Expert Opinion on:

F, A

doi:10.22034/report.mrc.2025.1404.33.2.20721

Expert Opinion on: "Draft Amendment to Article (100) of the Municipalities Law"

Author

A F

https://doi.org/10.22034/report.mrc.2025.1404.33.2.20721

Abstract

Urban construction violations of quality, technical, and urban planning standards in Iranian cities are a deep-rooted and widespread reality that has been increasing exponentially alongside urbanization and rising demand in the construction industry. Given the significant volume of construction violations and their impact on the urban fabric, addressing this issue is essential. According to studies conducted, after nearly fifty years of implementing Article (100) of the Municipalities Law, the decisions of the relevant commission have not effectively deterred construction violations. The main reasons for this include the incompatibility of regulations with realities, weak control and oversight systems, ambiguous and unclear laws, uncertainty regarding contractual lands, the lack of urban land control, and municipalities viewing penalty rulings as a source of income. For example, in the Administrative Justice Court, complaints regarding the rulings of the Article (100) commissions accounted for approximately 16,486 complaints in 2023, representing the highest number of complaints in the field of municipalities and urban planning. The abundance of cases presented in the commissions and the complexities of the adjudication process, along with the unfair discrimination between law-abiding citizens and lawbreakers, as well as the failure to prevent administrative corruption and the imposition of penalties that encourage owners, supervisors, and municipalities to commit construction violations without permits or contrary to permits, necessitate the reform of laws and regulations related to oversight and handling of construction violations.

Subjects

خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

کمیسیون‌های ماده (۱۰۰) قانون شهرداری به‌منظور جلوگیری از ساخت‌وساز غیر‌مجاز در محدوده و حریم شهرها و کسر یا حذف پارکینگ (تبصره «5» ماده ١٠٠)، تجاوز به معابر (تبصره «6» ماده ١٠٠)، تغییر کاربری به تجاری (تبصره ذیل بند «24» ماده ٥٥) و تعیین مجازات متخلفان ایجاد شده است. تصمیم این نهاد شبه‌قضایی قطعی نبوده و مطابق تبصره «10» ماده (100) قانون شهرداری، ظرف 10 روز قابل اعتراض در کمیسیون تجدید‌نظر است و آرای این کمیسیون نیز در دیوان عدالت اداری، از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها، قابل اعتراض است. رأی کمیسیون حسب مورد می‌تواند مبنی‌بر پرداخت جریمه توسط شخص متخلف و یا تخریب بنا باشد. تجربه قریب به پنجاه سال از گذشت اجرای این ماده نشان داده که کمیسیون مذکور در نیل به این هدف چندان موفق نبوده و یکی از موضوعات مطرح در این زمینه بحث ضمانت‌های اجرائی است. به‌عنوان‌مثال، در تبصره «4» الحاقی 1356/6/8 و اصلاحی 1358/6/27 قانون شهرداری مصوب 1334/4/11، با استفاده از واژه‌های کلی «اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی» و بدون اینکه تعریفی از آنها ارائه شده باشد، به تخلفات ساختمانی جنبه قانونی داده شده و صرفاً با محکومیت به پرداخت جریمه، روش نقض قانون به متخلفین نشان داده شده است. در‌حالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته، مقوله ایمنی ساختمان‌ها از موضوعات بسیار مهم و ذیل نظم عمومی و نفع عمومی تعریف شده و به هیچ عنوان قابل مماشات و معامله نمی‌باشد. به‌طور خاص تجربه زلزله ترکیه در سال ۲۰۲۳ و نقش به‌سزای «قانون عفو پهنه‌بندی» در فروپاشی یا ریزش ساختمان‌ها این موضوع را گوشزد می‌کند که در برخورد با تخلفات ساختمانی حوزه ایمنی خط قرمز سیاستگذار و تحت هیچ عنوان نباید مسامحه و رواداری را شامل شود؛ بنابراین اصلاح قوانین و مقررات موجود از طریق اتخاذ راهکارهای جدید ضروری است.

اهم چالش‌های موجود در نظام قانونی ماده (100) شامل موارد ذیل است:

فقدان ضمانت اجرائی قانونی و عدم پشتیبانی و حمایت مؤثر و مستمر قضایی و انتظامی از مأموران شهرداری؛
عدم تبیین اصول سه‌گانه و ابهام در نحوه احراز ضرورت قلع (احراز ضرورت توسط شهرداری، کارشناسان رسمی دادگستری و سازمان نظام‌مهندسی)؛
ابهام در کلمه «ذی‌نفع» (مالک، سازنده، مستأجر، متصرف، همسایه مجاور)؛
عدم تعیین مهلت پرداخت جریمه؛
تشکیک درخصوص زمان محاسبه جریمه (زمان وقوع تخلف یا زمان رسیدگی)؛
ابهام در منتفی شدن رأی تخریب به‌شرط پرداخت جریمه از‌سوی ذی‌نفع؛
فقدان ضمانت اجرائی کافی درخصوص عدم پرداخت جرائم؛
ابهام در ایجاد حق مکتسبه در صورت پرداخت جرائم؛
نازل بودن مبلغ جریمه تبصره «4» نسبت به سایر تباصر؛
بلامانع بودن صدور پایان کار بدون توجه به ضرورت اخذ عوارض؛
فقدان هرگونه تفوق کمّی‌و‌کیفی کمیسیون‌های تجدیدنظر؛
تثبیت تخلفات ساختمانی بر روی آرای کمیسیون‌های ماده (100) و شکل‌گیری کمیسیون توافقات.

نقاط قوت و ضعف طرح

با توجه به این امر که هدف از تهیه این طرح، بهبود وضع پیشین است؛ لذا به‌نظر می‌رسد در طرح پیشنهادی همچنان خلأهایی وجود دارد که ممکن است طرح به‌طور مطلوب به نتایج و اهداف مورد انتظار منجر نشود و نتواند به‌طرز قابل ملاحظه‌ای نواقص و نقدهای مرتبط با موضوع این ماده قانونی و عملکرد کمیسیون را اصلاح نماید؛ لذا به بررسی نقاط قوت و ضعف طرح پیشنهادی پرداخته شد.

نقاط قوت:

حذف زمینه‌های تخلفات ساختمانی و فساد اداری سیستمی درخصوص سوق دادن سازندگان به تخلف؛
تأکید بر ممنوعیت تغییر کاربری و بهره‌برداری غیرمجاز؛
مسئولیت حقوقی و تخلف اداری برای شهرداری‌ها.

نقاط ضعف:

بی‌توجهی به‌دلایل مختلف و طیف متنوع انگیزه‌های وقوع تخلفات ساختمانی؛
عدم انطباق موضوع تبصره‌های جدید با تبصره‌های قانون فعلی؛
بی‌توجهی به موضوع شمولیت بر تمامی شهرها از شهرهای کوچک و میانی تا شهر بزرگ، کلان‌شهر و تهران؛
نامشخص بودن ضمانت و تحقق اجرای آرای قلع با توجه به اجرا نشدن معمول این آرا؛
جایگزینی کمیسیون ماده (100) با جایگاهی پایین‌تر و حذف کمیسیون و جایگزینی نسبی دادستان و تجویز جریمه تخریب در مطلق موارد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

مطلوب است میان تخلفات تفکیک قائل شد و درواقع جداسازی تخلف‌های جزئی از کلان، امری بدیهی و لازم است. همچنین تفکیک تخلف‌های عامدانه و سیستمی، از تخلف ناشی از مشکلات فنی و اجرائی، نیز حائز اهمیت بوده و از طرفی مجازات‌های تعیین شده نیز باید متناسب با تخلف صورت پذیرفته باشد. در این صورت در مورد ساخت‌وسازهای فاقد وجه فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی، نباید مسامحه‌ای صورت گیرد. در این راستا پیشنهادهای ذیل می‌تواند مدنظر قرار گیرد:

راه‌اندازی سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون‌های ماده (100) و انتشار برخط آرا و احکام و جریمه‌ها در جهت کاهش تخلفات؛ این امر موجب شفافیت بیشتر شده و درعین‌حال ضمانت اجرای بهتری برای تخلفات صورت گرفته فراهم می‌آورد. همچنین با دسترسی داشتن سازمان‌های نظارتی به سامانه موجود امکان رصد بهتر برای جلوگیری از تخلف وجود دارد.
افزایش میزان جرائم هم می‌تواند به‌عنوان عامل بازدارنده در کاهش تخلفات مؤثر واقع شود؛ به‌نحوی‌که دیگر تخلف کردن به‌صرفه نباشد.
تبیین مسئولیت هریک از ارکان توسعه مسکن و شهرسازی در فرایند ساخت‌وساز شامل ذی‌نفعان و نهادهای نظارتی، نحوه برخورد و جرم‌انگاری در قبال مسئولیت‌ها و ترک فعل و قصور احتمالی،
توجه به ابعاد اجتماعی موضوع و ضرورت تعیین مهلت برای اعتراض و فرجام‌خواهی، ضمن توقف عملیات ساختمانی،
پیشنهاد حل تعارض منافع کنونی و ضرورت عدم‌النفع مستقیم شهرداری در جریمه و واریز به وجوه مشترک حساب خزانه و تخصیص مجدد به شهرداری و درج در حساب‌های ملی،
گستردگی کمّی‌وکیفی و پیچیدگی مسائل حریم و ضرورت بررسی ابعاد و شاخص‌های این حوزه به‌واسطه دربرداشتن مجموعه‌های اقامتی و ویلایی و نیاز به تدوین تبصره خاص،
امکان تبدیل تغییرات نسبت به پروانه ساختمانی در جهت طراحی خاص و متمایز با استاندارد و کیفیت بالاتر، از شمول تخلف و تبدیل به عوارض به‌شرط رعایت ملاحظات فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی در مصادیق ارتقای کیفیت معماری،
تدوین ضوابط و چارچوب‌های رتبه‌بندی، ارزیابی و ارجاع کار مبتنی‌بر عملکرد (طیف تشویقی تا تنبیهی) و امکان مشاهده سوابق و امتیازات مهندسان برای مالک و سازنده و شهرداری در بازنگری قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان،
توجه ویژه به ساخت‌وسازهای غیرمجاز واقع در حریم آثار و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی و عدم مسامحه در این زمینه،
افزایش شعب دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به دعاوی مرتبط با کمیسیون ماده (100).

۱. مقدمه

مجلس شورای ملی در اولین دوره قانونگذاری در سال 1286 قانون بلدیه را به تصویب رساند. متعاقب این امر، در تاریخ 1309/02/30 قانون دیگری جایگزین قانون بلدیه شد. متعاقب آن قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات در مورخ 1328/05/04 به تصویب رسید. در ادامه لایحه قانونی شهرداری‌ها در تاریخ 1331/05/20 و سرانجام قانون شهرداری‌ها در تاریخ 1345/04/11 به تصویب رسید. این قانون در طول سال‌ها مورد اصلاحات و الحاقات متعددی قرار گرفت؛ از‌جمله در تاریخ 1345/11/27 به‌موجب قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری، ماده (100) و دو تبصره آن به قانون شهرداری الحاق شد. تبصره «1» این قانون برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی، کمیسیونی مرکب از فرماندار با بخشدار و نماینده دادگستری شهرستان آن حوزه و نماینده انجمن شهر را پیش‌بینی کرده و مقرر داشته بود که اقدامات شهرسازی خارج از محدوده شهرها باید با موافقت وزارت کشور باشد. در ادامه تبصره «1» ماده (100) به‌موجب قانون الحاق دو تبصره به ماده (55) و اصلاح تبصره یک ماده (100) قانون شهرداری‌ها (مصوب 1352/05/17) با اصلاحات و الحاقات بعدی به شکل موجود اصلاح شد. متعاقب آن در تاریخ 1358/06/08 قانون الحاق 6 تبصره به ماده (100) قانون شهرداری (مصوب 1356/06/08) به تصویب رسید و در تاریخ 1358/06/27 تبصره‌های «2» الى «8» به‌موجب لایحه قانونی اصلاح تبصره‌های ماده (100) قانون شهرداری (مصوب 1358/06/27 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران)، به شکل فعلی اصلاح و تبصره‌های «10،9 و 11» نیز به ماده مذکور الحاق شد. بنابراین در سال 1358 پس از پیروزی انقلاب، شورای انقلاب، اقدام به اصلاح ماده (100) قانون شهرداری و الحاق 3 تبصره کرد که طبق آن کمیسیون مذکور مجاز گردید، تا به‌جای صدور حکم قلع بنا، رأی بر اخذ جریمه صادر نماید. جدول ۱ سیر تحولات ماده (100) قانون شهرداری‌ها را نشان می‌دهد.

جدول 1. سیر تحولات ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها

سال 1345	سال 1352	سال 1355	سال 1358	سال 1362	سال 1367	اواخر سال 1369
تصویب ماده (100) و دو تبصره	اصلاح تبصره‌ها و تشکیل کمیسیون‌های ماده (100) فعلی	الحاق 6 تبصره به ماده (100)	اصلاحات تبصره‌های ماده (100) از‌سوی شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران	ایراد شرعی به نحوه فعالیت‌های کمیسیون ماده (100)	ارجاع تخلفات ساختمانی به تعزیرات حکومتی	احیای مجدد کمیسیون ماده (100) در شهرداری‌ها

مأخذ:نگارنده

۲. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

مطالعات انجام شده در این زمینه نشانگر این امر است که این موضوع در مرکز پژوهش‌های مجلس طی سال‌های مختلف از ابعاد مختلف در دفاتر گوناگون مورد مداقه و توجه قرار گرفته است. جدول 2 عناوین گزارش‌های مختلف تدوین شده در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، به‌همراه پیشنهادها و نظرهای دفاتر مختلف را نشان می‌دهد.

جدول 2. گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در موضوع ماده (100) قانون شهرداری

ردیف	عنوان گزارش	سال انتشار	شماره مسلسل	نام دفتر	توضیحات
1	اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (مخصوص صحن علنی) [1]	1388/۰۳/05	۹۶۹۳	مطالعات زیربنایی	- افزایش و حضور وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در این کمیسیون ضرورتی ندارد. - تأکید بر مصوبه کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون عمران بر رد لایحه مذکور.
2	اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (مخصوص صحن علنی) [2]	۱388/۱۰/19	۹۶۹۳-۱	مطالعات زیربنایی	- رد حضور نماینده سازمان میراث فرهنگی و گردشگری؛ - تأکید بر مصوبه کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون عمران.
3	اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (اعاده شده از شورای نگهبان) (مخصوص صحن علنی) [3]	1389/۰۷/03	۹۶۹۳-۲	مطالعات حقوقی	نظر به اینکه مطابق نظر شورای نگهبان عضویت اعضای شوراهای محلی مغایر اصل یک‌صد قانون اساسی است، مصوبه کمیسیون عمران مبنی‌بر اصرار بر مصوبه قبلی مجلس محل اشکال است و تصویب آن توسط نمایندگان محترم مجلس پیشنهاد نمی‌شود.
4	کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، نقش شهرداری‌ها، شوراهای اسلامی و دیوان عدالت اداری (ضرورت تحقق تکالیف قانونی، ابعاد کیفی و رفع نقایض حقوقی) [4]	1396/۰۳/08	۱۵۳۸۷	مطالعات زیربنایی	- اصلاح رفتارها، اقدامات و مصوبات موضوعه توسط شهرداری‌ها و کمیسیون توافقات آنها، شوراهای اسلامی شهرها، کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری و دیوان عدالت اداری بدیهی بوده و لازم‌الرعایه است. - جبران ضرر اشخاص نیز واجب و اشخاص متضرر می‌توانند از طریق مراجع ذی‌ربط و یا مراجع قضایی استیفای حق کنند.
5	اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح ماده (100) قانون» [5]	۱401/۰۳/17	۱۸۲۴۵	- مطالعات زیربنایی - مطالعات حقوقی - مطالعات بخش عمومی	- ضرورت جداسازی تخلف‌های جزئی از کلان؛ - جداسازی تخلف‌های عامدانه و سیستمی از تخلف ناشی از مشکلات فنی و اجرائی؛ - ضرورت عدم مسامحه با ساخت‌و‌سازهای فاقد وجه فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی؛ - تبیین مسئولیت هریک از ارکان توسعه مسکن و شهرسازی در فرایند ساخت‌و‌ساز شامل مالک، سازنده (مجری)، مهندسان طراح و یا مهندسان مشاور، مهندس ناظر، سازمان نظام‌مهندسی استان، شهرداری، شورای شهر، اداره کل راه و شهرسازی استان و اداره راه و شهرسازی شهرستان، نحوه برخورد و جرم‌انگاری در قبال مسئولیت‌ها و ترک فعل و قصور احتمالی؛ - توجه به ابعاد اجتماعی موضوع و ضرورت تعیین مهلت برای اعتراض و فرجام‌خواهی، ضمن توقف عملیات ساختمانی؛ - پیشنهاد حل تعارض منافع کنونی و ضرورت عدم‌النفع مستقیم شهرداری در جریمه و واریز به وجوه مشترک حساب خزانه و تخصیص مجدد به شهرداری و درج در حساب‌های ملی؛ -گستردگی کمّی‌و‌کیفی و پیچیدگی مسائل حریم و ضرورت بررسی ابعاد و شاخص‌های این حوزه به‌واسطه دربرداشتن مجموعه‌های اقامتی و ویلای (لواسان، دماوند، چهارباغ و ...) و نیاز به تدوین تبصره خاص؛ - پیگیری سازوکار شفافیت و انتشار برخط آرا و احکام و جریمه‌ها در جهت کاهش تخلفات؛ - امکان تبدیل تغییرات نسبت به پروانه ساختمانی در جهت طراحی خاص و متمایز با استاندارد و کیفیت بالاتر، از شمول تخلف و تبدیل به عوارض به‌شرط رعایت ملاحظات فنی (ایمنی)، بهداشتی و شهرسازی در مصادیق ارتقای کیفیت معماری؛ - تدوین ضوابط و چارچوب‌های رتبه‌بندی، ارزیابی و ارجاع کار مبتنی‌بر عملکرد (طیف تشویقی تا تنبیهی) و امکان مشاهده سوابق و امتیازات مهندسان برای مالک و سازنده و شهرداری در بازنگری قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان؛ - پیشنهاد تشکیل دادگاه‌های تخصصی زمین و مسکن و شهرسازی برای بررسی تخصصی پرونده‌های مرتبط (به‌واسطه اهمیت موضوع استقامت بنا و ایمنی ساختمان و همچنین شدت و گستره مفاسد مالی در این حوزه).
6	واکاوی زمینه‌ها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی [6]	۱402/۰۶/11	۱۹۲۴۴	مطالعات زیربنایی	بهبود سیستم نظارت بر ساخت‌وساز شهری، کاهش تشریفات و بوروکراسی اداری، اصلاح جرائم، بازنگری در ضوابط و مقررات، الزام شهرداری‌ها و ایجاد ضمانت اجرائی در اجرای آرای کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری تا حدودی ایجاد منابع درآمد پایدار شهرداری‌ها ازجمله مواردی است که می‌تواند به کاهش تخلفات ساختمانی در سطح کشور کمک بسزایی کند.
7	ساختمان متروپل؛ ریشه‌های پیدایش و رهنمون‌هایی برای پیشگیری از تکرار [7]	1402/۰۶/28	۱۹۲۶۶	مطالعات زیربنایی	عوامل پیدایش واقعه‌ای مانند متروپل، صرفاً منوط و منحصر در همین پروژه نیست، مجموعه‌ای از رخدادها و تعارض‌ها در سطح تقنین و اجرائی کشور وجود دارد که برهم‌کنش آنها، موجب پیدایش رویداد تلخ متروپل آبادان می‌شود. درواقع متروپل یک اسم عام و بازدارنده از وقوع مجدد این حادثه در ساختمانی دیگر، به‌نظر می‌رسد. لذا فارغ از اینکه مسبب و مسئول بروز این بحران چه شخص یا اشخاصی است، این گزارش با یک دید فراتحلیل در پی واکاوی عوامل پیدایش و سپس بیان نظام مسئولیت و چالش‌های پیرامون آن است تا به‌لحاظ سیستماتیک زمینه وقوع وقایع مشابه، کمینه گردد و پیشنهادهایی در حوزه اجرائی، تقنین و نظارتی عرضه شود.
8	تحلیل نظام مسائل کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری [8]	۱403/۰۴/16	۱۹۸۷۳	مطالعات زیربنایی	ماده (100) مبتلا‌به خلأهای جدی همچون عدم سازگاری با شرایط کنونی (اعم از پایین بودن قابلیت اجرائی، وجود ابهام و تفسیرپذیر بودن قانون، عدم تناسب با نوع و حجم ساخت‌و‌سازهای امروزی و درنظر نگرفتن ملاحظات توسعه شهری) مواجه بوده که در‌نهایت هدایت بازار ساخت‌و‌ساز کشور به سمت تخلفات ساختمانی و غیر‌مهندسی شدن ساخت‌و‌سازها توسط دلالان و افراد سودجو، ایجاد فساد و نقض قوانین و مقررات در حوزه شهرسازی و معماری، نارضایتی، تضییع حقوق عامه و بدبینی شهروندان، ایجاد تبعیض ناروا و تحقق نیافتن طرح‌های توسعه شهری را در‌برداشته است.

همچنین بررسی‌های صورت‌گرفته در زمینه ساخت وساز در حریم بافت‌های تاریخی- فرهنگی نشان می‌دهد؛ طبق ماده (10) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی مصوب 1398/۰۴/12 «در رسیدگی به تخلفات ساختمانی املاک واقع در حریم آثار و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی، کمیسیون‌های موضوع مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها، مکلفند منحصراً قلع و قمع مستحدثات بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه ساختمانی صادر شده را در صدور رأی لحاظ کنند»؛ لذا با توجه به متعدد بودن مصادیق ساختمانی نظیر مازاد سطح اشغال، اضافه بنا، تراکم غیرمجاز، تجاوز به حریم، رعایت نکردن مفاد پروانه ساختمان و ... در این کمیسیون‌ها، متعدد بودن شهرها دارای کمیسیون و عدم گزارش‌دهی واضح از عملکرد این کمیسیون‌ها، احصای دقیق میزان رأی به قلع‌و‌قمع به تفکیک بافت تاریخی- فرهنگی و شهرهای مختلف در دسترس نیست.‌ در‌هر‌حال، ماده حاضر فرصتی ارزشمند برای جلوگیری از تخریب و ساخت‌و‌ساز در بافت‌های تاریخی - فرهنگی به‌شمار می‌رود. از‌این‌رو، پیگیری قضایی از‌‌سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌منظور جلوگیری از تخلفات بیشتر و برخورد قاطع قوه قضائیه در این باره می‌تواند کارساز باشد. تبلیغات حول این ماده به‌منظور آگاهی‌بخشی به مردم و کاهش احتمال وقوع جرم در این خصوص نیز اثرگذار خواهد بود [9].

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ به شماره چاپ 82 برای اولین‌بار بنا به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری سابق (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) در جلسه مورخ 1383/11/28 هیئت‌وزیران به تصویب رسید. در این لایحه با توجیه این امر که با توجه ‌به نظارت وزارت راه و شهرسازی در اجرای طرح‌های تفصیلی بند «۴» قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب ۱۳۵۱) و نیز با توجه به نظارت بر اجرای مقررات ملی ساختمان مطابق مواد (33) و (35) قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان (مصوب ۱۳۷۴) توسط وزارت راه و شهرسازی و همچنین وظایف قانونی سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در زمینه حفاظت از ابنیه و آثار تاریخی و فرهنگی و بافت‌ها و محوطه‌های تاریخی و ممانعت از تغییر کاربری آنها عضویت وزارت راه و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری سابق (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) در کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری ضروری به‌نظر می‌رسد، که هدف این لایحه بوده‌ است. لایحه فوق به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی به‌عنوان کمیسیون اصلی ارائه شد که در جلسه مورخ 1387/7/8 مطرح و پس از بحث و تبادل نظر کلیات آن رد و در کمیسیون عمران به‌عنوان کمیسیون فرعی نیز کلیات آن در تاریخ 1387/6/25 مورد بررسی قرار گرفت و با اکثریت آرا رد شد. تنها کمیسیون فرهنگی به‌عنوان کمیسیون فرعی کلیات آن را تصویب کرد. در‌نهایت لایحه فوق مشتمل بر ماده‌واحده در جلسه علنی 1389/4/30 به تصویب رسید؛ اما در‌نهایت ماده‌واحده فوق از این جهت که به رأی عضو انجمن شهر (عضو شورای شهر) به‌عنوان یکی از اعضای کمیسیون اعتبار داده است، توسط شورای نگهبان مغایر اصل (101) قانون اساسی شناخته شد. اما همچنان کمیسیون بر مصوبه قبلی خود اصرار ورزیده و در‌نتیجه به تصویب نرسید.

در گزارشی که دفتر مطالعات زیربنایی با عنوان اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری- مصوب 1334» به‌منظور ارائه در صحن علنی مجلس در زمینه بررسی لایحه و مصوبات کمیسیون‌ها تدوین کرده بیان شده که اعمال نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان در طراحی و اجرای ساختمان‌ها و طرح‌های شهرسازی و عمران شهری بر‌عهده وزارت راه و شهرسازی است. از‌سوی‌دیگر، طبق قانون، صدور پروانه ساخت‌وساز و نظارت بر اجرای آن بر‌عهده شهرداری‌ها گذاشته شده است. گفتنی است؛ طراحی نقشه‌های ساخت‌وساز و اجرای آن بر‌عهده مهندسان عضو سازمان نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان (به‌عنوان یک سازمان تابعه وزارت مسکن و شهرسازی) است.

وزارت راه و شهرسازی، به‌عنوان یکی از ارائه‌کنندگان این لایحه، برای اعمال نظارت خویش به‌دنبال جایگاه قانونی بوده و این محل را کمیسیون ماده (100) تشخیص داده است. کمیسیون ماده (۱۰۰) نیز، مرجع رسیدگی به پرونده‌های آن دسته از تخلفاتی است که یا مرتفع نشده و یا مورد مصالحه قرار نگرفته و از طریق شهرداری‌ها به آن کمیسیون ارسال شده است. گفتنی است؛ نظارت بر رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان در طراحی و اجرای ساختمان‌ها و طرح‌های شهرسازی و عمران شهری می‌تواند از طریق سازمان نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان اعمال شود و بررسی تطابق اجرا با نقشه طراحی شده و جلوگیری از عدول از آن به عهده شهرداری‌هاست. از‌این‌رو، وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری می‌توانند اهداف و سیاست‌های خود را از طریق سازمان مذکور اعمال کنند و از‌سوی‌دیگر توجه به مباحث مطروحه در کمیسیون ماده (۱۰۰) را می‌توانند از طریق نماینده وزارت کشور به‌عنوان نماینده دولت در کمیسیون مذکور پیگیری کنند.

با توجه‌ به شرح وظایف و ترکیب اعضای کمیسیون ماده (100)، افزایش راه و شهرسازی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به آن و حضور آنها در این کمیسیون ضرورتی ندارد و عملاً نحوه و زمان رسیدگی را طولانی خواهد کرد. لذا ضمن تأکید بر مصوبه کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و کمیسیون عمران، رد لایحه مذکور پیشنهاد می‌شود.

در مرحله بعد، طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری‌ها در سال 1399 با امضای 43 نفر از نمایندگان، با شماره ثبت ۲۲۶ با ۹ تبصره مطرح شد که این‌بار کمیسیون عمران به‌عنوان کمیسیون اصلی و کمیسیون‌های امور داخلی کشور و شوراها و کمیسیون قضایی و حقوقی به‌عنوان دو کمیسیون فرعی درنظر گرفته شدند. در مقدمه ضرورت طرح فوق را سامان دادن به وضعیت ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز ناشی از عدم صدور مجوز برای احداث بناهای افراد فاقد مسکن و همچنین رسیدگی به تخلفات ساختمان‌ها احداث شده در آن مقطع مصوب شده است. هدف اصلی طراحان این طرح، عدم تحقق اهداف ماده (100) در جلوگیری از ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز است؛ درواقع با این توجیه که ماده (۱۰۰) فعلی، در زمینه اجرای اصل حاکمیت قانون، جلوگیری از تبعیض و احداث بناهای غیرمجاز پاسخ‌گو نیست و اساساً موجب فساد اداری می‌شود. در راستای جلوگیری از فساد اداری و اخذ جریمه‌های تخلف ساختمانی در قبال نقض مقررات در تبصره‌های ماده (100) قانون شهرداری که موجبات تشویق مالکین، ناظرین و شهرداری‌ها به تحقق تخلفات ساختمانی بدون پروانه و یا مخالف پروانه را فراهم کرده ‌است، از قابلیت مناسب در جهت پیشگیری از ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز و تخلفات ساختمانی برخوردار نبوده و ضرورت به‌روزرسانی، اصلاح و کارآمدسازی، بازدارندگی ماده (100) و تبصره‌های آن در سال‌های اخیر همواره یکی از دغدغه‌های مسئولین بوده است.

طرح عادی اصلاح ماده (100) قانون شهرداری که جهت بررسی به کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها به‌عنوان کمیسیون فرعی ارجاع شده بود با حضور مسئولین دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس مورد بحث و تبادل نظر قرار گرفت و در جلسه مورخ 1400/۲/7 رد شد. در‌حالی‌که طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری که به کمیسیون عمران به‌عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود، در جلسه مورخ 1400/۴/۱ با حضور کارشناسان و مسئولان دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفت و با اصلاحاتی در متن به تصویب رسید؛ اما درنهایت در مجلس یازدهم به نتیجه نرسید.

سرانجام طرح اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری در دوره دوازدهم در تاریخ ۱403/۵/14 مجدداً اعلام وصول شد. لازم به ذکر است؛ تبصره‌های طرح جدید با طرح پیشنهادی قبلی به‌لحاظ محتوایی هیچ‌گونه تفاوتی ندارد؛ تنها تفاوت دو طرح فوق تعداد تبصره‌های مطروحه است که در طرح جدید از ۹ تبصره به ۱۲ تبصره افزایش یافته است. گفتنی‌ است با توجه به اهمیت بازنگری این قانون و وجود خلأهای تقنینی در حوزه ساخت و ساز و تخلفات ساختمانی طی سالیان متمادی معاونت حقوق عامه دادستانی کل کشور نیز به این موضوع ورود پیدا کرده و با صدور بخشنامه‌هایی اقدامات و پیگیری‌هایی انجام داده است که در ادامه در بخش ارائه نظرات و پیشنهادهای دیدگاه‌های اصلاحی معاونت مذکور بیان شده است.

جدول 3 تحولات طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری‌ها را در مجلس شورای اسلامی طی دهه‌های اخیر نشان می‌دهد.

جدول 3. تحلیل پیشینه تقنینی

ردیف	نام طرح/لایحه	شماره ثبت	تاریخ اعلام وصول	کمیسیون اصلی/ فرعی	اصلاحات پیشنهادی	دلایل رد یا قبول
1	لایحه اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴	۸۱	1387/۰۴/09	کمیسیون اصلی: امنیت ملی و سیاست خارجی کمیسیون فرعی: عمران‌/ فرهنگی	در تبصره «1» اصلاحی ماده (100) قانون شهرداری- مصوب 1352- پس از عبارت «وزیر کشور» عبارت «و نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان» اضافه شده و عبارت «جلسات با حضور کلیه اعضا رسمیت یافته و تصمیمات اتخاذ شده با سه رأی موافق قابل اجراست» به انتهای تبصره افزوده می‌شود. تبصره «12»- در شهرهای تاریخی یا دارای بافت تاریخی بنا به تشخیص و اعلام سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، نماینده سازمان یاد شده در کمیسیون موضوع تبصره «۱» ماده (۱۰۰) عضویت می‌یابد. در این صورت تصمیمات اتخاذ شده در کمیسیون با چهار رأی موافق قابل اجراست.	دلایل رد کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی: ۱. انصراف وزارت کشور و درخواست استرداد لایحه با توجه به اینکه این وزارتخانه خود یکی از طراحان لایحه بوده است. ۲. وزارت کشور به نمایندگی از قوه مجریه در کمیسیون ماده (100) تعادل این کمیسیون را عملاً مخدوش خواهد کرد. ۳. با توجه به‌شرح وظایف کمیسیون ماده (100) ضرورتی به حضور سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت مسکن و شهرسازی در آن وجود ندارد. ۴. افزایش اعضا، زمان رسیدگی در کمیسیون را عملاً طولانی خواهد کرد. دلایل رد کمیسیون عمران: الف) ترکیب اعضای مورد نظر در ماده (100) قانون شهرداری که سال‌های طولانی تشکیل‌ می‌شود مناسب به‌نظر می‌رسد و اضافه کردن عضو جدید به ترکیب کمیسیون ضرورتی ندارد و وجود نمایندگانی از قوه قضائیه و قوه مجریه و نمایندگان شورای شهر در کمیسیون مذکور ترکیب مناسبی است. ب) فعلاً نیز راهکارهای قانونی برای حفظ آثار تاریخی و باستانی وجود دارد و الحاق تبصره‌ای به این منظور فاقد توجیه کافی است. کمیسیون فرهنگی: تصویب کلیات
2	طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری	۲۲۶	1399/07/02	کمیسیون اصلی: عمران کمیسیون فرعی: امور داخلی کشور و شوراهای قضایی و حقوقی		کمیسیون عمران: با اصلاحاتی در متن تصویب شد. کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها: رد شد.
3	طرح اصلاح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری	39	1403/05/14	کمیسیون اصلی: عمران کمیسیون فرعی: امور داخلی کشور و شوراهای قضایی و حقوقی		در حال بررسی
4	طرح مدیریت شهری و روستایی	۶۴	1403/05/14		فصل دوم: پروانه ساختمانی (ماده ۵۷) طرح جامع مدیریت شهری و روستایی	در حال بررسی
5	طرح اصلاح ماده (100) قانون شهرداری	۷۳	1403/05/14	کمیسیون اصلی: عمران کمیسیون فرعی: امور داخلی کشور و شوراهای قضایی و حقوقی	متعاقباً بررسی و اظهارنظر خواهد شد.
6	طرح قانونی رسیدگی به تخلفات ساختمانی	۲۴۶	1403/۰۷/29	کمیسیون اصلی: عمران کمیسیون فرعی: امور داخلی کشور و شوراهای قضایی و حقوقی	متعاقبا بررسی و اظهار نظر خواهد شد.

۳. الزامات و ملاحظات در زمینه تخلفات مرتبط با ساخت‌وساز

با توجه به مطالب بیان شده، مواجهه مطلوب‌تر با تخلفات نیازمند شناسایی و گونه‌بندی تخلفات از یک‌سو و درنظر گرفتن یک سری الزامات از‌سوی‌دیگر بوده که در ادامه به آن پرداخته شده است.

مهم‌ترین تخلفات ساختمانی عبارت‌اند از:

احداث بنا بدون پروانه؛
اضافه بنا در مساحت (سطح اشغال)- اضافه بنا در ارتفاع (تراکم)؛
عدم احداث پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن آن؛
تجاوز به معابر عمومی؛
عدم استحکام بنا؛
تغییر کاربری (به‌ویژه دایر کردن محل کسب و پیشه و تجارت در محل غیرتجاری).

جدول 4. تخلفات ساختمانی و تبصره‌های مرتبط ماده (100) [10]

تخلف ساختمانی	ضمانت اجرا	مستند قانونی
احداث بنا بدون پروانه	در موردی که ضرورت تخریب احراز نشود، دو نظر قابل طرح است: نظر نخست- در صورت رعایت کاربری و اصول ثلاثه (هر دو)، صدور رأی به جریمه اختیاری است و کمیسیون می‌تواند رأی به جریمه یا تخریب صادر نماید. نظر دوم- در صورت رعایت کاربری و اصول ثلاثه (هر دو)، بدین‌سبب که صدور رأی به تخریب نیاز به احراز ضرورت دارد؛ لذا در صورت عدم احراز ضرورت، کمیسیون تنها صلاحیت صدور رأی به جریمه را دارد.	تبصره «4» ماده (100)
احداث بنا بدون پروانه	بدون رعایت کاربری زمین یا اصول ثلاثه: الزاماً تخریب	مفهوم مخالف تبصره «4» ماده (100)
اضافه بنا در مساحت (سطح اشغال)- اضافه بنا در ارتفاع (تراکم)	در صورت ضرورت قلع اضافه بنا و الزاماً: تخریب
	در صورت عدم ضرورت تخریب اضافه بنا، دو نظر قابل طرح است: نظر نخست- نیازی به ضرورت برای صدور رأی تخریب نیست. در صورت عدم ضرورت تخریب اضافه بنا، صدور رأی به تخریب یا جریمه اختیاری است. نظر دوم- صدور رأی به تخریب نیاز به احراز ضرورت دارد. لذا در صورت عدم احراز ضرورت، کمیسیون تنها صلاحیت صدور رأی به جریمه را دارد.	تبصره‌های «1، 3 و 4» ماده (100)
عدم احداث پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن آن (در صورت عدم امکان اصلاح)	امکان اصلاح: رأی به اصلاح	تبصره‌های «1 و 5» ماده (100)
	عدم امکان اصلاح: دو نظر قابل طرح است: نظر نخست- صدور رأی تخریب نیازمند ضرورت نیست. صدور رأی به جریمه یا تخریب اختیاری است. نظر دوم- صدور رأی به تخریب نیاز به احراز ضرورت دارد. در صورت احراز ضرورت: تخریب، در غیر این‌صورت: جریمه	تبصره «1» و مفهوم مخالف لفظ «می‌تواند»
تجاوز به معابر عمومی	بدون پروانه یا بر‌خلاف مفاد پروانه: جریمه یا تخریب	تبصره «۶» ماده (100)
تغییر کاربری	دایر کردن محل کسب یا پیشه و یا تجارت برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری: تعطیلی سایر تغییر کاربری‌ها: حسب مورد جریمه یا تخریب	تبصره بند «24» ماده (55)، تبصره «1» ماده (100) قانون شهرداری
عدم استحکام بنا	در صورت امکان: رأی به اصلاح و رفع عیب

همچنین در ماده (57) طرح جامع مدیریت شهری و روستایی اعلام وصول شده در تاریخ ۱399/۴/18 که مجدد در دوره دوازدهم مجلس شورای اسلامی با عنوان طرح جامع مدیریت شهر و روستا در تاریخ ۱403/۵/14 اعلام وصول شده است؛ مصادیق تخلفات ساختمانی و اقدامات متناظری که باید توسط مالک یا ذی‌نفع و حسب مورد برابر مفاد این ماده توسط شهرداری یا دهیاری انجام شود به تفصیل آمده است.

جدول 5. مصادیق تخلف ساختمانی و اقدامات متناظر با هر تخلف

عناوین تخلف ساختمانی	مصادیق تخلف ساختمانی	اقدام توسط مالک یا ذی‌نفع و حسب مورد برابر مفاد این ماده توسط شهرداری یا دهیاری
بدون پروانه	۱. هرگونه عملیات ساختمانی فاقد پروانه	اعاده به وضعیت مجاز
مغایر با مفاد پروانه	۲. عدم رعایت تراکم ساختمانی مجاز مغایر با پروانه و ضوابط طرح توسعه مصوب	اعاده به وضعیت مجاز
	۳. عدم رعایت سطح اشغال مجاز مغایر با پروانه و ضوابط طرح توسعه مصوب	اعاده به وضعیت مجاز
	۴. تجاوز به حد معابر و حریم تأسیسات شهری یا روستایی	اعاده به وضعیت مجاز
	۵. عدم رعایت تراز کف مجاز	اعاده به وضعیت مجاز
	۶. عدم رعایت اصول فنی سازه‌ای و استحکام بنا	تطبیق با ضوابط مقررات ملی ساختمان یا اعاده به وضعیت مجاز
	۷. عدم رعایت اصول ایمنی و مقابله با حریق	اقدام مطابق با پروانه ساختمانی و نقشه‌های مصوب شهرداری
	۸. احداث هرگونه بنا در حیاط، حیاط‌ خلوت یا پشت بام	اعاده به وضعیت مجاز در پروانه
	۹. تجاوز به حد مشاع فضاهای مشاع	رفع تعرض
	۱۰. عدم رعایت ابعاد مجاری تأسیسات	تطبیق با مفاد پروانه
	۱۱. عدم رعایت ضوابط عایق‌بندی مربوط به بهینه‌سازی مصرف انرژی و تنظیم صدا	تطبیق با مقررات ملی ساختمان
	۱۲. افزایش ارتفاع واحد تجاری بیش از حد مجاز	کاهش ارتفاع به حد مجاز
	۱۳. احداث بالکن و نیم‌طبقه در واحد تجاری	حذف بنای زائد بالکن و نیم‌طبقه
	۱۴. افزایش ارتفاع پیلوت	کاهش ارتفاع به حد مجاز
	۱۵. عدم رعایت حداقل ارتفاع پیش‌آمدگی از سمت معبر	اعاده به وضعیت مجاز
	۱۶. عدم رعایت ضوابط ابعاد پارکینگ منجر به کسر پارکینگ	تطبیق با ضوابط
	۱۷. عدم رعایت ضوابط مسیر دسترسی پارکینگ	تطبیق با ضوابط
	۱۸. هرگونه تغییر واحد یا واحدها اعم از ادغام یا تقسیم	تطبیق وضعیت با مفاد پروانه
	۱۹. عدم رعایت ضوابط مصوب نماسازی	تطبیق وضعیت با مفاد پروانه
	۲۰. عدم رعایت الزامات ساختمانی جهت استفاده معلولان، سالمندان و ناتوانان جسمی- حرکتی	تطبیق با قوانین و مقررات مربوط
	۲۱. احداث اضافه بنای مغایر مفاد پروانه در صورت رعایت ضوابط فنی و گواهی استحکام بنا و سقف مجاز تراکم ساختمانی طرح توسعه شهری	اخذ جریمه به میزان دوبرابر قیمت روز هر‌ متر‌مربع ساختمان متناسب با نوع کاربرد که ارزش آن توسط کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود.

گفتنی است در بازنگری ماده (100) قانون شهرداری باید یک سری ملاحظاتی درنظر گرفته شود:

- فقدان ضمانت اجرای کافی در مواردی که مهندس ناظر با مشاهده عدم رعایت ضوابط ایمنی در ساخت‌و‌ساز، دستور توقف پروژه را صادر نمی‌نماید. برای مهندسان ناظر هر عملیات ساختمانی بر‌اساس تبصره«7» ماده (100) قانون شهرداری‌ها در صورت مواجهه با تخلف سازنده، تکالیفی درنظر گرفته شده است.

- تبصره«7» ماده (100) قانون شهرداری‌ها، صرف‌نظر از فقدان ضمانت اجرای کافی برای مأموران متخلف شهرداری، منجز و مشخص نبودن مرجع رسیدگی و قانون رسیدگی کننده به تخلفات مأموران به صراحت متن قانون « ... مأموران شهرداری نیز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت نمایند و هرگاه از موارد تخلف در پروانه به‌موقع جلوگیری نکنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصیری شوند طبق مقررات قانونی به تخلف آنان رسیدگی می‌شود ...» نیازمند توجه است.

- ناسازگاری ضوابط با واقعیات، ضعف در ساختار کنترل و نظارت، تبصره‌های مبهم و غیرشفاف ماده (100) قانون شهرداری موجب اتخاذ تصمیم‌های سلیقه‌ای می‌گردد.

- فقدان سازوکار مناسب جهت نظارت دوره‌ای مهندسان ناظر پس از صدور پایان کار، تغییراتی در بنا ایجاد می‌نمایند، مثلاً بادبندها معمولاً در پارکینگ‌ها حذف می‌شود و مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان که به امر مراقبت و نگهداری از ساختمان‌ها اختصاص دارد، ساختمان‌ها را پس از صدور پایان‌کار نیز ملزم به رعایت نکاتی نموده و به‌صورت دوره‌ای ارزیابی می‌شوند. لیکن تاکنون شرایط اجرائی شدن آن فراهم نشده و هیچ پروانه‌ای برای مهندسان در این خصوص صادر نشده است.

در موضوع فرایند تشخیص، بررسی، اعلام و فرجام‌خواهی نیز موارد زیر مطرح است:

در مواردی مهندسان ناظر به محل پروژه مراجعه‌ای ندارند یا نسبت به تخلفات پروژه‌ اقدام قانونی لازم را به عمل نیاورده و دستور توقف عملیات ساختمانی خطاب به شهرداری صادر نمی‌نمایند و عملاً با تأیید تخلفات پروژه، مسیر را برای متخلف هموار می‌نمایند (به‌تعبیری ناظر در فرضی که با مالک سازه در حوزه تبادلات مالی دچار مسئله نشود اساساً مهندسان ناظر اعلام تخلف نمی‌کند مگر در موارد بسیار اندک) و از ظرفیت تبصره «7» ماده (100) قانون شهرداری‌ها مبنی بر وظیفه‌مندی شهرداری برای اعلام تخلف به شورای انتظامی نظام‌مهندسی اساساً استفاده نمی‌شود.

نگاه درآمدی شهرداری در‌خصوص ساختمان‌هایی که شائبه عدم رعایت ضوابط ایمنی در آن وجود دارد، در برخی موارد در مواجهه با تخلفاتی از قبیل اضافه بنا و غیره در کمیسیون ماده (100) رای به جریمه، مشروط به برخورداری سازه از ایمنی کافی صادر می‌گردد. این در‌حالی است که احراز این امر طبق رویه جاری به عهده مناطق شهرداری گذاشته شده و استعلامی از نهاد ذی‌ربط (سازمان نظام‌مهندسی یا کارشناسان رسمی دادگستری) به عمل نمی‌آید و نگاه درآمدی مناطق شهرداری نیز در قریب به اتفاق موارد منجر به تأیید ایمنی سازه و در‌نهایت أخذ جریمه می‌گردد [11].

همچنین گفتنی است در زمینه شیوه تعیین و تشخیص تخلفات جزیی و عمده یک سری الزامات بایستی مدنظر قرار گیرد که شامل موارد ذیل است:

مهندس ناظر در مواجهه با تخلف موظف است به شهرداری مراتب را اعلام نماید و عملا قدرت اجرائی و بازدارنده‌ای به‌جز اعلام تخلف و تقاضای توقف ساخت و ساز به شهرداری ندارد و در موارد عدیده‌ مشاهده شده که برخورد شهرداری‌ها با این موضوع سلیقه‌ای بوده و بعضاً به درخواست مهندس ناظر ترتیب اثر داده نمی‌شود، حتی در مواردی که شهرداری اقدام قانونی می‌نماید نیز عملا جزء صدور دستور توقف عملیات ساختمانی و در‌نهایت پلمپ ساختمان اقدام دیگری متصور نمی‌باشد که به علت بازدارنده نبودن مجازات فک پلمپ و این که دیدگاه برخی از قضات بر جرم نبودن عمل ارتکابی است و در صورت جرم انگاشتن آن عمدتا با صدور حکم به پرداخت مبلغ اندکی جزای نقدی (که نسبت به مبالغ گزافی که در صنعت ساختمان رد و بدل می‌گردد ناچیز است) پرونده کیفری مختومه می‌شود و اصل تخلف نیز پس از طرح در کمیسیون ماده (100) با صدور رأی جریمه تعیین تکلیف می‌شود. لذا عملا ضمانت اجرای کافی در این بخش وجود ندارد.

استفاده از مصالح غیراستاندارد در ساختمان (مقاطع فلزی سازه و فراورده‌های بتنی) به جهت این که مالک الزامی برای اعلام محل تامین و تهیه مصالح ندارد بعضاً از کارگاه‌های تولیدی میلگرد غیرمجاز و ذوب فلزات مصنوعات فلزی سازه تهیه می‌گردد که با اندک فشاری می‌شکنند و سازه ایستایی خود را از دست می‌دهد و در‌خصوص بتن نیز اگرچه مشمول استاندارد اجباری می‌باشد؛ ولی از آن‌جا که شرکت‌های غیرمجاز با تولید زیاد و با قیمت کم‌تر در شهرهای بزرگ و کوچک فعال می‌باشند متأسفانه مورد توجه سازندگان قرار می‌گیرند.

عدم استفاده از کارگران دارای کارت مهارت فنی متاسفانه ضرورت استفاده از نیروی ماهر و آموزش‌دیده در فرایند ساخت و ساز، هم از طرف سازندگان و هم از طرف مراجع متولی نظارت بر کیفیت به فراموشی سپرده شده و نتیجه استفاده از کارگران غیرماهر یا غیرآموزش دیده، ضعف در ایمنی ساختمان حتی در صورت استفاده از مصالح استاندارد را در پی دارد که این امر در برخی بخش‌های ساختمان از‌جمله جوشکاری اتصالات فلزی اهمیت حیاتی دارد. با‌این‌حال مقرره قانونی که بر اساس آن سازنده ملزم باشد کلیه عوامل دخیل در ساختمان را به صورت شفاف به مرجع مشخصی گزارش نماید و در صورت عدم بهره‌گیری از کارگران ماهر و تأیید شده با اقدامات بازدارنده مواجه گردد وجود ندارد.

مشارکت و شراکت شهرداری در پروژه‌های ساختمانی به‌طوری که شهرداری در برخی پروژه‌ها به‌عنوان شریک حضور پیدا نموده یا بعدها با تهاتر بخشی از حقوق خود در پروژه، دارای سهام می‌گردد. در این موارد بدیهی است که منافع سرمایه‌گذار و شریک وی (شهرداری) تسریع در بهره‌برداری از پروژه‌ها را ایجاب می‌نماید و این امر گاهی باعث برخی مساعدت‌های نامرئی در بهره‌برداری قبل از مجوزهای لازم می‌گردد. پس از بهره‌برداری نیز معمولا شهرداری سهام خود را به خریداران واگذار و مسئولیت تامین ایمنی را به عهده آنان قرار می‌دهد امری که تاکنون محقق نگردیده است و تامین ایمنی ساختمان‌های بزرگ پس از بهره‌برداری عملا با چالش‌های فراوان روبه‌رو می‌باشد. ملاحظات دیگری که در زمینه تخلفات بایستی درنظر گرفته شود شامل موارد ذیل می‌باشد:

۱. تفکیک و جداسازی تخلفات

الف) تخلفات منجر به تضییع مستقیم حقوق عامه نظیر: پیشروی در معبر، افزایش طبقات، سطح اشغال و ... با الزام به قلع‌و‌قمع؛

ب) تعیین جریمه مؤثر و بازدارنده به‌صورت پلکانی در تخلفات عمده نسبت به دستور نقشه که به‌طور مستقیم جنبه تضییع حقوق عامه ندارد؛ اعم از حذف پارکینگ، ابعاد پاسیو؛

ج) تعیین جریمه برای تخلفات جزئی و غیراساسی نظیر: تغییر در عرض و ارتفاع پله، آکس‌بندی پارکینگ و رمپ و ... ؛

د) تغییر جریمه به عوارض برای تخلفاتی که با هدف ارتقای کیفیت رخ می‌دهد (منوط به کنترل تبعات): اعم از محدودیت ارتفاع مفید طبقات، اتصال آسانسور به بام و ... .

۲. جداسازی تخلفات بر‌حسب بزرگی و درصد تغییر نسبت به دستور نقشه

الف) نیازمند آیین‌نامه شناسایی تغییرات مجاز نسبت به پروانه؛

ب) تعیین آستانه تغییر بر‌حسب درصد و نیز سقف کمّی (برای پروژه‌های بزرگ‌مقیاس).

۳. ضرورت جداسازی بر‌اساس گونه‌های تخلفات رایج و شایع و ارائه راهکار و تبصره برای هریک

تخلفات مرتبط با احداث بنا، اضافه بنا، جزئیات، پارکینگ و ... .

۴. نظارت بر ابلاغ بخشنامه‌ها و شیوه‌نامه‌های سلیقه‌ای توسط شهرداری‌ها

۵. الزام وزارت کشور به صدور سیستمی جواز ساخت‌وساز در تمام شهرداری‌های کشور

۶. قلع‌وقمع و یا اعاده به وضع مجاز تخلفات عمده شامل:

تجاوز به معبر؛
استحکام بنا؛
تجاوز به املاک مجاور؛
تخریب و خشکاندن باغات؛
ساختمان‌های گروه ج و د.

۷. مستثنا کردن تخلفات جزئی شامل:

الف) به‌منظور رواداری در فرایند تولید مسکن، آن دسته از موارد عدم انطباق واحدهای مسکونی با پروانه صادره که شامل موارد ذیل است مطلوب است به‌عنوان تخلفات جزئی درنظر گرفته شود:

منجر به عدم رعایت اصول سه‌گانه فنی (به‌ویژه استحکام بنا) و بهداشتی و شهرسازی نشود؛
به معبر و یا املاک مجاور تجاوز نکند؛
به‌لحاظ مقیاس پروانه کوچک یا متوسط باشد (ساختمان‌های گروه الف و ب) ؛
مشمول تغییر کاربری نشود.

۸. تا آستانه‌های ذیل مشمول تخلف نبوده و به‌عنوان عدم انطباق با پروانه مشمول عوارض می‌شود:

ساختمان‌های یک و دوطبقه تا حداکثر 600 متر مربع زیربنا؛ تا 5 درصد تفاوت نسبت به پروانه صادره مشمول عوارض معادل نصف ارزش متوسط منطقه‌ای سال قبل؛
ساختمان‌های سه و چهار و پنج‌طبقه تا حداکثر 2000 متر مربع زیربنا؛ تا 3 درصد تفاوت نسبت به پروانه صادره مشمول عوارض معادل دوسوم ارزش متوسط منطقه‌ای سال قبل؛
ساختمان‌های شش، هفت، هشت و نه طبقه تا حداکثر 5000 متر مربع زیربنا؛ تا 2 درصد تفاوت نسبت به پروانه صادره مشمول عوارض معادل ارزش متوسط منطقه‌ای سال قبل؛
ساختمان‌های 10‌طبقه و بیشتر و سایر ساختمان‌ها با زیربنای بیش از5000 متر مربع؛ تا یک درصد تفاوت نسبت به پروانه صادره مشمول عوارض معادل یک‌و‌نیم برابر ارزش متوسط منطقه‌ای سال قبل.

همچنین وزارت راه و شهرسازی با همکاری سازمان نظام‌مهندسی ساختمان و وزارت کشور و قوه قضائیه مکلف است ظرف مدت سه ماه مصادیق آستانه‌های عدم انطباق در پروانه‌های ساختمانی در تمامی موارد (اعم از کمّی‌و‌کیفی) ذیل این تبصره را تعیین و به تأیید هیئت‌وزیران برساند.

شهرداری‌ها مکلف‌اند؛ مستندات این موارد و عوارض وصولی را هر ۶ ماه یک‌بار به وزارت کشور به‌صورت برخط ارسال کند.در زمینه اجرا نیز ملاحظاتی می‌بایست درنظر گرفته شود که شامل موارد ذیل است:

در اکثر قریب به اتفاق ساختمان‌های در حال ساخت و دارای پروانه، آن چه در عمل اجرا می‌شود با نقشه‌های منضم به پروانه مغایرت دارد. به گونه‌ای که نقشه‌های اولیه که مورد تأیید مهندسان قرار گرفته و نظام‌مهندسی آن را مورد نظارت مضاعف قرار می‌دهد و شهرداری نیز آن را تأیید می‌کند و به مالک از جهت تهیه آنها.

4. ارزیابی کلی ماده‌واحده و تبصره‌های پیشنهادی

همچنین با توجه ‌به تخلفات ساختمانی نام‌برده شده در گزارش، هریک از تخلفات فوق‌الذکر، واجد درجاتی است. برای مثال، اضافه بنا در مساحت یا ارتفاع می‌تواند از یک سانتی‌متر تا ده‌ها متر یا بیشتر متغیر باشد. تجاوز به معابر عمومی نیز می‌تواند از درجات کم تا زیاد اتفاق افتد. در‌صورتی‌که حکم تخریب همه موارد را دربرگیرد؛ اصل تناسب که از اصول اساسی و بنیادین اعمال مجازات‌ها اعم از مجازات در حوزه‌های کیفری، حقوقی و یا اداری است رعایت نمی‌شود. برای مثال، اگرچه تجاوزی یک‌متری به معبر عمومی می‌تواند با صدور حکم به تخریب متناسب باشد، اما صدور حکم تخریب برای تجاوزی یک سانتی‌متری موجه و متناسب به‌نظر نمی‌رسد. در‌نهایت عدم تناسب در عمل، سبب عدم اجرای اصل تخریب شده و امکان به‌وجود آمدن روال‌های غیرقانونی میان سازنده و نظارت‌کننده را فراهم می‌آورد.

درواقع ضمانت اجرای تخلف را صرفاً تخریب دانسته است: «شهرداری مکلف است از هرگونه احداث بنا و عملیات عمرانی بدون پروانه یا تفکیک و افراز اراضی بدون مجوز اعم از آنکه در زمین محصور یا غیرمحصور باشد، در هر مرحله از ساخت‌وساز جلوگیری و تجهیزات و اسباب و وسایل مربوط را جمع‌آوری کند و متعاقباً پس از اخذ دستور دادستان، به‌وسیله مأموران خود در مقام ضابطان قضایی و با همکاری مستقیم مأموران نیروی انتظامی نسبت به تخریب بنای غیرمجاز اقدام نماید. مالک یا ذی‌نفع مکلف است کلیه هزینه‌های تخریب و اعاده به وضعیت مجاز را به شهرداری پرداخت کند».

درواقع در متن اصلاحی چند نکته حائز اهمیت است:

۱. حذف کمیسیون؛

۲. جایگزینی دادستان؛

۳. درنظر گرفتن ماموران شهرداری به‌عنوان ضابط قضایی؛

۴. درنظر گرفتن حکم تخریب در جمیع موارد.

در قانون فعلی سه ضابطه برای تخریب پیش‌بینی‌شده بود که در این طرح نادیده گرفته شده است.

براساس مفاد طرح اصلاحی، کمیسیون ماده (100) حذف شده و به‌جای آن، گزارش مأموران شهرداری و دستور دادستان جایگزین شده است که این امر می‌تواند مشکلاتی را در پی داشته باشد. در این زمینه باید جایگاه دستور دادستان کاملاً شفاف شده و اینکه در صورت شکایت از این دستور به کدام مرجع باید مراجعه کرد. از طرفی دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت رسیدگی به دستور دادستان را ندارد.

از‌سوی‌دیگر، طبق روالی که در طی سالیان گذشته وجود داشته پرونده‌های مربوط به ماده (100)، دوبار در کمیسیون بدوی و تجدیدنظر ماده (100) و دوباره در هیئت‌های بدوی و تجدیدنظر دیوان عدالت اداری قابلیت رسیدگی دارند؛ اما در طرح اصلاح، به یک‌باره تمام نظم‌های موجود را برهم زده و آن را به مأموران شهرداری واگذار کرده است. به‌نظر می‌رسد طرح فوق بیشتر بر این مبنا بوده است که از حجم دعاوی دیوان عدالت اداری کاسته شود؛ بدون اینکه راهکار قابل‌قبولی پیش‌بینی شود.

همچنین درنظر گرفتن مأموران شهرداری به‌عنوان ضابط قضایی نیز باتوجه به این امر که در این موضوع تخلف صورت گرفته و نه جرم و ضابط قضایی در مواردی که جرمی رخ می‌دهد می‌تواند ورود یابد؛ بنابراین نمی‌توان از این امر بهره برد.

جدول 6. ارزیابی کلی ماده‌واحده و تبصره‌‌های پیشنهادی

شماره ماده- تبصره	موافق	مخالف	موافق به‌شرط اصلاح	ارجاع به کمیسیون	توضیحات
عنوان
ماده‌واحده
ماده (100)
تبصره «۱»					نیاز به دو بند الحاقی دارد.
تبصره «۲»
تبصره «۳»
تبصره «۴»
تبصره «۵»
تبصره «۶»
تبصره «۷»
تبصره «۸»					تدقیق شروط معافیت و زمان
تبصره «۹»
تبصره «10»					اصل مشمول ماده هشتادوپنجم قانون اساسی، نیازمند تدقیق
تبصره «11»
تبصره «12»					به تبصره ۷ الحاق شود.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

فلسفه ایجاد کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، برخورد با ساخت‌وسازهای غیرمجاز شهری بوده است. تجربه حدوداً شصت‌ساله از اجرای این ماده نشان داده که کمیسیون مذکور در نیل به این هدف چندان موفق عمل نکرده است. عدم موفقیت کمیسیون مذکور در تحقق هدف مقابله با ساخت‌وساز غیرمجاز، به ارائه طرح اصلاح ماده صد قانون شهرداری در مجلس شورای اسلامی منجر شد. حذف کمیسیون ماده (100) یکی از پیشنهادهای لایحه مطروحه است؛ لذا دیگر در شهرداری‌ها چنین کمیسیونی وجود نداشته و بعد از حذف آن، شهرداری موظف است پروانه ساختمانی را بر‌اساس طرح تفصیلی صادر کند و دیگر به‌دنبال کمیسیون ماده (100) نباشد. در لایحه فوق با حذف کمیسیون، دیگر رأی صادر نخواهد شد، لذا تمام مراحل اعتراض و دفاع هم حذف می‌شود و در صورت بروز هرگونه تخلف در ساخت‌وساز که بر‌خلاف پروانه ساختمانی باشد منجر به صدور حکم قلع‌و‌قمع می‌شود، جریمه ساخت‌‌و‌‌سازهای غیر‌مجاز هم پنج برابر قیمت روز دریافت می‌شود. بررسی طرح پیشنهادی نشان می‌دهد که تصویب این طرح نمی‌تواند اهداف مدنظر طراحان را تأمین کند و چه‌بسا در برخی حوزه‌ها فساد بیشتری را ایجاد خواهد کرد. حذف یک‌باره سه مرحله رسیدگی در کمیسیون ماده صد و دیوان عدالت اداری و جایگزین کردن آن با دستور دادستان، ضابط دادگستری کردن مأمور شهرداری، مشخص نبودن جایگاه دستور دادستان، حذف امکان اخذ جریمه درخصوص تخلفاتا، و تجویز تخریب برای مطلق تخلفات، ازجمله این مسائل است. نظر به اینکه طرح مذکور در دست بررسی مجلس شورای اسلامی است، پیشنهادهایی در جهت اصلاح و غنی ‌شدن متن آن ارائه شده؛ همچنین نظرات و دیدگاه‌های اصلاحی معاونت حقوق عامه دادستانی کل کشور نیز در این زمینه مورد توجه قرار گرفته شده است.

جدول 7. اظهارنظر کارشناسی و متن اصلاحی درخصوص ماده‌واحده و تبصره‌های پیشنهادی

[1] اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (مخصوص صحن علنی)، تاریخ انتشار 1388/۰۳/05، شماره مسلسل ۹۶۹۳.

[2] اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (مخصوص صحن علنی)، تاریخ انتشار ۱388/۱۰/19، شماره مسلسل ۹۶۹۳-۱.

[3] اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334» (اعاده شده از شورای نگهبان) (مخصوص صحن علنی)، تاریخ انتشار 1389/۰۷/03، شماره مسلسل ۹۶۹۳-۲.

[4] کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، نقش شهرداری‌ها، شوراهای اسلامی و دیوان عدالت اداری (ضرورت تحقق تکالیف قانونی، ابعاد کیفی و رفع نقایض حقوقی)، تاریخ انتشار 1396/۰۳/08، شماره مسلسل ‌۱۵۳۸۷.

[5] اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح ماده (100) قانون»، تاریخ انتشار ۱401/۰۳/17، شماره مسلسل ۱۸۲۴۵.

[6] واکاوی زمینه‌ها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی، تاریخ انتشار ۱402/۰۶/11، شماره مسلسل ۱۹۲۴۴.

[7] ساختمان متروپل؛ ریشه‌های پیدایش و رهنمون‌هایی برای پیشگیری از تکرار، تاریخ انتشار 1402/۰۶/28، شماره مسلسل‌۱۹۲۶۶.

[8] تحلیل نظام مسائل کمیسیون ماده (۱۰۰) قانون شهرداری، تاریخ انتشار ۱403/۰۴/16، شماره مسلسل ۱۹۸۷۳.

[9] گزارش نظارت بر اجرای قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی (مصوب 1398/04/12)، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل 18968، 1402.

[10] کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری (در پرتو آرای دیوان عدالت اداری) به انضمام پرسش و پاسخ پیرامون کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، معاونت حقوقی، پیشگیری و پژوهش دیوان عدالت اداری، 1399.

[11]‌ معاونت حقوق عامه، دادستانی کل کشور، 1403.

XML

PDF 1.59 M