خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

«طرح اصلاح ماده (197) و (198) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت 280 در دوره دوازدهم مورخ 1404/1/18 اعلام وصول شده است. این طرح دو ماده دارد. هدف از ماده اول آن، تعیین مدت زمان سه روزه برای ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان است. ماده دوم این طرح با هدف انحصار نظارت بر مصوبات مجلس در شورای نگهبان نگاشته شده است. هم چنین بر اساس بند «2» اصل مذکور، با حکم رهبر معظم انقلاب هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام برای نظارت بر مصوبات مجلس تشکیل شده است. بر این اساس مصوبات مجلس همزمان به شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت ارسال می‌شود و هیئت عالی نظارت از طریق شورای نگهبان نظرات خود را به مجلس منتقل می‌نماید. این طرح در ماده (۲) قصد دارد شورای نگهبان را به‌عنوان اظهارنظر کننده نهایی در نظارت بر سیاست‌های کلی نظام تعیین نموده و مجلس صرفاً مسئول رفع ایرادات و ابهام‌های شورای نگهبان باشد.

نقاط قوت طرح

1. تعیین محدوده زمانی برای ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
2. مسئله شناسی در خصوص چگونگی نظارت بر مصوبات مجلس از حیث مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام

نقاط ضعف طرح

1. مغایرت ماده (۲) با جزء «1-4» پیوست حکم رهبری برای تعیین اعضاء دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر تأسیس هیئت عالی نظارت
2. مغایرت ماده (۲) با اصل 57 و بند «2» اصل 110 قانون اساسی
3. مغایرت ماده (۲) با ماده «6» آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام که به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است.
4. معمولاٌ تعیین بازه زمانی سه‌روزه برای قوانین مفصل مانند قوانین پنج‌ساله توسعه و قوانین بودجه به جهت طی‌شدن مراحل اداری و فنی امکان‌پذیر نیست.

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

1. پیشنهاد می‌شود زمان‌بندی ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان مشخص شود، اما تعیین مدت دقیق آن به تشخیص اعضای کمیسیون بستگی دارد.
2. بازه زمانی بیشتری برای قوانین مفصل به جهت طی‌شدن مراحل فنی و اداری مشخص شود.
3. تعیین صلاحیت نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و نهاد مسئول آن از صلاحیت‌های انحصاری مقام معظم رهبری است.

1. مقدمه

از یک سو وفق اصل نودوچهارم قانون اساسی و ماده (197) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است. براین‌اساس شورای نگهبان صلاحیت نظارت بر مصوبات مجلس از نظر عدم مغایرت/ مطابقت با قانون اساسی و موازین اسلام را دارد.

علاوه بر این، با توجه به جایگاه سیاست‌های کلی نظام مبتنی بر بند «1» اصل یکصدودهم و هم چنین در پاسخ به نامه 92/30/53202 مورخ 1392/11/30 شورای نگهبان، رهبر معظم انقلاب فرمودند شورای نگهبان صلاحیت ذاتی نظارت بر مصوبات از نظر مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام نیز دارد [1].

از سوی دیگر با توجه به بند دوم اصل یکصدودهم [2] یکی از صلاحیت‌های رهبری نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است. در  ابتدا رهبر انقلاب این صلاحیت خود را به مجمع تشخیص مصلت تفویض نموده اند. با این حال پس از مدتی این صلاحیت را به هیئت عالی نظارت اعطا کردند. بدین توضیح که رهبر معظم انقلاب مورخ 1396/5/23 اعضاء دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام را تعیین فرمودند. در این حکمِ رهبر انقلاب، یکی از چالش‌های مربوط به سیاست‌های کلی نظام، عدم اهتمام کافی به تحقق نظارت بر آن بیان شده است. همچنین ایشان تحول در ساختار و منسجم ساختن آن‌ها و چابک سازی آن را از جمله اهداف اعلام کردند که نشان می‌دهد، مجمع تشخیص مصلحت نظام چابکی لازم را برای اعمال نظارت موثر نداشته؛ در نتیجه، تصمیم به تغییر نهاد ناظر بر اجرای سیاست‌های کلی نظام، از مجمع به هیئت عالی نظارت گرفته شد. به همین دلیل به موجب حکم جزء «1-4» پیوست حکم رهبری برای تعیین اعضاء جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام، چنین مقرر شد: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال می‌یابد. انتخاب این جمع برعهده مجمع تشخیص مصلحت نظام است» [3].

براین‌اساس، هر دو نهاد هیئت عالی نظارت و شورای نگهبان صلاحیت نظارت بر مصوبات مجلس از نظر عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام را دارند اگرچه در رویه شورای نگهبان در اظهارنظر هیئت عالی ورود ماهوی نمی‌کند. «طرح اصلاح ماده (197) و (198) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت 280 در دوره دوازدهم با هدف تمرکز این صلاحیت در شورای نگهبان ارائه شده است تا مجلس شورای اسلامی تنها مکلف به رفع ایرادات مطروحه این نهاد باشد. در ادامه به بررسی این طرح پرداخته خواهد شد.

2.اظهارنظر کارشناسی

2-1. ماده (1)

ماده (1) طرح حاضر بیان می‌کند: «در ماده (197) قانون آیین‌نامه داخلی پس از عبارت «مصوبات مجلس رسماٌ» عبارت «حداکثر 72 ساعت پس از تصویب (بدون احتساب تعطیلات رسمی)» اضافه می‌شود».

این ماده قصد دارد با تعیین مدت‌زمان 72 ساعته برای ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان، فرایند ارسال مصوبات را منضبط نماید. هم اکنون قانون آیین نامه داخلی در این خصوص ساکت است. در رویه عملی نیز پس از مکتوب و ویراستاری شدن مصوبات مجلس در چارچوب بند «5» ماده (3) قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389، معاونت قوانین مصوبات مجلس را به شورای نگهبان ارسال می‌نماید. مدت زمان انجام این فعالیت بستگی به حجم کاری و تعداد نیروی انسانی این معاونت دارد و محدودیت زمانی خاصی در قانون تعیین نشده است. لذا تعیین چارچوب زمانی برای فعالیت‌های مذکور مثبت ارزیابی و تصویب این ماده پیشنهاد می‌شود. با این حال باید در تعیین بازه زمانی اقتضائات اجرایی و فنی را در نظرگرفت و این موضوع به نظر اعضای کمیسیون بستگی دارد. هم‌چنین قوانین مفصل مانند قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه و قوانین بودجه به جهت طی شدن مراحل فنی و اداری نیازمند بازه زمانی بیشتری در نسبت با سایر مصوبات هستند.

2-2. ماده (2)

ماده (2) این طرح بیان می‌کند: «یک تبصره ماده (198) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی الحاق می‌شود:

تبصره - شورای نگهبان پس از وصول مصوبات مجلس، موظف است در صورت صلاحدید با دریافت نظرات سایر مراجع و مراکز ذی‌صلاح، ضمن بررسی آن‌ها نظر خود را مبنی بر تأیید مصوبه یا مغایرت آن با موازین اسلام و قانون اساسی در مهلت مقرر قانونی به مجلس اعلام کند. مجلس موظف است فقط به مواردی که از طرف شورای نگهبان اعاده شده رسیدگی کند و مصوبه جدید را برای آن شورا ارسال نماید».

این ماده قصد دارد که شورای نگهبان را به‌عنوان مرجع نهایی اظهارنظر در خصوص مصوبات مجلس تعیین نماید و مجلس را صرفاً مکلف به رفع ایرادات و ابهام‌های شورای نگهبان کند. در این صورت مصوبات مجلس به‌صورت مستقیم به سایر مراجع از جمله هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، ارسال نمی‌شود. علاوه بر این، اگر ایرادات و ابهام‌های هیئت عالی نظارت به تأیید شورای نگهبان برسد، مجلس آن را رفع خواهد کرد. در غیر این صورت، موارد هیئت عالی نظارت در مجلس مسموع نخواهد بود. موافقان این طرح بیان می‌کنند که وفق بند «4» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، نظارت بر عدم مغایرت یا مطابقت قوانین با سیاست‌های کلی به همکاری شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت واگذار شده است. نحوه این همکاری می‌تواند از طریق قانون مشخص گردد و این طرح در صدد تعیین آن است.

در تحلیل این ماده باید به نکات زیر اشاره کرد:

1. همان‌طور که بیان شد، با عنایت به بند «2» اصل یکصدودهم قانون اساسی، صلاحیت نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر عهده رهبری است و ایشان این صلاحیت را به هیئت عالی نظارت تفویض کرده‌اند. لذا اگرچه نام «هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» در قانون اساسی و قانون آیین‌نامه داخلی مجلس درج نشده است، اما این نهاد به موجب صلاحیت‌های رهبری مصرح در قانون اساسی تأسیس شده است. توضیح بیشتر آنکه در تحلیل ساختارها باید تمام اصول قانون اساسی در کنار هم دیده شود و نمی‌تواند به استناد اصول 94 تا 96 قانون اساسی دیگر اصول آن از جمله اصل 110 را نادیده گرفت. در نتیجه به موجب قانون اساسی تنها ناظر بر مصوبات مجلس شورای نگهبان نیست و صلاحیت هیئت عالی نظارت نیز ریشه در قانون اساسی دارد. بر این اساس مجلس نمی‌توان صلاحیت هیئت عالی نظارت را از طریق وضع قانون عادی تغییر دهد.
2. هیئت عالی نظارت به جهت انجام صلاحیت خود، آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را تهیه و به تأیید رهبر معظم انقلاب رسانده است. ماده (6) این آیین‌نامه بیان می‌دارد: «رئیس مجلس شورای اسلامی نسخه‌ای از مصوبات مجلس را همزمان با ارسال به شورای نگهبان برای رئیس هیئت عالی نظارت ارسال می‌کند.... هیئت عالی نظارت اگر مصوبات نهایی مجلس را مغایر یا غیرمنطبق با سیاست‌های کلی تشخیص داد، موضوع توسط رئیس هیئت عالی نظارت به شورای نگهبان اعلام خواهد شد تا این شورا بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت، مغایرت یا عدم انطباق مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی را اعلام کند». بر این اساس، مجلس موظف است مصوبات را به هیئت عالی نظارت ارسال و در صورت نیاز، ایرادات هیئت را مرتفع نماید. با توجه به تأیید رهبری بر این آیین‌نامه، مصوبات مجلس نمی‌تواند آن را تغییر یا اصلاح نماید.

شایان ذکر است که شیوه نظارت بر مصوبات مجلس از منظر انطباق یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام با نظارت از منظر قانون اساسی و شرع تفاوت‌هایی دارد.

3.جمع‌بندی و پیشنهادها

«طرح اصلاح ماده (197) و (198) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت 280 در دوره دوازدهم اعلام وصول و در دو ماده تنظیم شده است. هدف از ماده اول آن تعیین مدت زمان سه روزه برای ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان است. با توجه به ضابطه‌مند کردن ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان، تصویب ماده اول با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس پیشنهاد می‌شود. با این حال در تعیین بازه زمانی به خصوص برای قوانین مفصل باید اقتضائات فنی و اداری را درنظر گرفت. ماده دوم طرح حاضر با هدف رفع تداخل صلاحیت شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت در بررسی مصوبات مجلس از نظر عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام نگاشته شده است. با عنایت به صلاحیت رهبر معظم انقلاب در تعیین نهاد ناظر بر سیاست‌های کلی نظام، مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند در این زمینه از طریق قانون عادی اصلاحاتی انجام دهد. بنابراین ماده (۲) مغایر اصل 57 و بند «2» اصل 110 قانون اساسی ارزیابی می‌شود. ارتقاء و بهبود سازوکارهای نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیازمند ارائه پیشنهادات اصلاحی از طرقی غیر از تصویب قانون و با تأیید مقام معظم رهبری است.