری شدهاند و به سامانه 137 تحویل داده شدهاند. بهعلاوه اقامت در این مراکز شبانهروزی است و مانند گرمخانهها فقط شبانه نیستند.
شکل 2. فرایند ارائه خدمات به افراد بیخانمان در سامانسرا[8]
نحوه ساماندهی آسیبدیدگان شناسایی و جذبشده توسط گشتها به تفکیک برحسب جامعه هدف در جدول 4 آمده است.
جدول 4. نحوه ساماندهی آسیبدیدگان شناسایی و جذبشده توسط گشتها [9]
|
ردیف |
جامعه هدف |
مرکز تحویلگیرنده |
|
1 |
متکدی بالای 18 سال |
سامانسراها |
|
2 |
بیخانمان |
سامانسراها ـ مددسراها |
|
3 |
معتادین |
کمپ بازپروری ـ سامانسراها |
|
4 |
کودکان پسر |
سازمان بهزیستی(مرکز یاسر و سایر مراکز مربوطه) |
|
5 |
کودکان دختر |
سازمان بهزیستی( مرکز نواب و سایر مراکز مربوطه) |
|
6 |
سایر |
سایر مراکز با توجه به شرایط |
همچنان که در بالا مجموعه اقدامات انجام شده درباره مبارزه با امر بیخانمانی و تکدیگری در کشور مرور شد؛ در ادامه تلاش شده است تجارب جهانی در این زمینه ارائه شود.
در سطح خطمشیگذاری، واکنش به بیخانمانیِ مستمر، به چهار مقوله اغلب مرتبط با هم تقسیم میشود[10]:
بهطورکلی تا به امروز، واکنشهای «سازگاریبخش»، «ترمیمی» و «جرمانگارانه» مسلط بودهاند و رویکردی دوسویه، اما متناقض را پدید آورده که دو نتیجه دارد: عرضه شمار محدودی از خدمات که به افراد یاری میدهد تا در شرایط بیخانمانی به حیاتشان ادامه دهند یا از آن وضعیت بیرون بیایند؛ تمسک به اقدامات تنبیهی بهمنظور بازداشتن افراد از زندگیکردن در خیابان، بهویژه در فضاهای اصلی. چنین اقداماتی ماهیتی تسکینی دارند و رهیافت کاملی برای خروج از وضعیت بیخانمانی محسوب نمیشوند. بااینحال، کارزارهای اخیر برای پایاندادن به بیخانمانی شتاب گرفتهاند. این کوششها ترکیب رویکرد «پیشگیرانه» به بیخانمانی (بستن در جلو) با رویکرد ترمیمی (گشودن در پشتی) برای خروج از بیخانمانی را توصیه میکنند.» زیرا رهایی از وضعیت بیخانمانی در گروی دو اقدام مهم و ضروری در دو سطح مختلف است، سطح اول ناظر بر پیشگیری و جلوگیری از افزایش بیخانمانهاست و سطح دوم نیز بر تقویت فرایندهای حمایتی و ترمیمی تأکید دارد که از طریق اصلاح چرخههای حمایتی پایدار، افراد تحت پوشش، ضمن بازتوانی به جامعه بازگردند.
در این راستا، مرور تجارب جهانی در مبارزه با مسئله بیخانمانی نشان میدهد که بهطور کلی دو مدل پلکانی و مسیر برای مواجهه با بیخانمانی وجود دارد. مدل پلکانی، اولین مدل مواجهه با بیخانمانی است. در مقابل مدل مسیر مربوط به سالهای اخیر بوده و بهدلیل ضعف و نبود موفقیت مدل پلکانی ایجاد شده است. این دو مدل دارای مبانی متفاوتی در مورد موضوع بیخانمانی هستند.
در مدل پلکانی علل بیخانمانی بیشتر به ویژگیهای فردی و درواقع ضعف شخصیتی ربط داده میشود، به همین دلیل در این رویکرد تلاش میشود که ضعفها و مشکلات فردی و شخصیتی افراد بیخانمان رفع شود و آنها مورد بازپروری و بازتوانی قرار گیرند. درحالیکه مدل مسیر بیشتر بر علل ساختاری که زمینه را برای بیخانمانی مهیا میکنند، تأکید دارد.
با وجود اینکه سالها دیدگاههای فردی، در مورد علل بیخانمانی تسلط داشت و بیخانمانی را با توجه به ویژگیهای فردی مثل مصرف مواد، ویژگیهای شخصیتی، ناتوانی ذهنی و سایر مشکلات اجتماعی تبیین میکرد؛ اما بهدلیل ضعفهای وجودی این رویکرد، بازیگران این صحنه، به این نتیجه رسیدهاند که رویکرد جدیدی برای مقابله با بیخانمانی لازم است. زیرا براساس این دیدگاه، اگر مشکلات فردی از بین بروند، معضل بیخانمانی هم حل میشود. امروزه این دیدگاه تا حد زیادی تغییر کرده و جای خود را به دیدگاهی داده که علل ساختاری مانند بازار مسکن و سایر عوامل ساختاری که موجب محرومیت از مسکن میشود، مانند بیکاری و تبعیض را مدنظر قرار میدهد. این دیدگاه با جدا کردن فرایند درمان از مسکن، باعث توجه به علل ساختاری میشود. بر این اساس مشخص میشود که بیخانمان شدن، فراتر از علل فردی است[11].
بنابراین در رویکرد ساختاری که مبنای مدل مسیر است این فرض وجود دارد: مشکلات شخصی مانند بیماریهای روانی یا از دست دادن شغل، میتواند احتمال بیخانمانی را افزایش دهد، اما این امر نمیتواند شمار افرادی را که هر ساله وارد چرخه بیخانمانی میشوند را تبیین کند. عوامل ساختاری مانند روند بازار مسکن، سطح فعلی هزینههای مسکن، مشاغل با دستمزد کم و رکود اقتصادی، باعث میشود افراد فقیر خانههای خود را از دست بدهند. تبعیض قومی و نژادی و طبقاتی در دسترسی به مسکن، نبود فرصت شغلی برای افرادی با تحصیلات پایین، کمبود حمایتهای نهادی برای افراد با بیماری روانی شدید و همچنین کاهش زمان بستری در بیمارستان، باعث بیخانمانی میشود. اگر گزینههای مسکن ارزانقیمت یا فرصت شغلی برای کسب درآمد وجود داشت، افراد کمتری با بیخانمانی مواجه میشدند[12].
همانطور که گفته شد «مدل پلکانی» با رویکرد فردی و «مدل مسیر یا اولویتدهی به مسکن» با رویکرد ساختاری به مسئله بیخانمانی میپردازد. در این بخش فرایندهای درمانی و مواجهه عملی هرکدام از مدلها با مسئله بیخانمانی، مورد بحث قرار میگیرد. در مدل پلکانی از مسکن دائمی با پشتیبانی از افراد بیخانمانی که مراحلی را برای درمان طی کرده بودند، استفاده میشد. هر مرحله مانند «پله» فرد را برای مرحله بعد و درنهایت زندگی مستقل در خانه خودش آماده میکرد. درواقع زمانی که همه مراحل درمانی کامل میشد، افراد بیخانمان برای اسکان آماده بودند زیرا برای مستقل زندگی کردن آموزشهای لازم را دریافت کرده بودند. این نوع خدمات گاهی «پلکانی» یا «نردبانی» یا «رویکرد تحت نظارت درمان» نامیده میشود. رویکرد پلکانی و فرهنگ آمادهسازی برای مسکن، در اصل از بیمارستانهای روانی آمریکای شمالی گرفتهشده بود که به بیماران روانی شدید که از عملکرد عادی روزانه خود عاجز بودند، خدمات شبانهروزی ارائه میدادند. در دهه 1980 متخصصان بهداشت روان آمریکای شمالی سؤالات جدی را درباره اثربخشی این سبک از خدمات در مورد بیماران روانی مطرح کردند[13]. رویکرد پلکانی برای افراد بیخانمان سه هدف را دنبال میکرد:
بهتدریج در دهه 1990 مشخص شد که خدمات پلکانی برای افرادی با مشکلات روانشناختی، بهویژه آنهایی که همزمان اعتیاد هم دارند، چندان کارایی ندارد[13],[14]. چند دلیل اصلی برای این مشکل وجود داشت:
به همین دلیل خدمات مسکن حمایتی در آمریکای شمالی، بهتدریج رویکرد متفاوتی را نسبت به رویکرد پلکانی در پیش گرفت. بهطوری که افراد بیخانمان از قبیل بیماران روانی به شکل فوری، خانههایی در مناطق معمولی دریافت میکردند و از سمت گروه پشتیبانی سیار حمایت میشدند. در این چارچوب، برای افراد قدرت انتخاب و کنترل بالایی وجود داشت، حمایتها تا زمانی که لازم بود ارائه میشد. همچنین به بیماران روانی اختیار داده میشد که چگونه زندگی کردن را انتخاب کنند. ضمن اینکه برای تغییرات مثبت و دریافت کمک در صورت خواست خودشان، تشویق میشدند[11]. در این رویکرد در مقایسه با مدل پلکانی که مسکن در مرحله آخر قرار داشت، در گام اول مسکن در اختیار افراد قرار میگیرد. «اولویتدهی به مسکن» دسترسی سریع به سرپناه را با خدمات حمایتی سیار که افراد را در خانههای خودشان ویزیت میکند، ترکیب کرده است. در این رویکرد، اجباری به ترک الکل یا مواد مخدر در ازای مسکن وجود ندارد. در صورت ادامه استفاده از الکل یا مواد مخدر و همچنین امتناع از ادامه درمان، افراد از خانه اخراج نمیشوند. «اولویتدهی به مسکن» به افراد کمک میکند، ابتدا جایی برای زندگی داشته باشند، بعد در صورت نیاز و تمایل، حمایت و درمان دریافت کنند[11]. درحالیکه مدلهای زنجیرهای یا پلکانی از افراد میخواهد تا قبل از داشتن خانه مستقل، تعهد خود را نسبت به رفع مشکلات فردیشان نشان دهند. در کشورهای موفق در مبارزه با بیخانمانی تغییراتی که افراد باید در خودشان ایجاد کنند، مستلزم تمرکز بر عزتنفس و تبعیت کامل از برنامههای بهداشت روانی است. سهین (2005) رویکرد مراقبت مداوم را به پله تشبیه میکند، که مسکن دائمی پاداشی است که افراد بیخانمان باید به دست آورد. در این رویکرد افراد بیخانمان بدون خودتنظیمی رفتاری، نمیتوانند اسکان خود را تضمین کنند. این مدل برای تقویت آمادگی مسکن ارائهشده است. در این راستا، رویکرد مراقبت مداوم به «فرد» بهعنوان مشکل اصلی تأکید دارد. مسکن یک کارکرد ثانویه و نتیجه تغییر رفتار فردی است. تداوم مدل مراقبت مستلزم این فرضیه است که زندگی مستقل نیاز به حمایت کم یا هیچ حمایتی ندارد. بااینحال خروج از بیخانمانی و گرفتن مسکن مستقل، میتواند مهمترین فشار برای مصرفکنندگان باشد؛ زیرا طی کردن مدل مراقبت مداوم، معمولاً با کاهش پشتیبانی همراه است؛ بنابراین بهطور متناقض پشتیبانی در یکی از مهمترین معضلات (انتقال به زندگی مستقل) بهصورت حداقلی در دسترس است[15].
4-1. رویکرد اولویتدهی به مسکن
مدل پتوی در آمریکا، منشأ ایده «اولویتدهی به مسکن» شد. طرح «اولویتدهی به مسکن» برای اولین بار توسط سام سمبردیس در مرکز مسیری به اسکان در نیویورک و در اوایل دهه 1990 ارائه شد. «اولویتدهی به مسکن» در اصل برای کمک به افرادی که بیماری روانی داشتند و در خیابان زندگی میکردند و همچنین افرادی که تجربه بستری شدن مکرر در بیمارستان روانی را داشتند، ایجاد شد[11]. بهتدریج گروه هدف «اولویتدهی به مسکن» گسترش یافت و افرادی را که برای مدت طولانی در پناهگاههای بیخانمانی زندگی میکردند و یا در شرایط احتمال بیخانمانی قرار داشتند و یا بهتازگی از بیمارستان روانی مرخص شده و یا از زندان آزاد شده بودند را نیز در برگرفت. «اولویتدهی به مسکن» با تغییراتی در خدمات حمایتی؛ اکنون برای افراد جوان و خانوادههای بیخانمان نیز در آمریکای شمالی، استفاده میشود.
«اولویتدهی به مسکن» با دیگر اشکال خدمات بیخانمانی تفاوت دارد، زیرا فوراً برای افراد بیخانمان، مسکن امن و مستقل فراهم میکند. «اولویتدهی به مسکن»، خانه را بهعنوان نقطه شروع خدمات در نظر میگیرد نه هدف پایانی آن. فراهم کردن خانه برای افراد بیخانمان، اقدامی است که باید قبل از سایر خدمات انجام شود؛ بنابراین «اولویتدهی به مسکن» قبل از هر چیزی به افراد مسکن میدهد. این رویکرد مسکن را از خدمات پشتیبانی و درمانی جدا میکند. این «جدایی» به معنای آن است که به افراد بیخانمان مسکن داده میشود، و این افراد میتوانند در خانههای امن ارائهشده توسط «اولویتدهی به مسکن» باقی بمانند. «اولویتدهی به مسکن» از رویکرد «کاهش آسیب» استفاده میکند، یعنی تلاش دارد مشکلات سلامت روان را ثابت نگهداشته و یا کاهش دهد. همچنین خدمات اولویتدهی به مسکن «جهتگیری بهبودی» دارد که هدف آن تشویق افراد بیخانمان به دوری از رفتارهایی است که به آنها آسیب میرساند. همانطور که گفته شد «اولویتدهی به مسکن» ابتدا توسط سازمان پتوی در نیویورک شکل گرفت. از زمانی که خدمات اولویتدهی به مسکن پتوی برای نخستینبار ایجاد شد، اشکال متفاوتی از آن در ایالاتمتحده و برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا ازجمله دانمارک، فنلاند، ایرلند، فرانسه، مجارستان، هلند، پرتغال، اتریش و انگلیس ایجاد شده است[16].
شواهد نشان میدهد که رویکرد ساختاری با ایده اولویتدهی به مسکن توانسته با پایان دادن به بیخانمانی در بین افرادی که نیازهای حمایتی بسیار بالایی دارند، بهطور بالقوه در هزینههای سایر خدمات مانند خدمات روانپزشکی، خدمات فوریتهای پزشکی و سیستم دادرسی کیفری صرفهجویی کند. این امر به این دلیل است که افراد بیخانمان با نیازهای پشتیبانی بسیار بالا، بهدلیل دریافت حمایت مناسب، هرچند وقت یکبار با بیخانمانی و استفاده مکرر از خدمات، مواجه نشدهاند و توانستهاند بهطور کلی استفاده از خدمات را متوقف کنند.
اصول کلی اولویتدهی به مسکن[16] به قرار زیر است:
علیرغم اینکه اولویتدهی به مسکن نخستینبار از مدل پتوی استخراج شد، بعد از آن مسیرهای مختلفی را طی کرد؛ اما مدل پتوی به سه دلیل همچنان مرجع مهمی است: 1. این مدل اصلیترین و مسلماً شناختهشدهترین مدل اولویتدهی به مسکن است. 2. این مدل، مهمترین مدل آزمون شده اولویتدهی به مسکن است. 3. در یک بررسی مروری بر روی 38 مطالعه درخصوص مسکنهای حمایتی، مدل پتوی به وضوح بالاترین امتیاز را کسب کرده است[17].
شکل زیر تفاوت «رویکرد پلکانی» با «اولویتدهی به مسکن» را نشان میدهد.
شکل 3. تفاوت رویکرد پلکانی با اولویتدهی به مسکن[17]
در زیرمجموعه رویکرد «اولویتدهی به مسکن»، سه نوع خدمات یا سه نوع اولویتدهی به مسکن را میتوان شناسایی کرد: «اولویتدهی به مسکن پتوی»، «اولویتدهی به مسکن اشتراکی»، «خدمات حداقلی اولویتدهی به مسکن»، که در ادامه ویژگیهای هریک ارائه میشود:
همانطور که در بالا هم ذکر شد مدل پتوی (PHF) در مواجهه با مشکلات مدل پلکانی ایجاد شد. مدل پلکانی سالهای زیادی در آمریکا و کشورهای اروپایی برای مواجهه با بیخانمانی استفاده میشد، بااینحال این مدل نتوانسته بود به بیخانمانیهای طولانیمدت پایان دهد. مدل PHF بر روی افراد بیخانمان که به بیماری روانی شدید، رفتارهای آسیبزا، جرمهای کوچک، استفاده از مواد مخدر و الکل، بیکاریهای دورهای یا ثابت، زندگی در پناهگاههای بیخانمانها و خیابان مبتلا هستند؛ کار میکند. این رویکرد خدمات روانپزشکی مواد مخدر و الکل، کار اجتماعی پزشکی و غیره را مستقیماً ارائه میدهد. گروه پشتیبانی در این مدل، امکان ارائه خدمات را بهصورت سیار دارد و افراد استفادهکننده از خدمات را در خانهها یا دیگر مکانهای توافق شده، مورد درمان و پشتیبانی قرار میدهد. خدمات PHF انتخاب قابلتوجه و قابلکنترلی را برای افراد بیخانمان از طریق دنبال کردن مدل کاهش آسیب قائل میشود؛ به این صورت که به آنها اجازه میدهد به نوشیدن الکل و استفاده از مواد مخدر ادامه دهند و اجباری برای ترک ندارد. افراد بیخانمان میتوانند از خدمات درمانی که توسط PHF ارائه میشود استفاده نکنند و در عین حال در خانههایی که توسط PHF فراهم شده باقی بمانند. این رویکرد «جدایی» مسکن از پشتیبانی و درمان نامیده میشود.[16]
4-3. اولویتدهی به مسکن اشتراکی
با گسترش نفوذ پتوی در آمریکا، بعضی از سازمانهای مردمنهاد، برخی از عناصر بنیادین پتوی را اتخاذ کرده و در مدل خدماتی پلکانی به کار بردند. در این مدل، ساختار فیزیکی خدمات پلکانی باقی میماند ولی در مسیری که فرد خدمات را دریافت میکند، تغییراتی ایجاد میشود؛ بنابراین اولویتدهی به مسکن اشتراکی، حاصل به کار بردن اصول اولویتدهی به مسکن پتوی در ارائه خدمات اشتراکی به بیخانمانها است. این رویکرد نیز مانند پتوی، انتخاب و کنترل قابلملاحظهای را برای دریافتکنندگان خدمات در نظر میگیرد؛ مانند انتخاب در دریافت نوع خدمات، یا انتخاب در ادامه با ترک مصرف الکل و مواد مخدر. اولویتدهی به مسکن اشتراکی اتاقهای تکنفره را بهصورت دائمی یا موقت برای افراد بیخانمان فراهم میکند و هیچ انتظاری از آنان برای ادامه برنامههای «آمادگی برای مسکن» که در رویکرد پلکانی ارائه میشود، وجود ندارد. در این مدل افراد بیخانمان و تیم درمان و پشتیبانی همه با هم در یک ساختمان یا یک محل هستند. در کل باید گفت برخی از خدمات اولویتدهی به مسکن اشتراکی بهعنوان نوعی خدمت جدید طراحی شده و برخی از خدمات نیز از مدل پلکانی الگوبرداری و البته منطبقسازی شده است[16].
4-4. خدمات حداقلی اولویتدهی به مسکن
خدمات بیخانمانی حداقلی هم در ایالاتمتحده و هم در اروپا وجود دارد که از گروه پشتیبانی سیار برای حمایت از افراد بیخانمان موجود یا بالقوه بیخانمانی، استفاده میکند. فلسفه این خدمات شبیه فلسفه پتوی است. این رویکرد مسکن فوری برای افراد بیخانمان فراهم کرده و آنها را در خانههای خودشان، با حداقل خدمات بیخانمانی و بهصورت سیار، پشتیبانی میکند. در انگلیس این خدمات حداقلی برای باز اسکان افرادی که قبلاً ساکنین طولانیمدت خوابگاههای بیخانمانی بودند، استفاده میشود. این خدمات سپس توسط ارائهدهندگان مسکن اجتماعی برای حل مشکلات مدیریت اسکان مانند عقب افتادن اجارهها، رفتارهای ناراحتکننده و رها کردن مسکن توسط بیخانمانها، استفاده شد. سپس خدمات اسکان اضطراری افراد بیخانمان را با دسترسی فوری به مسکن با حداقل خدمات، جایگزین کرد. سرانجام این خدمات فراتر از مسکن اجتماعی توسعه یافت و با استفاده از خانههای اجارهای خصوصی یا عمومی به یکی از مهمترین اشکال خدمات بیخانمانی در انگلیس تبدیل شد. HFL بهعنوان جایگزینی برای خدمات پلکانی که در پایان دادن به بیخانمانی با شکست مواجه شدهاند، استفاده میشود. از دیگر فعالیتهای این رویکرد تلاش برای جلوگیری از بیخانمان شدن افرادی است که هرگز بیخانمان نبوده ولی در معرض ریسک بیخانمانی قرار دارند. برای این منظور خدمات حمایتی سطح پایینی برای کمک به ارتقا ثبات مسکن ارائه میشود؛ مانند دو مدل قبلی، HFL انتخاب قابلتوجه و قابل کنترلی به افراد بیخانمان بهعنوان پیگیری بخشی از مدل کاهش آسیب ارائه میدهد. اگر افراد بیخانمان نخواهند از خدمات پزشکی و پشتیبانی استفاده کنند، یا ادامه استفاده از الکل و استفاده از مواد مخدر را انتخاب کنند، مسکن آنها در معرض تهدید قرار نمیگیرد[16]. در ادامه خلاصه تفاوت خدمات اولویت دهی به مسکن پت وی، اولویت دهی به مسکن اشتراکی و خدمات حداقلی اولویت دهی به مسکن در جدول زیر ذکر شده است.
جدول 5. تفاوت خدمات بین اولویت دهی به مسکن پت وی، اولویت دهی به مسکن اشتراکی و خدمات حداقلی اولویت دهی به مسکن [16]
|
خدمات ارائه شده |
اولویتدهی به مسکن پتوی |
اولویتدهی به مسکن اشتراکی |
خدمات حداقلی اولویتدهی به مسکن |
|
ارائه مسکن اجتماعی در اسرع وقت و در بخش اجارهای خصوصی |
بله |
خیر |
بله |
|
ارائه مسکن عمومی (اتاقهای یکنفره یا آپارتمانی) با امنیت تصدی مسکن |
خیر |
بله |
خیر |
|
اجبار افراد بیخانمان به ترک استفاده از مواد |
خیر |
خیر |
خیر |
|
اجبار افراد بیخانمان به ترک استفاده از الکل |
خیر |
خیر |
خیر |
|
اجبار افراد بیخانمان به استفاده از خدمات سلامتی بهداشتی |
خیر |
خیر |
خیر |
|
اتخاذ رویکرد کاهش آسیب |
بله |
بله |
بله |
|
استفاده از گروههای سیار برای ارائه خدمات |
بله |
خیر |
بله |
|
ارائه مستقیم خدمات دارویی و الکلی |
بله |
بله |
خیر |
|
ارائه مستقیم خدمات پزشکی و روانپزشکی |
بله |
بله |
خیر |
|
استفاده از کارگزاری خدمات برای تأمین منابع مالی |
بله |
بله |
بله |
|
پشتیبانی برای ارتقای مسکن ثابت |
بله |
خیر |
بله |
همانگونه که از نظر گذشت «اولویتدهی به مسکن» بهعنوان یک راهحل دائمی شناخته شده برای افراد بیسرپناه با نیازهای پیچیده که برای مدت طولانی از خدمات مسکن اضطراری استفاده کردهاند، شناخته شده است. شواهد بینالمللی نشان میدهد که خدمات اولویتدهی به مسکن بهعنوان جزئی از استراتژیهای مبارزه با بیخانمانی، واقعاً مؤثر بوده است. شواهد اثربخشی طرح اولویتدهی به مسکن، از سایر مداخلات مربوط به افراد بیخانمان قویتر است. اولویتدهی به مسکن تحول مثبتی را برای افرادی که نیازهایشان توسط سایر خدمات مربوط به بیخانمانی، برطرف نشده است، ایجاد کرده است. درحالیکه انعطافپذیری این رویکرد برای انطباق با شرایط محلی موردنیاز است، وفاداری به اصول اصلی آن نیز ضروری است. شواهد بینالمللی قوی در مورد اثربخشی این طرح وجود دارد. این طرح در شهرهایی از قبیل آمستردام، کپنهاگ، گلاسگو، هلسینکی، لیسبون، لندن، پاریس، وین، نیویورک و ونکوور و همچنین در مناطق روستایی در سراسر کانادا انجام شده است[17].
در اواخر دهه 1990 تحقیقات اجتماعی آمریکا که توسط دنیس کالان و همکاران انجام شد، نشان داد که گروه کوچکی از افراد بیخانمان با نیازهای بسیار زیاد وجود دارند که مدت طولانی و مکرر از خدمات بیخانمانی استفاده کردهاند، اما هنوز بیخانمانی آنها برطرف نشده است. خدمات پلکانی هم نتوانسته به بیخانمانی آنها پایان دهد. در مقابل تحقیقات نشان داد که «اولویتدهی به مسکن» در نیویورک، در پایان دادن به بیخانمانیهای طولانیمدت، نسبت به رویکرد پلکانی، موفقتر بوده است. نکته مهم، توجه به پرونده اقتصادی «اولویتدهی به مسکن» است. تمرکز بر هزینههای بالای بستری شدن مکرر و طولانیمدت، استفاده طولانی از فوریتهای پزشکی، تماس مداوم با خدمات بهداشت روان و سیستم عدالت کیفری، نشان میدهد که برنامههای رویکرد پلکانی مقرونبهصرفه نیست. در مقابل تحقیقات نشان داد که «اولویتدهی به مسکن» بهطور بالقوه سطح هزینه پایینتری را ایجاد میکند. بهطور مقایسهای، اولویتدهی به مسکن هزینه قابلتوجه کمتری نسبت به سایر خدمات دارد. آمار و ارقام مرکز «مسیری بهسوی اسکان» نشان میدهد هزینه این رویکرد در سال 2012، 57 دلار بهازای هر شب در مقایسه با هزینه 77 دلاری برای یکشب اقامت پناهگاه است.
بخش عمدهای از شواهد در مورد «اولویتدهی به مسکن»، نمونههای آمریکایی است که منشأ این طرح بوده است. همچنین شواهدی از اروپا و بهویژه از فنلاند نیز وجود دارد. اتحادیه اروپا و فرانسه در مقیاس بزرگ مدل «اولویتدهی به مسکن» را آزمون کردند. برای مثال «اول خانه اروپایی» یک پروژه آزمایش اجتماعی در چارچوب پیشرفت برنامه کمیسیون اروپا بود. این برنامه، بر روی 10 پروژه اولویتدهی به مسکن در شهرهای اروپایی انجام شد. فرانسه نیز آزمایشی اجتماعی با نام «اول خانه» برای آزمون اثربخشی خدمات اولویتدهی به مسکن برای افراد بیخانمان با بیماری روانی انجام داد. شواهد بسیار قوی در ایالاتمتحده وجود دارد که نشان میدهد خدمات PHF توانسته مسکن پایداری را به افراد بیخانمان مزمن با نیازهای حمایتی بالا و تاریخ طولانی بیخانمانی فراهم کند. شواهد محدودتری درباره خدمات CHF و HFL در موفقیت در تأمین مسکن پایدار برای بیخانمانها و دنبال کردن رویکرد کاهش آسیب وجود دارد. همچنین PHF موفقیت بیشتری را در فراهم کردن ثبات مسکن برای افراد «بیخانمان مزمن» نسبت به «خدمات پلکانی» نشان داده است. «خدمات پلکانی» مستلزم این است که افراد بیخانمان از یک سری «مراحل» قبل از دسترسی به خانه عبور کنند؛ که این اغلب مستلزم خودداری از مصرف الکل و مواد مخدر است. شواهد محکمی مبنیبر فقدان موفقیت رویکرد «پلکانی» در فراهم کردن مسکن پایدار برای افراد بیخانمان وجود دارد[16].
در یک مطالعه چهارساله در ایالاتمتحده که در آن 255 بیخانمان شرکت داشتند، نرخ تمایل به ماندگاری در برنامه «اولویتدهی به مسکن» 75 درصد بود، درحالیکه نرخ مشارکت در برنامههای درمانی 50 درصد بود[18]. اولویتدهی به مسکن بهعنوان بخشی از استراتژیهای ملی مقابله با بیخانمانی همچنین در کانادا، فرانسه، نروژ، دانمارک و فنلاند نیز به رسمیت شناختهشده است. در کانادا «اول خانه» یک پروژه پنج ساله (2013-2009) بود که بر روی افرادی با بیماری روانی که تجربه بیخانمانی و همچنین استفاده از اولویتدهی به مسکن را داشتند، انجام شد. در این طرح خانههای با امکانات معمولی در پنج شهر ونکوور، وینیپگ، تورنتو، مونترال و مونکتون، ایجاد شد. این طرح یک پروژه بزرگ بالغبر 110 میلیون دلار سرمایهگذاری بود. بیش از 1000 فرد بیخانمان به این خانهها منتقل شدند. بودجه طرح توسط کمیسیون بهداشت روان و وزارت بهداشت و درمان کانادا، تأمین شد. در این پروژه از یک گروه کنترل تصادفی دو هزار نفری از افراد بیخانمان که در پنج شهر ذکر شده و در طی دو سال زندگی میکردند نیز استفاده شد. نتایج نشان داد که اولویتدهی به مسکن نسبت به سایر رویکردها، در دستیابی به نتایج پایداری مسکن و بهبود کیفیت زندگی، موفقتر بوده است[17].
فرانسه نیز یکی از بزرگترین اقدامات را درخصوص اولویتدهی به مسکن در سال 2011-2016 در چهار شهر لیل، پاریس، تولوز و مارسی انجام داد. این طرح بهصورت ملی و توسط DIHAL انجام شد. مدل اولویتدهی به مسکن در فرانسه بسیار شبیه مدل پتوی در آمریکا بود. در این مطالعه 703 بیخانمان شرکت داشتند. 353 نفر در گروه مطالعاتی اولویتدهی به مسکن و 350 نفر نیز بهعنوان گروه کنترل بودند که از خدمات سنتی بیخانمانی استفاده میکردند. شرکتکنندگان بهطور متوسط 8.5 سال بیخانمان بودند، 79 درصد آنها اعتیاد داشته و 100 درصد آنها به بیماریهای روانی مانند اسکیزوفرنی و اختلال دوقطبی، مبتلا بودند. بعد از گذشت 2 سال از مطالعه، 85 درصد آنها هنوز در خانههای اولویتدهی به مسکن بودند. مدت اقامت در بیمارستان نیز 50 درصد کاهش یافته بود[17].
فنلاند نیز نتایج مثبتی را از اولویتدهی به مسکن تجربه کرده است. در سال 2008 استراتژیهای بیخانمانی ملی بر پایه مدل اولویتدهی به مسکن، بهعنوان یک رویکرد یکپارچه بین دولت، شهرداریها و سازمانهای مردمنهاد، بنیان گذاشته شد. ساخت و خرید مسکن یکی از اهداف برنامههای ملی فنلاند برای کاهش بیخانمانی طولانیمدت بود. جنبه اصلی برنامه، تبدیل گسترده پناهگاهها و خوابگاهها به مسکنهای حمایتی بود. برای مثال آخرین خوابگاه بزرگ برای افراد بیخانمان در هلسینکی که شامل فضایی برای 250 تخت بود، به هشتاد مسکن مستقل تبدیل شد. همچنین خدمات پشتیبانی در محل برای پاسخگویی به نیازهای افراد، طراحی شد. با این طرح بخش قابلتوجهی از بیخانمانیهای طولانیمدت از بین رفت. اکنون سیاست ملی متمرکز بر پیشگیری از بیخانمانی توسط دولت از 2016 آغاز شده است[17].
اولین پروژه اولویتدهی به مسکن در ایرلند و در شهر دوبلین در طول سه سال (2011-2014) با همکاری بین دولت و چهار آژانس داوطلب که مجری خدمات بیخانمانی در دوبلین بودند، انجام شد. این پروژه بر روی 30 کارتنخواب و براساس مدل پتوی در نیویورک صورت گرفت. در این طرح، افراد با حقوقی شبیه حقوق مستأجرین خصوصی، صاحبخانه میشدند. پروژه آزمایشی بهعنوان بخشی از ارزیابی گسترده در اروپا انجام شد که هدف آن بررسی این امر بود که مدل اولویتدهی به مسکن چگونه میتواند درزمینه اروپایی مورداستفاده قرار گیرد. این آزمایش شامل پنج سایت آزمایشی (آمستردام، بوداپست، کپنهاگ، گلاسکو و لیسبون) و پنج سایت همتا (دوبلین، جنت، گوتنبرگ، هلسینکی و وین) بود. ارزیابی پروژه نشان داد که کاربران اولویتدهی به مسکن، سطح قابلتوجه و بزرگتری از ثبات در مسکن، نسبت به گروه همتایی که از خدمات قبلی بیخانمانی استفاده میکردند، نشان دادند. درصد موفقیت طرح اولویتدهی به مسکن در ثبات اسکان بین 80 تا 85 درصد بود، درحالیکه این رقم برای کسانی که از مدل پلکانی یا مراقبت مداوم استفاده میکردند، 50 درصد بود. پروژه اولویتدهی به مسکن در دوبلین به افراد بیخانمانی که سالهای زیادی کارتنخواب بودند یا در پناهگاه و خوابگاه نگهداری میشدند، پایان داد. همچنین مشارکتکنندگان در این طرح سطح بالاتری از سلامت جسمی و روحی و ادغام اجتماعی را نشان دادند. موفقیت چشمگیر این پروژه منجر به ایجاد جریان اصلی خدمات اولویتدهی به مسکن در 2014 در دوبلین شد[17]. در ادامه مدل پتوی در آمریکا و همچنین دو مدل اولویتدهی به مسکن در فنلاند و ایرلند با تفصیل بیشتری معرفی میشود.
در ابتدا رایجترین مدل مورد استفاده در ایالاتمتحده، مدل درمان مداوم و خطی (CC) بود که برگرفته از مدل پلکانی است. در این مدل مراجعهکننده بهتدریج بهبود مییابد و برای این منظور باید مراحلی را طی کند تا از پناهگاه به مسکن موقت و بعد اقامت دائم، دست یابد. به دست آوردن مسکن دائمی غالباً با مشارکت در درمان همراه است، اما برای فردی با اختلالات پزشکی یا وابسته به مواد، طی کردن این مراحل آسان نیست. بسیاری از افراد در این زمینه شکست میخورند و دوباره به ورطه بیخانمانی میافتند. بر این اساس اولویتدهی به مسکن پتوی بهعنوان جایگزینی برای مدل خطی یا پلکانی ارائه شد. در این مدل، دریافت مسکن بهعنوان نقطه شروع در نظر گرفته میشود. در این مدل رویکرد کاهش آسیب اتخاذشده و بهخود تعیینکنندگی مراجعهکننده و اهمیت ارزشها و نگرشهای مشتری توجه میشود. گروه هدف این طرح افرادی هستند که بیماری روانی شدید دارند و یا مدت زیادی بیخانمان بودهاند. مراجعهکنندگان دو تعهد اصلی نیز باید به سازمان پتوی بدهند: 1. پرداخت اجارهبها (30 درصد درآمد ماهانه) که بهطور خودکار به حساب پتوی میرود. 2. بازدیدهای هفتگی توسط تیم پشتیبانی. البته در فرایند درمان، اولویتهای مشتری محور و انعطافپذیری در خدمات در سرلوحه کار است. فلسفه کلی در این مدل پشتیبانی این است که به جای اینکه به افراد گفته شود چهکار کنند، بهطور مداوم از آنها سؤال شود که تیم پشتیبانی چهکارهایی میتواند برای آنها انجام دهد. بازدیدهای خانگی فرصتی برای تیم پشتیبانی فراهم میکند که اطلاعات و ایده در مورد نوع کمکهایی که مشتریان نیاز دارند، کسب کنند؛ به جای اینکه برنامه درمانی واحد و از پیش تعیینشدهای را برای آنها داشته باشند[11].
افراد بهطور متوسط بعد از درخواست به پتوی دو هفته منتظر میمانند. پتوی، مسکن را از بازار اجاره خصوصی، تأمین میکند. با کمک این سازمان، موانع افراد بیخانمان برای دسترسی به اجاره خصوصی کاهش مییابد. پتوی باهدف قرار دادن بیخانمانهای مزمن، مواجهات مالی آنها را کاهش میدهد. تشخیص بالینی بیماری روانی، همراه با وضعیت بیخانمانی مزمن، به این معناست که مشتریان پتوی واجد شرایط برای دریافت کوپن مسکن 8 دولت فدرال هستند. از این کوپنها برای پرداخت اجارهبها استفاده و بهطور خودکار به پتوی منتقل میشود. پرداخت اجارهبها یک فرایند خودکار است و مصرفکنندگان نمیتوانند به آن دسترسی داشته باشند. این امر احتمال تأخیر در پرداخت اجاره و ریسک مالی صاحبملک را هم به حداقل میرساند و فضایی را فراهم میکند که صاحبان ملک، مشتاقانه ملک خود را در اختیار پتوی قرار دهند. همچنین به این معناست که پتوی همیشه بودجهای برای پرداخت به مالکان دارد[15].
کوپن مسکن هشت، یک یارانه دولتی به افراد کمدرآمد برای پرداخت اجاره مسکن در ایالاتمتحده است. تحت این برنامه افراد کمدرآمد، یک واحد برای اسکان در بخش خصوصی یا بخش ویژه مسکن 8 پیدا میکنند، تفاوت بین اجاره واقعی که توسط صاحبخانه تعیین شده و مبلغی که توسط این کوپن تعیین میشود، باید توسط خود فرد پرداخت شود. پتوی اختیار این امر را دارد که در صورت بروز مشکلات، خدمت گیرندگان را به مکان دیگری منتقل کند. به جای اینکه وقتی افراد با مشکل مواجه میشوند، دوباره به بیخانمانی بازگردند، برنامههای پتوی بهطور فعال تلاش میکند تا مشکلات را برطرف کند یا به خدمت گیرندگان، برای دسترسی به مسکن جایگزین کمک کند. پتوی همچنین با بهرهگیری ترکیبی از سه استراتژی مدیریت اجاره، اجاره اجباری و اجاره خودکار قادر به حفظ مسکن در مواقعی است که افراد بهطور موقت حضور ندارند (برای مثال در بیمارستان یا زندان هستند)[15].
4-6. اولویتدهی به مسکن در فنلاند
در فنلاند 9 سازمان و نهاد درگیر پروژه اولویتدهی به مسکن هستند: وزارت محیطزیست، وزارت امور اجتماعی و بهداشت، وزارت دادگستری، مرکز امور مالی و توسعه مسکن فنلاند (ARA)، اتحادیه ماشین الات فنلاند (RAY)، مراکز تحریم جرائم، شهرداریها، سازمانهای غیردولتی و دیگر نهادهای ارائهدهنده خدمات و بنیادY. برنامه کاهش بیخانمانیهای بلندمدت در طول سالهای 2008 تا 2011، براساس تصمیم دولت فنلاند در 14 فوریه 2008 تنظیم شد. توافقنامه برای اجرای این برنامه، توسط مقامات دولتی و ده شهر شرکتکننده در آن امضا شد و از اول سپتامبر 2008 به مرحله اجرا درآمد[19]. در فنلاند دولت بودجهای را برای کاهش بیخانمانی، با ایجاد مسکن ارزانقیمت که مهمترین روش برای مبارزه با این پدیده اجتماعی است، اختصاص داده است. بر این اساس در شهرهای مختلف فنلاند، آپارتمانهایی با هزینه یارانهای و با قیمت مناسب ساخته شد. مرکز مالی و توسعه مسکن فنلاند (ARA) نقش اصلی را در سیاستهای بیخانمانی ایفا میکند. مرکز مالی و توسعه مسکن، کمکهای مالی و تضمینهایی را برای ساخت مسکن شامل ضمانت و یارانه دولتی جهت ساخت مسکن اجتماعی، اعطای یارانه برای ارتقای شرایط مسکن گروههایی با نیازهای خاص مانند افراد بیخانمان، ناتوان، معلول و دانشجویان (10 تا 50 درصد هزینههای سرمایهگذاری) و کمک هزینه برای خدمات و مشاوره مسکن (حداقل تا 35 درصد هزینهها) ارائه میدهد[17].
در فنلاند اقدام و هماهنگی برای اجرای برنامه ملی کاهش بیخانمانی طولانیمدت، توسط وزارت محیطزیست با مشارکت مرکز تأمین مالی و توسعه مسکن (ARA) در تابستان 2011 انجام پذیرفت[19]. این مرکز مجاز به پرداخت یارانه 80 میلیون یورویی جهت سرمایهگذاری برای مسکن گروههای ویژه در طول دوره برنامه بود. در اواخر سال 2011 مرکز تأمین مالی و توسعه مسکن برای ساخت و نوسازی 1425 آپارتمان برنامهریزی کرده بود که 939 مورد آن ساختوساز و 603 مورد بازسازی یا خرید بودند. درمجموع حدود 58 میلیون یورو برای این پروژهها بهعنوان کمک هزینه سرمایهگذاری، از سمت مرکز تأمین مالی و توسعه مسکن اعطا شد. وزارت رفاه اجتماعی و بهداشت هم به همه شهرهای درگیر در برنامه، یارانه برای استخدام کارکنان پشتیبانی اعطا کرد. درمجموع 10.3 میلیون یورو به این منظور اعطا شده است و در کل 205 نفر از کارکنان حمایتی جدید برای پشتیبانی از خدمات بیخانمان استخدام شدند[17].
در طول برنامه، اتحادیه ماشین اسلات فنلاند (RAY) نیز در تأمین بودجه دو سازمان غیردولتی برای پشتیبانی از افراد تازه آزادشده از زندان مشارکت داشت. همچنین خانههای جدید توسط این اتحادیه برای محکومین سابقهدار خریداری شد. تقریباً یکسوم افرادی که از زندان آزاد میشوند و همچنین یکسوم افرادی که آزادی مشروط میگیرند، بیخانمان هستند. در این پروژه آژانس تحریم جنایی نیز شرکت داشت. از دیگر اقدامات اتحادیه ماشین اسلات فنلاند تأمین اعتبار برای پروژه مسکن جوانان بود. این کار با همکاری دولت، شهرداریهای درگیر در برنامه، کلیسا و سازمانهای مردمنهاد انجام شد. سازمان همکار نیز «اتحادیه کارگاه ملی» بود که مسئولیت اجرای پروژه «شروع زندگی بهتر» را در پنج شهر بهعهده داشت. نقطه شروع پروژه اصول اولویتدهی به مسکن بود. اهداف کمی، ایجاد 500 خانه و خدمترسانی به 500 جوان بود. گروه هدف این پروژه جوانان 16 تا 25 سال بودند که بحران مسکن را برای شروع زندگی تجربه کرده بودند. مبلغ یارانه برای این پروژه توسط مسکن جوانان تأمین شد. وزارت امور اجتماعی و بهداشت نیز متصدی تأمین نیروی انسانی این طرح به مدت 10 سال شد. برنامه تبدیل پناهگاهها بهعنوان بخشی از طرح اولویتدهی به مسکن در فنلاند انجام پذیرفت[17].
همچنین فنلاند بهشکل سنتی دارای یک بخش گسترده و غیرانتفاعی و داوطلبانه است. سازمانهای مختلفی مانند بنیاد Y، مدتهاست که بر روی بیخانمانی کار میکنند، علاوهبر این سهم سازمانهایی که براساس برنامه ملی برای تولید مسکن در کاهش بیخانمانی مشغول فعالیت هستند، در حال افزایش است. شهرداریها نیز در یازده شهر فنلاند که درگیر بیخانمانی بودند، برنامههای عملیاتی خود را متناسب با اهداف و اقدامات ملی درخصوص اولویتدهی به مسکن، پیشنویس کردند. برخی از سازمانهای غیردولتی نیز مسئول اجرای پروژههای مجزا بهعنوان بخشی از برنامهها باهدف ارتقای شرایط مسکن زندانیان آزادشده و جلوگیری از بیخانمان شدن جوانان هستند[17].
علاوهبر موارد ذکر شده در فنلاند یک تیم پشتیبانی سیار (LIITU) به ساکنین اولویتدهی به مسکن، خدمات حمایتی ارائه میدهد. LIITU یک مدل خدماتی است که توسط شهرداری ایجاد شد. در این مدل دو روانپزشک، دو پرستار و دو پرستار حرفهای در یک تیم خدمات سیار مشارکت میکنند. این تیم به ساکنین خانههای اولویتدهی به مسکن، خدمات میدهد و بر اینکه ساکنین چهکار میکنند، نظارت دارد. در این مدل افراد تشویق میشوند که وارد فعالیتهای معنیدار شوند. همچنین ارائهدهندگان خدمات در این مدل، از زندگی روزمره ساکنین اولویتدهی به مسکن؛ مانند تمیز نگهداشتن آپارتمان و رعایت بهداشت شخصی و تغذیه حمایت میکند. هدف این مدل کمک به افراد تازه وارد به آپارتمانهای شخصی، برای مواجهه با چالشهای شرایط جدید است[17].
مدل اولویتدهی به مسکن در فنلاند، تقریباً همزمان با آمریکا شروع شد، اما مسیرهای متفاوتی را با مدل آمریکایی طی کرد. این مدلها دو تفاوت با هم دارند؛ در فنلاند، ساکنین خودشان اجاره پرداخت میکنند؛ اما در ایالت متحده 30 درصد از درآمد ساکنین بهطور خودکار به صاحبخانه یا سازمان مسئول پرداخت اجارهها داده میشود. تفاوت دیگر در چگونگی پشتیبانی است که برای ساکنین ترتیب دادهشده است. برخلاف ایالات متحده در فنلاند، گروههای چند حرفهای بزرگ، بهطور خودکار و از قبل برای آموزش ساکنین، کنار هم قرار نمیگیرند، در عوض حمایتها برای ساکنین، مطابق با نیازهایشان ارائه میشود و از خدماتی که از قبل در جامعه وجود داشته استفاده میشود. البته چنین چیزی با توجه به استاندارد بالای خدمات سلامتی و اجتماعی امکانپذیر است[17].
4-7. اولویتدهی به مسکن در ایرلند
در ایرلند چهار دستگاه و نهاد درگیر پروژه اولویتدهی به مسکن هستند: وزارت مسکن، وزارت بهداشت، سازمانهای مردمنهاد و صندوق اصلاح خدمات (SRF). بودجه اولویتدهی به مسکن در ایرلند توسط وزارت مسکن، به موجب بخش 10 قانون مسکن مصوب 1988 تأمین میشود. این بودجه در سال 2018 بیش از 4.1 میلیون یورو بود. همچنین وزارت مسکن متعهد است تا حمایت و ترغیب مقامات محلی را برای اطمینان از املاک مناسب برای تأمین اولویتدهی به مسکن جلب کند. برای تأمین این طرح دولت متعهد شد 6 میلیون یورو برای بازسازی و تحویل 50.000 مسکن اجتماعی در ایرلند هزینه و تا پایان سال 2021 این پروژه را تحویل دهد.
وزارت بهداشت (HSE) هم بودجه خدمات سلامت و مراقبتهای اولیه را برای مشتریان اولویتدهی به مسکن در زمینه سلامت روحی و ترک مواد، تأمین میکند. بخشی از حمایتهای بهداشتی و خدمات پشتیبانی، متناسب با نیازهای ساکنین اولویتدهی به مسکن نیز، توسط سازمانهای مردمنهاد تأمین میشود. صندوق اصلاح خدمات (SRF) نیز به ابتکار وزارت بهداشت و برای کمک به پروژه اولویتدهی به مسکن در مناطق شهری تأسیس شد. این صندوق مجری خدمات بهداشتی، فعالیتهای وزارت مسکن و برنامهریزی، اقدامات دولت محلی و اقدامات بشردوستانه برای بیخانمانان ایرلند است. هدف این سازمان، پیکرهبندی مجدد خدمات برای انسجام بیشتر حمایتهای فردمحور، با شفافیت بیشتر، مقرونبهصرفهتر و همچنین همگام با خطمشیهای دولت است. توسعه و بهبود پشتیبانیهای بهداشتی برای مستأجرین اولویتدهی به مسکن، جهت درمان مشکلات روحی و روانی آنها و تأمین مسکن پایدار و همچنین تقویت مسیرهای درمان و جلوگیری از استفاده بیش از حد از خدمات بیمارستانها، از دیگر اهداف این سازمان است[17].
همچنان که بررسیها نشان میدهد مسئله آسیبدیدگان اجتماعی و گروهها و اقشار آسیبپذیر مورد توجه قوانین مختلف بوده است. اما بهرغم ماهیت پیشگیرانه و درمانگرایانه اسناد و قوانین بالادستی در ایران، مسائلی از قبیل بیخانمانی و تکدیگری رؤیتپذیرتر شده است. هرچند در قوانین ذکر شده میتوان توجه نسبی قانونگذار به مسئله آسیبدیدگان اجتماعی بهویژه بیخانمانی را استنباط کرد، اما مهمترین مصوبهای که از آن پیگیری مسئله بیخانمانی و متکدیان استنباط شده و اکنون مبنای عمل دستگاههای مجری است، مصوبه شورای عالی اداری (1378) با عنوان «طرح شناسایی و جمعآوری افراد متکدی» است. با وجود تلاشهایی که در نهادهای قانونگذار برای تصویب قانون جدید در این زمینه انجام شده است، اما تاکنون این مصوبه مبنای عمل دستگاههای اجرایی بوده است.
مطالعه تجارب سیاستگذاری و اجرا در حوزه کنترل و کاهش بیخانمانی در کشور حاکی از آن است که سازوکارهای اجرایی متناسب با دو مدل معرفیشده (پلکانی و مسیر) در مواجهه با بیخانمانی در جهان، پیاده نشده و تجلی مصوبه مذکور، صرفاً تأسیس مراکزی (سامانسراها و مددسراها) برای ارائه خدمات به افراد بیخانمان بوده است. این رویه مواجهه با بیخانمانی در کشور هم در ساحت تقنینی و هم در ساحت اجرا با کاستیهایی مواجه است؛ که در ادامه به برخی از کاستیهای آن اشاره میشود:
بهرغم وجود قوانین فوق، در ماده (9) طرح شناسایی و جمعآوری متکدیان مصوبه شورای عالی اداری در سال 1378 چنین آمده است «افراد موضوع این مصوبه درصورتیکه پس از انجام اقداماتپیشبینی شده در مواد (6، 7 و 8) به تکدی بپردازند، پس از جمعآوری بهعنوان متهم جهت تعیین تکلیف در اختیار مراجع قضایی قرار خواهند گرفت».
آنچنان که پیداست دستگاه مجری در ساماندهی آسیبدیدگان اجتماعی مخصوصاً متکدیان دچار سردرگمی است، هرچند در مصوبه مذکور تلاش کرده است در موادی، اقداماتی جهت حمایت از آسیبدیدگان اجتماعی در نظر بگیرد؛ اما از یکسو، قوانین بالادستی بر مجرمانه بودن عمل تکدی تصریح کرده است و ازسوی دیگر، مصوبه مذکور نیز همچنان بر مجرمانه بودن عمل تکدی تأکید دارد و فرد متکدی را متهم دانسته است، بیآنکه توجهی به تمایز عمل کجروانه از مجرمانه داشته باشد.
بر همین اساس، هرچند شهرداریها مسئولیت اسکان متکدیان را دارند اما کلیت اجرای مصوبه مذکور به معاونان سیاسی و امنیتی استانداریها و نیروهای انتظامی برای جمعآوری آنها سپرده شده است. همین امر باعث شده تا در عمل دیدگاه مجریان نیز، دچار سردرگمی شود. بنابراین؛ پیشفرض مصوبه این است که افراد جمعآوریشده مجرماند، مگر اینکه در مجتمعهای اردوگاهی خلاف آن آشکار شود. یا در بهترین حالت پیشفرض این است که اکثر افرادی که گردآوری خواهند شد، متکدیاند و گروههای دیگر نیاز به سازوکار جداگانهای ندارند. در هر دو حالت گنجاندن گروههای مختلف غیر مجرم در مصوبهای ذیل عنوان تکدیگری حاکی از درک نادرست از موضوع و غلبه نگاه جرمانگارانه دارد. به تأسی از این رویکرد، افراد بیخانمان دارای نقص شخصیتی تلقی میشوند و بیخانمانی آنها معلول همین ویژگی است؛ درحالیکه الگوهای موفق جهانی با رویکرد کاهش آسیب به این موضوع ورود کردهاند. ملاحظات جرمانگارانه نسبت به مسئله بیخانمانی باعث شده است؛ اغلب بهخاطر قوانین سختگیرانه مانند درمان اجباری و پرهیز از مصرف مواد، بهطور موقت یا دائم از فرایند درمان اخراج شوند. درحالیکه اداره موفق این فرایند، به سازمان و کارکنان تخصصی با رویکرد اجتماعی ـ روانی نیاز دارد.
مرور مطالعات و استنباط از قوانین و مقررات مرتبط با این حوزه نشان میدهد که سازوکارهای مقابله با مسئله بیخانمانی در کشور با مسائل و مشکلاتی هم در شناسایی ریشهها و علل و هم در ارائه حمایتهای اجتماعی پایدار مواجه است. بیشتر برداشتها درخصوص علل این مسئله، بر روی عوامل فردی و روانی این موضوع متمرکز شدهاند؛ حتی در نوع برخورد و نحوه درمان نیز بیشتر بر کاستیها و مشکلات فردی تأکید میشود. این درحالی است که تنزل دادن بیخانمانی صرفاً به مشکلات فردی و روحی افراد و در نظر نگرفتن ساختارهای تولیدکننده آن، سادهانگاشتن این پدیده است. این نگاه تقلیلگرا باعث شده است تلاشها و هزینههای مبارزه با بیخانمانی خنثی و بیاثر شود. فردی انگاشتن مسئله بیخانمانی ضمن اینکه رویکرد مواجهه با بیخانمانی را تعیین میکند، منجر به خلأهای قانونی (بهویژه در تأمین زیرساختها) و ضعف عملکرد میشود. ازجمله پیامدهای تکبعدی دیدن ریشههای بیخانمانی و فروکاستن علل آن به صرف ویژگیهای فردی اشخاص، تکمیل نشدن زنجیره حمایتهای اجتماعی و بازدهی ضعیف و گاهی ناکارآمد نهادهای مسئول و متولی، خستگی و فرسودگی نیروهای فعال و باانگیزه در مبارزه با بیخانمانی است که درنهایت تجلی این امر را میتوان در سازوکارهای حمایتی ناقص و ناپایداری دید که در چرخه تکراری شناسایی، جذب و پذیرش، نگهداری و خروج از مراکز نگهداری (سامانسراها و گرمخانهها) خلاصه شده است. تعدد این ارجاعات مکرر، واژگانی از قبیل «مورد تکرار» و «مددجوی رسوب شده» را در ادبیات ساماندهی بیخانمانها نیز وارد کرده است. نتایج این رویه تکراری حاکی از آن است که مراکز نگهداری به هدف اصلی ساماندهی دست نیافتهاند. بهطوریکه بنابر گزارشهای موجود، میزان موفقیت الگوی مرسوم در مبارزه با بیخانمانی در کشور در مقایسه با الگوهای رایج جهانی بسیار ضعیف برآورد میشود. گرچه تجارب جهانی به اثربخشی مدل پلکانی با تردید نگاه میکنند، ولی در این مدل به فرایند درمان بهعنوان یک بسته کامل نگریسته شده که در آن فرد پس از طی کردن مراحلی میتواند به مسکن دائم که توسط دولت یا نهادهای مردمنهاد تهیه شدهاند، دست یابد. ولی در نوع مواجهه با بیخانمانی در ایران این بسته درمانی تقریباً هیچگاه کامل نمیشود و افراد بیخانمان بعد از چند روز یا چند ماه نگهداری در مراکز مربوطه دوباره به خیابان بازمیگردند. علاوهبر این در رویکرد اول مسکن، بهجای اینکه برنامه درمانی واحد و از پیش تعیین شدهای را برای بیخانمانها داشته باشند، توجه به نیازها و خواست جامعه هدف در اولویت است. این درحالی است که در تجربه ایران یک دستورالعمل یکسان برای گروههای مختلف جنسیتی، سنی و فرهنگی اجرا میشود و توجه لازم به نیازهای زنان، مردان و گروههای سنی صورت نگرفته است.
براساس الگوهای موفق مواجهه با بیخانمانی، بهنظر میرسد که رویکرد مطلوب، «مدل اولویتدهی به مسکن» است. این مدل نیز گونههای مختلفی دارد و هر کشوری بسته به زیرساختها و امکاناتش میتواند آن را انتخاب کند؛ اما چیزی که در این مدل بهعنوان اصل مبنایی باید حفظ شود، نگاه ساختاری به علل بیخانمانی و در نظر گرفتن مسئله مسکن است؛ بنابر این الگو، هر برنامهای در درجه اول باید تهیه مسکن را برای بیخانمانان در دستور کار قرار دهد. «اولویتدهی به مسکن» به افراد کمک میکند، ابتدا جایی برای زندگی داشته باشند، بعد در صورت نیاز و تمایل، حمایت و درمان دریافت کنند. فلسفه کلی در این مدل، پشتیبانی این است که به جای اینکه برنامه درمانی واحد و از پیش تعیینشدهای را برای بیخانمانها داشته باشند و به افراد گفته شود چهکار کنند، بهطور مداوم از آنها سؤال میشود که گروه پشتیبانی چهکارهایی میتواند برای آنها انجام دهد.
کشورهای مختلف به شیوههای متفاوتی این مدل را پیاده کردهاند. آنچه در همه این تجارب مشترک است، همراهی دولت با وزارت راه و شهرسازی، وزارت بهداشت و سازمانهای مردمنهاد برای تهیه مسکن است. این درحالی است که در مصوبه قابل استناد در کشور عملاً تکلیفی برای وزارت راه و شهرسازی و بهداشت بهعنوان مهمترین متولیان در این زمینه و سازوکارهای اجرایی همکاری با سازمانهای مردمی تعریف نشده است و بیشتر ماهیت برونسپاری آن در قالب فعالیتهای پیمانکارانه غالب است.
با ابتنا به چالشها و کاستیهای تقنینی، نظارتی و اجرایی در حوزه مبارزه با بیخانمانی و نتایج این رویه تکراری در مقایسه با مدلهای موفق جهانی، الگوی مرسوم مراکز نگهداری در کشور نهتنها اثربخشی لازم را نداشته است؛ بلکه به هدف اصلی ساماندهی نیز دست نیافتهاند. برای این منظور توجه به ملاحظات سیاستگذاری زیر لازم است:
رفع خلأهای قانونی مربوط به مسئله آسیبدیدگان اجتماعی: باوجود اینکه در ماده (80) قانون برنامه ششم و ماده (84) قانون برنامه هفتم توسعه به مقوله مقابله با آسیبهای اجتماعی و توانمندسازی آسیبدیدگان اجتماعی اشاره شده است؛ اما همچنان این حوزه با خلأ قانونی مواجه است. لذا با عنایت به ضعفها و کاستیهای قانونی درخصوص مسئله آسیبدیدگان اجتماعی، تصویب قانونی جامع در این حوزه، ضروری بهنظر میرسد. بهطوریکه با لحاظ کردن تجارب موفق جهانی در زمینه ساماندهی بیخانمانها، و با در نظر گرفتن کاستیهای تقنینی، نظارتی و اجرایی در کشور، خلأهای قانونی مرتبط با آن را احصاء و در قالب طرح و یا لایحه در مجلس شورای اسلامی پیگیری شود.
توجه به درسآموختههای جهانی: در تدوین پیشنویس قانون، مربوط به آسیبدیدگان اجتماعی، استفاده از ظرفیت تجارب جهانی و الگوهای موفق از قبیل اقدامات سازمانهای غیرانتفاعی پتوی و بنیاد Y و همچنین بازنگری در الگوهای مرسوم و جاری در کشور ضروری است.
در نظر گرفتن علل و زمینههای تولیدکننده مسئله: در تدوین قانون، توجه به علل و زمینههای ساختاری تولیدکننده مسئله بسیار ضروری است. زیرا مسائل مربوط به آسیبدیدگان اجتماعی محصول کژکارکردی نهادهای اجتماعی دیگری است که پیامد آن در ظهور آسیبهای اجتماعی در سطح فردی قابل مشاهده است. این درحالی است که تاکنون توجه به این حوزه بیشتر فروکاستن علل به سطوح فردی بوده است و از مشکلات مربوط به حوزه مسکن، اشتغال، مهاجرت، تورم و مسائل خانواده و غیره غفلتشده و راهحل مسئله به برخی اقدامات حمایتی ناپایدار و جرمانگارانه محدود شده است.
تغییر رویکرد جرمانگارانه به کاهش آسیب: اصلاح رویکرد مواجهه با مسئله بیخانمانی مهمترین امر تأثیرگذار در فرایندهای مواجهه است. زیرا تلقی مجرمانه داشتن از آسیبدیدگان اجتماعی جدای از اینکه نوعی انگزنی و خارج کردن افراد از جامعه است بلکه فراهمکننده بستری برای ظهور دستهها، گروهها و خردهفرهنگهای غیررسمی است که اغلب، در فرایند درمان و بازتوانی قرار دادن این افراد بسیار سخت، دشوار و پرهزینه خواهد بود. ازاینرو در دستور کار قرار دادن رویکرد کاهش آسیب و مواجهه تخصصی اجتماعی ـ روانی و اصلاح رویههای جرمانگارانه و همچنین شناسایی نیازمندان واقعی و تفکیک آنها از باندها و گروههای متکدی حرفهای، ولگرد و غیره بسیار ضروری است.
ایجاد سازوکارهای لازم در تقویت هماهنگی نهادهای حمایتی: تعدد نهادهای حمایتی و نبود پنجره واحد در حمایت از آسیبدیدگان اجتماعی، از یکسو، موازیکاری و گاهی کمکاری و ازسویدیگر، ضعف در کارایی نهادهای حمایتی را ایجاد کرده است. این مسئله نیازمند ایجاد سازوکاری دقیق، کارشناسی و نظارتپذیر در واگذاری مسئولیتها به نهادهای متولی در انجام امور حمایتی است. در این راستا لحاظ کردن رویکرد پایه در زمینه تأمین زیرساختها توسط نهادهای تخصصی با همکاری سازمانهای غیرانتفاعی و بهره گرفتن از سازوکارهای حمایتی کارا ضروری است. زیرا حمایت از آسیبدیدگان اجتماعی، طیف وسیعی از خدمات تخصصی از قبیل خدمات رفاهی، بهداشتی تا مددکاری، اشتغالزایی و مسکن را دربرمیگیرد. این گستره وسیع نیازها، همکاری وزارتخانهها و سازمانهای تخصصی و غیرانتفاعی در رسیدگی به این موضوع را اجتنابپذیر کرده است. علاوهبراین، یکی از مهمترین مسائل پیشروی ساماندهی بیخانمانها و متکدیان مسئله ساماندهی اتباع است که به معضل جدی در این زمینه تبدیل شده است و حل این موضوع در گروی تعیین تکلیف جدی درخصوص بیخانمانها و متکدیان خارجی و همکاری دستگاههای مسئول در این مورد است.
تقویت سازوکارهای حمایتی پایدار و خلاقانه: اگرچه در طی این سالها حمایتهای مقطعی از آسیبدیدگان اجتماعی به عمل آمده است؛ اما آنچه اکنون ملاحظه میشود تکمیل نشدن زنجیره حمایتهای اجتماعی و بازگشت مجدد افراد به چرخه آسیب است. ازاینرو تغییر سازوکار حمایتهای اجتماعی از صِرف نگاه درمانی و نوانخانهای، به ارائه خدمات پایه از قبیل مسکن، تأمین نیازهای بهداشتی و درمانی و مهارتآموزی و ایجاد انگیزه در خروج از وضعیت نابسامان خود، ضروری است. علاوهبراین، برای هدفمند و پایدار نمودن مکانیسمهای حمایتی نیازمند آگاهی لازم نسبت به افراد آسیبدیده و در معرض آسیب هستیم که این امر در گرو شناسایی گروههای اجتماعی مختلفی است. از یکسو شناسایی دقیق افراد در معرض آسیب، عاملی مؤثر برای ارائه خدمات روانی اجتماعی در جهت پیشگیری است که تاکنون این حوزه کمتر مورد توجه واقع شده است؛ و ازسوی دیگر شناسایی افراد آسیبدیده متکدی و بی خانمان و... که فاقد مدارک هویتی هستند نیازمند تأمین زیرساختهای شناسایی و تعیین و تعریف مدارک هویتی است. در این زمینه راهاندازی سازوکارهای شناسایی هویتی از طریق اسکن عنبیه میتواند تا حدودی رافع این مسئله باشد.
اصلاح سازوکارهای اجرایی و استفاده از ظرفیت سازمانهای مردمنهاد در چارچوب وظایف و رسالتهای اصلی آنها: ضعف سازوکارهای اجرایی و واگذاری فعالیتهای حمایتی به پیمانکاران ازجمله ضرورتهای اصلاح رویههای اجرایی است. چراکه فعالیتهای انجام شده در این زمینه با نواقص و کاستیهایی همراه است. بیشتر فعالیتهای مربوط به این امر توسط پیمانکاران انجام میگیرد که در ظاهر نقش سازمانهای مردم نهاد را دارا هستند و منطقاً باید غیرانتفاعی باشند، اما در عمل به مراکزی انتفاعی تبدیل شدهاند که موجودیت خود را به تداوم چرخه باطل جمعآوری و رهاسازی بیخانمانها گره زدهاند. ازاینرو باید ضمن اصلاح سازوکارهای واگذاری خدمات حمایتی، جایگاه سازمانهای مردمنهاد بهعنوان سازمانی داوطلبانه و غیرانتفاعی در این زمینه مشخص شود و صرفاً در چارچوب وظایف و رسالتهای اصلی آنها از ظرفیتشان استفاده شود.
تقویت نظارت تخصصی بر فعالیت دستگاههای فعال در زمینه مسائل آسیبدیدگان اجتماعی: فعالیت در نهادهای حمایتی، نیازمند تخصص و مهارتهایی است که لازمه موفقیت و کارایی در آن حوزه است. اما نکته بااهمیت در این زمینه تقویت سازوکارهای نظارتی بر فعالیتهای این مجموعه است. اگر چه نظارت بهعنوان یک ابزار مهم برای کارایی دستگاه تلقی میشود اما نیازمند لوازم و اقدامات تخصصی است و نمیتوان در هر زمینهای از یک الگوی مرسوم نظارتی استفاده کرد و به گزارشهای شفاهی و غیرمستند اکتفا نمود. ازاینرو، برای تقویت نظارت خلاقانه بر فعالیتهای مربوط به حمایت از آسیبدیدگان اجتماعی، ورود کارشناسان اجتماعی متخصص در این زمینه جهت فهم و رفع ابهامات و چگونگی اجرای فرایندها بسیار حائز اهمیت است. زیرا مهارتهای انباشته شده دستگاهها در مقاومت در پذیرش نواقص و حواله کردن تقصیر به دستگاههای دیگر و ارائه گزارشهای شفاهی، عاملی مهم در پاک کردن صورت مسئله بهویژه در حوزه آسیبها و مسائل اجتماعی است که کار نظارت را بسیار سخت و دشوار کرده است. ازاینرو تقویت سازوکارهای نظارت تخصصی و خلاقانه از طریق لحاظ کردن ضمانت اجرایی مناسب برای قوانین میتواند راهگشا باشد.
