ساختمان شماره دو برجهای دوقلوی متروپل واقع در خیابان امیرکبیر (امیری) شهر آبادان، در هنگامه ظهر روز دوشنبه دوم خرداد سال 1401 فروریخت. دهها نفر در این رخداد جان باخته و مصدوم شدند و صدها میلیارد تومان خسارت مالی به افراد، بناها و تأسیسات و تجهیزات مجاور آن وارد آمد. با توجه به محل قرارگیری ساختمان در متراکمترین نقطه شهر، ابعاد سازه و تخریب حدود 40 درصد بنا در ریزش اولیه، عملیات امدادرسانی و آواربرداری بهدلیل احتمال ریزش مجدد بخشهای باقی مانده برج و همچنین ناپایداری ساختمان مجاور به کندی صورت گرفت. این سانحه ضمن ایجاد اختلال در روند فعالیت و سکونت در هسته مرکزی شهر آبادان، به تخلیه تمامی ابنیه محدوده شعاع 150 متری منجر شد و تعداد زیادی از ساختمانهای مجاور برج متروپل نیز در جریان امدادرسانی و آواربرداری تخریب گردید. پس از گذشت نزدیک به 8 ماه و چند بار ریزش مجدد، ساختمان شماره دو برجهای دوقلوی متروپل در دی ماه سال 1401 بهطور کامل ویران شد. با سپری شدن یک سال از وقوع این رویداد، همچنان پاکسازی محل حادثه در حال انجام است، تعدادی از ابنیه مجاور ازجمله ساختمان شماره یک متروپل در وضعیت تخلیه بوده و آنچنانکه باید و شاید در کسبوکارهای پیرامون محل حادثه رونقی ایجاد نشده و حیات اجتماعی به محدوده مزبور بازنگشته است. این در حالی است که همچنان بسترهای زمینهساز پیدایش این رویداد ناگوار مورد مداقه قرار نگرفته و بیم آن میرود تا این وقایع تلخ مجدداً تکرار شود. موضوعی که به صریحترین وجه پس از وقوع زمین لرزه قدرتمند جنوب ترکیه در ابتدای سال 2023 میلادی، نقش کلیدی مجموعه روابط و فرایندهای حاکم بر ساختوساز را عیان ساخت؛ این مسئله باید زنگ خطر و هشداری جدی و فوری برای همه دستاندرکاران و مدیران حوزه ساختمان و مسکن، شهرداریها، سرمایهگذاران، سازندگان و مجریان ساختمانی، سازمان نظاممهندسی ساختمان، ادارات راه و شهرسازی و سایر دستگاههای نظارتی مرتبط با موضوع ساختوساز در بازنگری مسیرهای تخلف، فرایندها، معافیتها، رواداری و تسهیلگریهایی باشد که به کاهش ایمنی ساختمان و محیط شهری منجر میشود.
براساس اسنادی که طی یک سال گذشته از طریق گزارشهای نهادی و نشستهای تخصصی منتشر شده و همچنین بررسی میدانی از محل اجرای پروژه، عدم رعایت مقررات ملی ساختمان ازجمله مبحث 2 نظامات اداری (در موضوع اجرای همه عملیات بهصورت انحصاری ازسوی اشخاص صاحب صلاحیت)، مبحث 6 ( در موضوع طراحی برای ترکیب بارهای حوادث غیرعادی)، مبحث 9 (در موضوع الزام ایجاد درز انبساط در ساختمان متناسب با اقلیم آبادان)، مبحث 12 (در موضوع دسترسی نیروی اجرایی به وسایل اطفای حریق و کمکهای اولیه)، و همچنین عدم رعایت گواهینامه فنی و آرماتورهای مصرفی و آزمایشات بتن، عدم بهروزرسانی نقشههای اجرایی با محاسبات ساختمان، شروع فعالیت ساختوساز ساختمانی بدون حضور ناظر و معرفی مجری ذیصلاح کاملاً مشهود است. همچنین بررسیها نشان میدهد تخطی از مفاد مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط عام بلندمرتبهسازی ابلاغی 1398/5/2 نیز صورت پذیرفته است. ازسویدیگر ساختار نظارت سازمانها و نهادهای متولی نظیر سازمان منطقه آزاد اروند، شهرداری آبادان، سازمان نظاممهندسی ساختمان خوزستان و دفتر نمایندگی نظاممهندسی آبادان، دچار اختلال در سطح مسئولیت بوده است که دستاویز اصلی آن ناشی از بر هم کنش قوانین متعدد حوزه ساختمان، شهرسازی و اختلاط مسئولیتهای ناشی از قوانین در یک موضوع واحد است.
با عنایت به اینکه ساختار و قواعد ساختوساز در کشور جزئیات ساحتهای مهمی همچون نظارت و کنترل ساختمان، برخورد مؤثر و پیشگیرانه با تخلفات ساختمانی، شرح وظایف مجری ذیصلاح و تعیین صلاحیت وی، سامانمندی چرخههای صدور پروانه ساختمانی و گواهی ساختمان و شفافیت و قاعدهمندی تغییرات طرحهای توسعه شهری را مغفول گذاشته است، ازاینرو بهمنظور اصلاح رویهها و چرخههای معیوب فرایند ساختوساز و ناهماهنگیهای حوزه شهرسازی، پیشنهادهای زیر ارائه شده است:
در یک نگاه کلی، جریان ساختوساز در کشور، در دو نظام بخش خصوصی و عمومی که ذیل قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان و پروژههای بخش دولتی که ذیل قوانین پروژههای عمرانی و از محل بودجه عمومی کشور، قرار میگیرد. ساختمان متروپل، نیز در زمره دسته اول و متعلق به بخش خصوصی است. با بررسی روند شکلگیری ساختمان متروپل، درواقع مسئله بغرنج نظام متداول ساختوساز کشور نمایان میشود. نظامی که در برخی ساحتها نظیر تعریف تشکیلاتی سازمان نظاممهندسی و کنترل ساختمان، شامل مجموعهای مفصل از ضوابط و مقررات است اما در برخی ساحتها نظیر جزئیات نظارت بر ساختمان و یا وظایف مجری ذیصلاح، تقریباً تمام شرح وظایف و تعیین صلاحیت وی را مغفول گذاشته است. ازاینرو امکان ورود هرگونه فرد غیرمتخصص، به یکی از مهمترین بازارهای تولید و اشتغالزایی کشور را فراهم میآورد. ازطرفدیگر، در خلأ وجود برندهای معتبر و شرکتهای حقوقی صاحب صلاحیت رسمی در ساختوساز بخش خصوصی امکان ورود یک شرکت غیرمتخصص و یا شخص صاحب صلاحیت بهصورت منفرد، در یک پروژه با مقیاس بزرگ نظیر متروپل را ممکن ساخته است[1]. درواقع تمام تمرکز نظام حرفهای معماری، شهرسازی و عمران کشور، بر نظام فنی اجرایی کشور در بخش پروژههای دولتی متمرکز شده بهطوریکه بههیچعنوان یک پیمانکار صوری در پروژههای بخش دولتی امکان حضور ندارد اما در بخش خصوصی، دقیقاً برعکس یافتن امضا فروشی و سایر رخدادها به یک مسئله عرف تبدیل شده است (گزاره مطرح شده بههیچعنوان بهمعنای کیفیت ساخت نیست). در اینجا بهنظر میرسد که نظام متداول ساختوساز کشور، دچار مجموعه قوانین و مقرراتی است که با توجه به شرایط کنونی بهلحاظ فنی، اقتصادی و اجتماعی به تنظیمگری مجدد نیاز دارد.[2]
تعداد چشمگیری از مطالعات پژوهشی صورت گرفته در حوزه مقررات ملی ساختمان دارای ارتباط موضوعی با گزارش پیش رو هستند. ازجمله این مطالعات باید گزارشی تحت عنوان «مقررات ملی ساختمان کشور؛ جایگاه، شرایط تدوین و ترویج (ویرایش دوم)» را مد نظر قرار داد. گزارش مزبور که در سال 1400 به چاپ رسید، ضرورت بازبینی مقررات ملی ساختمان را تبیین نموده است. نگارندگان در این گزارش ضمن تأکید بر الزامی بودن و سازگاری مفاد مقررات ملی ساختمان با شرایط کشور از حیث اقلیمهای گوناگون، توان فنی و اجرایی مهندسی، نیروی انسانی، کمیت و کیفیت مصالح ساختمانی و توان اقتصادی، توجه ویژه به مفاهیم توسعه پایدار، بهبود مستمر کیفیت ساختوسازها، ترویج مباحث پایداری، تسهیل روندها و کاهش هزینهها را یادآور شدهاند. ازسویدیگر مبتنیبر نظرخواهی از سازمانهای نظاممهندسی ساختمان استانها، متخصصان و صاحبنظران حرفه ساختوساز و اعضای هیئت علمی دانشگاهها، لزوم بهرهگیری از تحقیقات گسترده صورت گرفته در داخل کشور و ترجمهای نبودن صرف آییننامههای ساختمانی، عدم تناقض مابین مباحث تخصصی مختلف، پیشبینی زمان مناسب و کافی برای ارزیابی و اظهارنظر و تعیین مدت زمان انتقالی برای کاربرد و ویرایشهای جدید مباحث مقررات ملی ساختمان را گوشزد کرده است.
همچنین در گزارش دیگری که تحت عنوان «مقررات ملی ساختمان کشور لزوم تغییر نگاه به مفاهیم انرژی، نگهداری و حریق» در سال 1401 به چاپ رسید، اتخاذ راهکارهایی برای کاهش هزینه، افزایش عمر مفید سازه و افزایش ایمنی در پروژههای عمرانی مورد تأکید قرار گرفته است. گزارش مزبور اذعان دارد که مبحث 22 مقررات ملی ساختمان با محوریت مراقبت و نگهداری از ساختمانها، دارای ضعفهایی ازجمله فقدان صراحت بیان، عدم تدقیق وظایف، اختیارات، حدود جرم، تکالیف بیمه و خلأ ضمانت اجراست که به اصلاح و بازبینی نیاز دارد. همچنین بیان میدارد که پیشنویس مبحث دیگری از مقررات ملی ساختمان با موضوع «ارزیابی و بهسازی ساختمانهای موجود» تهیه شده است که ضمن اینکه دچار کلیگویی و عدم یکپارچگی است با سایر مباحث نیز تداخل دارد. در این گزارش تأکید شده است که عدم رعایت ضوابط و مقررات ازجمله تمهیدات مقاومت، در طراحی و ساخت پروژههای عمرانی مشکلات گستردهای را بهویژه در کلانشهرها بهوجود میآورد و اینگونه بناها در صورت بروز حوادث غیرمترقبه میتوانند خطرات جدی ایجاد کنند.
با توجه به اینکه همواره بخش عظیمی از سرمایههای ملی کشور در قالب احداث واحدهای مسکونی، تجاری، اداری، آموزشی، بهداشتی، فرهنگی و ... صرف پروژههای ساختمانی و صنایع وابسته به آن میشود، ازاینرو بهمنظور تبیین و تدقیق تشکیلات منسجم و دارای مسئولیت برای متخصصان مرتبط با رشته ساختمان و پیشبینی استفاده بهینه از توان نیروی انسانی فعال در بخش فنی و اجرایی، مجموعه قوانینی وضع شده است که جزئیات آن به شرح زیر است:
در تاریخ 1374/12/22 قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان مشتمل بر 42 ماده و 21 تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که براساس آن قانون؛ تشکیل سازمانی تحت عنوان «سازمان نظاممهندسی ساختمان» در کشور و استانها و با اهداف و خطمشیهای متعدد پیشبینی شد. با این وجود همچنان در حفظ و رعایت حقوق بهرهبرداران و شهروندان و الزام در رعایت ضوابط و مقررات و ارتقای نقش آنها در کارکردهای سازمان نظاممهندسی و کنترل ساختمان، تبیین مسئولیتها، ضمانتهای اجرایی، نظامات پاسخگویی و شفافیت عملکردی بههمراه تسریع در فرایند اجرا همچنان خلأهایی وجود دارد که ضرورت اصلاح قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان را ایجاب میکند.
در تاریخ 1334/04/11 قانون شهرداری مشتمل بر 95 ماده و دربردارنده موضوعهای تأسیس شهرداری، انتخابات انجمن شهر، تشکیل انجمن، وظایف انجمن، انتخاب شهردار و معاون، وظایف شهرداری، مقررات استخدامی و مالی و مقررات جزایی به تصویب مجلس شورای ملی رسید و افزون بر 6 دهه اجرای این قانون مواد و تبصرههایی بهمرور به آن الحاق شد یا بخشهایی از آن اصلاح گردید و یا نسخ شد. امروزه مشکلاتی مانند دیرینگی و بههنگام نبودن قانون مزبور، عمومی بودن روح قانون و نبود مقررات ویژه برای اداره کلانشهرها، فقدان نگرش حمایتی به شهرهای میانی و کوچک، مشخص نبودن تعریف و تفکیک وظایف ملی از وظایف محلی و وجود تناقضات متعدد، عدم شفافیت و تعیین تکلیف امور تصدیگری و امور حاکمیتی و حدود اختیارات و مسئولیتها بین ارکان اداره امور محلی، فربه شدن دولت و کمتوجهی به رفع مسائل و مشکلات جدید شهرها، افزایش مسائل حاد اجتماعی – رفتاری، سطح پایین مشارکت عمومی در اداره امور شهرها و از همه مهمتر فقدان منابع درآمدی پایدار موجب شده تا ضرورت بازنگری اساسی در نظام مدیریت شهری مطرح شود اما بهدلیل بعضی ملاحظات و تعارض منافع همچنان اصلاح جزئی مادهها و تبصرهها و حتی بندهای قانون شهرداری در دستور کار قرار دارد.
ماده (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۴۵ که بهمنظور کنترل و کاهش تخلفات ساختمانی نسبت به طرحهای شهری مصوب تدوین شده یکی از مواد این قانون است که از همه جهت با شرایط امروز گستره ساختوساز، پیچیدگیهای فنی و اجرایی و مسائل اجرایی تفاوت دارد. توجه به این نکته ضروری است که در زمان تصویب این قانون بیش از ۹۰ درصد ساختوسازها، یک و دو طبقه بوده و بسیاری از دغدغههای امروزین توسعه ساختوسازهای طبقاتی و فضاهای متراکم شهری مطرح نبوده است و بر همین اساس هم به شهرداریها برای جلوگیری از عملیات ساختمانی اختیار داده شده و عبارت «شهرداری میتواند» در متن قانون فعلی به ابزاری برای سوءاستفاده شهرداریها از عدم اعلان تخلف مبدل شود و حتی در مواردی با اعلام تخلف از سمت مهندس ناظر نیز ترتیب اثری داده نمیشود که در تعارض با بندهای دیگر قانون شهرداری و وظایف ذاتی شهرداریهاست. این مسئله باعث بروز تخلفات گسترده (از حیث تعداد و فراوانی) و شدت تخلفات (از حیث مغایرت با پروانه ساختمانی، مقررات ملی ساختمان و ضوابط و مقررات طرحهای توسعه شهری) شده است و یکی از دلایل مهم وضعیت نابسامان معماری و شهرسازی و شکلگیری فساد مالی و اداری در حوزه شهرداری و نظاممهندسی ساختمان است.
در تاریخ 1351/12/22 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در قالب 11 ماده و پنج تبصره به تصویب مجلس شورای ملی رسید. پس از تشکیل وزارت آبادانی و مسکن و گسترش فعالیت در زمینه تهیه طرحهای جامع شهری، با تصویب قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، این شورا بهعنوان عالیترین مرجع سیاستگذاری و تصویب ضوابط معماری و شهرسازی و طرحهای جامع شهرهای کشور تعیین شد. وفق ماده (۵) این قانون، وظیفه بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری برعهده کمیسیونی نهاده شد که از آن پس بهعنوان کمیسیون ماده (۵) شناخته شد. کمیسیون ماده (۵) یکی از کمیسیونهای مهم وابسته به شهرداری و موضوع ساختوساز است. کمیسیون ماده (۵) یکی از مهمترین نهادها در تصمیمگیری امور شهری است چراکه ساختوسازهای بیرویه و تخریب باغات، فضای سبز، کشاورزی و تبدیل آنها به برجهای مسکونی و تجاری، مسئلهای است که زیانهای آن تمامی شهروندان و محیط زیست را تحت تأثیر قرار میدهد. اما با وجود این حجم از حساسیت؛ میبینیم که این کمیسیون در مواردی، تغییرات و انحرافات زیادی در طرحهای جامع و تفصیلی شهرها بهوجود آورده و با مصوبات و اقدامهای خود، فضاهای شهری را از قاعده خارج میکنند. نتیجه این اقدامها موجب ناپایداری وضع موجود شده و این ناپایداری روی سطح کیفیت زندگی مطلوب شهروندان و سایر موجودات و همچنین روی محیط زیست تأثیرات منفی میگذارد.
این موارد از یک جهت نشاندهنده تخلفات وسیع این کمیسیون و اعضای آن است و ازسویدیگر بیانگر ضعف نظارتی و برخوردهای قانونی با چنین تخلفاتی است.
پروژه احداث برجهای دوقلوی متروپل آبادان در خیابان امیرکبیر (امیری) این شهر، واقع در هسته مرکزی شهر و در محدوده منطقه 1 شهرداری آبادان، توسط شرکت ساختمانسازی هلدینگ عبدالباقی بین سالهای 1396 تا 1400 صورت پذیرفت. ساختمانی که فرو ریزش آن در روز دوم خرداد سال 1401 رخداد، برج شماره دو بود که براساس آخرین اطلاعات منتشر شده در پوسترهای پروژه، ساختمان در 11 طبقه، با زیربنای 45 هزار مترمربع در قالب یک مجموعه تجاری، تفریحی، فرهنگی و پارکینگ طبقاتی احداث شده بود. این ساختمان در سال 1400 به بهرهبرداری ناقص رسید و در سال 1401 براثر شکست سازهای تخریب شد.
تصویر 1. نمای برجهای دوقلوی متروپل آبادان پیش از فروریزش
مأخذ: تارنمای هلدینگ ساختمانی عبدالباقی.
براساس اسنادی که طی یک سال گذشته از طریق گزارشهای نهادی و نشستهای تخصصی منتشر شده است، روند اجرای پروژه ساختمان متروپل آبادان، در موارد زیر حائز اهمیت است:
در پروانه ساختمان موسوم به متروپل، برخی اطلاعات درخصوص طبقات ساختمانی درج نشده و ناقص است و تمایز بین پروانه صادره با آنچه ایجاد شده مشهود است. در جواز ابتدایی به تاریخ 1396/04/27، بنای مجاز برای شش طبقه (یک طبقه زیر و چهار طبقه روی همکف درمجموع به مساحت 10703 مترمربع) و سایر طبقات (به مساحت 11326 مترمربع) صادر شده است. در گواهی تمدید و اصلاح پروانه ساختمان، مورخ 1398/12/25 بنای مجاز پس از اجرای پروانه، شش طبقه (یک طبقه زیر و چهار طبقه روی همکف درمجموع به مساحت 27061 مترمربع) و سایر طبقات (به مساحت 22776 مترمربع) ذکر شده که دو ابهام در این خصوص وجود دارد: ابتدا اینکه در جداول مذکور، تعداد طبقات دقیق بنا (در بند سایر طبقات ذکر نشده)، دوم اینکه پشتوانه قانونی افزایش زیربنا با عنایت به ثبات مساحت زمین موجود، در تمدید پروانه ذکر نشده است.[3]
دفتر نمایندگی نظاممهندسی ساختمان آبادان، اولین نامه پس از آغاز احداث متروپل را در مورخ 1395/11/27 درخصوص وجود ناظر (مهندس مشاور نقشیاد) فاقد صلاحیت مربوطه مبتنیبر قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان صادر کرده است. اداره کل راه و شهرسازی استان خوزستان، در تاریخ 1396/7/30 در گزارش نظارت سرزده پروژه متروپل، به شهرداری آبادان جهت رعایت ضوابط مقررات ملی تذکر داده است[4]. مهندسین مشاور نقشیاد که طراح سازه و معماری و ناظر ساختمان بوده، در تاریخ 1396/12/27 از همکاری در پروژه انصراف داده است. نکته مهم اینجاست که شرکت مذکور، طی نامههای مکرر دفتر نمایندگی نظاممهندسی آبادان به شهرداری (مورخ 1395/11/27 – 1395/12/17 - 1396/10/12 - 1396/12/9)، نمایندگان مجلس (بهعنوان رکن نظارتی در مورخ 1396/3/196) و دادستان عمومی و انقلاب مرکز استان خوزستان (در مورخ 1398/2/24) به استناد ماده (15) مبحث دو مقررات ملی ساختمان، هیچگاه از طریق نظاممهندسی بهعنوان ناظر برای این پروژه معرفی نشد. معرفی ناظر جدید نیز در مهرماه 1398 با هماهنگی دفتر نمایندگی نظاممهندسی و کنترل ساختمان شهر آبادان صورت گرفته است. درواقع پروژه ساختمانی، در فاصله زمانی یک سال و نیم بدون ناظر طبق آییننامه اجرایی ماده (33) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان بوده است.
براساس نامه مورخ 1398/10/7 صادره توسط مهندسین ناظر و طراح، در بازه زمانی بین فروردین 1397 تا مهر 1398 (فاصله زمانی عدم ناظر معرفی شده ازسوی سازمان نظاممهندسی و کنترل ساختمان) سازه زیرزمین و همکف، اول و دوم اجرا شده بود و لذا با استنکاف کارفرما از تطبیق نقشهها با وضع موجود، مهندسین ناظر معرفی شده جدید از نظارت بر پروژه انصراف دادند. در مورخ 1398/10/11 سازمان نظاممهندسی آبادان به شهرداری آبادان انصراف ناظران و تقاضای صدور دستور توقف پروژه را گزارش داده است.
تصویر 2. منظره برج شماره دو متروپل پس از ریزش بخش جنوبی
مأخذ: تارنمای خبرگزاری جمهوری اسلامی ایران.
در گزارش دوم نظارت سرزده اداره کل شهرسازی در تاریخ 1398/10/26 به شهرداری آبادان جهت رعایت ضوابط مقررات ملی مجدد متذکر شده است. در مورخ 1398/12/25 پروانه جدید ساختمان مبنیبر افزایش طبقات ازسوی شهرداری صادر شده و نام شرکتی که قبلاً انصرافش را از نظارت اعلام کرده بهعنوان ناظر ذکر شده است. در مورخ 1399/3/7 طراح و ناظر جدید ازسوی دفتر نظاممهندسی آبادان به شهرداری معرفی شدهاند. همچنین در مورخ 1399/10/30 گزارش ناظر مبنیبر عدم رعایت مقررات ملی ساختمان و تقاضای توقف پروژه به مرجع صدور پروانه ارائه شده است. این در حالی است که در تاریخ 1399/11/4 نامه تأییدیه و ادامه فرایند اجرای ساختمان ازسوی سرپرست معاونت سرمایهگذاری و مشارکتهای اقتصادی شهرداری آبادان به مالک ساختمان متروپل صادر شد[5].
در مورخ 1399/11/12 دفتر نمایندگی نظاممهندسی آبادان خطاب به مالک ساختمان با ارسال فایلهای سازهای و نقشههای تأیید شده و اصلاح دقیق موارد ابلاغی و همکاری جهت انجام آزمایشات و تهیه چکلیست نظارت و گزارش کارگاهی ازسوی سرپرست کارگاه متذکر میشود و در مورخ 1401/2/6 گزارش ناظر مبنیبر عدم رعایت مقررات ملی ساختمان و تقاضای توقف پروژه به مرجع صدور پروانه گزارش شده است و نهایتاً ساختمان، در تاریخ 1401/3/2 فروریخت[6].
بهوضوح، روند فوق بیانگر تشتت در نظام مسئولیت ساختمان درخصوص این پروژه است. ساختمان متروپل، با توجه به گزارشها، عکسهای منتشره و همچنین نشستهای تخصصی، عدم رعایت موارد متعدد از مقررات ملی ساختمان ازجمله مبحث 2 نظامات اداری (در موضوع اجرای تمامی عملیات انحصاراً ازسوی اشخاص صاحب صلاحیت)، مبحث 6 ( در موضوع طراحی برای ترکیب بارهای حوادث غیرعادی)، مبحث 9 (در موضوع الزام ایجاد درز انبساط در ساختمان متناسب با اقلیم آبادان)، مبحث 12 (در موضوع دسترسی نیروی اجرایی به وسایل اطفای حریق و کمکهای اولیه) و همچنین عدم رعایت گواهینامه فنی و آرماتورهای مصرفی و آزمایشات بتن، عدم بهروزرسانی نقشههای اجرایی با محاسبات ساختمان، شروع فعالیت ساختوساز ساختمانی بدون حضور ناظر و معرفی مجری ذیصلاح و غیره عدول از اجرای مقررات ملی ساختمان مشهود است[7]. همچنین عدم رعایت مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون ضوابط عام بلند مرتبهسازی ابلاغی 1398/5/2 مشهود است.
بیان موارد فوق، همگی لزوم شناسایی ریشههای علل و عوامل شکلگیری بحران ـ پروژه متروپل را نشان میدهد و لذا برای کاهش رخدادهایی نظیر متروپل، الزامات متعددی ضروری است که باید در ساحت قانونگذاری و اجرا به آن پرداخت.
تصویر 3. معبر کم عرض بین دو برج متروپل
مأخذ: همان.
تصویر 4. آوار سنگین ساختمان فرو ریخته متروپل در بافت فشرده شهری
مأخذ: همان.
مبتنیبر مباحث مطرح شده در نشستهای تخصصی، در مورد ساختمان متروپل، پیشنهاد طرح تفصیلی و همچنین تغییرات در نظر گرفته شده نسبت به آن، همگی غیرقابل تطابق با ظرفیت بافت شهری موجود تشخیص داده شدند[8]. ساختار نظارت سازمانها و نهادهای متولی نظیر سازمان منطقه آزاد اروند، شهرداری آبادان، سازمان نظاممهندسی ساختمان خوزستان و دفتر نمایندگی نظاممهندسی آبادان دچار اختلال در سطح مسئولیت بوده است. شهرداری با عدم ارجاع تخلفات پروژه به ماده (100) قانون شهرداری و نبود الزامات لازم برای اعمال این اختیار ازطرف شهرداری و همچنین در سطح تعریف پروژه دخالت کمیسیون ماده (5) در تغییرات مصوب برای شهر و میزان اختیارات آن و عدم نظارت بر تصمیمات این کمیسیون و رعایت نکردن قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (که حدی و روشی برای تغییرات تقاضاها نسبت به طرح تفصیلی و جامع در نظر گرفته است) و نادیده گرفته شدن نقش شورای عالی شهرسازی و معماری (و شاید عدم نظارت عالیه مدنظر)، در کنترل این تغییرات، همگی بیانگر ضعف در ساختار نظارتی و حاکمیتی قوانین کشور است [9]. ازطرفی دیگر، چرخههای مالی دولتی و رسمی و غیررسمی در حوزه املاک و مستغلات در کشور (که ارزش سرمایهای آن چندین برابر حجم نقدینگی کشور برآورد میشود) و ارزش بالای حوزه مسکن و مستغلات در کشور و نبود چارچوب و قوانین بازدارنده در برابر سوداگریهای سنگین، بهمانند متروپل چشمگیر است. لذا پروژههایی از این دست از طریق صاحبان قدرت و ثروت دچار مداخلات رسمی و غیررسمی افراد ذینفوذ میشود و اساساً موضوعهای مشهور به امضاهای طلایی را امکانپذیر میکند. بیان موارد فوقالذکر، همگی لزوم شناسایی ریشههای علل و عوامل شکلگیری بحران ـ پروژه متروپل را نشان میدهد و ازاینرو برای کاهش رخدادهایی نظیر متروپل، الزامات متعددی ضروری است که باید در ساحت قانونگذاری و اجرا به آن پرداخت.[10].
در دنیا نمونههای متعددی درخصوص فروریختن بناها ثبت شده است. بهطور مشخص در تمامی آنها، عدم اعتنای مدیریت محلی (اعم از مالک یا بهرهبردار) به هشدارهای متخصصان یا ناظران مشاهده میشود. در عین ویژگی مشترک آنها طمع، زیادهخواهی و عدم رعایت اخلاق در ایجاد یا بهرهبرداری بنا میباشد. اما نکته حائز اهمیت در همه نمونههای ذیل و آنچه در اینجا ذکر نشده، این است که این بناها، در حال بهرهبرداری و چند سال پس از آغاز فعالیت آن، ریختهاند، اما متروپل پیش از آغاز به بهرهبرداری رسمی و بدون وجود بار زنده (اعم از انسان و ماشین) فروریخت.
۳-1. ساختمان 12 طبقه میامی[1] آمریکا - 2021
در تاریخ 3 تیر 1400، بخشی از برج 12 طبقه معروف به چمپلین در حومه میامی بهطور کامل فروریخت. در این حادثه دستکم ۹۸ نفر کشته و یازده نفر مجروح شدند. ساختمان مسکونی، برجهای چمپلین (برج شمالی و جنوبی)، را در سال 1360 گروهی از توسعهگرها ساختهاند. برج شرقی نیز در سال 1373 بین ساختمانهای شمال و جنوب ساخته شده بود. هر سه سازه L شکل با ۱۲ طبقه هستند، اما در سال 1400، ساختمان جنوبی با ۱۳۶ واحد که بیشترین واحدها را در خود جای داده بود (واحدهایی در متراژ بین ۱۱۰ تا ۴۲۰ متر مربع) فروریخت.
تصویر 5. ساختمان فروریخته چمپلین میامی در ایالات متحده
مأخذ: تارنمای مؤسسه ملی استاندارد و فناوری ایالات متحده آمریکا.
براساس تحقیقات انجام گرفته، عامل اصلی ریزش ساختمان، تخریب طولانیمدت تکیهگاه سازهای بتن مسلح در بخش پارکینگ در سطح-زیرزمین، زیر واحدهای مسکونی، بهدلیل نفوذ آب و خوردگی میلگرد بیان شده است. در سال 1397 گزارش اولیه مشکل برای ساختمان گزارش شده بود و در تاریخ 4 اردیبهشت 1400 (تنها یک ماه قبل از ریزش ساختمان) وضعیت ساختمان بهعنوان «بسیار بد» هشدار داده شده بود. در همین خصوص نیز یک برنامه ۱۵ میلیون دلاری برای اقدامهای اصلاحی قبل از فروپاشی تصویب شد که البته هیچ کار ساختاری اصلی انجام نشد. در این خصوص، سایر عوامل احتمالی گزارش شده هم عبارتند از: فرونشست زمین، میلگرد ناکافی و فساد (کمفروشی) در حین ساختوساز. فروریختن این ساختمان به رتبه سوم مرگبارترین شکست مهندسی سازه در تاریخ ایالات متحده، شناخته میشود [11].
۳-2. آتشسوزی برج گرنفل[2] لندن – 2017
برج مسکونی گرنفل، با 120 آپارتمان در 24 طبقه، در غرب لندن است که در شب 1396/3/24 آتشسوزی آن آغاز شد و سرانجام در صبح همان روز مهار شد. براساس آخرین آمار اعلام شده در این حادثه، حداقل ۷۹ نفر کشته یا مفقود و ۷۰ نفر زخمی شدند.
تصویر 6. سیر آتشسوزی برج گرنفل لندن
مأخذ: تارنمای شبکه خبری سی. ان. ان.
گفته میشود این ساختمان به شهرداری منطقه متعلق بوده، اما یک شرکت خصوصی اداره آن را بهعهده داشته است. براساس گزارشهای منتشر شده، این ساختمان در سال 2016 نوسازی شده بود اما ساکنان آن در مورد نقصهای ایمنی، ازجمله بروز نبود سیستم هشدار حریق آن اعتراض کرده بودند. در این راستا، صادقخان، شهردار لندن، این آتشسوزی را «حادثه عمدی» اعلام کرده و از تجهیز امکانات شهری برای مقابله با آن خبر داده است و براساس گزارش پلیس، آتشسوزی این برج از اتصالی یک یخچالفریزر شروع شده است که این مدل یخچال، آزمایشهای لازم را کامل طی نکرده بود و باید جمعآوری میشد. همینطور عایق و کاشیهایی که برای کف این برج استفاده شده بود بررسی ایمنی آن کامل انجام نشده بود که در تحقیقهای مشخص شده این نوع عایق و کاشی نیز سریع شعلهور شدهاند. این ساختمان در سال 1397 مجدد با بهسازی کامل بهرهبرداری شد[12].
تصویر 7. احتراق کامل برج گرنفل لندن
مأخذ: تارنمای شبکه خبری سی. ان. ان.
۳-3. فروریختن ساختمان رانا پلازا[3] بنگلادش – 2013
ساختمان هشت طبقه رانا پلازا واقع در شهر داکا بنگلادش در سال 1385 با ظرفیت کار 5000 نفر ساخته شد. هدف این کارخانه تولید محصول برای برندهایی نظیر زارا، بنتون، منگو بود. این ساختمان در 4 اردیبهشت 1392، با تلفات 1134 نفر و تقریباً 2500 مجروح فروریخت. فروریزش این ساختمان، مرگبارترین از نوع خود در تاریخ بشر مدرن، مرگبارترین فاجعه کارخانه پوشاک در تاریخ و مرگبارترین حادثه صنعتی در تاریخ بنگلادش بهحساب میآید.
تصویر 8. آواربرداری ساختمان فروریخته رانا پلازا در داکا بنگلادش
مأخذ: تارنمای نشریه تلگراف.
ساختمان رانا، شامل کارخانه پوشاک، یک بانک، آپارتمانها و چندین مغازه بود. مغازهها و بانک در طبقات پایین بلافاصله پس از کشف شکاف در ساختمان (یک روز قبل از فروریختن آن) بسته شدند اما مالکان ساختمان هشدارها را با هدف تداوم کار کارخانه، پس از ظاهر شدن ترکها در روز قبل نادیده گرفتند. به کارگران پوشاک دستور داده شد (که با توجه به تعهد کارخانه برای رساندن محصولات بازار مد) در روز بعد به سر کار بازگردند و ساختمان در ساعات شلوغی صبح فروریخت.
تصویر 9. حجم گسترده خرابی ساختمان رانا پلازا در داکا بنگلادش
مأخذ: تارنمای نشریه آبزرور.
براساس تحقیقات بهعمل آمده، در مورد علت ریزش ساختمان، نکات ذیل مطرح شده است: احداث بنا بر حوضچه پر شده با خاک دستی همچنین تبدیل استفاده تجاری به صنعتی و احداث چهار طبقه برای ایجاد کارخانه بیش از آنچه که برای طرح اولیه (صرفاً دفاتر اداری و بانک و مغازهها) در نظر گرفته شده بود و لرزشهای ناشی از ماشینآلات سنگین و تردد بالای کارگران از عوامل ریزش ساختمان بوده است[13].
این اتفاق، موجب برانگیختن جنبشهای کارگری در داخل بنگلادش، اختلافهای شدید جناحی و اعتراضات شدید در تعداد بالایی از کارخانههای کشور شد. همچنین انتقادهای جهانی را در پایان دادن به بردهداری مدرن، تهدید به تحریم اتحادیه اروپا در صورت عدم رسیدگی دولت بنگلادش به وضعیت کارگران و سخنرانی پاپ در این خصوص شد. در همین راستا گروههای دیدهبان بشر در حمایت از اتحادیههای کارگری خواستار تغییراتی در قوانین شرایط بهداشتی و ایمنی کارگران شدند. همچنین در سطح دانشگاهی، پژوهشهای متعددی برای بازخوانی زنجیره تأمین کالا با محوریت بحران رانا پلازا تعریف شد که تنها 8 کارخانه از 3425 کارخانه بازرسی شده بهدنبال بهبود وضعیت کارگری خود سوق پیدا کردهاند. تمام تلاشها و انتقادهای جهانی موجب شده که در سال 1402، صنعت پوشاک بنگلادش از نظر ایمنی آتشسوزی و ساختمان پیشرفت قابلملاحظهای کند، اما همچنان فروپاشی روحی و جسمی بازماندگان حادثه در شهر داکا مشهود است.
۳-4. فروریختن مجتمع تجاری سامپونگ[4] کرهجنوبی – 1995
در تاریخ 8 تیر 1374، ساختمان مرکز تجاری سامپونگ در شهر سئول، فروریخت. درمجموع این اتفاق 502 نفر کشته و 937 نفر زخمی شدند. این ساختمان در سال 1366 پس از ترویج سیاست ایجاد زیرساختهای بازیهای المپیک تابستانی در سال 1367 تعریف شد که صرفاً به شرکتهای ساختمانی کرهای اجازه ورود به ساختوساز میداد و عقد قرارداد با پیمانکاران بینالمللی (با هدف ایجاد رونق اقتصادی) را منع میکرد و در سال 1367 شروع به ساخت کرد.
تصویر 10. فروریزش بخش اعظم ساختمان سامپونگ در سئول کره جنوبی
مأخذ: تارنمای دانشنامه بریتانیکا.
البته مجوز اولیه این ساختمان یک بنای مسکونی چهارطبقه بوده و در طول ساخت، نقشهها را یکی از مدیران اصلی سامپونگ به مجتمع تجاری تغییر داده و با حذف برخی ستونها جهت ایجاد تکیهگاههای لازم برای نصب پلههای برقی و افزودن یک طبقه (طبقه پنجم) اجرا شد. براساس تحقیقات بهعمل آمده، علت ریزش ساختمان، در نظر نگرفتن وجدان اخلاقی در هنگام ساختوساز و موضوع تغییر کاربری ساختمان و افزودن طبقهای غیرمجاز روی آنکه منجر به عدم تحمل وزن با پایههای بتنی ساختمان اعلام شد. نکته مهم، انصراف پیمانکار اصلی ساختمان بهدلیل تغییرات خارج از ضابطه بود که درنتیجه ساخت و تکمیل پروژه را شرکت خود مدیر مربوطه انجام داد. به تشخیص کارشناسان، این اقدام وی نهایتاً موجب ریزش ساختمان شده است. این ساختمان طی پنج سال عمر خود، بهطور متوسط روزی 40000 بازدیدکننده را سرویس میداده است. در سال 1372، اولین گزارش از ترکهای سازهای ساختمان منتشر شد اما با اهمال مدیریت مجموعه ساختمان تعطیل و رسیدگی نشد[14].
۳-5. فروریختن پل معلق ساختمان هتل هایات ریجنسی[5] آمریکا - 1981
بهدلیل فروریختن پل معلق طبقه دوم و چهارم ساختمان هتل هایات ریجنسی در شهر کانزاس در حین برگزاری یک مهمانی، 100 کشته و 200 زخمی برجا ماند. طراحی ساختمان، بر این اساس بوده است که دو پل بزرگ معلق به سازه سقف ساختمان، طبقات دوم و چهارم دو برج را بههم وصل میکردند. طرح سازه تمامی طول این دو پل را از طریق کابلهای رزوه شده به سقف متصل میکرده است. براساس تحقیقات انجام گرفته، علت فروریختن این سازه، به اعتراض پیمانکار در حین ساخت و تغییرات جزئی در اجرای کابلها بوده است. کابلهای پل طبقه دوم بهجای امتداد کابلهای بالایی، بهصورت جداگانه پل طبقه دوم را به طبقه چهارم متصل کردهاند. ازاینرو با ایجاد بار دوچندان بر سازه فوقانی، موجب ریزش هر دو پل و کشته شدن تعداد بالایی از میهمانان شده است[15].
تصویر 11. فروریختن پل معلق هتل در کانزاس ایالات متحده
مأخذ: تارنمای رادیوی عمومی ملی ایالات متحده (ان. پی. آر).
هرچند این گزارش سعی دارد مبتنیبر فاجعه متروپل، به مباحث ریشهای در شکل گرفتن چنین حادثهای بپردازد، اما لازم است بهعنوان نمونه، نظام مسئولیت و مباحث قانونی در مورد رخداد متروپل مرور شود.
مبتنیبر گزارشهای واصله، مشکلات متعدد و عدم رعایت مقررات ملی ساختمان به مالک ساختمان متروپل بارها تذکر داده شده است. لذا باید رابطه سببیت مالک در خسارات جانی و مالی وارده و تخلف وی با وجود تمکن مالی و همچنین آگاهیاش نسبت به مسائل موجود، بهاستناد مواد 516 تا 521 و همچنین 616 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 و سایر قوانین مربوطه نظیر قانون مسئولیت مدنی مصوب 1339 ازسوی مراجع ذیصلاح بررسی شود اما آنچه مسلم است، اینکه تذکرات قانونی متعدد، به مالک پروژه، درخصوص مشکلات آن، رسماً ارائه شده است و مبتنیبر قانون در صورت احراز ترک فعل ازسوی مالک و شهرداری، تبعاً مسئولیت وی قابلبررسی است.
مبتنیبر ماده (۱) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384، شهرداریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان، تأسیسات و سایر اقدامهای مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را برعهده دارند. این تکلیف در تبصره «۷» ماده (100) قانون شهرداریها مجدد به این نهاد تکلیف شده است. همچنین شهرداری مکلف است طبق ماده (23) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 دارای اختیار نظارت بر تعداد طبقات، ارتفاع، نماسازی و کیفیت ساختمان را براساس نقشه جامع و ضوابط ابلاغی شورای عالی شهرسازی و معماری (نه چیزی فراتر از آن) است و با توجه به این اختیار مکلف به مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها و تأمین تسهیلات لازم برای زندگی اجتماعی هستند. در همین راستا، در صورت احساس خطر، طبق بند «۱۴» ماده (۵۵) قانون شهرداریها به رفع خطر از بناها و اتخاذ تدابیر مؤثر برای حفظ شهر و اخطار به صاحبان املاک و اقدام علیالرأس مأموران برای رفع خطر مکلف است و چون شهرداری از شهروندان عوارض ایمنی در هنگام صدور پروانه ساختمان دریافت میدارد، بنابراین در صورت عدم ایمنی در صورت احراز تقصیر، دارای مسئولیت است. اساساً شهرداری بهعنوان مرجع صدور پروانه ساختمان متروپل و نهادی که امکان تعطیلی و توقف پروژه را دارد باید در مواضع مختلفی ورود قانونی میکرده و در صورت احراز ترک فعل این نهاد ازسوی نهاد قضایی، مسئولیت وی محرز و مسلم است.
بهاستناد ماده (105) قانون کار مصوب 1369، در نمونه متروپل، با عنایت به اینکه احتمال وقوع حادثه و یا بروز خطر در کارگاه وجود داشته، گزارش این تخلف از وظایف اداره کار بوده و تخطی از آن منجر به مسئولیت این نهاد خواهد شد. براساس قانون مذکور باید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت بهداشت و درمان آموزش پزشکی، حسب مورد گزارش بازرسان کار و کارشناسان حرفهای را از دادسرای عمومی و در صورت عدم تشکیل دادسرا از دادگاه عمومی محل تقاضا کنند و فوراً قرار تعطیل و لاک و مهر تمام یا قسمتی از کارگاه را صادر نمایند و این مهم تا رفع نواقص و معایب تا تأیید بازرس کار یا کارشناس بهداشت حرفهای و یا کارشناسان ذیربط دادگستری برقرار خواهد بود. ازاینرو قانوناً اختیار پلمپ این ساختمان از طریق درخواست از قوه قضائیه در صلاحیت وزارت کار قرار داشته است و بررسی درخصوص انجام وظیفه مذکور و صدور گزارش احتمالی مبتنیبر قانون مشارالیه، از مسائل مدنظر بررسی موضوع ازسوی نهادهای نظارتی میتواند باشد.
بهاستناد ماده (35) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان، مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان در طراحی و اجرای تمامی ساختمانها در کل کشور، برعهده وزارت راه و شهرسازی است. بهمنظور اعمال این نظارت مراجع و اشخاص یادشده در ماده (34) موظفند در صورت درخواست حسب مورد اطلاعات و نقشههای فنی لازم را در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهند و درصورتیکه وزارت یادشده به تخلفی برخورد کند با ذکر دلیل و مستندات دستور اصلاح یا جلوگیری از ادامه کار را به مهندس مسئول نظارت و مرجع صدور پروانه ساختمانی ذیربط ابلاغ نماید و تا رفع تخلف، موضوع قابلپیگیری است. در اجرای این وظیفه همه مراجع ذیربط موظف به همکاری میباشند. البته با توجه به گزارشهای واصله یکبار در تاریخ 1396/07/30 با بازرسی موردی اداره کل راه و شهرسازی و اعلام به شهرداری آبادان در مرحله بسترسازی و اجرای شمع ساختمان متروپل این مهم انجام گرفته که به تعیین مهندس طراح و ناظر عضو سازمان نظاممهندسی ساختمان برای پروژه منجر شده است. همچنین در تاریخ 1398/10/26 بازرسی مجدد به تعیین طراح و ناظر جدید منجر شده است. پس از این تاریخ با توجه به تغییرات جدی در پروانه ساختمان و انجام آن ازسوی شرکت فاقد صلاحیت (شرکت صنعت پویان سبز کویر) گزارشی از بازرسی موردی درخصوص رعایت مقررات ملی ساختمان و جلوگیری از نظارت صوری در ادامه فرایند ساخت پروژه ملاحظه نمیشود. ازاینرو مسئولیت وزارت راه و شهرسازی نیز بهعنوان ترک فعل در راستای وظایف خود در تجمع اسباب باید ازسوی مراجع ذیصلاح بررسی شود.
بهاستناد مفاد ماده (۲) و (۴) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان و بند «5» مبحث 2 مقررات ملی ساختمان، مهندس ناظر، وظیفه کنترل از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه، نقشهها و محاسبات فنی ضمیمه را دارد و با مشاهده تخلف حسب ماده (۲۳) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان، ارائه گزارش تخلف به شهرداری و دفتر نمایندگی سازمان نظاممهندسی و ازسوی دفتر نمایندگی به سازمان نظاممهندسی استان صادر شود. مبتنیبر ماده (۸) آییننامه اجرایی ماده (۳۳) قانون مذکور، سازمان نظاممهندسی استان، باید مراتب را به شورای انتظامی، اداره کل راه و شهرسازی استان و سایر مراجع گزارش دهد. تشخیص سبب در ترک فعل و مسئولیت دفتر نمایندگی و سازمان نظاممهندسی استان در این خصوص ازسوی مراجع ذیصلاح باید بررسی شود.
ضوابط طراحی، شیوه تعیین ناظر و مجری ساختمان پروژهای نظیر متروپل که به بخش خصوصی مربوط است، از نظر قوانین و مقررات ذیل قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان و مقررات ملی ساختمان قرار میگیرد. قوانین شورای عالی شهرسازی و معماری، قانون شهرداریها و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران، قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، قانون نوسازی و عمران شهری، قانون کار و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور نیز در بخش حاکمیتی خصوصاً نظارت (که ماهیتی حاکمیتی دارد)، در کنار قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان درخصوص پروژههای بخش خصوصی (بسته به نوع پروژه) اعمال میشود. کما اینکه اساساً پروانه صادره و ضوابط کاربری و تغییرات آن هم ناشی از برخی قوانین فوقالذکر است.
رخداد متروپل از بر هم کنش قوانین متعدد و اختلاط مسئولیتهای ناشی از قوانین مذکور است و نباید این ذهنیت متبادر شود که این واقعه، تنها یک نمونه استثنایی در کشور بوده است. پروژههای متعددی در کشور وجود دارند که همگی بسان متروپل دچار تعارض منافع، اختلاط مسئولیتها و تخلفات ساختمانی رسمی و غیررسمی هستند و ازاینرو که هنوز دچار حادثهای نشدهاند، اسم و هشداری در این خصوص منتشر نشده است. با بررسی نظام مسئولیت ساختمان، درخصوص متروپل، این مهم آشکار میشود که اساساً چرخههای نظام مسکن، شهرسازی، ساختوساز کشور مبتنیبر سازوکارهای موازی و یا بدون امکان نظارت دقیق پیش میرود (که پیشتر در مورد متروپل در بخش توصیف حادثه بهطور خلاصه درج شد) و اساساً این مهم را دچار تزلزل و مشکل میکند لذا در اینجا در یک نگاه مختصر به چالشهایی منجر میشود که بنیان شکلگیری واقعهای چون متروپل قلمداد میشوند:
چالش 1. امکان استفاده از قوانین موازی در مواجهه با موضوع واحد (عدم تمکین شهرداری در استفاده از ناظر طبق قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان)
درخصوص متروپل، شهرداری آبادان به استناد تبصره «۱» مادهواحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 67 و اصلاح آن مصوب 80، با اخذ استعلام عدم نیاز به زمین از ادارات مربوطه و بهاستناد ماده (59) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور سال 1394، نسبت به صدور پروانه ساخت برخلاف کاربری مصوب طرح تفصیلی اقدام کرده است. گفتنی است مواد قانونی مذکور صرفاً درباره اراضی واقع در مسیر طرحهای عمرانی و یا کاربریهایی میتواند اعمال شود که قابلیت استفاده توسط بخش خصوصی برای آن امکانپذیر نبوده و بهرهبرداری آن صرفاً دوایر دولتی هستند. برای مثال، کاربریهای حملونقل و انبارداری و فرهنگی هنری که بخش عمدهای از مساحت زمین پروژه متروپل را شامل شده است، قابلیت اعمال مادهواحد را نداشته و تغییر کاربری الزاماً باید از طریق کمیسیون ماده (۵) و یا کارگروه تبصره «۱» ماده (۸) آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی، پیگیری میشد.
چالش 2. مشکلات ریشهای مدیریت شهری
در یک تحلیل ریشهای، موضوعهای عمیق و دامنهدار پیش روی مدیریت شهری که تقریباً در همه شهرهای کشور نیز ملموس است را میتوان از دلایل پنهان موضوع دانست، تلفیق درآمد ناپایدار شهرداریها، خودکفایی مالی شهرداریها و تراز مالی منفی عمده شهرداریهای کشور، وجود چارت اداری مازاد و هزینه بالای بودجه جاری و تلفیق آن با عمر کوتاه دورههای مدیریت، شهرداریها به بهرهگیری از منابع مالی ناپایدار شهری در چشمپوشی و گاه مشارکت در تخلفات ساختمانی مشتاق میسازد و نقصانهای جدی کارکرد کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری در اختیار شهرداری در برخورد با تخلف، باعث شده تا حتی با وجود گزارش تخلف ازسوی مهندس ناظر، ترتیب اثری برای برخورد و اعلام تخلف صورت نگیرد. در همین راستا اختلاط مسئولیتها و مشخص نبودن وظایف مدیران مختلف شهرداری نسبت به مسئولیت خود در قانون شهرداری مصوب 1334 و عدم مشخص بودن رابطه بین ناظر، مالک، مدیران شهری و نهادهای نظارتی نیز از مسائلی است که برآمده از ناشفاف بودن مقوله کنترل ساختمان در قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 است.
چالش 3. تصمیمات کمیسیون ماده (۵)
براساس ماده (5) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها برعهده اعضای کمیسیون ذیل ماده است و مستفاد از این ماده قانونی، پس از ابلاغ طرح تفصیلی به طریق قانونی، موجب و دلیل قانونی برای توقف آن ازسوی مقامات مجری وجود ندارد و طرح مذکور باید اجرا شود. بدیهی است این مصوبه عنوان «مقرره» دارد و ترتیب توقف و ابطال تمام یا قسمتی از مقرره مذکور نیز در قوانین مربوطه پیشبینی شده است؛ لذا حکم اولیه در این خصوص لزوم پایبندی همه مقامات و ازجمله استاندار به آن است و تا زمان تعلیق، ابطال یا توقف آن در مرجع صالح برای همگان لازمالاجراست. تجربه شهرسازی و ساختمانسازی کشور در سالهای اخیر تصمیمات ناشی از اختیارات این کمیسیون و آسیبهای متعدد به بافتهای شهری و زندگی شهروندان را نشان داده است (تصمیماتی نظیر بلندمرتبهسازی گسترده و ورای ظرفیت در محلات کوچه باغی شمال شهر با تبعات مدیریت بحران و پدافندی، استقرار مالها در بافتهای متراکم و فاقد ظرفیت، ساختوساز در باغات یا شریانهای ترافیکی با ظرفیت کم). تصمیمات کمیسیون ماده (۵) بهمانند پروژه متروپل، باملند منطقه 22 تهران، باملند نیایش، ایران مال، هتل آسمان شیراز و بسیاری از پروژههای معروف و غیرمعروف دیگر، همیشه محل بحث در محافل تخصصی است. ازاینرو قانونگذار در ماده (70) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب 1395، تصمیمگیری این مرجع قانونی برای تغییرات، تا حداکثر سقف 5 درصد نسبت به طرح مصوب را اجازه داده است (و ذکر شده که تصمیم به تغییر فراتر از 5 درصد، ارجاع به شورای عالی شهرسازی و معماری را لازم دارد). حال ساختاری برای نظارت بر اجرایی شدن این بند قانونی در نظر گرفته نشده و موارد بسیار متعدد تصمیمات این کمیسیون و تأثیرات محلی و تأثیرات تجمعی آن، پس از اخذ تصمیم و ایجاد تبعات برای شهر، جز از راه طرح دعوا در دیوان عدالت اداری آن هم صرفاً ازسوی متخصصان حقوقدان و صرف هزینه هنگفت در اخذ وکیل، امکانپذیر نیست.
چالش 4. مغفول ماندن مجری ذیصلاح، مجری حقوقی غیرصوری و برندینگ در حوزه ساختوساز و وجود امضاهای صوری
یکی از مباحث مغفول در نظام ساختوساز کشور (البته پروژههای مربوط به بخش خصوصی نه پروژههای عمرانی) عدم ساختاری برای تعیین صلاحیت مجریان ساختمانی و کنترل بر عملکرد ایشان است. در ماده (34) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان، به وظیفه نظارت مرجع صدور پروانه بر عملکرد مجریان ساختمان اشاره شده است اما هیچکجا به نقش، مسئولیت و شیوه کنترل آن و وظایف مجری اشارهای نشده است. اختلاط بین نقش و میزان مسئولیت مجری سازه و پیمانکاران جزء و همچنین انتظار نقش مجری از مالک پروژه و عدم تدقیق رابطه بین ناظر و مالک و مهندسان صاحب پروانه صلاحیت حرفهای و پیمانکاران امکان سوءاستفاده از خلأ قانونی را برای مجریان پروژهها پدید آورده است. وظایفی نظیر تهیه شناسنامه فنی و ملکی برای ارائه به مرجع صدور پروانه، عقد قرارداد با پیمانکاران جزء، بیمه کردن کارگران دستاندرکار پروژه، تضمین کیفیت اجرای مصالح ساختمانی که ذاتاً در دل قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان باید برعهده مجری باشد، عملاً صرفاً مغفول مانده و یا بعضاً به استناد این نقص قانونی، برعهده مالکان پروژه قرار داده شده است. هرچند انتخاب مجری، از مسئولیتهای مالک است، اما بهدلیل تخصصی بودن موضوع ساختمان و فرض این مهم که مالک اساساً دانش و صلاحیتی درخصوص ساختمان ندارد (و احداث بنا با رعایت جان و مال مردم ارتباط دارد)، باید ساختار تعیین صلاحیت، صدور پروانه مربوطه و شیوه کنترل و نظام مسئولیت مجری در قوانین (با اصلاح قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان) تعیین شود. در کنار این، فقدان نظام مسئولیت کیفری و مدنی ناظران نیز آسیب را تشدید کرده است. باید با قصور یا ترک فعل ناظر از طریق لحاظ کردن سازوکار مسئولیت کیفری و مدنی یعنی جرمانگاری و دخالت وی در عوامل مسئول و مسبب حادثه و پرداخت خسارات، مواجهه شود.
در خلأ موضوع مهم فوق، در مواردی نظیر متروپل -که نباید استثنا تصور شود- بخش خصوصیای که اساساً تخصصی در حوزه ساختمان ندارد (در اینجا هلدینگ عبدالباقی که سابقه کسبوکار و تجارت در حوزه کاملاً غیرمرتبط داشته و اواخر دهه ۱۳80 در حوزه ساختوساز ورود کرده است)، با ورود به بحث ساختوساز، سرمایهگذاری و انجام چند پروژه، ایجاد رزومه در کنار توان مالی بالا، عملاً نقش مالک، مجری و سرمایهگذار را توأمان بازی میکند. در خلأ شرکتها و مجریان ذیصلاح و توانمند ساختمان هم ازنظر فنی و هم مالی و مبتنیبر عدم پشتوانههای قانونی موجود، یک شرکت با سابقه کم، عملاً میتواند مهمترین جریان ساختوساز شهری را برعهده گیرد.
چالش 5. اعتباردهی به غیر متخصصان و به محاق رفتن متخصصان
تجربه چند دهه اخیر نشان داده حمایت ارکان سیاسی، مدیریتی، اقتصادی و رسانهای شهرها (خصوصاً شهرهای کوچک و میانی) موجب پدید آمدن مجموعههای عظیمی نظیر هلدینگ عبدالباقی و ... شده است. حمایت مقامات ملی و محلی، پوشش رسانهای پروژهها و پیشفروش و مشارکت آنها در رسانه ملی، شراکت سازمانها و نهادهای مدیریتی شهری با مجموعههای مذکور و ساخت اماکن آموزشی، بهداشتی، خدماتی، درمانی، انتظامی و حتی رسانهای در کنار عدم عملکرد مطلوب دولت و نهادهای مدیریت شهری در شهرهای مذکور، همگی به اعتباردهی کاذب به شرکتها و هلدینگهای مذکور منجر میشود. عملاً بهدلیل شراکت نهادهای مسئول در پروژههای خدمات عمومی، امکان نظارت و جلوگیری از تخلفات آنها را مانع میشود.
«امکان» مداخله در بافتهای شهری و محدوده شهرها، برای این شرکتها بهدلیل دارا بودن دو محور اساسی قدرت مالی و زمین میسر است و همانطور که بیان شد، با توجه به مشکلات مالی نهادهای مدیریت شهری و یا عدم دارا بودن زمین، امکان مداخله در تأمین خدمات عمومی و سایر زیرساختها برای ایشان فراهم نیست و موجب رویآوردن خارج از روال نهادهای مدیریتی بهسمت رویکردهای خیرخواهانه و یا کمکهای توسعهای هلدینگهای مربوطه میشود.
این در حالی است که هر زمان بهکارگیری مجری ذیصلاح واقعی (نه صوری) در بخش خصوصی مطرح شده، به بهانه دشوار شدن مسیر ساختوساز و یا گران شدن، ساختار قانونگذاری کشور از بار مسئولیت آن شانه خالی کرده و موجب شکلگیری نظام غیررسمی و صوری امضا فروشی ازسوی شرکتهای حقوقی نظاممهندسی کشور شده است. درواقع با خلأ اعتبارسنجی شرکتهای معتبر مبتنیبر نیاز و تقاضای بازار، ساختار بدون تخصصی ایجاد شده است که جان و مال مردم را در معرض تهدید قرار میدهد. این در حالی است که مواردی نظیر هلدینگ عبدالباقی و ... فرصتهای کمنظیری برای توسعه شهرها هستند و اگر در مسیر صحیح بهکار گرفته شوند بهعنوان نهادهای توسعهگر میتوانند بهتر از دولت حتی در تأمین خدمات عمومی عمل کنند، اما با اعتباردهی و اعتبارگیری ناصحیح عملاً از محور توسعه خارج میشوند و باید قوانین (خصوصاً قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان) بهگونهای اصلاح شوند که چنین مواردی، مانع امکان نظارت بر عملکرد ساختمانی ایشان نشود. در این راستا تدوین قوانینی پیشنهاد میشود که امکان عمل و اقدام نهادهای توسعهگر را موجب میشود. این موضوع زمینههای رقابت سالم و حتی صدور خدمات فنی و مهندسی حوزه ساختمان را تقویت میکند.
چالش 6. عدم تناسب جریان مالی حقالزحمهها با نظام مسئولیت
یکی از دلایل پیدایش متروپلها، عدم برابری جریان حقالزحمههای مهندسی جهت تدوین مقررات و ضوابط توسعه و همچنین عدم برابری حقالزحمه کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان، با درآمد مالکان و سازندگان ساختمان است. این عدم تعادل و عدم تناسب و درعینحال مسئولیت ساختار مهندسی در برابر خطاها و عدم امکان جبران مالی ازسوی ایشان، از مشکلات و معضلات در کاهش کیفیت تصمیمات و یا ایجاد فساد اداری میشود. برونداد این عدم تناسب حقالزحمه جامعه مهندسی این است که سفتهبازی و دلالیگری در حوزه مسکن بسیار سودآور شده است و در همه ارکان تعریف، طراحی و ساخت پروژههای ساختمانی، کاهش کیفیت خدمات مهندسی در شهرسازی، معماری و عمران را موجب شده و با وجود افزایش ساختوساز در کشور و تعریف پروژههای متعدد دولتی و خصوصی در برخی سالها، شرکتهای با سابقه و متخصص دچار ورشکستگی و یا تعدیل نیروی سنگین شدهاند.
پرواضح است که زیرساخت منطقی درآمد شهرداریها، در وضع موجود کشور درست نیست و منابع درآمدی متنوع برای این نهاد عمومی بهمانند شهرداریهای تمام دنیا تعریف نشده است. لذا شهرداریها بهناچار سمت کسب درآمدهای ناشی از تراکمفروشی و کمیسیون توافقات پیش میروند و در بیشتر موارد حتی نزد عموم مردم، مدیریت شهری موفقتر تلقی میشود که بتواند از هر روشی درآمد بیشتری کسب کند. یکی از علل شکلگیری نمونههایی نظیر متروپل، بهواقع نیاز به درآمد برای اداره شهر توسط شهرداری است که البته تحلیلی نادرست است و اگر شهرداریها چندبرابر چارت سازمانی هزینه جاری نپردازند و از ورود به پروژههای فاقد اولویت و اجماع نسبی تخصصی اجتناب کنند، دیگر برای تأمین مالی از تخلفات رسمی و غیررسمی نیاز نخواهند داشت.
همچنین درخصوص مباحث مالی، بحرانی که جامعه مهندسی دچار آن است، عدم تناسب حقالزحمه تهیه طرحهای شهری که ناچیز است و عملاً موجب کاهش مستمر کیفیت خروجی این طرحها شده است و زمینهساز تغییرات گسترده در آینده است.
ازسویدیگر کوتاهی وزارت راه و شهرسازی در عملی کردن پیوست ۶ قرارداد تیپ ۱۲ در نظارت بر اجرای طرحهای شهری بلاشک در تکرار چنین حوادثی مؤثر است.
همچنین عدم برابری حقالزحمه با حجم مسئولیت مهندس؛ اساساً مهندس ناظر (خصوصاً ناظر سازه و تأسیسات)، مبلغی را دریافت میدارد که با مسئولیت مادامالعمر در تناسب نیست.
در یک قیاس تأملبرانگیز هزینه مبادله مشاوره املاک برای هر واحد ساختمانی بدون هیچگونه بار مسئولیت و بدون نیاز به تخصص و صرف وقت بسیار، بیشتر از حقالزحمه طراحی رشتههای چهارگانه و نظارت آن است!
ضروری است با اصلاح قوانین مربوطه، میزان حقالزحمه طراحی و محاسبه و نظارت در تناسب با تورم روز، روزآمد شود و یا میزان مسئولیت ایشان محدود به دوره زمانی عمر ساختمان محدود شود. لذا با توجه به اهمیت موضوع و مسئولیت جاری و همچنین تعداد بالای جامعه مهندسی درگیر با ساختوساز، در این زمینه تنظیمگری مجددی در سطح قوانین لازم است.
البته ضرورت ارتقای کیفی دانش و تجربه مهندسان، بازنگری رویههای نظاممهندسی، سطحبندی و ترازبندی دقیق توان مهندسان و تغییر حدنصاب پذیرش، موضوعهای مهم دیگری است که در این مقوله بدان پرداخته نمیشود.
چالش 7. عدم نظارت بر پروژههای مشارکتی بهدلیل تعارض منافع
یکی از علل پیدایش بحران درخصوص پروژههای بزرگ شهری نظیر متروپل که ذیل پروژههای مشارکتی شهرداری با بخش خصوصی (در اینجا شهرداری آبادان با هلدینگ عبدالباقی) تعریف میشود، بروز تعارض منافع است. عملاً نهاد مدیریت شهری شریک در پروژهای میشود که خودش ناظر بر صحت انجام و رعایت مقررات اجرای آن است. منطقاً این شراکت بهدلیل کسب درآمد شهرداری و همینطور تأمین پارکینگ در مرکز شهر ایرادی ندارد اما با تراکم بالایی که پس از صدور پروانه به پروژهها اعطا میشود، باید انجام نظارت را بر آن دوچندان کرد. در همین راستا هم اگر تخلفات ذیل کمیسیون ماده (100) درخصوص پروژه گزارش شود، نسبت به اعمال قانون اقدام کرد. درخصوص متروپل، تذکر دفتر نمایندگی نظاممهندسی آبادان به شهرداری این شهر در تاریخ 1400/7/14 به استناد آییننامه اجرایی ذیل ماده (33) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان و همچنین ماده (15) مبحث دوم مقررات ملی ساختمان به رعایت الزامات قانونی در پروژههای مشارکتی یا سرمایهگذاری بخش خصوصی در این خصوص قابلتوجه است.
در شیوهنامه «امور سرمایهگذاری و مشارکت شهرداریها» ابلاغی ازسوی وزیر محترم کشور در تاریخ 1391/2/4 و اصلاحیه ابلاغی آن در مورخ 1399/12/9 هیچ ساختاری برای نظارت در حسن اجرا، در پروژههای مشارکتی شهرداریها، از این بابت که نهاد شهرداری دچار تعارض منافع در نظارت است، پیشبینی نشده است. عدم پیشبینی سازوکار و بازگذاشتن دست شهرداری در تصمیم به توافق بهجای توقف پروژه ذیل ماده (100)، عملاً نیاز به بازنگری قوانین مربوطه را لازم میدارد.
چالش 8. اختلاط قوانین منطقه آزاد با سایر قوانین حاکم بر مناطق شهری
در موضوع متروپل بررسی مجوز اخذ تأییدیه برای تغییر در پهنه مصوب طرح تفصیلی و افزایش ارتفاع، باید توسط نهادهای نظارتی بررسی شود. اساساً در صورت عدم اخذ مجوز مربوطه، منشأ صدور جواز تغییر چند طبقه ارتفاع ساختمان و امضاهای طلایی احتمالی قابلپیگیری است اما اگر مقرر بود که قانوناً نسبت به اخذ مجوز تغییر ارتفاع اقدام شود، یکی از مواضع بحرانی نظام قوانین شهرسازی کشور رخ میداد. ازیکسو آبادان یک شهر است و براساس قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری باید تغییرات در طرح مصوب کمیسیون ماده (۵) قانون شورای عالی شهرسازی و معماری رسیدگی شود و ازطرفی در محدوده منطقه آزاد قرار دارد و تغییرات در طرح فرادست بایستی در کارگروه موضوع ماده (۸) آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری صنعتی مطرح و تصویب شود. اساساً مناطق آزاد بهدلیل امکان کنترل مصوبات ازسوی مدیرعامل سازمان، از طریق کارگروه مذکور اقدام میکنند.
همچنین براساس ماده (65) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مدیران سازمانهای منطقه آزاد به نمایندگی ازطرف دولت، همه وظایف، اختیارات و مسئولیتهای دستگاههای اجرایی دولتی مستقر در این مناطق بهاستثنای نهادهای دفاعی و امنیتی را برعهده دارند و سازمان منطقه آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشود. بهوضوح تعارض بین احکام این قانون با وظایف شهرداریها در قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ و قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 1351 و نظارت عالیه مندرج در بخش کنترل ساختمان در قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374 در حوزه شهر مشخص است. البته در همین خصوص، اصلاحیه آییننامه اجرایی ماده (8) قانون نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد، براساس مصوبه هیئت وزیران مصوب 1396، طرحهای شهرهای دارای حریم و محدوده مشخص و دارای مصوبه قبلی در شورای عالی شهرسازی و معماری ملاک عمل قرار داده و پرواضح است که با اتمام مدت اعتبار این طرحها مشکل فوقالذکر و ایراد قانونی همچنان باقی خواهد ماند.
چالش 9. ضابط قضایی
در رخداد متروپل بهوضوح تعدد گزارشها ازسوی دفتر نمایندگی نظاممهندسی ساختمان و ناظران پروژه به مرجع صدور پروانه قابلملاحظه است. هرچند بررسی سببیت مرجع صدور پروانه اعم از شهرداری یا سازمان منطقه آزاد اروند در خسارت وارده، درخصوص حادثه متروپل وظیفه مراجع قانونی و قضایی است، اما این نکته را نباید نادیده گرفت که اساساً مبتنیبر قانون موجود ناظر صرفاً مکلف به ارائه گزارش است. بروز تخلف مانعی برای ادامه کار مالکان نمیشود. در همین راستا، سازمان نظاممهندسی و بازرسین نظاممهندسی امکان متوقف کردن کارگاه و گزارش به مراجع قضایی و درخواست توقف اجرای ساختمان و اصلاح موضوع را ندارند. صرفاً در شأن یک گزارشگر حرفهای باید به مرجع صدور پروانه گزارش کنند. ازطرفی نهادی بسان شهرداری درخصوص وظایف و اختیارات خود مستند به قانون شهرداریها عمل میکند و براساس برخی احکام قانونی (مانند کمیسیون ذیل ماده (100)) بهجای تکلیف از اختیارات جریمهای استفاده کند که تحتالشعاع بحث شراکت شهرداری با مالک پروژه قرار میگیرد. حال اساساً این چالش مشاهده میشود که اگر ترک فعلی را مراجع صدور پروانه درخصوص گزارش تخلفات واصله ازسوی ناظران و سازمانهای نظاممهندسی انجام داده باشند، برای پیشگیری از حادثه (نه پس از رخداد) چه میتوان کرد؟ در اینجا پیشنهاد میشود جرمانگاری درخصوص موارد عدم رعایت قانون صورت گیرد. البته این مهم با رعایت این نکته میسر است که جرمانگاری برای موارد عدم رعایت قانون صورت پذیرد. همچنین میتوان ساختار شوراهای انتظامی شبهقضایی بهمانند ساختار انتظامی مبتنیبر قانون نظام پزشکی با امکان نظارت ازسوی مراجع قضایی، در این موارد برای سازمان نظاممهندسی و کنترل ساختمان در نظر گرفت.
چالش 10. بهرهبرداری از ساختمانهای فاقد پایانکار
براساس مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، وقتی بنای احداث فاقد پایانکار باشد، عملاً کارگاه ساختمانی محسوب میشود و همه ضوابط و مقررات کارگاه بر آن حاکم است. ساختمانهای بسیاری در تملک شهرداریهای کل کشور است که اغلب بهدلیل بدهی مالکان و عدم امکان تسویهحساب آن با شهرداریها، ازسوی این نهاد عمومی تصرف شده است و عموماً به سازمانها، شرکتها و افراد برای بهرهبرداری اداری یا تجاری واگذار شده است. البته مواردی هم هستند نظیر متروپل که در اختیار مالک سازنده بوده و شهرداری تملک نکرده و بهدلیل گزارشهای متعدد از عدم رعایت موازین قانونی، ساختمان پلمپ شده بود و وجود کسبوکارهای حین وقوع حادثه نشاندهنده رفع پلمپ این ساختمان بوده است (البته در زمان نگارش این گزارش، موجب قانونی در رفع پلمپ و الزامات قانونی رعایت شده در وضعیت آن زمان ساختمان مشخص نیست). اساساً واگذاری انشعابات ساختمانی برای ساختمانهای فاقد پایانکار ساختمانی، خلاف ماده (۸) «قانون واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی» مصوب 1381 است و براساس ماده (103) قانون شهرداری، صرفاً موافقت کتبی شهرداری اجازه ارائه انشعابات را میدهد. درخصوص ساختمانهایی نظیر متروپل (که در کشور کم نیستند) تحقیق و تفحص در این زمینه پیشنهاد میشود. ضمن اینکه با پایان مهلت سهساله ذیل تبصره «۱» «قانون مجازات استفادهکنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز» مصوب سال 1396، ارائه گزارش عملکرد وزارتخانههای مسئول در این خصوص و اصلاح تبصره مذکور پیشنهاد میشود.
چالش 11. بیمه کنترل کیفیت ساختمان و بیمه مسئولیت
یکی از تکالیف معطل مانده از برنامه چهارم (ماده (30)) و برنامه پنجم (ماده (168)) توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، همچنین ماده (۹) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳98 و ماده (۲) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ بیمه کیفیت ساختمان است. اساساً باید براساس الگوی جهانی، بیمهها مسئولیت اصلی کیفیت اجرای ساختمان را برعهده گیرند. این مسئولیت، هم از باب امکان پرداخت هزینه است و هم این نکته که بیمهها بهلحاظ اقتصادی مبتنیبر خطاهای ساختمانی باید هزینه سنگین مالی کنند لذا در ساختار نظارتی حداکثر دقت را خواهند داشت. براساس بررسیهای میدانی یکی از چالشهای شرکتهای بیمه و عدم ورود آنها به حوزه نظام ساختوساز، عدم استانداردهای لازم کیفی و قابلسنجش برای مصالح ساختمانی است. از وظایف معطل مانده وزیر راه و شهرسازی بهعنوان عضو شورای عالی استاندارد، براساس ماده (34) قانون نظاممهندسی و کنترل ساختمان، تعیین استانداردهای کیفی مصالح ساختمانی و تنسیق ساختار نظام فروشندگان و توزیعکنندگان مصالح ساختمانی است. اساساً تا این مقوله به نظم در نیاید و قابلیت سنجش کمی نداشته باشد، بیمهگذاران نمیتوانند این وظیفه مهم را به انجام رسانند. علاوه بر بحث کیفیت، استفاده از مصالح غیراستاندارد نیز از بحرانهای ساختوساز است و در حال حاضر بهطورکلی به چند دلیل این اتفاق رخ میدهد:
چالش 12. بحران عدم تطابق ضوابط عام با مناطق خاص (در مناطق ساحلی، عدم امکان محاسبه پارکینگ در زیربنای صادره)
یکی از بحرانهای مناطق اداری تجاری شهرها تأمین پارکینگ است. این بحران در شهرهای ساحلی چه در بخش شمالی و چه در بخش جنوبی کشور، یکی از معضلات جدی است. ازاینرو که در پروژهای نظیر متروپل در شهری بهمانند آبادان، در خاکبرداری پروژه یک طبقه زیرهمکف، به آبهای زیرزمینی میرسد. ازاینرو عملاً تأمین پارکینگ در زیرزمین میسر نیست. ازطرفی براساس مجوزهای صادره در حال حاضر، پارکینگ جزو زیربنای ساختمان محسوب نمیشود. لذا در پروژههای مشارکتی و غیرمشارکتی حرکت بهسمت ارتفاع برای پاسخگویی به تأمین نیاز پارکینگ، بدون محاسبه در زیربنای مفید بایستی اتفاق افتد و این مهم در ضوابط، دستورالعملها و بخشنامههای صدور مجوزهای ساختمانی شهرداریها دیده نشده است. بنابراین طبعاً با توجه به تجمیع صورت گرفته و میزان پارکینگ مورد نیاز، افزایش طبقات ساختمان روی زمین و تعارض آن با احکام طرحهای مصوب تفصیلی و جامع در محدودیتهای ارتفاعی قابلجمعبندی نیست.
بسان نمونههای خارجی، رخدادهایی نظیر متروپل که ساختمان دارای ابعاد بزرگی در مقیاس شهر است و یا نقش مهمی در شبکه خدمات عمومی یا کاربریهای شهر بازی میکند، در صورت وقوع حادثه صرفاً بیانگر شکست یک پروژه نیست بلکه میتواند به تبعات مهمی منجر شود. تبعات آن تغییر، بازنگری و تحولاتی است که میتواند به روند شکلگیری و یا ممانعت از تداوم ساختوساز چنین پروژههایی منجر شود اما تبعات منفی آن از لحاظ بعد اجتماعی و اقتصادی، خصوصاً در شهری بهمانند آبادان زیاد است. ازاینرو که با سابقه بد مجموعهای به نام هلدینگ عبدالباقی (و نظایر آن) تعداد کارگران و کارمندان بسیاری دچار مشکل معیشت و اشتغال میشوند. همینطور ساختار اقتصادی شهر که تعداد پروژه بالایی با یک مجموعه توانمند بهلحاظ مالی تعریف کرده است، موجب توقف توسعه در شهر میشود. با در نظر گرفتن مقیاس شهر آبادان و مقیاس و تعداد پروژههای ساختمانی این مجموعه و عملکرد بد آن، عملاً بخش عمدهای از نظام اقتصادی شهر دچار اختلال و بیکاری میشود. کمااینکه سرمایه خرد و کلان مردم نیز در معرض تهدید قرار میگیرد. از مسائل مهم دیگر، بحثهای آسیبهای روحی و جسمی به مال باختگان و خانواده جانباختگان است که اگر بهموقع اقدامهای روانشناختی درست انجام نشود میتواند شهرها و محلات را برای مدتها در رکود توسعه و رخوت در فعالیتهای اجتماعی فرو برد.
نشستهای تخصصی درباره ساختمان متروپل درس یافته فنی جدیدی ندارد و رخداد فروریختن آن (قبل از آغاز بهرهبرداری رسمی) با توجه به غنای مباحث سازهای و مقررات ملی ساختمان قابلانتظار بود. لذا در این نقطه، ادعا میشود که بهمانند رخداد زلزله رودبار که به تدوین آییننامه 2800 و یا رخداد پلاسکو که به نگارش مباحث کنترل و نگهداری ابنیه منجر شد، انتظار کشف و شهود جدید فنی از آن نمیرود؛ بلکه صرفاً نماد آشکار از روندهایی است که آن را شکل داده و اساساً بیانگر مشکل در ریشههای شکلگیریاش است. ریشههایی که اگر دچار مشکل نباشد، اساساً نباید منتظر ریزش ساختمانها بود. بهعبارتدیگر، اگر حتی متروپلها ریزش نکنند و جانی را نستانند، باز هم بحرانآفرینند و باید ساختار و بستر شکلگیری آن را مورد نقد، ارزیابی و تجدیدنظر قرار داد. ساختاری که از تعامل آگاهانه بین نهاد مسئول، جامعه منفعتطلب و همراهی متخصصان حرفهمند شکل میگیرد. اگر جامعه و صنف منفعل و منفعتطلب شکل گیرد، اساساً همهچیز در اختیار توسعهگران (هلدینگهای ساختمانی) بدون تخصص که توأمان دارای توان مالی و همچنین دارای املاک بزرگ هستند خواهد بود) و حتی در انحراف مسیر تشویق خواهند شد. هلدینگهایی که در تعامل با هر سه گروه نهاد مسئول، مردم و متخصصان، هم سرویس میدهند و هم سرویس میگیرند. سرویس این هلدینگها به مردم، رؤیا فروشی است و با مردمداری ظاهری، موجب اشتغالزایی میشوند. درعینحال از مردم اعتبار و اعتماد برای عرضه به خودشان سرویس میگیرند. در تعامل با نهادهای مسئول هم، درصدد مشارکت سیاسی، اجتماعی در قالب امور خیریه بهصورت مستقیم و غیرمستقیم هستند و در مقابل سرویسی که از نهاد مسئول میگیرند، مصوبات، امضاهای طلایی و موافقتنامههاست. در برابر متخصصان در ازای تأمین مالی، اساساً در مقابل، بهدنبال سوءاستفاده از خلأهای قانونی و در بیشتر مواقع خرید تخصص برای تخلف است.
در چنین بستری، نهاد مالکیتیای که توان مالی بالایی دارد، در طلب منفعت سود بیشتر و به پشتوانه اعتماد مردمی و نهادهای مسئول و در حضور عدهای متخصص که در این راستا سکوت میکنند، به توهم قدرت و عالم بودن مطلق دست میزند و بسان نمونههای خارجی، اقدامهایی میکنند که موجب هزینه مالی و جانی برای شهرها و جوامع میشود.
ازاینرو در اینجا بهعنوان نتیجهگیری باید به نقش بیداری، آگاهی، آموزش به تمام دستاندرکاران توسعه و ترویج اخلاق توسعه در بین آنها توجه کرد. باید پیش از هرچیز، نسبت به آگاهسازی مسئولیت افراد، در جزئیترین تصمیم در سطح حرفه و رشته اقدام کرد. در کنار تمام این مسائل به اصلاح قوانینی دست زد که در بالا به آنها اشاره شد تا بتوان زمینه و انگیزه تخلف را تا حد ممکن کاهش داد. قوانین، بخشنامهها، دستورالعملها و سازوکارهایی که برونداد بر همکنش آنها بر یکدیگر ایجاد متروپلهاست.
وقوع این حوادث تلخ که با از دست رفتن جان تعدادی از هموطنان فراموش نشدنی خواهد بود. باید زمینهساز برای اصلاح رویهها و چرخههای معیوب فرایند ساختوساز و ناهماهنگیهای حوزه شهرسازی باشد. اگر زلزله رودبار و منجیل با تلفات گسترده، سرآغاز تحولی در مقابله با حوادث و بلایای طبیعی کشور و به تدوین آییننامه ایمنی ساختمانها در برابر زلزله (۲۸۰۰) منجر شده است. این انتظار بهحق میرود که در ورای حادثه تلخ اخیر، از زمینههای بروز و ظهور و تکرار مواردی از این دست، جلوگیری شود و تغییراتی ریشهای و ساختاری در فرایند نظارت و کنترل ساختمان، چرخههای صدور پروانه و کمیسیونهای ماده (۱۰۰) قانون شهرداری و ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شکل گیرد و روزمرگیها، غبارآوار متروپلهای بعدی نشود.
بسیاری از تحولات نظامات فنی و اجرایی دنیا، مبتنیبر حوادث و سوانح تدوین میشود. درواقع رخدادهای حرفه، زمینه سنجش دانش رشته و قوانین موجود را پدید میآورند. ازجمله آییننامه 2800 که پس از زلزله رودبار و منجیل تدوین شد و یا مباحث ایمنی و نگهداری ساختمان که بعد از فاجعه پلاسکو جدی شد و کنترل و نظارت بر فعالیتها که پس از کلینیک سینا اطهر تهران اهمیت پیدا کرد. در اینجا انتظار میرود که ورای سانحه متروپل، دستاوردهایی در زمینه رفع معضلات و اصلاح مجموعه عواملی که باعث و علت شکلگیری آن شدهاند را داشته باشیم. عموم ساختوسازهای کشور، براساس مجموعه قوانینی شکل میگیرد که چه در بعد قانونی چه در بعد اجرا، تنظیمگری مجدد میطلبد؛ قانون شهرداریها و مواد مرتبط (100) و (55) آن؛ نظام مدیریت شهری و نبود یکپارچگی در تصمیمات توسعه شهری و سایر قوانین حوزه مسکن و مقررات ملی و طرحهای جامع و تفصیلی بر همکنشها و تعامل آنها بهدرستی در قوانین دیده نشده است.
وقوع این حوادث تلخ که با از دست رفتن جان تعدادی از هموطنان فراموش نشدنی خواهد بود، باید زمینهساز اصلاح رویهها و چرخههای معیوب فرایند ساختوساز و ناهماهنگیهای حوزه شهرسازی باشد. اگر زلزله رودبار و منجیل با تلفات گسترده، سرآغاز تحولی در مقابله با حوادث و بلایای طبیعی کشور و به تدوین آییننامه ایمنی ساختمانها در برابر زلزله (۲۸۰۰) شده است؛ این انتظار بهحق میرود که در ورای حادثه تلخ اخیر، از زمینههای بروز و ظهور و تکرار مواردی از این دست، جلوگیری شود و تغییراتی ریشهای و ساختاری در فرایند نظارت و کنترل ساختمان، چرخههای صدور پروانه و کمیسیونهای ماده (۱۰۰) شهرداری و ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شکل گیرد. واقعیت این است که بسیاری از بحرانها ناشی از همین تعارضها یا ضعفهای قانونی است. پیشنهادهای این گزارش نخست منبعث از ریشههای بروز این حادثه طرح شده و سپس ماهیت توصیهای از جنس تقنین و یا نظارتی دارد:
در قانون الزام مجری برای تمامی گروههای ساختمانی وجود دارد اما بهطور سلیقهای برای ساختمانهای بالای دو هزار مترمربع اجرا میشود. عدم مراجعه بازرسان سازمان نظاممهندسی به پروژههای کوچک در عمل باعث میشود تا مسئولیت مطابقت نقشهها با مقررات ملی ابتدا به طراح و سپس به ناظر ساختمان واگذار شود. ناظر و طراحی که سازمان نظاممهندسی تنها از طریق برگزاری یک آزمون جزوه باز، صلاحیت آنها را برای چنین مسئولیتی تأیید کرده است (موضوعی مهم که در این گزارش مجال پرداختن به آن نیست)،
